臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)105年度訴字第699號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 105 年 12 月 01 日

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第699號105年11月17日辯論終結原 告　鴻興環保資源再生有限公司
代　表　人　施碧華（董事長）
訴訟代理人　簡燦賢　律師
邱劭璞　律師
被 告　花蓮縣政府
代　表　人　傅崐萁（縣長）
訴訟代理人　洪秋琪
林宜暉
張照堂　律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國105 年3 月15日環署訴字第1040103451號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣原告經營廢棄物處理業，領有被告花蓮縣政府核發之乙級廢棄物處理許可證（花廢處證（乙）字第0001-4號），許可期限至104 年6 月11日止，原告於同日向被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）申請展延（原告另於103 年5 月29日申請變更），該局乃邀集專家學者召開審查會議審查，案經被告衡酌原告未依花蓮縣環保局104年8月27日花環廢字第1040021030號函要求，依限檢附污泥交付合格廢棄物處理廠處理合約為由，依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第14條第3項（原處分漏載）規定，以
104年9月24日府環廢字第1040186924號函（下稱原處分）駁回原告乙級廢棄物處理機構處理許可證展延之申請，並以104年10月8日府環廢字第1040195011號函補充教示原告得提起訴願。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告於所有廢棄物許可證屆期前向被告申請許可展延，經被告環保局審查以104 年8 月10日花環廢字第1040019763號函檢附「鴻興環保資源再生有限公司乙級廢棄物處理機構許可展延案」審查意見函復，原告即對於前開審查意見進行處理許可展延申請書之修改及製作。詎被告104 年8 月27日花環廢字第1040021030號函說明二竟載「本次申請資料確實依據本局104 年8 月10日花環廢字第1040019763號函（諒達）及審查委員決議：『廠內污泥均須交付合格之廢棄物處理廠，俟處理成效，再行同意變更許可。』。」然遍觀前揭審查意見未見任何決議及審查委員之指示。而依原處分主旨及說明二記載可知，被告否准展延係因原告未依審查會委員決議檢附合格處理廠。惟既前揭決議須檢附合格處理廠之前提不存在，被告不許原告展延之理由即失所附麗，其駁回原告許可展延申請即屬無理由，自應作成准許原告延期之處分。
二、訴願決定以原處分雖有不當聯結之瑕庇，惟許可管理辦法既授予被告得依職權斟酌原告5 年內營運概況及違法事實改善情形，作為准駁展延申請之依據，被告亦已於訴願程序終結前補充其不足之理由，認原處分仍應予維持。然被告於訴願程序中補充答辯之理由均與事實不相符，原告實際上就相關行政執行事件之爭執均已提出救濟，部分處分亦已撤銷。
三、依原告之歷史沿革觀之，原處分實屬裁量濫用，遭裁罰百餘件均屬不當之連續裁罰：
（一）原告初為東部地區唯一設置廢棄物處理機構之公司，設立時逢89至92年間花蓮縣石材加工業者及石礦製品（石材）公會有大量石材廢料及污泥無處處理問題，經被告協議指示先行開放原告及關係企業進安企業公司之廠址，供為石材污泥暫時儲存堆放之用，嗣被告輔導原告於92年6 月間取得「乙級廢棄物處理機構許可證」，許可處理項目為植物性廢棄物（代碼D-0102植物性廢渣）、土木及建築廢棄物（代碼D-0501廢耐火材、D-0504一般遭污染土壤【不含營建剩餘土石方，及不屬土壤及地下水污染整治法所規範之土壤】【此代碼於101 年8 月31日刪除】、D-0599土木或建築廢棄物混合物）、污泥（代碼D-0901有機性污泥、D-0902無機性污泥、D-0903非有害油泥、D-0999污泥混合物），產製填地骨材供為土石方運用。營運期間歷經數次中央及地方環保主管機關會同檢測機構，進行廠內外污泥及產製堆置料抽樣採樣檢測，均符合事業廢棄物TCLP檢測標準值，顯見無論收受污泥或產製之填地骨材料均屬無害。但營運期間由於謹慎選擇工程區位與填地骨材，並未大量去化或流向環境敏感地區之工程使用，致使配合被告僅收受石材污泥回收處理後，大量堆置於處理廠區內，致原設置空間不足堆放，而違規使用旁鄰非都市土地之農地上，為招致後遭被告裁罰及涉犯廢棄物清理法刑責之因。
（二）被告環保局認原告違法堆置廢棄物，以100 年10月11日花環廢字第1000018225號函裁處原告3 萬元罰鍰併命限期改善。原告隨即擬具事業廢棄物清除處理改善計畫書，經陳報被告環保局同意後始能著手改善，然期間數次被退還要求補正，迄至101 年2 月9 日被告環保局始以花環廢字第1010002477號函同意原告之事業廢棄物清除處理改善計畫，並同意原告清除處理改善期限為3 個月（101 年2 月8
日至101 年5 月8 日）。然被告環保局卻隨即以101 年2
月9 日花環廢字第10100022870 號函，就其同意原告事業廢棄物清除處理改善計畫前之100 年10月31日至101 年2
月8 日，作成「自改善期限滿之100 年10月31日起至101
年2 月3 日，每日裁罰新台幣三萬元」之處分，顯係就原告無作為可能之行為裁罰。
（三）原告雖曾就該處分提起訴願，惟遭駁回。原告為求「廢棄物處理機構相關許可變更」能通過，嗣亦撤回行政訴訟（本院101 年度訴字第1519號），經與被告溝通後始將每日裁罰金額減至1 萬5,000 元，並由原告繳納完畢。然原告堆置過量實係因協助執行被告政策，卻遭以原告多次違法及判刑為由否准本件申請展延，而未考量原告違法之理由及情節輕重，實屬裁量濫用。
四、原告不能有效去化或正常營運，實因被告基於不正確資訊作成之處分所造成：
（一）被告環保局依行政院環境保護署（下稱環保署）99年5 月27日環署廢字第0990048170號函、99年6 月21日環署廢字第0990055678號函釋認定原告處理過之污泥仍屬廢棄物，就原告露天堆置污泥之行為為裁罰（原告已興建儲存槽存放），並依環保署北區督察大隊於99年6 月21日至原告廠內抽測結果認定，原告儲存之污泥重金屬鋅含量過高，有機物質含有二甲苯，若作為填地骨材使用，恐有污染土壤之虞，而認原告之處理方式無法達到有效去毒、減容、檢積之目的，並以原告廠內堆置污泥數量已經處理容積面積，命原告暫停收受並儘速提出合理處理技術及去化管道。（二）惟原告營運方式，去化本以出售填地骨材為主，被告函釋等同截斷原告收入來源（收受處理之費用、出售骨材之費用），並使原告難以去化廠內已處理之污泥。原告屢次請求查閱前開抽測結果，以查明究竟何項指數過高，均無結果，違反其資訊公開義務，爰擬就原廠核准之露天貯存、處理、產製料去化、堆置問題，投入金錢勞力改善廠內地層RC舖面，污泥貯存廠房、乾燥溫室、圓篩分選設備及相關污染防治設施，並於產製料去化部分擬加強檢測管制，與尋求最佳可行與對環境影響最低，而成本最高之原料使用方式進行有效產製品去化。上述改善計畫依法尚須提具「廢棄物處理機構相關許可變更」申請，經被告核准後方可據為執行。惟原告陸續提具「廢棄物處理機構處理許可變更申請」、「營運管理計畫污染改善工程計畫」、「營運暨衍生產品再利用計畫」、「污染改善營運管理計畫」、「廢棄物處理機構同意設置文件變更申請」、「處理機構廠堆置料清除處理計畫」，申請廢棄物處理機構相關許可變更，均遭否准，造成廠區改善及回收處理作業無法運作與執行，而影響廠內堆置之去化與營運、地方環境保護、業者及員工生計權益。
（三）被告於104 年11月間申請行政執行時，被告環保局曾對原告廠址及堆放地點採樣檢驗，原告爰向被告申請閱覽，經被告以「公開或提供對實施目的造成困難或妨害」為由否准。惟因被告承辦人不慎將簽、稿等文件寄送原告，原告始得知採樣結果均未超出有害事業廢棄物認定標準，應仍得作為填地骨材使用。故被告要求原告提出合理處理技術及去化管道之正當性即有不足，造成原告將產品堆置多年不能去化，是被告所為之前行政處分既係基於錯誤資訊，造成原告數年不能營業，被告自應核准原告之展延申請，使原者得繼續營業，否則違反行政程序法第9 條之一體注意原則。
五、又原告收受廢棄物，向以環保署頒佈之「有害事業廢棄物認定標準」，以TCLP檢驗方法為標準收受，其中並無二甲苯及鋅，故被告禁止原告出售為填地骨材，即有不當。即便原告處理之廢棄物鋅及二甲苯確屬過高，被告禁止原告出售為填地用途亦屬不當等情。
六、綜上所述，並聲明：
（一）被告104 年9 月24日以府環廢字第1040186924號函，所為駁回原告之許可展延申請之行政處分，及行政院環保署以105 年3 月15日環署訴字第1040103451號駁回原告之訴願決定，均撤銷。
（二）被告應作成准予原告所持有之花蓮縣政府花廢處證（乙）字第0001-4號廢棄物處理許可證展延之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告負責人施碧華及業務經理江永進自99年以來，因涉非法棄置，自99年6 月21日行政院環境保護署北區督察大隊採樣前某日起，陸續收受一般事業廢棄物約10萬噸，渠等所有或承租使用非屬許可證所載處理地點之花蓮縣吉安鄉光明段546 等地號土地上堆放貯存、處理上開廢棄物，經花蓮地院101 年度簡字第70號刑事判決及101 年度簡上字第92號判決有罪確定在案。另原告近5 年來更有121 筆違反環保法令之行政裁罰，罰鍰總額高達195 萬7,000 元。而據原告處理許可展延申請文件顯示廠內庫存污泥量約4 萬3177.41 公噸，經被告環保局函命原告限期清理卻無動於衷，嗣再命預繳代履行費用，亦不理會。可知原告之營運狀況確有違法，不僅行政違規甚多，且達刑事罪責之程度，難謂非輕。上開事實均涉及許可管理辦法第15條第2 項第7 款事由，並經被告於訴願程序終結前補充提出，合於行政程序法第114 條第1 項第2 款、第2 項前段規定，復依訴願法第78條第2 項規定，依其他理由認為正當者，訴願仍應駁回。
二、被告環保局更於原告申請處理許可展延時，以104 年8 月10日花環廢字第1040019763號函請原告依審查委員意見修正說明，其中江漢全、胡紹華、劉瑩三委員意見均明白提及違法堆置於原告廠內污泥去化問題應改善，且原告於102 至104
年間處理許可共計展延2 次合計1 年3 個月，仍無有效處理收受之污泥。被告環保局104 年8 月27日花環廢字第1040021030號函亦命原告「廠內污泥均須交付合格之廢棄物處理廠，俟處理成效，再行同意變更許可。」惟原告仍未於期限內補正，始導致後續依廢棄物清理法第71條命清除與代履行，益證原告均未改善，加以許可管理辦法第15條第2 項第7 款文件為被告環保局於辦理處理許可展延案應審查，另得依同條項第10款規定指定提出相關文件，因本件原告有前述違規堆置污泥之情形，爰指定原告應提出前開函令之文件，以查違規改善之情形，兩者有因果關聯，且屬必要。又該廠堆置污泥係事業廢棄物，依廢棄物清理法第28條、第41條規定，被告環保局要求廠內堆置污泥交付合格之廢棄物處理廠，並無不當。
三、被告環保局100 年10月11日函所為裁罰並無裁量濫用，且該處分已生形式存續力，原告就該已確定之處分復加爭執，顯與本件無涉。至原告主張其不能有效去化或正常營運係因被告基於不正確資訊所為云云，猶係針對已生形式存續力之處分為爭執，亦與本件無關，且原告本身既取得經營廢棄物處理執照與專業，對於相關法令應知之甚稔，並據多位審查委員指出應就去化成效補強，原告捨此不為，反歸咎被告資訊不透明，實無理由等語，資為抗辯。
四、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年9 月24日府環廢字第1040186924號函（本院卷第20頁）、98年12月8 日府環廢字第0980207604號函同意備查之原告事業廢棄物清理計畫書（本院卷第117 至135 頁）、行政院環境保護署105
年3 月15日環署訴字第1040103451號訴願決定書（本院卷第21至26頁）、被告環保局104 年8 月10日花環廢字第1040019763號函附「原告乙級廢棄物處理機構處理許可展延申請案書面審查委員意見」（本院卷第15至17頁）、104 年8 月27日花環廢字第1040021030號函（原處分卷第18頁）、100 年10月11日花環廢字第1000018225號函（本院卷第86至87頁）、101 年2 月9 日花環廢字第1010002477號函（本院卷第89至90頁）、101 年2 月9 日花環廢字第1010002870號函（本院卷第91至92頁）、102 年12月30日花環廢字第1020027011號函（本院卷第93頁）、花蓮縣政府廢棄物處理許可證花廢處證（乙）字第0001-4號（原處分卷第26至44頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分否准展延之理由（未檢附合格處理廠合約），是否並非審查會委員決議之內容？
二、原處分有無裁量濫用？原告遭裁罰百餘件之歷史沿革（被告是否基於不正確資訊作成不當裁罰與處置，進而造成原告目前不能有效去化？）得否構成原處分裁量濫用之原因？原處分有無違反行政程序法第9條之一體注意原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）廢棄物清理法第41條規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務……。」
（二）廢棄物清理法第42條規定：「前條第1項規定之公民營廢
棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」
（三）以下辦法核乃執行母法（廢棄物清理法第42條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、許可管理辦法第1條規定：「本辦法依廢棄物清理法第42條規定訂定之。」
２、許可管理辦法第14條規定：「（第三項）……申請文件不符規定或補正資料未能於核發機關要求之期限內補正，或雖於期限內補正，但補正不完全，經再次限期補正，仍補正不完全，或無法補正者，核發機關應於許可期限屆滿前駁回其申請。（第五項）……於許可期限屆滿前，已逾許可期限屆滿前3個月至5個月內申請展延者，核發機關於其許可期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，應於許可期限屆滿日起停止營業。」
３、許可管理辦法第15條第2項：「申請清除、處理許可證
期限之展延，應檢具下列文件：一、申請表。二、政府機關核准登記證明文件。三、負責人身分證明文件。
四、原核發許可證。五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。六、原清除或處理許可文件許可事項。七、五年內營運概況及違法事實改善情形。八、執行機關、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意處理其所產生廢棄物之證明文件（申請清除許可證者免）。九、自律切結聲明（如附件一）。十、其他經核發機關指定者。」
二、原處分否准展延之理由（未檢附合格處理廠合約），是為審查會委員決議之內容:
（一）原告雖主張被告環保局104年8月10日花環廢字第1040019763號函檢附「鴻興環保資源再生有限公司乙級廢棄物處理機構許可展延案」審查意見，並無任何決議及審查委員指示「廠內污泥均須交付合格之廢棄物處理廠，俟處理成效，再行同意變更許可」，然被告104年8月27日花環廢字第1040021030號函說明二竟載「依據本局104年8月10日花環廢字第1040019763號函（諒達）及審查委員決議」要求原告達成前揭要求，原處分進而以「未檢附合格處理廠合約」否准展延，其不許展延之理由並無依據，原處分顯有違誤，自應作成准許原告延期之處分云云。
（二）惟查原告於102至104年間已申請處理許可展延2次，第一
次被告同意處理許可期限展延至103年9月14日（被告102
年9月7日府環廢字第1020170782號函，見訴願卷第129頁
），第二次同意處理許可期限展延至104年6月11日（被告104年3月12日府環廢字第1040047047號函，見訴願卷第173頁），第一次被告同意處理許可期限時，被告前揭102年9月7日府環廢字第1020170782號函已經要求原告「暫時停止收受廢棄物進場處理，並應將場內貯存之廢棄物優先處理」，第二次同意處理許可期限展延時，因原告已同時申請「許可延展及變更」（下稱延展申請案）、「同意設置許可變更」（下稱變更申請案），被告環保局僅就展延申請案為審查，就變更申請案暫緩審查，當次審查委員江漢全、胡紹華、劉瑩三、張章堂委員意見均提及「原告廠內污泥去化困難，應列明收受廠商」（見訴願卷第159頁）
，嗣被告環保局後續審查之103年11月19日花環廢字第1030026835號函說明二（二）「本次審查委員決議：僅同意
許可展延三個月，屆時無法提供試營運紀錄審查，本院將予駁回。」，當次審查委員意見江漢全、胡紹華、劉瑩三、張章堂委員意見亦均提及去化問題：「本案應就去化達成率承諾，做為未來展延許可駁依據」（胡紹華）、「對於去化合約量皆為最大處理量無法證明其實際可去化的數量，請說明確實到達去化場所的量（許文昌）、「請確實估算及說明可達成之每月或每年之去化量」（劉瑩三）（見訴願卷第163頁），嗣被告104年3月12日府環廢字第1040047047號函故而稱「僅同意貴公司將場內貯存之廢棄物
優先處理並暫時停止收受廢棄物進場處理，及確實依貴公司所提試營運計劃辦理。本次同意展延期限自發文日起至104年6月11日止。」（見訴願卷第173頁），可知系爭申
請前之前二次延展申請案被告同意之前提均是原告要解決污泥去化問題（當然要檢附合格處理廠去化合約）。嗣原告本次再申請延展，被告104年8月10日花環廢字第1040019763號函請原告依審查委員意見修正說明，其中江漢全、胡紹華、劉瑩三委員意見均明白提及違法堆置於原告廠內污泥去化問題應改善（見訴願卷第193頁），被告環保局
104年8月27日花環廢字第1040021030號函亦命原告「……請貴公司於104年9月4日前依說明段二、三修正……，逾
期或資料不全（未檢附處理廠合約）將視為放棄申請逕予駁回許可展延申請案」等語（見訴願卷第194頁，），並
經被告104年9月24日府環廢字第1040186924號函再告知「未依限完成補正，本次許可展延申請案駁回」（見訴願卷第197頁），可知「廠內污泥均須交付合格之廢棄物處理
廠」，也是展延申請案中「改善去化問題」之要件，而非僅屬於「變更申請案」之理由。嗣因原告未依限補正去化合約，原處分因而以「未檢附合格處理廠（去化）合約」否准展延申請案，其否准自有所據，原告主張「廠內污泥須交付合格之廢棄物處理廠」只是變更申請案之決議，審查委員就展延申請案並未要求「廠內污泥須交付合格之廢棄物處理廠」，自未要求「檢附合格處理廠合約」云云，不足採信。原處分依審查委員決議，要求原告「檢附合格處理廠（去化）合約」，並因原告期限內未補正而否准展延申請案，自無違誤。
三、原處分並無裁量濫用，亦未違反行政程序法第9條之一體注
意原則：
（一）原告雖主張環保署頒佈之「有害事業廢棄物認定標準」，以TCLP檢驗方法為標準收受，其中並無二甲苯及鋅，原告收受之廢棄物鋅及二甲苯估量並未過高，即便估量過高，亦非「有害事業廢棄物」，被告禁止原告出售為填地骨材，亦有不當。故伊遭裁罰百餘件，均屬被告基於不正確資訊作成不當裁罰與處置（否准變更申請案），進而造成原告目前不能有效去化，原處分卻以伊不能有效去化作為否准展延案之理由，而未考量原告違法之理由及情節輕重，原處分顯有裁量濫用，並違反行政程序法第9條之一體注
意原則云云。
（二）惟查原告若對被告過去「命原告暫停收廢棄物受並儘速提出合理處理技術及去化管道」、「禁止原告出售為填地骨材」、「裁罰處分」、「否准變更申請案之處分」及刑事判決（花蓮地方法院101年度簡字第70號刑事判決及101年度簡上字第92號判決）不服，非不得依法提起行政、司法救濟，在上揭行政處分、判決形式確定力遭推翻之前，原告尚不得空言被告前揭處分違法，而原告收受之廢棄物鋅及二甲苯估量是否過高？得否因此禁止原告出售為填地骨材？並非本案訴訟標的，亦非本院審理範圍，原告主張其持有之廢棄物不能去化乃被告前揭違法處分所導致云云，不足採信。是原處分以原告不能有效去化（未檢附合格處理廠合約）作為否准展延案之理由，已適度考量主、客觀情勢及情節輕重，並無裁量濫用，亦未違反行政程序法第9條之一體注意原則，原告主張尚不足採。
四、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　1　　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　黃秋鴻
法 官　陳心弘
法 官　畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　 年　　12　　月　　1　　 日書記官 簡若芸