臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1049號

• 裁判案由: 汽車運輸業管理規則
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 11 月 30 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1049號106年11月23日辯論終結原 告　劉竹東
訴訟代理人　黃慧萍　律師
被 告　交通部公路總局
代　表　人　陳彥伯（局長）
訴訟代理人　張淑芊
吳卓勳
陳家浦
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年5月31日交訴字第1060003949號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人劉懷仁利用網路平臺，於民國105年3月24日20時31分許以登記原告所有之000-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛），在臺北市松山區民生東路3段129號載客，收取費用新臺幣（下同）97.12元，以105年11月24日交公北監字第4005132號
舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以105年12月27日第40-4005132號違反汽車運輸業管理事件處
分書（下稱原處分）裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原
告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠原處分未論及其所憑以認定原告違規之證據為何，亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實，經檢視被告憑以作成原處分之採證資料之客觀形式上所呈現之內容，檢舉人所拍攝照片當中的車輛雖屬原告所有，亦僅為車輛停駛之狀態，此乃車輛通常使用狀況。況不明檢舉人所提出之採證照片根本非原告，被告未進行任何查證，未憑證據認定原告違法，原處分自有違法不當。依檢舉人提出之資料，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有收取費用之事實，原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。
㈡原處分未載明原告有何被告所認違規行為及認定之理由，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告有將車輛交付予訴外人劉懷仁基於「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情，且原告僅係系爭車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所有系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」。如何該當於汽車運輸業管理規則第138條
及公路法第77條第2項所定之裁罰要件，均未見於原處分具
體載明裁罰原告之事證及法令依據，即據以裁罰，顯非適法。被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。
㈢原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即據以裁罰原告，顯非適法：
⒈縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然本件被告所稱從事「攬載乘客、收取報酬」之行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？被告均未曾究明。
⒉被告對於原告就系爭違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何。
㈣退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被訴外人劉懷仁使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，原告僅係單純為系爭車輛所有權人，原處分顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政
罰法第3條規定以及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法。解釋上，依公路法第77條第2項規定得
吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。最高行政法院庭長法官聯席會議討論意見，其中採取管制性處分之理由論述，不僅違反行政罰法第2條之規定，所
採見解亦與公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照
之規定之立法理由不合。
㈤另從裁罰手段之選擇及比例原則以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段而言，吊扣牌照對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，不論係採最高行政法院聯席會議之表決結論採所謂管制性處分，或採裁罰性處分，對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，身為系爭違規
事實之實際駕駛人，係在未經核准下故意從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意行為），僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因認汽車所有人對於系爭違規行為人之監督義務之違反有過失，卻得處以吊扣甚或吊銷車輛牌照處分，限制或剝奪汽車所有人之車輛使用權利，就此以觀，顯係採取相較於故意違規行為人較重之處罰，就此以論，將公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍
所為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則之違法，
而有解釋適用法令不當之違法。
㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠原告所有之系爭車輛確實有提供予劉懷仁使用經營汽車運輸業之行為：
⒈系爭車輛確為原告所有，原告於起訴狀承明提供系爭車輛予劉懷仁供使用。依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分－因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證系爭車輛於105年3月24日確實曾使用於道路上。
⒉原告未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，查原告係提供自有車輛予訴外人劉懷仁加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。系爭車輛確為原告所有，且亦被使用於被證1的行程，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，原處分吊扣牌照2個月之處罰並無不當。
㈡參照本院104年度訴字第1254號判決意旨，足見以自小客車
加入Uber APP平臺，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，司機與台灣宇博股份有限公司(下稱台灣宇博公司)內部再如何拆帳，乃另一問題，加入Uber APP平臺之司機，係以營利為目的（賺錢自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。
㈢原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間、地址與行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且原處分中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。又依最高行政法院100年度判字第427號判決，行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，原處分內容自屬合法妥適。
㈣參照本院105年度訴字第1418號及106年度訴字第157號判決
意旨，原處分以原告作為裁罰對象於法並無違誤。依交通部105年3月21日發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺
幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，是原處分符合上開處罰基準表之規定。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、兩造之爭點:
原處分有無內容不明之違法情事？原處分以原告為裁處對象吊扣牌照2個月是否適法？
五、本院之判斷：
㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4
日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核
准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬
元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項規定：
「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依汽車運輸業管理規則第1條規定：「
本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未
經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項
之規定舉發。」準此可知，為維護國內運輸營業秩序，不論是陸運、空運或海運，均係交通部權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。
㈡次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651
號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：
「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依
公路法第77條第2項規定處罰。
㈢復按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，依行為時交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業
處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目
的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時
公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
㈣經查，系爭車輛為原告所有，原告有於前揭時地提供系爭車輛予其子劉懷仁使用等情，為原告所不爭執，復有汽車車籍查詢、戶籍資料查詢結果等件在卷可稽（訴願卷第119-120
頁、本院卷第124頁筆錄）。而本件係由民眾檢舉劉懷仁於
上開時、地，利用網路平台，駕駛系爭車輛攬載乘客，並收取報酬97.12元，未經申請核准違法經營汽車運輸業，嗣經
被告以105年11月25日路授北監運字第1050271747B號函送舉發違反汽車運輸業管理事件通知單送達原告等情，亦有檢舉人提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系爭車輛之照片等件存卷可考（訴願卷第118頁）。基
上，堪認劉懷仁搭載利用網路平台叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。且劉懷仁並未向主管機關申請核准經營汽車運輸業，不得以系爭車輛經營客、貨運輸而受報酬，係違反公路法第77條第2
項規定，經被告依法裁處5萬元罰鍰在案等情，有處分書及
兩年內違規營業計次表在卷可憑（本院卷第128-131頁），
並為原告所不爭（見本院卷第125頁筆錄）。據上，足證原
告所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸至明。從而，被告因認原告將系爭車輛提供劉懷仁使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，依行為時之公路法第77條第2項規定及上開處罰基準表，以原處分處
原告吊扣牌照2個月，洵屬有據。
㈤原告雖主張原處分未載明原告違章行為及被告認定違法之理由，係屬違法云云。
⒈按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「所謂『內容應
明確』，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。
⒉查原處分已列載：「車號：000－0000」、「車種：自用
小客貨」、「違反事實：未經申請核准將車號000－0000
交由劉○仁利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於所載違規地點載客收取費用新臺幣97.12元」、「
違反時間：105年3月24日20時31分00秒」、「違反地點：臺北市松山區民生東路3段129號」、「違反通知單字號：4005132」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」已
將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載（見本院卷第84頁），意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被告以105年11月25日路
授北監運字第1050271747B號函送舉發違反汽車運輸業管
理事件通知單送達原告（見訴願卷第121頁），為原告所
不爭(見本院卷第124頁筆錄)，亦敘明認定原告違反之相
關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告此部分之主張，並無足取。
㈥原告另主張：縱認系爭車輛遭劉懷仁使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規行為之人既非原告，原告僅單純為系爭車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告並無過失責任，則被告未究明違章行為之行為人與裁罰對象，對原告作成原處分，顯有違反行政罰法之自己責任及過失責任原則，亦與比例原則有違云云。惟按行為時即106年1月4日修正公布前公路法第77條
第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6
個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未
經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「……另為
達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分（參見最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。準此，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業，即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛在一定期間內無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。因此，原告雖僅係系爭車輛之所有權人，非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供與其同居之子劉懷仁非法經營汽車運輸業所用，則倘若僅因系爭車輛非實際違規行為人所有，即可毋庸受系爭車輛吊扣車輛牌照之處分，則豈非形同容任有意規避其營業用車輛遭吊扣之違規經營汽車運輸業者，可鑽營取巧地不使用自己所有車輛而使用他人所有之車輛，即可毋庸遭吊扣牌照而繼續使用該車輛供作違規經營汽車運輸業以牟利之工具，如此顯無法達到遏止違規之效果。由此益徵原處分係管制性行政處分，其目的不在非難，而係為達到遏止違規之效果，非屬裁罰性之不利處分，並無行政罰法之適用，此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人即原告具有故意或過失為要件。因此，原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違犯
行為，被告依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，
符合上開處罰基準表等規定，已屬行為時公路法第77條第2
項吊扣期間最短者，核無違誤，亦無違反比例原則可言。故原告此部分之主張，委無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　11 　 月　　30　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　林 惠 瑜
法 官　林　妙 黛
法 官　洪 遠 亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　年　　11　　 月　　30　　日書記官　陳　圓　圓