臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第1747號

• 裁判案由: 保險法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 11 月 21 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1747號107年10月31日辯論終結原 告　栗志中

訴訟代理人　張睿文　律師
複 代理人 鄭詠芯 律師
被 告　金融監督管理委員會

代　表　人　顧立雄（主任委員）
訴訟代理人　劉純斌

談 虎 律師
楊智全　律師
上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國106年10月18日院臺訴字第1060190756號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告
於民國106年12月18日起訴時，原係聲明：「原處分及訴願
決定均撤銷。」（見本院卷第9頁）；嗣以原處分已執行完
畢，無回復原狀之可能，乃具狀變更聲明為：「確認訴願決定及原處分違法。」（見本院卷第207、315、319頁）；後
於107年10月31日言詞辯論期日，縮減聲明為：「確認原處
分違法」（見本院卷第418頁）。原告為前開訴之變更，衡
諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：
緣朝陽人壽保險股份有限公司（下稱朝陽人壽公司）資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，經被告於105年1月26日以金管保財字第10502501262號函（下稱105年1月26日函）該公司，依保險法
第149條第3項第1款及第5項規定，自105年1月26日下午5時30分起予以接管，委託財團法人保險安定基金（下稱保險安
定基金）為接管人；並以原告於最近3年內曾擔任該公司董
事或監察人，乃依保險法第149條之6規定，於同日以金管保財字第1050250126F號函（下稱105年1月26日處分），禁止
原告自105年1月26日下午5時30分起至同年4月25日止，限制其財產為移轉、交付或設定他項權利〔除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告同意後，累積提領總額不超過新臺幣（下同）300萬元額度內提領外〕及限
制其出境〔如基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，得個案向被告申請核准出境〕，並諭知限制期間若被告認有必要時得予延長。嗣接管人為釐清原告擔任朝陽人壽公司負責人是否有應負之責任，須就相關事項進行查核，被告於105年4月25日以金管保財字第10502502001號函（下稱105年4月25日處分）、105年7月22日
以金管保財字第10502503401號函（下稱105年7月22日處分
），分別續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境至105年7月25日、105年10月25日。其間，接管人保險
安定基金為釐清該公司相關人員是否有應負之責任，並就相關事項進行查核，發現原告於擔任朝陽人壽公司負責人時，就臺中市整體開發地區「單元2」投資案涉及民、刑事法律
責任，被告分別以105年10月21日以金管保財字第10502504381號函（下稱105年10月21日處分）、106年1月24日以金管
保財字第10602500411號函（下稱106年1月24日處分）、106年4月20日以金管保財字第10602501961號函（下稱106年4月20日處分）原告，續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境至106年1月25日、106年4月25日、106年7月25日止。被告繼以上開原因仍存在，分別以106年7月21日金管保財字第10602503611號（下稱原處分1）及第10602503613
號函（下稱原處分2，原處分1、2下合稱原處分）原告，自106年7月26日起至106年10月25日止，續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利，及自106年7月26日起至107年1月25日止，續予限制出境。原告不服，提起訴願，復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原處分未記載具體理由，違反行政處分應附記理由之規定，不符合明確性原則之要求，且被告未在期限內為一定作為，續予限制原告出境處分，亦違反比例原則：
⒈被告自105年1月26日起即開始限制原告財產為移轉、交付、或設定他項權利以及限制出境等，迄今已達2年之久，
原處分雖記載「接管人財團法人保險安定基金辦理該公司負責人與職員之責任查核作業時，發現台端於朝陽人壽臺中市整體開發地區『單元2』投資案有涉及刑事法律責任
之情事」云云，然被告卻未提出相關具體證據，證明原告確實就上開投資案有何違反民、刑事法律責任之情事存在，僅空言泛稱原告涉及民、刑事法律責任，應認原處分未記載理由，或所記載理由不備，依前開條文意旨應屬一空白行政處分，違反行政處分應記明理由之正當法律程序，應屬無效。
⒉再者，原告自105年1月26日起迄今，均配合調查，經臺灣臺中地方檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官偵查結果，認原告擔任朝陽人壽公司法人股東代表期間，並無任何不法情事存在，而予以不起訴處分。且臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）亦對保險安定基金聲請對原告財產為假扣押之聲請予以准許，被告於臺中地院准許保險安定基金假扣押之聲請後，仍限制原告不得將財產為移轉、交付或設定他項權利，原處分違反比例原則至明。
⒊退步言之，縱被告對原告所限制不得將財產為移轉、交付或設定他項權利之處分符合比例原則之適當性要件，惟接管人保險安定基金既於106年1月20日向臺中地院對原告提起民事損害賠償訴訟（106年重訴字第72號）及假扣押之
聲請，是接管人保險安定基金業已選擇對原告侵害較小之手段，然被告對於原告續予限制上開權利之處分，已顯無實益，且有違比例原則。
（二）朝陽人壽公司任何決策之執行，皆在被告之嚴密監督下，該公司之董事長即原告自無從事不法情事之可能：朝陽人壽公司之前身為興農人壽公司，被告於96年6月1日函文興農人壽公司：「為應監理需要，貴公司董事會開會通知及議程請於開會前3天送達本會保險局，開會時並請錄音存
檔，會議之議事錄並請於會後一週內函送本會……」，相較於現行保險業監管及接管辦法第8條規定：「受監管保
險業召開董事會、股東會、資金運用審查會議、其他法定會議或重要會議，應於7日前以書面通知監管人參加，並
同時送交開會事由、內容及相關資料。」可知被告於96年時，對於興農人壽公司之監理密度，已相當於現行法下之實質接管。而原告自99年1月19日起擔任興農人壽公司董
事長，至其更名為朝陽人壽公司，再至105年1月26日朝陽人壽公司被保險安定基金接管前，均將公司所召開董事會之開會通知、議程及議事錄，函送被告所屬保險局。換言之，原告在擔任朝陽人壽公司董事長之期間，對於朝陽人壽公司所有經營決策，皆係在通知被告所屬保險局，並經董事會決議通過後，始得執行。是原告在被告所屬保險局之嚴密監控下，自然無從事不法情事之可能。
（三）被告於作成原處分之前，並未依法通知原告陳述意見，且未於事後補正，原處分自屬違法：
⒈按行政程序法第103條第8款雖規定在「為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分」之情形，得不給予相對人陳述意見之機會。然限制原告財產不得移轉、交付或為他項權利設定之處分與民事假扣押程序同為限制財產權之強制處分，雖於處分前未免債務人隱匿或移轉財產，於處分前得不予債務人陳述意見之機會。惟參酌刑事訴訟法於86年修正時增訂第101條
之2，司法機關在對人民為限制住居處分之前，無例外皆
應先經訊問之程序，使相對人有表示意見之機會，而不得逕為限制住居處分。依舉重以明輕之法理，行政機關在對人民作成限制出境之處分前，自更應賦予相對人陳述意見之機會。原告在保險安定基金接管朝陽人壽公司期間，均配合調查，詎被告於106年7月21日，再依保險法第149條
之6規定，限制原告之財產，係限制原告受憲法保障之財
產權至明。被告並無確實證據可認原告隱匿、移轉財產之情形，原處分應無行政程序法第103條第8款之適用，然被告於作成原處分之前，並未賦予原告任何陳述意見之機會，有違行政程序法第102條之規定。
⒉退步言之，縱依行政程序法第114條第1項第3款規定，陳
述意見係行政處分得補正之事項，然依同法第114條第2項規定，僅得於訴願程序終結前為之。而本件被告在原處分作成後，至訴願程序終結前，均未給予原告陳述意見之機會，原處分之合法性自無從補正。
（四）保險法第149之6條規定，侵害人民於憲法第15條規定所保障之財產權，該規定並未就限制原告處分財產之要件、期間予以規範，顯與憲法第15條人民之財產權應予保障之意旨相違：按稅捐稽徵法第24條第3項規定，係以「納稅義
務人」就「已確定」之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納為要件，保險法149之6條規定既係參考稅捐稽徵法第24條規定所定之立法，解釋上仍應符合一定要件，始能限制人民之居住、遷徙自由及財產權。再按大量解僱勞工保護法第12條規定主管機關欲對公司負責人予以限制出境，須符合「大量解僱勞工」、「積欠勞工退休金、資遣費或工資」、「經主管機關限期令其清償，屆期未清償者」等要件，始得為之。由此可知，不論係稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法，若欲以限制人民財產作為預防性保全處分之手段，仍須符合「重大情形」及一定要件。然保險法第149
之6條規定，對保險業及其負責人之財產限制，並未有任
何要件規定，僅符合保險公司負責人之身分，即可被處以限制財產之處分，較之稅捐稽徵法第24條規定，保險法第149之6條規定過於模糊，已違反法律保留原則及法明確性原則，對人民財產權之侵害甚鉅，顯與憲法第15條人民財產權應予保障之規定有違，更與「相同事務應為相同處理」之平等原則有違，是保險法第149之6條規定，顯已違憲。
（五）被告對朝陽人壽公司作成接管處分前，原告為該公司法人董事即富有國際開發股份有限公司（下稱富有公司）所指派之法人代表，被告將原告視為朝陽人壽公司受接管處分前之負責人，自有違誤，被告依該錯誤之事實，對原告為限制出境處分，於法未合。原告係擔任富有公司之法人代表，代表富有公司行使職務。換言之，原告並非以其個人名義當選為朝陽人壽董事，自難依公司法第8條第1項規定，將原告視為朝陽人壽公司之負責人，原告既非保險法第149條之6所指之保險業負責人，則被告依前開規定對原告所為之限制出境處分，於法未合。
（六）被告迄今仍不願依保險法第149條第1項第5款規定，撤銷
朝陽人壽公司於100年12月31日所為第7屆第9次董事會臨
時決議，以及101年3月28日所為第7屆第11次董事會決議
，顯屬行政怠惰：接管人於106年1月20日對原告向臺中地院提起民事損害賠償訴訟（該院以106年度重訴字第72號
審理中），無非以原朝陽人壽公司管理階層於100年12月
31日所為第7屆第9次董事臨時會決議，及101年3月28日所為第7屆第11次董事會決議，與富有公司、黎明重劃會另
行簽訂100年12月31日協議書，並終止3方於97年6月20日
所簽共同投資契約書，致朝陽人壽公司未能按原共同投資契約書第5條第1項約定按投資比例分配抵費地或出售抵費地所得價金，受有24億8,905萬7,7176元之損害。然被告
如依保險安定基金之調查結果，認為朝陽人壽公司上開董事臨時會及董事會決議，已損及該公司股東及廣大保戶之權益時，自得依法撤銷上開2次之董事會決議，使朝陽人
壽公司得再按共同投資契約書第5條第1項約定，獲取更大之利益。然朝陽人壽公司股東立愷投資股份有限公司（下稱立愷公司），分別於106年8月10日、同年9月29日請求
被告依保險法第149條第1項第5款規定，撤銷上開2次董事會決議，詎被告僅先後於106年9月11日、11月6日函覆立
愷公司應自行循司法途徑解決。然事實上，被告經常以其主管機關身份撤銷朝陽人壽公司之董事會決議，例如被告曾撤銷該公司聘任法律顧問之董事會決議，卻於本件遲遲不按前揭規定撤銷該公司相關董事會決議，實屬行政怠惰。
（七）被告作成原處分均係依據安侯建業聯合會計師事務所提出之查核報告（下爭系爭查核報告）為據，而原告自始爭執系爭查核報告之真實性，且民間會計師事務所製作之查核報告不足以作為裁罰性不利處分之依據，堪認原處分所依據之客觀情況及事證均屬違法。又保險安定基金對原告所提起之刑事告發，經臺中地檢署於107年1月26日作成不起訴處分，復經臺灣高等檢察署臺中檢察分署（下稱臺中高分檢）再議駁回。認原告並未涉嫌背信犯行，朝陽人壽公司亦未受有任何經濟損失。該不起訴處分及再議駁回處分，並非原處分作成後所生之新事實，原告自始均主張被告依據安侯建業會計師事務所之系爭查核報告所作成之原處分違法，並非主張被告係依據保險安定基金提起之刑事告發內容作為原處分之依據，被告辯稱原告以原處分作成後始發生之事實主張原處分違法云云，顯有誤會。
（八）被告分別於107年3月30日、107年4月30日解除對訴外人林世民、江文國限制財產移轉、交付或設定他項權利之處分，卻仍對原告為限制財產之處分，被告明顯係選擇性的對原告及朝陽人壽公司其他董事為限制或解除限制財產處分，足以彰顯被告之濫權恣意：保險安定基金於105年1月26日接管時，對包含原告在內之合計13人次限制出境，嗣於105年4月25日將擔任朝陽人壽公司之董事張偉能、李樹仁及職員林明智限制出境並凍結資產，但解除100年12月31
日當時並無董、監事身份之黃文毅、林麗英、黃祥穎、楊文蘭4人之限制出境處分。然保險安定基金對朝陽人壽公
司所提之民事訴訟中，皆將該公司董事列為被告。而被告卻於106年4月20日將12名遭限制出境處分人中8人解除限
制出境處分，僅餘包含原告、蔡明隆、林世民、林明智共4人續行限制出境。嗣就江文國部分於106年4月20日限制
出境期滿後，未再對其作成限制出境處分，僅續予限制財產處分。復保險安定基金於105年6月27日代表朝陽人壽公司對原告、訴外人蔡明隆、林世民、林明智等人提起保險法特別背信罪，於臺中地檢署107年1月26日作成不起訴處分後，即於107年3月30日解除對林世民所為之財產限制處分；於臺中高分檢107年4月20日作成再議駁回處分後，即於107年4月20日解除對江文國所為之財產限制處分，而仍以未附具體理由之原處分將原告續以限制財產處分，被告恣意之差別待遇，選擇性的對朝陽人壽公司之董事為不同處理，顯係濫用其權力限制原告之財產權至明等語。並聲明：確認原處分違法。
四、被告則以：
（一）被告依保險法第149條之6規定對原告為禁止財產移轉，交付或設定他項權利及限制出境處分，於法有據，且無恣意濫權之違法：
⒈被告以105年1月26日函對朝陽人壽公司為接管處分，原告當時係朝陽人壽公司之董事長，依保險法第7條及公司法
第8條之規定，原告即為朝陽人壽公司負責人，故被告基
於朝陽人壽公司為受接管保險業之事實，依保險法第149
條之6規定，即得限制原告財產為移轉、交付或設定他項
權利及限制出境。復參考本院99年訴字第1390號判決意旨，保險法第149條之6規定之限制性處分係具保全性質之處分，其立法目的在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員移轉財產或逃匿，以維護保戶及公司債權人之權益。被告對原告為第1次限制處分後，保險安定基金於105年6月27日代表朝陽人壽公司對原告提起保險法特別背信等罪之
刑事告發，復於106年1月20日另對原告提起民事損害賠償訴訟；因保險安定基金對原告所提刑事訴追及民事求償等訴訟程序仍在進行中，在釐清原告相關法律責任及完成保全措施前，為達防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員移轉財產或逃匿，以維護保戶及公司債權人之權益等行政目的，即有繼續對原告為保全及限制出境等處分之必要。故被告以原處分延長限制處分期間，實屬有據，並無違法。⒉按保險法第149條之6規定就保險業負責人並不以有違法嫌疑為要件，此與同條特別明定「有違法嫌疑之職員」，明顯不同。被告依保險法第149條第3項規定對朝陽人壽公司為接管處分時，原告既為朝陽人壽公司之負責人，自得對其為限制出境處分，不以原告有違法嫌疑或明確不法情事為要件。又被告作成原處分之時間為106年7月21日，而前開刑事偵查案件於107年2月12日臺中地檢署檢察官始對原告為不起訴處分，復於107年4月17日臺中高分檢始駁回再議聲請，是被告作成原處分時，朝陽人壽公司對原告提起之刑事告訴偵查程序仍在進行中，於未釐清原告相關法律責任前，原處分作成時之任何客觀條件並未變更，被告所為續行限制原告財產及出境之處分，自符合保險法第149
條之6之要件。至刑事案件部分，嗣因保險安定基金提報
檢察機關偵查程序終結為不起訴處分確定，被告業於107
年5月18日解除對原告之限制出境處分。嗣因接管人對原
告之假扣押執行程序已完成，被告業於107年7月24日解除限制原告財產為移轉、交付或設定他項權利之處分。
（二）原處分並無違反明確性原則：原處分主旨欄已載明：「朝陽人壽公司保險股份有限公司於105年1月26日經本會予以接管處分，依保險法第149條之6規定，本會自106年7月26日起至107年1月25日止，續予限制台端出境如說明，請查照。」說明欄2記載：「因朝陽人壽公司保險股份有限公
司（下稱朝陽人壽公司或該公司）接管人財團法人保險安定基金辦理該公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端於朝陽人壽公司臺中市整體開發地區『單元2』
投資案有涉及刑事法律責任之情事，爰依保險法第149條
之6規定限制出境，台端如基於公益、工作需要或其他緊
急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，請檢附申請書、保證書（格式如附件，並由有正當職業且具有相當社會地位之第三人擔任保證人）以及相關證明文件，個案向本會申請核准。」說明欄3載明：「限制期間除本會認有
必要時得予延長外，自106年7月26日起至107年1月25日止。」上開記載已足供原告遵循或尋求救濟，揆諸最高行政法院100年判字第2245號判決意旨併參照本院106年度訴字第681、682號判決之認定，原處分應已明確指出限制原告出境之旨，以及據為處分之事實與理由，難謂原處分有違反行政行為明確性情事。
（三）原處分並無違反比例原則：被告對原告所作第1次限制處
分之基礎原因事實並未消滅，被告依保險法第149條之6之立法意旨，對原告續為限制性處分，以維護朝陽人壽公司保戶及相關債權人之權益，依本院99年訴字第1390號判決意旨及106年度訴字第681號及第682號判決之認定，原處
分應無違反比例原則。又原處分說明欄2另載明原告如因
公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，得檢附申請書、保證書及相關證明文件，向被告申請核准暫時出境；顯見被告已充分考量並審酌特殊情狀，保留適當彈性，衡諸系爭限制處分所欲維護之朝陽人壽公司保戶及債權人權益之行政目的，與限制原告出境之不利益，原處分並未造成原告重大或難以回復之損害，並無原告指摘有違反比例原則之違法情事。至於原告主張朝陽人壽公司已對其提起特別背信刑事告訴及民事損害賠償訴訟，被告之行政目的已達，無須續為對原告為限制處分，且可於刑事偵查程序促請檢察官請求法院對原告為羈押處分，卻捨此不為，而繼續對原告為限制處分，明顯違反比例原則中之必要性，而有行政權濫用云云。惟本件原處分作成時，朝陽人壽公司雖已對原告提起特別背信刑事告訴及民事損害賠償訴訟，然上開訴訟程序尚在進行，並未終結，原告之法律責任既未釐清確認，被告即有續予對原告為限制處分之必要。又刑事訴訟法所規定之羈押事由，與保險法第149條之6限制處分之要件未盡相同，立法目的各有其考量，檢察官就其偵查之案件是否聲請法院羈押被告，由檢察官本其職權調查審酌，朝陽人壽公司於刑事訴訟法上並無任何依據足以請求檢察官為之，縱使提出訴求，亦僅供檢察官參考，不具任何拘束效力。況且，是否聲請羈押亦非屬被告得行使之行政行為，故是否請求檢察官聲請羈押，並非被告作成原處分時所得審酌裁量之行政手段，亦即不能以有無請求檢察官聲請羈押，作為判斷原處分有無違反比例原則之基礎。
（四）原處分依行政程序法第103條規定不予原告陳述意見，於
法有據：原處分係本於接管處分、已確定之第1次限制處
分，及保險安定基金依辦理朝陽人壽公司實地查核結果，對原告所涉不法情事進行訴追等基礎事實作成，此基礎事實於客觀上已明白確認，且係延續第1次限制處分為避免
受處分人隱匿、移轉財產或潛逃出境之目的，故被告依行政程序法第103條第5款、第8款規定，就原處分未給予原
告陳述意見之機會，於法有據。
（五）保險法第149條之6規定並未違反憲法第10條之意旨：按保險法第149條之6係經立法院三讀通過之法律，並非授權行政機關公布之法規命令，並無原告指摘違反憲法法律保留原則及法律授權明確性原則之情事。再者，憲法第7條平
等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，有司法院釋字第485號解釋意旨可稽。而保險法之
立法及規範目的，與原告主張之稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法性質迥異，就限制出境之處分要件規定，立法機關本得基於事物性質之差異，而為不同規定，此乃立法機關之立法職權，不能僅憑保險法第149條之6規定與稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法之規定不同，逕行認定其違反平等原則。且依保險法第149條之6規定，對於保險業負責人為限制處分之要件，須以該保險業經主管機關依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，始得為之，並非如原告所稱未有任何要件規定，故原告主張保險法第149條之6規定違反憲法第10條意旨云云，實屬無稽。
（六）原處分並無認定事實錯誤之違法情事：按經濟部57年9月
24日經商字第34076號函釋及87年9月29日經商字第87223431號函釋意旨可知，依公司法第27條規定，法人股東可當選為公司董事或監察人（即公司法第27條第1項），亦可
推派代表人，由該代表人個人當選為董事或監察人（即公司法第27條第2項之情形），惟上開2種方式僅能擇一行使。換言之，如係依公司法第27條第1項規定，以法人股東
身分當選董事或監察人，再指定自然人代表行使職務者，僅能當選1席董事或1席監察人；如係依同法第27條第2項
規定，則得由法人股東先推派數代表人，再由數代表人以個人身分分別當選數席董事或監察人。朝陽人壽公司之6
席董事（獨立董事除外）即原告、訴外人蔡明隆、黃文毅、林麗英、江文國及林世民，所代表之法人股東均係富有公司，依照前揭經濟部函釋意旨，公司法第27條第1項及
第2項規定僅能擇一行使，富有公司若係依該條第1項規定，以法人股東身分當選為朝陽人壽公司董事，則其僅能當選1席，顯見富有公司並非依公司法第27條第1項規定以法人股東身分當選朝陽人壽公司董事，而係依同條第2項規
定，指派原告等6人以個人身分分別當選為朝陽人壽公司
董事，原告並進而當選為董事長。是原處分並無原告所稱其於朝陽人壽公司遭接管時為該公司負責人之事實有誤認之情事。
（七）被告有無撤銷朝陽人壽公司董事會決議與判斷原處分違法與否無涉：原告主張被告迄今不願依保險法第149條第1項第5款規定，撤銷朝陽人壽公司100年12月30日第7屆第9次董事會臨時決議及101年3月28日第7屆第11次董事會決議
，顯屬行政怠惰云云。惟原告所稱該公司之股東立愷公司分別於106年8月10日、同年9月29日發函請求被告撤銷朝
陽人壽公司上開董事會決議，其請求時間係原處分作成以後，依本院106年度訴字第1345號判決意旨，上開撤銷董
事會決議請求自不能作為判斷原處分違法與否之依據。況且保險安定基金係本於職責及為維護朝陽人壽權益，就查核發現疑涉不法不當情事辦理民事訴追事宜，以釐清相關人員責任，原告以其個人或朝陽人壽公司原股東名義提出上開撤銷董事會決議請求均無助於責任釐清，被告有無撤銷上開董事會決議亦與釐清原告之相關法律責任無關連性，並與判斷原處分違法與否無涉等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：被告依據保險法第149條之6規定，續為限制原告財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，是否適法有據？茲分述如下：
（一）按保險法第7條規定：「本法所稱保險業負責人，指依公
司法或合作社法應負責之人。」第12條規定：「本法所稱主管機關為金融監督管理委員會。……」第149條之1第1
項、第2項規定：「（第1項）保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。……（第2項）前項接管人，有代表受接管保險業為訴訟上
及訴訟外一切行為之權，並得指派自然人代表行使職務。……」第149條之6規定：「保險業經主管機關依第149條
第3項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處
分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」考之保險法第149條之6其立法理由乃：「為防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，爰參考關稅法第25條之1及稅捐稽徵法第24條，規定主管機關
得通知有關機關或機構就保險業及其負責人或有違法嫌疑職員之財產禁止其移轉、交付或設定他項權利，並函請入出境許可之機關限制其出境。」可知被告依該條規定對該被接管保險業之負責人為財產之禁止其移轉、交付、設定，並限制其出境處分，不以有違法嫌疑或違法經確認為必要。原告雖主張依稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法，欲以限制出境作預防性保全處分之手段，須符合重大情形及一定要件，然保險法第149條之6規定，對保險業及其負責人之限制出境，未為任何要件規定，僅以符合保險業負責人身分，即可為限制出境處分，顯然違反法律保留原則及明確性原則，亦與憲法第10條保障意旨及平等原則相違，顯已違憲云云。惟按法律保留原則為憲法上之基本原則，係指民主原則與法治原則的要求下，國家要限制人民之自由權利，應由具有民主正當性的國會，以制定法律的方式為之。又法律保留原則區分為「絕對法律保留」及「相對法律保留」，前者指剝奪人民生命或限制人民身體自由者，保留給國會制定法律為之；後者則為涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，或以法律授權行政機關發布命令為之（司法院釋第443號解釋意旨參照）。查
保險法第149條之6係經立法院三讀通過之法律，並非授權行政機關公布之法規命令，並無原告指摘違反憲法法律保留原則之情事。又基於法治國家原則，法律規定應明白確定，使人民可預見其行為之法律效果。惟法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言。如法律規定之意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，非難以理解，個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第594號、第617號、第690號、第767號及第768號解釋參照）。如上所述，保
險法第149條之6規定，對於保險業負責人為限制處分之要件，須以該保險業經主管機關依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，始得為之。對於主管機關在何情況下得對保險業者為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分，保險法第149條第3項亦有明文規定：「主管機關應依下列規定對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分：一、資本適足率等級為嚴重不足，且其或其負責人未依主管機關規定期限完成增資、財務或業務改善計畫或合併者，應自期限屆滿之次日起90日內，為接管、勒令停業清理或命令解散之處分。二、前款情形以外之財務或業務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關應先令該保險業提出財務或業務改善計畫，並經主管機關核定。若該保險業損益、淨值呈現加速惡化或經輔導仍未改善，致仍有前述情事之虞者，主管機關得依情節之輕重，為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。」上開規定之意義並非一般人難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚無違背。再者，憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形
式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485號解
釋意旨參照）。查保險法之立法規範目的與原告主張之稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法性質迥異，就限制出境之處分要件規定，立法機關本得基於事物性質之差異，而為不同規定，自不能僅憑保險法第149條之6規定與稅捐稽徵法或大量解僱勞工保護法之規定不同，逕行認定其違反平等原則。又依據保險法第149條之6規定，對於保險業負責人為限制處分之要件，須以該保險業經主管機關依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，始得為之。又保險業須有保險法第149條第3項規定之情形者，主管機關始能依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分。查行政主管機關以監管、接管、勒令停業清理或命令解散之行政處分介入保險業之經營管理，係對保險業影響甚大之處分，故主管機關基於比例原則，非到最終手段，始得對保險業為監管、接管、勒令停業清理或命令解散處分。是以保險法第149條之6規定，須以有前開監管、接管、勒令停業清理或命令解散處分為前提，行政主管機關始得對保險業負責人為限制財產處分及限制出境，故原告稱上開保險法未有任何要件規定，違反憲法第10條意旨云云，委無足採。
（二）經查，被告以朝陽人壽公司資本適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，經被告以105年1月26日函該公司，依保險法第149條第3項第1款及第5項規定，自105年1月26日下午5時30分起予以接
管，委託保險安定基金為接管人，接管人進行查核後，認原告係朝陽人壽公司之負責人，依保險法第149條之6規定，以105年1月26日處分，禁止原告自105年1月26日下午5
時30分起至同年4月25日止，限制其財產為移轉、交付或
設定他項權利（除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告同意後，累積提領總額不超過300
萬元額度內提領外）及限制其出境（如基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，得個案向被告申請核准出境），並諭知限制期間若被告認有必要時得予延長。而保險安定基金接管該公司後，為清查相關財產、帳冊、文件，以釐清保險業負責人之責任，被告分別為105年4月25日處分、105年7月22日處分，分別續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境。其間，接管人委聘安侯建業聯合會計師事務所就朝陽人壽公司最近5年度經營管理階層責任查核，依其出具「經營
管理階層之財務、法律查核及分析報告」（下稱查核分析報告），發現就不動產投資交易案，原告於擔任朝陽人壽公司負責人時，於100年12月31日與臺中市黎明重劃會（
下稱黎明重劃會）及富有土地開發有限公司簽訂協議書，拋棄朝陽人壽公司於97年6月20日與黎明重劃會及富有土
地開發有限公司簽訂投資協議所可取得之投資利益，損害朝陽人壽公司利益，違反保險法第168之2條規定，認原告等人未忠實執行董事及監察人之職務，並盡善良管理人注意義務，致公司受有鉅額損害，有違公司治理原則，依公司法第23條及第193條等規定，疑涉負損害賠償之責任。
接管人遂於105年6月27日代表朝陽人壽公司向臺中地檢署對原告提出背信罪之刑事告發，嗣於105年7月7日復補呈
刑事補充告訴理由狀表明告訴之旨；復於106年1月20日向臺中地院對原告提起民事損害賠償訴訟。因原告之違法嫌疑持續存在，被告先後為105年10月21日處分、106年1月
24日處分、106年4月20日處分，分別續予限制財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境等情，有被告105年1月26日函（見本院卷第22至24頁）、105年1月26日處分（見本院卷第25、26頁）、105年4月25日處分（見本院卷第27、28頁）、105年7月22日處分（見本院卷第29、30頁）、105年10月21日處分（見本院卷第31、32頁）、106年1月
24日處分（見本院卷第33、34頁）、106年4月20日處分（見本院卷第35、36頁）、安侯建業聯合會計師事務所查核分析報告節本（見本院卷第373至386頁）、法務部調查局臺中市調查處通知書（見本院卷第50頁）、臺中地院民事庭通知書（見本院卷第51頁）、原處分1（見同上卷第37
、38頁）、原處分2（見同上卷第39、40頁）附卷可稽，
堪信屬實。衡諸原告為朝陽人壽公司負責人（詳如下述），該保險業業務或財務狀況發生惡化，亟須釐清保險業負責人之相關法律責任；況嗣後接管人進行查核，發現原告涉有民、刑事責任，在接管人對原告所提刑事訴追及民事求償等訴訟程序仍在進行中，在釐清原告相關法律責任及完成假扣押等保全措施前，自有防止該負責人移轉財產或有逃匿規避法律責任之必要，以達維護保戶及公司債權人之權益等目的。而被告為限制性處分前，均召開接管委員會會議，進行實質討論而為決議，亦有接管委員會第11次、第17次會議紀錄等件影本附卷可稽（見本院卷第370至
372頁、第412至415頁），被告所為原處分1、2，經核於
法並無不合，自有所據。
（三）原告主張其為朝陽人壽公司法人董事即富有公司所指派之法人代表，被告將原告視為朝陽人壽公司受接管處分前之負責人，自有違誤，被告依該錯誤之事實，對原告為限制出境處分，於法未合云云。惟按公司法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）政府或法人為股東時，得當選為董
事或監察人。但須指定自然人代表行使職務。（第2項）
政府或法人為股東時，亦得由其代表人當選為董事或監察人。代表人有數人時，得分別當選，但不得同時當選或擔任董事及監察人。」可知法人股東可當選為公司董事或監察人（即公司法第27條第1項），亦可推派代表人，由該
代表人個人當選為董事或監察人（即公司法第27條第2項
之情形），惟上開2種方式僅能擇一行使。換言之，如係
依公司法第27條第1項規定，以法人股東身分當選董事或
監察人，再指定自然人代表行使職務者，僅能當選1席董
事或1席監察人；如係依同法第27條第2項規定，則得由法人股東先推派數代表人，再由數代表人以個人身分分別當選數席董事或監察人。查朝陽人壽公司於104年4月間，獨立董事以外之6席董事即原告、蔡明隆、黃文毅、林麗英
、江文國及林世民6人，其等所代表之法人股東均係富有
公司，此有富有公司董監事資料影本附卷可稽（見本院卷第280頁），揆諸前開規定及說明，顯見富有公司並非依
公司法第27條第1項規定以法人股東身分當選董事，而係
依同條第2項規定，指派原告及訴外人蔡明隆、黃文毅、
林麗英、江文國、林世民6人，以代表人個人身分分別當
選為朝陽人壽公司董事，原告並進而當選為董事長。故原告主張富有公司係依公司法第27條第1項但書規定，指派
原告擔任朝陽人壽公司之法人代表，其並非以個人名義當選為朝陽人壽公司董事，非朝陽人壽公司接管時之負責人云云，委無足採。是原處分並無原告所稱依錯誤之事實而為原處分之情形。
（四）次按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」又「行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所明文，此條規定之目的，在求行政行為內容
之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。故處分之內容，依其文字雖尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。」（最高行政法院100年判字
第2245號判決參照）。經查，依原處分1、2主旨欄已載明處分之規制內容如上述。於其說明欄2記載：「因朝陽人
壽保險股份有限公司接管人財團法人保險安定基金處理朝陽人壽負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端於朝陽人壽臺中市整體開發地區『單元2』投資案有涉及民
事責任之情事，爰依保險法第149條之6規定，就台端所有之存款、不動產、車輛、有價證券及短期票券等財產，除存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得本會同意後，在自105年1月26日下午5時30分起累積提領
總額不超過新臺幣300萬元額度內提領外，禁止為移轉、
交付或設定他項權利。」（原處分1部分，見本院卷第37
頁）、「因朝陽人壽保險股份有限公司接管人財團法人保險安定基金辦理朝陽人壽負責人與職員之責任進行查核作業時，發現台端於朝陽人壽臺中市整體開發地區『單元2
』投資案有涉及刑事法律責任之情事，爰依保險法第149
條之6規定制出境，台端如基於公益、工作需要或其他緊
急重大情事等目的，而確有暫時出境之必要，請檢附申請書、保證書……」等語（原處分2部分，見本院卷第39頁
），核已明確指出限制原告財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之旨，及據為上開處分之事實及理由，難謂有原告所稱之未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實及理由、或違反行政行為明確性之違法情事。況被告所為原處分1、2，均係接續延長先前被告105年4月25日處分、105年7月22日處分、105年10月21日處分、106年1月24日處分、106年4月20日處分，亦即本院105年度訴字第1901號、106年度訴字第681、682號判決審理之限制處分。
而原告就被告作成限制處分之原因及理由，均已藉由對先前歷次延長限制期間之限制處分所提訴願及行政訴訟程序，透過被告書狀說明及審理程序而知悉，是原告並不因原處分之記載而影響其訴訟權益之救濟，依前揭最高行政法院判決意旨，原處分並無違反明確性原則，而無得執此為有利原告之認定。
（五）再按保險法第149條之6授權主管機關得為緊急性保全之處分，旨在於防止保險業負責人或有違法嫌疑之職員有移轉財產或有逃匿之虞，以維護保戶及公司債權人之權益，並不以受處分人確實有明確違法事證為前提要件（該條文立法目的參照）。又接管處分以公權力介入，其目的在於及時整理保險業，以維護保險市場之穩定及被保險人之權益，接管人依保險法規定，就有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產應速進行清查，以釐清保險業負責人或有關職員之責任，並為必要因應措施。為免保險業負責人或有關人員有未能配合調查或逃匿脫產之虞，保險法第149條之6特別規定主管機關得就保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產禁止為移轉、交付或設定他項權利及出境之限制處分，核均屬必要之保全手段。本件原告於朝陽人壽公司被接管最近3年內擔任該公司董事長，已如前述，是被告於
接管處分之同時，依規定限定期間為禁止財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，以利清查，依前開說明，核屬必要。而以朝陽人壽公司財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被告自接管處分後，以原處分續為原告禁止處分財產及限制出境，以利於接管人執行職務，衡情並非無據。再者，自被告對朝陽人壽公司為接管處分後進行查核，發現原告疑涉不法不當情事，於105年6月27日代表朝陽人壽公司對原告提起保險法第168條之2第1項特別背信等罪之刑事告發，嗣於105年7
月7日遞狀補充告訴意旨，另於106年1月20日代表朝陽人
壽公司對原告提起民事損害賠償訴訟，前亦述及。而被告於106年7月21日為原處分1、2時，接管人代表朝陽人壽公司對原告提起之民事求償訴訟及刑事特別背信罪告訴等司法程序仍在持續進行中（詳如後述），足見被告於上開期間以原處分防止有違法嫌疑之原告移轉財產或逃匿，有其必要性，且有助於維護朝陽人壽公司保戶及相關債權人權益目的之達成。原處分並慮及原告之基本生活所需，而允許原告就其存放於金融機構之存款，得以臨櫃方式經該金融機構取得被告同意後，於累積提領總額不超過300萬元
額度內提領，另關於限制出境部分，亦非全面禁止原告出境，於原告基於公益、工作需要或其他緊急重大情事等目的，確有暫時出境之必要時，係得個案向被告申請核准出境，已先衡酌特殊情況並保留適當彈性，顯已採取對原告權益損害最少之方法，自無違反比例原則可言。再者，保險法第149條之6規定之保全或限制出境處分係屬預防性保全處分，與刑事訴訟法強制處分之要件不同，亦與稅捐稽徵法因納稅義務人未依法納稅所生之限制出境事由有異。原告主張朝陽人壽公司任何決策之執行，皆在被告保險局之嚴密監督下，原告自無從事不法情事之可能，原告既未有重大之違法嫌疑，亦無有逃亡之虞，更無未履行之行政法上義務；且其並無欠稅或其他未履行行政法上義務以及檢察官於偵查中未對原告為強制處分，被告對原告續予限制出境之處分，自屬違法；被告不斷延續原處分擴張原告禁止移轉財產及限制出境之期間，顯然違反比例原則及不當連結禁止原則云云，洵非可採。
（六）至原告主張其刑事背信罪部分業經臺中地檢署檢察官為不起訴處分，另民事求償部分，亦經法院假扣押執行完畢，原告民刑事責任既已釐清，核無為系爭處分之必要云云。惟按撤銷訴訟的任務在於事後檢視行政行為的合法性，著眼於行政處分作成時的合法性，因此以原處分作成時為判斷基準時點；至於確認行政處分違法之訴，此由撤銷訴訟轉型而來，應比照撤銷訴訟以原處分作成時為準。經查，接管人對原告提起刑事背信罪之告訴，雖經臺中地檢署檢察官於107年1月26日以106年度偵字第32036號為不起訴處分（見本院卷第226至260頁）；臺中高分檢於107年4月10日以107年度上聲議字第640號處分書駁回再議之聲請（見本院卷第261至279頁）。惟原處分1、2作成時，檢察官仍在偵查中，尚未處分不起訴，至民事求償部分，現仍在臺中地院審理中，為兩造所不爭執，是被告於作成原處分當時，為確認原告法律責任之刑事偵查程序尚在進行中，認有為系爭處分之必要，尚非無據。綜合以上各節以析，保險法第149條之6限制處分之目的係在釐清行為人法律責任前，避免其未能配合調查或逃匿脫產之情事，且亦有助於達成維護保戶及相關債權人權益等目的。被告以接管人就朝陽人壽公司負責人與職員之責任進行查核作業時，發現原告有涉及法律責任之情事為由，乃依保險法第149條之6規定，先後為處分禁止原告為財產及出境限制，其中就105年10月21日、106年1月24日處分業經本院前案（106年度訴字第681、682號）審認於法並無違誤在案。被告所為原處分，乃續行前開限制性處分，衡諸每次處分作成前均經由專業人員組成之接管委員會議實質討論後決議，且其限制設有一定期間及保障其權益之措施；在相關民、刑事司法程序尚在進行，仍未釐清其法律責任前，任何客觀條件並未變更之情況下，被告所為續行限制其財產及出境之處分，符合要件，尚無原告指摘之濫用裁量之違法。
（七）原告復主張原處分未予原告陳述意見，亦有違法云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」行政程序法第102條、第103條第5
款及第8款定有明文。查被告係於105年1月26日對朝陽人
壽公司為接管處分之同時，即依保險法第149條之6規定，對當時為朝陽人壽公司負責人之原告為第1次限制處分，
期間為3個月，嗣續行如前所述之限制處分。原處分1、2
係本於接管處分、限制處分及接管人保險安定基金依辦理朝陽人壽公司實地查核結果，對原告所涉不法情事進行民、刑事訴追等基礎事實作成，此基礎事實於客觀上已明白確認，且係延續第一次限制處分為避免受處分人隱匿、移轉財產或潛逃出境之目的，故依行政程序法第103條第5款及第8款規定，被告就原處分未給予原告陳述意見之機會
，於法亦屬有據。
（八）綜上所述，原告之主張尚無可採。原處分1、2於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請求確認違法，為無理由，應予駁回。原告雖請求調閱安侯建業聯合會計師事務所製作查核分析報告之歷次全部完整版本云云。惟查，被告係基於接管人對原告上開訴追事宜及財產假扣押保全程序仍在進行，其法律責任尚待釐清等情作成原處分，原告所稱會計師查核分析報告並非原處分作成之依據，且與判斷原處分違法與否無關，是原告請求調閱查核分析報告，顯無必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　 11 　月　 21 日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋
法 官　侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　 11 　月　 21 日書記官 徐 偉 倫