臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1584號

• 裁判案由: 食品安全衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 04 月 26 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1584號107年4月12日辯論終結原 告　載來有限公司
代　表　人　陳家進（董事）
訴訟代理人　鍾亞達　律師
被 告　衛生福利部
代　表　人　陳時中（部長）
訴訟代理人　杜家駒　律師
謝閔華　律師
徐豪駿　律師
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國106年9月6日院臺訴字第1060186115號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國106年1月9日向被告所屬食品藥物
管理署（下稱食藥署）申報輸入「QQ糖可樂＆蘇打味」等19項產品（下稱系爭19項產品，詳如附表），查驗方式為一般查核。經食藥署於106年1月11日執行輸入食品查驗時，發現原告於食品及相關產品輸入查驗申請書所填報系爭19項產品之有效日期及製造廠代碼欄位與實際不符，被告乃以原告有申報產品資訊不實之情事，違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第30條第1項規定，依同法第47條第13款規定，以
106年5月19日衛授食字第1060011847A號裁處書（下稱原處
分）合計處罰鍰新臺幣（下同）57萬元。原告不服，經提起訴願遭訴願駁回決定，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件原告原係委由「太祥國際報關有限公司」（下稱太祥報關行）代為辦理進口申報事務，約定太祥報關行自105年3月4日至同年12月31日止，就原告辦理通關過程中依規定應為
之各項手續有代理權。惟系爭19項產品於106年1月9日申報
進口前，原告雖原仍聯絡太祥報關行討論辦理進口申報事務，然被告已就原告105年6月間所為另次申報進口行為涉有申報不實之情形，要求原告之代表人到場說明，但尚未確定委任太祥報關行將該些進口食品之申報資料送交被告所屬食藥署。未料，太祥報關行竟於未經原告確認進口食品資訊、未獲原告同意前，擅自偽造文書塗改原委任日期僅及於105年
12月31日之長期委任書，並於106年1月9日即以原告所提供
、尚未要求太祥報關行進行申報之不完整資料進行申報；太祥報關行事後於同年月12日下午2時52分，方透過其所委任
之「廣興報驗行」，以電子郵件向原告詢問進口食品之相關資訊。訴願決定未審酌前開情事，而率依塗改後之委任狀認定原告就該次申報已有具體授權、委任廣興報驗行進行申報之行為，殊嫌率斷。綜上，原處分所針對之申報不實行為，實則係太祥報關行擅自所為，並非出於原告委任、授意所為之行為，更難謂原告就該些行為有何故意或過失存在，依行政罰法第7條第1項之規定，不應予以處罰。
㈡又按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」行政罰法第25條定有明文。反面而言，倘行為人僅有一行為，則行政機關不得對行為人之一行為分別、重複處罰，此為行政法上之「一行為不二罰」原則，先予敘明。又被告既於104年6月22日以部授食字第1041302023號令發布訂定食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準（下稱行為數認定標準），自應嚴格恪遵、不得擅以逾越文義之解釋方式過度侵害受處分人民權益，以維行政罰法第4條所明定之法
律保留原則。本件行為數認定標準第2條之內容，僅於行為
人違反食安法中所定「不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務」時，方得以該條第2款「不同品項之物品」之基準
依物品之品項數認定行為人之行為數。惟依原處分所載之內容，被告係依食安法第30條第1項、第47條第13款規定，認
定原告於申報輸入產品資訊時有「申報不實」之違反食安法義務行為。而「申報不實」之行為，顯未被涵蓋於行為數認定標準第2條之規定內容，故原告「申報不實」之行為並無
該條之適用，從而不得以「不同品項之物品」為由，作為認定原告行為數之認定基準。
㈢再者，依最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議見解，行政罰上非無依類似刑事「接續犯」之概念認定行為人行為數之餘地，亦即若行為人之數個舉動「時間密集、行為緊接，且係出於違反義務之單一意思」即認為非不可認定其「為一行為而非數行為」。本件太祥報關行以原告之名義一次送出系爭19項產品之進口申報文件，應可認定符合最高行政法院前開定義，從而認定其行為係一行為，並由被告就該行為進行裁罰。觀諸食安法第47條規定，應不致於因將原告此等行為認定為「一行為」而有過度限縮主管機關裁量權限之情事。是故，被告以原告申報不實之不同品項物品共有19批而認定原告有19行為，並分批裁處3萬元、共計57
萬元之罰鍰云云，其行為數之認定不符行為數認定標準之內容，實非適法，應予撤銷。
㈣綜上所陳，由於太祥報關行之申報行為係未受原告委任而擅自塗改該長期委任書並擅為申報，故原行政處分所裁罰之行為並非可歸責於原告之行為，且就行為數之認定有誤、疏未考慮其他情事而不依法令擅為行為數之認定，故原行政處分違法，侵害原告之權益甚深等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠本件因原告送至被告所屬食藥署備查之「輪入食品（或藥物）代理報驗授權書」，原告已填載代理報驗期間為104年10
月16日至109年10月16日，原告利用廣興報驗行參與行政程
序，擴大其活動領域，享受使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益，故應就代理人（廣興報驗行）之故意過失推定為原告之故意、過失。
㈡原告固主張太祥報關行擅將前與原告簽訂、期間為105年3月4日至同年12月31日之長期委託書，於未經原告授權下，塗
改並延長該委託書之委任期間，並持之辦理原告系爭產品之申報事務，是本次申報不實之責任不應歸咎於原告云云，姑不論其言屬實與否，惟被告裁處所憑資訊乃原告提送被告所屬食藥署備查、已填載代理期間為104年10月16日至109年10月16日之「輸入食品（或藥物）代理報驗授權書」，並非原告主張遭竄改之長期委託書，是原告此部主張及所提事證均與本件無關。即產品輸入之申報係原告依公法規定應盡之義務，而原告就此公法上申報義務之履行事務向受理申報機關（即被告所屬食藥署）為正式書面之意思表示（即前開代理報驗授權書），其上並有原告之公司章及負責人印章為憑，爰不論其與任何第三人間有無私法契約之糾紛，均難脫免其公法上之責任，是以，原處分之作成合法適當，自無違誤。㈢系爭19項產品均非相同，依食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項之規定，即屬19批不同產品，應申報之資訊亦均不同，申言之，每批產品行之各別申報，縱係同日辦理，亦不影響該19項產品為19個申報行為之認定，依上開法令及判解揭載之旨，原處分以一批為一行為，認定原告行為數為19個，並以每一行為裁處法定最低金額3萬元，共計57萬元，適
法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭19項產品輸入查驗申請書、食品及相關產品資料表、產品照、進口報單（原處分卷第1至206頁）、處分書（原處分卷第260至263頁）、輸入食品（或藥物）代理報驗授權書（本院卷第70頁）、訴願決定書（本院卷第19頁），在卷可稽，堪信為真實。查兩造主要爭點在於：被告以原告於106年1月9日申報進口之系爭19
項產品，有輸入食品報驗資料申報不實之情事，違反食安法第30條第1項規定，爰依同法第47條第13款規定，按每項產
品裁處3萬元，共計裁處57萬元罰鍰，是否適法？
五、本院查：
㈠按為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，訂有食安法。依該法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生
福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公
告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」第33條第3項規定：「第30條、第31條及本條第1項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第47條第13款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：……十三、違反第30條
第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實
。……」。
㈡次按食安法第33條第3項授權訂定之食品及相關產品輸入查
驗辦法（下稱查驗辦法）第2條第1、3款規定：「本辦法用
詞，定義如下：一、報驗義務人：指輸入食品、食品添加物、食品器具、食品包裝或食品用洗潔劑等相關產品（以下簡稱產品）之業者。……三、查核：指由查驗人員核對產品品名、規格、包裝，並就其外觀、性狀、標示及其他符合法令規定之檢查。……」第4條第1項規定；「報驗義務人應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件。」第6條第1項規定「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同。」。
㈢查原告於106年1月9日向被告申報輸入如附表「QQ糖可樂＆
蘇打味」等系爭19項產品，查驗方式為一般查核，食藥署於106年1月11日執行輸入食品查驗業務時，發現原告所填報上開19項產品之食品及相關產品輸入查驗申請書之有效日期及製造廠代碼欄位與實際不符（詳如附表申報不實情形之有效日期欄及製造廠代碼欄，其中17項產品原申報和外包裝標示之有效日期不符，該17項產品其中有6項產品之原申報製造
廠和查驗實際製造廠代碼欄亦不符；其餘2項產品原申報和
外包裝標示之有效日期雖相符，但有原申報製造廠和查驗實際製造廠代碼欄不符），有系爭19項產品之食品及相關產品輸入查驗申請書、產品外包裝標示照片及產地證明資料等影本，在卷可稽（原處分卷第1至205頁），從而原告進口系爭19項產品，申報產品資訊不實，有違反食安法第30條第1項
規定之違規事實，堪予認定。被告依同法第47條第13款規定，以原告就系爭19項產品須分別填具查驗申報書及食品及相關產品資料表申報進口查驗，每一申報均屬一行為，依行政罰法第25條規定分別處罰，按每一行為處最低額罰鍰3萬元
，合計處罰鍰57萬元，核無違誤。
㈣雖原告主張其一次送出19項商品之進口申報文件，應屬一行為云云。經查：
1.按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」上開規定立法說明略以：行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違
。據此「數」個行為違反同一規定時，應「分別」處罰。次按食安法第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為
數認定標準，由中央主管機關定之。」被告基此授權則制定行為數認定標準，該標準第2條及第4條分別規定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：一、不同日之行為。二、不同品項之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害對象之個數。五、限期改善之期限。六、其他經主管機關認定之事項。」「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、
違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」此乃立法者授權中央主管機關得將行為數之認定及裁罰內容結合處理，俾求得國民健康維護與行為人違規制裁間之衡平，其有關行為數之認定標準無違母法授權意旨，本件得予適用。原告主張其「申報不實」之行為，不適用上開行為數認定標準，容有誤解，委不足採。
2.查系爭19項產品之品名、成分均不相同，非屬申請查驗之同批產品，原告就系爭19項產品須分別填具查驗申報書及食品及相關產品資料表申報進口查驗，依上述規定，每一申報各屬一行為，被告據此認定行為數，並就各該次行為裁量與之相應一行為對應最低裁罰3萬元，核無違誤。至所舉最高行
政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係針對銷售商品之廣告行為，與本案進口食品申報行為之規範目的、行為內容及性質均不同，自難比附援引，亦無從為原告有利之認定。
㈤原告又主張其原係委由太祥報關行代為辦理進口申報事務，約定期間自105年3月4日至同年12月31日止，本件係太祥報
關行擅自申報不實之商品資訊云云，並提出其與太祥報關行之長期委任書一紙為證（本院卷第29頁）。按食安法第7條
規定，食品業者應實施自主管理，訂定食品安全監測計畫，確保食品衛生安全。原告從事食品進口貿易，為申報查驗義務人，理應熟稔及遵守食品輸入申請查驗之相關規定。而原告就輸入食品（或藥物）查驗授權訴外人廣興報驗行代理申請報驗、複驗，領取輸入許可通知等，有原告及廣興報驗行共同簽章之「輸入食品（或藥物）代理報驗授權書」可稽（本院卷第70頁）；原告並非委託太祥報關行向原告報驗，此觀原告與太祥報關行間之委任書載明「為辦理進口、出口、轉運（口）貨物通關作業需要，茲依據關稅法第22條規定，委任受任人……此致財政部關務署基隆關」，可見並非出具予被告，原告訴訟代理人亦陳稱並沒有向被告另送委任太祥報關行的授權書等語（本院卷第119頁筆錄）；再稽之原告
向被告提出「輸入食品（或藥物）代理報驗授權書」，上載原告授權廣興報驗行代理原告申請報驗、複驗，領取輸入許可通知、不合格通知書等事宜，代理期間自104年10月16日
起迄至109年10月16日止，「代理人願遵照法令規定處理，
並負責切實履行義務，如有違背政府法令及查驗法規情事」，原告願負法律上一切責任，並蓋有原告公司及負責人大小章（本院卷第70、71頁），而原告進口之系爭19項產品，確均由廣興報驗行依約代為申請報驗，已如上㈢所述，並有上開食品及相關產品輸入查驗申請書影本可證（原處分卷第1
至205頁）。綜上，原告與太祥報關行間係委任向財政部關
務署基隆關辦理報關，並非向被告辦理報驗系爭19項產品，且原告與太祥報關行之法律關係無法改變原告委任廣興報驗行申請報驗系爭19項產品之事實，從而原告主張係太祥報關行擅自申報系爭19項產品不實之商品資訊，為不足取。
㈥復按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」、「（第1項）違反行政法上義務
之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、
設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」分別為行政罰法第4條
、第7條所明定。是違反行政法上義務之處罰，不限於故意
之行為，縱係過失，亦應處罰；又「人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」有最高行政法院100年
度8月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。再食品安全衛生管理法於102年6月19日修正全文時，始增列前述第30條申報制度，並明定有關該規定部分係自公布後1年（即103年6月19日）施行。原告從事食品進口貿易，為申報查驗義務
人，理應熟稔前揭申報進口系爭產品之相關申請被告查驗規定，原告若委任三人報驗，對第三人本有監督依法申報及防免違規之義務，本件原告縱於106年1月12日始知悉廣興報驗行於106年1月9日以不完整資料進行申報，惟依據目前作業
流程，業主認為申報有疑義，仍得於被告受理前在線上系統撤回，被告受理後也可以直接到櫃臺書面填寫撤回報驗文件之情，業據被告訴訟代理人陳述甚詳（本院卷第121頁筆錄
），但原告並未為處理，是原告應注意能注意而未盡其委任（託）監督責任，造成本件申報查驗之系爭19項產品有申報資訊不實情形，原告縱非故意亦有過失，故系爭裁罰洵屬有據。
六、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。被告所為原處分，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107 　年　　4　　月　　26　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　林 惠 瑜
法 官　張 瑜 鳳
法 官　林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107 　年　　4　　月　　26　　日書記官 劉 育 伶