臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第573號

• 裁判案由: 都市計畫
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 08 月 24 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第573號106年8月10日辯論終結原 告　吳銘欣
豐邑建設股份有限公司
上 一 人
代　表　人　黃淑美（董事長）
共 同
訴訟代理人　林光彥　律師
林坤賢　律師
被 告　新竹市政府
代　表　人　林智堅（市長）
訴訟代理人　陳柏志
楊仁豪
李嘉倫
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國89年啟動「擴大及變更高速公路新竹交流道附近特定區計畫─新竹市部分（竹二科計畫）」研究計畫，為緩衝整體開發區與既有建成區之斷面銜接及公眾通行問題，指定部分地區留設8公尺「帶狀式公共開放空間（
供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）」，並依都市計畫法第12條、第16條、第26條規定，以93年4月15日府都計
字第09300489932號公告發布實施「擴大新竹市都市計畫（
高速公路新竹交流道附近地區）案」（下稱93年都市計畫）內土地用管制內容規定在案，嗣被告以100年10月12日府都
規字第10001164782號公告發布實施之「變更高速公路新竹
交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（光埔及關長重劃區部分）細部計畫（土地使用分區管制要點、都市設計準則及開發獎勵要點）專案通盤檢討」（下稱100年都市計畫
）及103年4月21日府都規字第10300953741號公告發布實施
之「擬定高速公路新竹交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（埔頂路以南、新莊車站以西附近地區）細部計畫（第一階段）書」（下稱103年都市計畫）亦維持該規定，以
上皆於都市計畫書中明訂，並依都市計畫法第19條至第21條規定公告發布實施。原告吳銘欣為坐落於新竹市國道段1001地號土地（下稱系爭土地）之原所有權人，提供系爭土地與原告豐邑建設股份有限公司（下稱豐邑公司）合建，並由原告豐邑公司為起造人，投資興建新竹市豐邑「晴空匯（下稱系爭社區）」建案；原告主張系爭土地上因上開指定部分地區留設8公尺「帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊
急救護防災通道使用）」（詳如本院卷第592頁圖螢光筆所
示，下稱系爭開放空間）非道路系統計畫內之道路，僅係因緊急救災防護之必要始作為通道使用，本身不具通行之必要性，故自行設置障礙物，導致系爭土地相鄰舊社區住戶抗議防災通道受阻，影響一般通行及消防救災動線；經被告現場勘查認定原告以電動捲門封阻通行閘道，與都市計畫土地使用管制及使用執照（下稱使照）核准圖說不符，遂強制移除障礙物，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告吳銘欣為系爭土地之原所有權人，提供系爭土地與原告豐邑公司合建，並由原告豐邑公司為起造人，投資興建系爭社區建案。系爭開放空間非道路系統計畫內之道路，祇因考量緊急救災防護之必要，始將系爭開放空間作為通道使用，其本身不具通行之必要性。原告為維護行人通行之安全，於系爭開放空間放置障礙物阻止汽、機車通行，然被告於104年12月9日拆除原告設置之障礙物，強制開放系爭開放空間供汽、機車通行。原告非直接對都市計畫通盤檢討內容提起撤銷訴訟或確認訴訟，而係對被告依抽象法規命令作成之具體事實行為，即被告依100年都市計畫
之內容命原告開放系爭開放空間供汽、機車通行之行為，有所爭執。
㈡被告係依公告施行後之93年、100年、103年都市計畫，主張都市計畫之內容係限制系爭開放空間土地應供汽、機車通行，則被告自應提出相關文件證明前開都市計畫案之制定均已符合法定程序要件，即應就93年都市計畫案（主要計畫）、100年都市計畫案（細部計畫通盤檢討）、103年都市計畫案（細部計畫）歷來之審議程序、公開展覽、說明會、層報核定、發布實施等法定程序均依都市計畫法相連續關係規定辦理，及符合都市計畫法第3條規定，未證
明前不得以該等都市計畫案之內容作為限制原告權利之依據。依被告104府工使字第150號使用執照（下稱相關使照）所示，並無要求系爭開放空間土地應開放供一般汽、機車使用，相關使照依建築法第33條規定，係由主管建築機關審查後核發，故被告有實質審查權，即應就查驗完竣後所核發之使照負其責任，且被告未依建築法第35條規定，認相關使照有不合或妨礙當地都市計畫有關規定而得通知原告豐邑公司令其改正。再依建築法第70條第1項規定，
使照係依據建造執照（下稱建照）及其圖說之內容而為查驗及核發，其內容應與建照相同，不得於事後增加建照所無之內容，本件建照並無加註要求系爭開放空間應開放供一般汽、機車使用，使照即不得增加此註記。至於被告所提使照存根，並無被告之關防及市長之大印，內容與被告正式對外核發之使照內容不同，至多僅為其內部之擬稿。原告已付出容忍附近居民通行、遊憩使用該開放空間之對價，取得容積獎勵，被告不得再以容積獎勵一節，主張原告有義務將該土地提供為一般汽機車通行使用。
㈢依100年都市計畫經被告同意備查之「豐邑建設新竹市國
道段1001等8筆地號地舖、集合住宅新建工程都市設計審
議報告書（核定本，下稱都審報告）」、核定之「建造執照建築設計圖（下稱建造設計圖）」及內政部營建署（下稱營建署）104年11月23日營署都字第1040075558號函（
下稱營建署104年11月23日函）所示，系爭開放空間位於
編號C22之區塊，使用分區為第二種商業區，非道路系統
計畫內之道路，而其使用用途載明為「8公尺帶狀式開放
空間專供交通緊急出入用」，應屬法定空間，非屬計畫道路，亦非平時供一般汽、機車通行使用。被告雖以都審報告內附表三文字記載：「無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」，與都市計畫書規定文字一致，惟上開「供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用」，係指系爭開放空間土地作為緊急救護防災通道使用時，應供汽、機車通行之用。至於被告所引新竹市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下稱都審會）103年7月24日第178次委員會會議決議內容所謂「應保持
暢通不得設置任何障礙物」，係指保持人行空間之暢通，不得設置障礙物阻止公眾進出系爭開放空間土地之意，亦不因此使系爭開放空間變成供一般汽、機車通行使用，而致生「人車通行」之特異、危險、不合理之情形。且由101年4月6日通過之都市設計審議（下稱都審）、101年4月
17日通過之建照預審、103年10月2日通過之都市設計第二次變更設計審議、103年10月23日通過之建照第二次變更
設計預審之相關審議過程，顯見被告亦認系爭土地僅於緊急救難時提供救災之汽、機車通行使用。且依系爭社區住戶管理規約（下稱規約）第19條「住戶生活公約」第21款規定，亦足見系爭開放空間係作為緊急救護防災通道之用，而非供一般汽、機車通行。
㈣被告所提93年都市計畫附圖七，系爭開放空間土地位於編號C22之區塊，其使用用途載明為「8公尺帶狀式開放空間，專供交通緊急出入用」，依都市計畫法第7條第2款之規定，細部計畫指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖作為依據。在細部計畫圖既強調專供交通緊急出入之用，由於「專供」兩字，已使細部計畫書就編號C22區
域，用途記載「供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用」之文義，應理解為僅供緊急防災通道使用，而非平常供汽、機車通行使用。另依被告所提100年都市計畫圖五，
系爭開放空間位於編號C22之區塊，其使用用途載明為「
八公尺帶狀式開放空間，專供交通緊急出入用」；被告所提103年都市計畫案中之附1-19，系爭開放空間位於編號
C22之區塊，其使用用途載明為「8公尺無遮簷供交通緊急出入用空間」，均足證並非供一般汽、機車通行使用。被告雖稱應回歸都市計畫書文字進行解釋，惟依都市計畫法第7條第2款、第21條、第22條第1項及第23條第5項規定，都市計畫法所稱之都市計畫包含都市計畫書及都市計畫圖，如經法定程序公告實施即具效力，而非僅供示意或參考而已。倘93年、100年及103年都市計畫均已依法定程序公告發布實施，則前開都市計畫圖即發生法律上之效力。又被告已自承都市計畫圖之標註係補充文字敘述之不足，則100年都市計畫案之說明書所稱「公共開放空間應供為汽
機車通行及緊急救護防災通道功能使用」，既存在解釋空間，自應以都市計書圖所載圖例之文字補充並闡明前開都市計畫說明書之真義，即系爭開放空間確係專供交通緊急出入用。被告雖又稱原告不得因部分設計書圖文件內標註違反都市計畫書規定之文字而合理化其違反規定之行為，及於售屋時未明確告知購屋住戶系爭開放空間供一般汽、機車通行，而造成購屋糾紛等語，惟如前所述，依被告相關使照所示，並無要求系爭開放空間應開放供一般汽、機車使用，相關之購屋糾紛，係被告對都市計畫內容之解釋錯誤及前後不一所致，所有責任自應由被告負擔。
㈤被告依都市計畫法規定於進行通盤檢討時，不得違背都市計畫法之實質內容，都市計畫法第32條第1項規定之商業
區用地，及同法第42條第1項第1款規定之道路等公共設施用地，兩者為有意分別規定之不同用地。又開放空間之定義為「於建築基地內留設可連通道路並供公眾通行或休憩之空間」，其立法原意為對大規模基地鼓勵開發業者提供開放空間供公眾通行使用，以增加都市綠地面積及休憩活動空間，並給予增加建築基地容積作為獎勵，不能與都市計畫之道路系統計畫等同並論。此外，依建築技術規則建築設計施工編（下稱施工編）第283條第1項、第3項規定
，開放空間係供公眾通行或休憩之空間，並非供汽、機車通行之用，系爭開放空間既應供民眾休憩步道使用，倘又如被告所稱平常亦須供汽、機車通行使用，則將有人車爭道之矛盾及危險情形，且如發生損害將難以釐清賠償責任。系爭社區建照及使照均記載其基地即系爭土地之使用分區為「第二種商業區」，而道路屬於公共設施，行政機關如認有開設「道路」之必要，應依都市計畫法第42條第1
項第1款規定於都市計畫之主要計畫及細部計畫劃設道路
用地，並依同法第48條規定取得該用地並開闢道路，而不得以其他用地挪作道路用地，而規避依司法院釋字第440
號解釋，政府應依法徵收或購買之意旨，係違反行政程序法第8條規定而無效。
㈥縱認系爭都市計畫內容解釋為「系爭開放空間供一般汽、機車通行」為合法，惟自前開都審及建照建築設計之規劃、審查、核定及被告相關函文可知，兩造對於系爭開放空間之認知，自始至終均係僅供緊急救護防災通行使用，並無供一般汽、機車通行。被告103年6月19日府都發字第1030127720號函及103年9月16日府都發字第1030171400號函亦均表示系爭8公尺開放空間土地僅為供救災動線使用之
緊急出入道路，且都審及建照建築設計之核定亦未就原告所為「8m帶狀式開放空間（專供交通緊急出入用）」之規劃有任何意見，原告依前開函文及歷次核定，規劃設計系爭開放空間為供行人通行及休憩使用，僅為供救災使用之緊急出入道路，並依已施作完成取得使照，顯屬對生活秩序有所安排之信賴表現，並非僅為主觀之期待。再者，被告應證明將系爭開放空間土地供一般汽、機車通行，有助於公眾得以一般汽、機車通行於系爭開放空間所連接之道路；因系爭開放空間附近已經有道路，顯見將系爭土地供一般道路使用不具必要性，且將形成人車爭道，對系爭社區居民、往來行人，尤其是婦老幼童將發生生命、身體之損害及危險，有害於公共利益之維護。衡諸其利益為財產權、身體權乃至於生命權等權利之保障，而供一般汽、機車通行則僅稍微增加汽、機車通行之便利性，經利益衡量之結果，系爭開放空間供一般汽、機車通行所造成之損害與欲達成之目的之利益顯失均衡。是系爭開放空間供一般汽、機車通行不符合比例原則之要求。
㈦被告提出新竹市建照預審小組103年8月6日第379次審查會會議紀錄第7點及開放空間現況，欲證系爭開放空間土地
有與鄰地舊社區銜接以供汽、機車通行之喇叭型車道接口，惟由該會議記錄，足見被告所屬建照預審小組係認定系爭開放空間為「救災動線」，而非供一般汽、機車通行使用。且被告欲將系爭開放空間供作汽、機車使用，其目的係為設置「救災動線」。故被告所採取之手段，即須與此項所追求之目的間，具有合理之聯結關係存在，亦即僅得於災難發生時開放供救災車輛使用，而非於一般無災難時亦開放供非救災車輛使用。從而，被告主張系爭開放空間應開放供一般汽、機車使用，顯違背不當聯結禁止原則。㈧是原告聲明：
⒈先位聲明：除供緊急救護防災通道功能使用外，被告不得命原告開放汽、機車通行於系爭開放空間（即如本院卷第592頁圖螢光筆所示）。
⒉備位聲明：確認系爭開放空間土地僅供行人通行，除供緊急救護防災通道功能使用外，不得開放汽、機車通行之公法上法律關係存在。
三、被告則以：
㈠有關土地使用分區管制要點及都市設計準則，均詳細規定於都市計畫書中，原告申請建築開發行為自應依相關規定辦理，不可推諉不知而免除遵守都市計畫書內之規定，且相關規定均可透過被告都市計畫資訊服務網或逕洽被告所屬都市發展處（下稱都發處）查閱，都發處並有專人可協助說明。原告豐邑公司於101年提送都審報告時，經都審
會101年2月15日第127次會議審議通過，依該次會議核定
本中之檢核表，原告豐邑公司自行提供送審之都市設計準則檢核表明確列出：業依規定留設「無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）」；再於都審會103年7月24日第178次會議決議：「請將『有
關汽、機車通行及緊急救護防災通道使用之8米無遮簷帶
狀式開放空間，應保持暢通不得設置任何障礙物』補充至社區之公寓大廈規約」，並經原告豐邑公司附註於系爭社區規約。又上開會議中原告豐邑公司及其委託之建築師皆出席在場聆聽，且會議紀錄公文皆以正本函知原告豐邑公司及其委託之建築師。且前揭都審報告(附表三-「擬定高速公路新竹交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（光埔及關長重劃區部分）細部計畫」土地使用分區、都市設計準則及開發獎勵查核表）文字皆與都市計畫書規定文字一致，足見原告自始至終均完全知悉系爭規定並經委託建築師簽證確認。有關93年都市計畫案附圖七指定留設公共開放空間示意圖、100年都市計畫案圖五指定留設無遮
簷公共開放空間示意圖及103年都市計畫案附圖1-3本細部計畫指定留設無遮簷公共開放空間示意圖等圖示及文字部分，因通盤檢討之都市計畫範圍不同，於歷次通盤檢討期間由都市計畫書圖技術服務廠商重新展繪，圖例之文字係擷取並簡要說明前開無遮簷公共開放空間規定，惟前開無遮簷公共開放空間示意圖係屬都市設計準則規定之空間區位展示及示意，以圖示標註補充文字敘述之不足，尚無法將所有土地使用分區管制及都市設計準則等規定均詳載於示意圖上，仍應回歸都市計畫書文字敘述為依循。
㈡系爭開放空間因後方有廣達4.3公頃之建成住宅區（下稱
舊社區），係從67年前即以住宅區方式發展，且93年前全無計畫道路之劃設，內部現有巷道密集蜿蜒，且居民僅能以現有巷道出入，若系爭土地僅作為緊急救護防災通道，平時不予開放，則有損舊社區居民原通行之權益；若僅作為供汽、機車通行使用，則可能有路邊停車之情形，未來並可能影響緊急救災使用。故以「供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用」規定，則可保全其平時汽、機車通行與緊急時救災功能。此通道之規劃原理，係對於舊社區居民通行權之保障，以及系爭案地由原農業區變更為新規劃之商業區，尋求公眾利益最佳化之方案。依據100年都市
計畫書內容，本件8公尺供汽、機車通行及緊急救護防災
通道已考量與舊社區之現有巷道連接，並屬法定空地，已計入建築基地面積計算，並經原告申請相關容積獎勵在案，若僅作為緊急時救護防災通道，將影響原有現況地形相連接之現有巷道平時通行地役權。被告於「豐邑建設新竹市國道段1001等1筆地號店舖、集合住宅新建工程」（第
二次變更設計）備查文所檢附之備查報告書，要求原告承諾留設兩處開口作為舊社區之連結，並考量行車坡度調整地界高程，原告豐邑公司在審議相關報告書圖中，亦明確繪製8米無遮簷帶狀式公共開放空間及留設連通至舊社區
之現有巷道銜接位置，且原告於申請使照時亦將「公共開放空間應供為汽、機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公眾使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」之文字紀錄於使照，故原告應遵照前揭審定備查之決議，不得設置任何障礙物阻斷無遮簷帶狀式開放空間與現有巷道之連接。
㈢原告以系爭土地申領建照並申請開放空間容積獎勵獲准在案，「無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）」為專供交通緊急出入用一節，係屬原告自行錯誤解釋，系爭土地之都市計畫擬定機關為被告，有關土地使用分區管制要點及都市設計準則之認定與執行，應依被告擬定之都市計畫書內容及都審會決議辦理，故系爭土地留設之無遮簷帶狀式公共開放空間依規定應不得設置任何障礙物，進而阻斷其與現有巷道之連接。
㈣本件於103年8月6日「新竹市建造執照預審小組第379次審查會」會議紀錄第六項各委員審查意見第七點之記載，可知系爭開放空間現況確有與鄰地舊社區（高程差約1公尺)銜接以供汽、機車通行之「喇叭型」車道接口。被告於104年6月18日核發相關使照前，即有消費者提出關於系爭社區留設寬度8公尺無遮簷帶狀式公共開放空間之使用疑慮
，被告為確保消費者了解該空間之使用方式，遂要求原告應於使照（書表網路傳輸管理系統異動序號：1031205130410-00440L.ZIP檔，104年6月16日印製，C11-1第2頁）之【11備註】登載第12點（8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽、機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公共使用，不得封閉，且道路兩側不得停車。）及第13點（開放空間不得施作圍牆。）以保障消費者之權益。後續相鄰系爭社區建案建築基地同一街廓由訴外人僑馥建築經理股份有限公司起造之「權峰」建案，被告亦為相同之要求及處理，故被告無同意原告得任意更正刪除相關使照【11備註】第12點及第13點。被告於104年6月25日因使用原告委任建築師誤引原告提供之錯誤資料，致一時不察違誤發給原告相關使照之附件，被告曾多次電話要求原告應至被告處辦理使照附件更正，惟原告置之不理。本件行政訴訟期間，被告亦去函要求原告委任之監造賴浩平建築師於發還原取得之相關使照後，應速至被告處辦理相關使照附件更正事宜。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭開放空間套繪地形圖、系爭土地謄本、被告100年10月12日府都規字第10001164782號公告及100年都市計畫書、被告（101）府工建字第00166
號建照、被告101年4月6日府都發字第1010040257號函及通
過之「豐邑建設新竹市國道段1001等8筆地號店鋪、集合住
宅新建工程」都審案節本、被告101年2月15日都審會第127
次會議紀錄、被告101年4月17日府工建字第1010043727號函及通過之建照預審案審定書節本、被告103年4月21日府都規字第10300953741號函及103年都市計畫書、被告103年7月24日都審會第178次會議紀錄及住戶規約、被告103年10月2日
府都發字第1030178318號函及通過之「豐邑建設新竹市國道段1001等1筆地號店鋪、集合住宅新建工程」（第二次變更
設計）都審案節本、「豐邑建設新竹市國道段1001等1筆地
號店舖、集合住宅新建工程」（第二次變更設計）8公尺之
無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用）留設連通至舊有建成區之通路銜接位置圖說、103年8月6日新竹市建照預審小組第379次審查會會議紀錄、被告103年10月23日府工建字第1030182129號函及通過之「
新竹市國道段1001地號土地上新建地上二十八層地下四層大樓之建造執照預審案審定書」節本、相關使照及附表、計畫區道路系統圖、被告府都規字第10001164782號公告及100年10月「變更高速公路新竹交流道附近地區特定區計畫（新竹市部分）（光埔及關長重劃區部分）細部計畫（土地使用分區管制要點、都市設計準則及開發獎勵要點）專案通盤檢討」案節本、營建署建築管理二維系統第一次及第二次上傳檔案明細、被告105年5月2日府工建字第1050064788號函、105年10月12日賴浩平建築師事務所申請書及被告105年10月25
日府工建字第1050153910號函、系爭土地指定留設無遮簷公共開放空間示意圖、都審會第125、127及178次委員會會議
紀錄、「豐邑建設新竹市國道段1001等1筆地號店舖、集合
住宅新建工程」都市設計審議報告書（第二次變更設計）及（第三次變更設計─備查）節本等件附於本院卷及原處分卷可稽，是本件應審酌之爭點即為：原告以被告將系爭開放空間供汽機車通行，與都市計畫法相關規定有違，先位請求除供緊急救護防災通道功能使用外，被告不得命原告開放汽、機車通行於系爭開放空間；備位請求確認系爭開放空間土地僅供行人通行，除供緊急救護防災通道功能使用外，不得開放汽、機車通行之公法上法律關係存在，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指
在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第6條規定：「直轄市及縣
（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第13條第1款規定：「
都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」第22條規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」第23條第1項規定：「細
部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」被告依都市計畫法之授權進行都市計畫之擬定，並經被告所屬都市計畫委員會、內政部都市計畫委員會審議通過後核定並公告發布實施，都市計畫範圍內之土地及建築物進行開發，自應受都市計畫之規範。
㈡經查，系爭土地經被告於93年4月15日公告發布實施93年
都市計畫案內變更為「第二種商業區」，於土地使用分區及都市設計管制要點第7點㈡⒉規定：「帶狀式公共開放
空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」，有被告93年4月15日公告93年都市計畫書在卷可稽（答辯卷一
第4頁）。嗣被告於100年10月12日公告發布實施之100年
都市計畫案，內容亦維持留設寬度8公尺之無遮簷帶狀式
公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用）規定（答辯一卷第10至11頁）。其後被告於103年4月21日公告發布實施103年都市計畫案內容，仍維持留設寬
度8公尺之無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及
緊急救護防災通道使用）規定（答辯卷一第15頁）。且被告於101年2月15日召開之第127次都審會，已審議通過原
告豐邑公司投資興建系爭社區建案（答辯卷一第25至26頁），該次會議業經原告豐邑公司派員出席，及該公司委請之趙英傑建築師親自出席（參答辯卷一第28至29頁簽到簿）。其後於103年7月24日所召開第178次都審會亦決議通
過：「⒈……⑴請將下列事項補充至社區之公寓大廈規約：①有關供汽機車通行及緊急救護防災通道使用之8米無
遮簷帶狀式開放空間，應保持暢通不得設置任何阻礙物。」（答辯卷一第33至34頁），該次會議亦經原告豐邑公司派員出席，及趙英傑建築師親自出席（參答辯卷一第36至37頁簽到簿）。而前開決議事項，復經原告豐邑公司附註於系爭社區住戶規約第19條「住戶生活公約」之第20款，有系爭社區住戶規約附卷可稽（答辯卷一第40頁）。原告豐邑公司為配合被告都審案，亦於新竹市國道段1001地號店舖、集合住宅新建工程圖說中，明確繪製：「8M開放空間處，景觀調整至兩處開口，並將開口調整呼應鄰地既有巷道處」（本院105年度全字第23號假處分卷〈下稱全字
卷〉第219頁）。此外，原告豐邑公司於使照申請書亦於
備註欄11.12載明「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供
為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公共使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」（全字卷第246頁）；使照附表加註事項12.12亦載明：「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」等字句（見本院卷第335頁）。
㈢原告雖先以：被告係依公告施行後之93年、100年、103年都市計畫，主張都市計畫之內容係限制系爭開放空間土地應供汽、機車通行，則被告自應提出相關文件證明前開都市計畫案之制定均已符合法定程序要件，即應就93年都市計畫案（主要計畫）、100年都市計畫案（細部計畫通盤
檢討）、103年都市計畫案（細部計畫）歷來之審議程序
、公開展覽、說明會、層報核定、發布實施等法定程序均依都市計畫法相連續關係規定辦理，及符合都市計畫法第3條規定，未證明前不得以該等都市計畫案之內容作為限
制原告權利之依據。惟查，原告並未指出被告93年、100
年、103年都市計畫有何不符法定程序要件、都市計畫法
第3條規定之具體瑕疵，其僅泛稱被告應提出上開計畫符
合上開程序要件、法律規定之證明，自非可採，而無從為有利於原告之認定。
㈣原告雖次以：依建築法第33條規定由被告主管建築機關實質審查核發之相關使照所示，並無要求系爭開放空間土地應開放供一般汽、機車使用，則被告即應就查驗完竣後所核發之相關使照負其責任等情為主張，並提出相關使照為證（本院卷第220頁）。經查，原告提出之相關使照，係
經申請換發後之使照，而非原始版本（下稱原始相關使照）；原告豐邑公司委託賴浩平建築師事務所領得原始相關使照，嗣以其上起造人即原告豐邑公司營業所地址整編（參本院卷第303至335頁原始相關使照附表存根，其中關於起造人及建物欄第7筆以下原告豐邑公司負責人之戶籍均
係填載為「臺中市○區『○○○路0段』000號20樓之2，
惟於申請核發時『○○○1段』即已整編『○○○○2段』，此由同附表存根關於起造人及建物欄第2至6筆原告豐邑公司負責人之戶籍均係填載為均係記載「臺中市○區『○○○○2段』000號20樓之2，及第1筆原告豐邑公司設址於「臺中市○區『○○○○2段』000號20樓之2即明），原
始相關使照上附表名冊有誤，須辦理相關使照附表更正。然原始相關使照附表備註事項原記載：「11.12.8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公共使用，不得封閉，且道路兩側不得停車。12.12.8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」等字句，賴浩平建築師事務所係依系爭社區建案承造人聖恩營造股份有限公司提供之使照二維系統上傳至被告申請更正，因未經確認是否與原始相關使照相符，故漏載上開11.12、12.12之記載，致被告所屬主管建築機關更正上開地址卻漏未為上開備註事項記載之相關使照（即原告上開提出者），此業經被告提出相關使照原始及更正後版本在卷可查（本院卷第297至374頁，並燒錄於被證25附表檔案一中），且經本院於106年3月8日準備程序期日當庭勘驗被證25檔案一無
誤（本院卷第474頁），更經賴浩平建築師出具申請書附
卷可考（本院卷第375頁），自堪信為真實。以賴浩平建
築師事務所既係受原告委託申辦相關使照者，原告知情與否，其法律效果仍應由原告承擔。再者，都市計畫與建築管理係行政法各論之不同範疇，縱以相關使照上漏未將都市計畫之相關規定予以載入，亦無從據以發生更動都市計畫之效果，是原告此部分之主張，亦非可採。
㈤原告雖繼以：依都市計畫法第7條第2款、第21條、第22條第1項及第23條第5項規定，都市計畫法所稱之都市計畫包含都市計畫書及都市計畫圖，如經法定程序公告實施即具效力，則被告所提93年都市計畫附圖七、100年都市計畫
圖五、103年都市計畫案中之附1-19，其上圖例均載有「8公尺帶狀式開放空間，專供交通緊急出入用」之文字，自已生效，則系爭開放空間自不得供汽機車通行等情為主張。惟查，93年、100年、103年都市計畫，均已清楚記載「帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」之文字，已如上述，是都市計畫有關系爭開放空間係供汽機車通行一事之文字至為明確，並無任何模糊空間可供解釋。至於都市計畫相關圖例固有「專供交通緊急出入用」之文字，然都市計畫之本文、圖例文字上如有不同，自應回歸以本文之文字為準，蓋圖例文字僅係標其大要而為略稱，文字上難免有疏漏，自不如本文文字詳細、清楚。是原告執上開圖例之文字，主張系爭開放空間不得供汽機車通行等情，尚非可採。
㈥原告雖續以：依100年都市計畫經被告同意備查之都審報
告、核定之建造設計圖、營建署104年11月23日函所示，
系爭開放空間使用分區為第二種商業區，非道路系統計畫內之道路，應屬法定空間，非屬計畫道路，亦非平時供一般汽、機車通行使用；又相關都審、建照預審之相關審議過程，顯見被告亦認系爭土地僅於緊急救難時提供救災之汽、機車通行使用等情為主張。惟查，系爭土地於93年、100年及103年都市計畫內容，均維持留設「寬度8公尺之
無遮簷帶狀式公共開放空間（供汽機車通行及緊急救護防災通道使用）」之規定，且由原告派員及其委請之趙英傑建築師親自出席101年2月15日第127次都審會、103年7月
24日都審會之決議，均清楚記載上開事項，復經原告豐邑公司附註於系爭社區住戶規約第19條「住戶生活公約」之第20款（參答辯卷一第40頁），是於都審、建照審議過程中原告曾發函提及相關疑問，由被告或其主管建築機關函覆，因被告之詢答囿於原告之發問所為，相關函文往返縱未提及都市計畫相關文字或有部分出入，亦不表示即可捨都市計畫內容於不顧。再者，被告自始至終，均未有廢止或放棄系爭開放空間供汽機車通行之相關表示，是原告此部分之主張，亦難憑採。
㈦原告雖復以：依施工編第283條第1項、第3項規定，開放
空間係供公眾通行或休憩之空間，不能與都市計畫之道路系統計畫等同並論，被告將系爭開放空間作為道路，規避司法院釋字第440號解釋應依法徵收或購買之意旨，且有
違不當聯結禁止原則，自有不當等情為主張。惟查，系爭開放空間因後方有廣達4.3公頃之舊社區，係從67年前即
以住宅區方式發展，且93年前全無計畫道路之劃設，內部現有巷道密集蜿蜒，且居民僅能以現有巷道出入，若系爭土地僅作為緊急救護防災通道，平時不予開放，則有損舊社區居民原通行之權益；若僅作為供汽、機車通行使用，則可能有路邊停車之情形，未來並可能影響緊急救災使用，故以「供汽、機車通行及緊急救護防災通道使用」規定，則可保全其平時汽、機車通行與緊急時救災功能。此通道之規劃原理，係對於舊社區居民通行權之保障，以及系爭案地由原農業區變更為新規劃之商業區，尋求公眾利益最佳化之方案。依據100年都市計畫書內容，本件8公尺供汽、機車通行及緊急救護防災通道已考量與舊社區之現有巷道連接，並屬法定空地，已計入建築基地面積計算，並經原告申請相關容積獎勵在案，若僅作為緊急時救護防災通道，將影響原有現況地形相連接之現有巷道平時通行地役權，洵有相當之必要性，難認有何違反不當聯結禁止原則可言。被告於「豐邑建設新竹市國道段1001等1筆地號
店舖、集合住宅新建工程」（第二次變更設計）備查文所檢附之備查報告書，要求原告承諾留設兩處開口作為舊社區之連結，並考量行車坡度調整地界高程，原告豐邑公司在審議相關報告書圖中，亦明確繪製8米無遮簷帶狀式公
共開放空間及留設連通至舊社區之現有巷道銜接位置，且原告於申請使照時，亦將「公共開放空間應供為汽、機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公眾使用，不得封閉，且道路兩側不得停車」之文字紀錄於使照，是原告將與本件無涉之都市計畫法有關道路系統及關於建築技術施工編開放空間之定義，執為系爭開放空間不得供汽機車通行，被告有違司法院釋字第440號解釋意旨等情，
亦非可採。
㈧原告雖又以：縱認系爭開放空間應供一般汽、機車通行為合法，惟綜前所述，兩造對於系爭開放空間之認知均係僅供緊急救護防災通行使用，被告相關函文使原告有信賴表現；又系爭開放空間如供汽機車使用，將形成人車爭道，對系爭社區居民、行人發生生命、身體之損害及危險，有害於公共利益，不符比例原則等情為主張。惟查，原告吳銘欣係系爭土地所有權人，原告豐邑公司投資興建系爭社區建案，由原告豐邑公司派員出席前述都審會第127、178次都審會，對系爭土地所留設系爭開放空間之用途，自難諉為不知。且原告豐邑公司於系爭社區住戶規約、都審案之新建工程圖說、使照申請書附註及使用執照附表加註事項均載明：「8M無遮簷帶狀式公共開放空間，應供為汽機車通行及緊急救護防災通道功能使用，並開放供公共使用，不得封閉」等字句。是原告對於系爭開放空間之用途係供汽機車通行及緊急救護防災通道使用，乃知之甚稔，並預估系爭社區建築完成後須開放供公眾使用，不得封閉，是難認有原告所稱兩造均認知僅供緊急救護救災之用；縱原告有此認知，亦係出於原告片面之主觀誤知，難以推翻客觀之具體事實，更難謂有何值保護之信賴可言。次以，系爭開放空間如依原告之主張，至少在緊急救護防災之情況下，亦應供汽機車通行，則在緊急情況下，仍將形成人車爭道，對系爭社區居民、行人發生生命、身體之損害及危險，可知系爭開放空間並非供系爭社區居民休閒、遊憩使用，更不可因果倒置，反據以主張系爭開放空間不得供汽機車通行。
六、綜上所述，系爭開放空間之用途係「供『汽機車通行』及緊急救護防災通道使用」，至為明確，本件原告之主張，悉無可採，是其先位聲明請求「除供緊急救護防災通道功能使用外，被告不得命原告開放汽、機車通行於系爭開放空間」，備位聲明請求「確認系爭開放空間土地僅供行人通行，除供緊急救護防災通道功能使用外，不得開放汽、機車通行之公法上法律關係存在」，均無理由，自應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不分別論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條
、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　24　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳　秀　媖
法 官　李　君　豪
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　24　　日書記官　吳　芳　靜