臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第331號｜法律人

臺北高等行政法院判決 106年度訴字第331號106年10月5日辯論終結原告　台灣宇博數位服務股份有限公司代　表　人　Rob van der Woude（董事長）訴訟代理人　郭雨嵐　律師謝祥揚　律師劉景嘉　律師被告　交通部公路總局代　表　人　陳彥伯（局長）訴訟代理人　陳政君許治威莊子慧上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年1月20日交訴字1051301215號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：被告交通部公路總局所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網路招募司機，分別於附表一所示之日期，以各該附表編號所示車號000-0000等24台車輛及駕駛人，並藉由Uber APP應用程式平台指揮調度並有「未經核准擅自經營汽車運輸業」之情事，乃以附表二所示105年10月31日第20-20B00413號等24件違反汽車運輸業管理事件處分書（即原處分），各裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業。原告不服，提起訴願，經交通部決定訴願駁回，循序提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張略以：（一）原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為（原告否認之），然其所謂「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議(下稱最高行政法院98年決議)、最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱最高行政法院105年決議）、最高行政法院105年度判字第290號判決、105年度判字第576號判決之意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，則應為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。（二）依最高行政法院98年決議所載，其係就「A公司」違反郵政法第6條第1項、第40條第1款規定，所涉及之行政法責任問題，而為之決議，按郵政法第6條第1項規定及第40條第1款規定可知，郵政法規定所處罰之違章行為，均係違章行為人所為之「營業行為」。再依最高行政法院105年度判字第290號判決、第576號判決所載，該等判決亦係就違章行為人因從事「營業行為」而涉違反公路法、汽車運輸業管理規則之行政法上責任，所為之論斷，該等判決並均引用最高行政法院98年決議意旨。於本件，被告所為之原處分係以原告之行為「係違反汽車運輸業管理規則第 138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定」予以裁處，前述規定均係就行為人「經營汽車運輸業」之「營業行為」而為之裁處。本件被告原處分既係認原告有「經營汽車運輸業」之「營業行為」，涉及違反汽車運輸業管理規則、公路法規定之違章行為，則前述最高行政法院98年決議、105年度判字第290號判決、第576號判決，於本件自有適用。（三）又另案臺北最高行政法院105年訴字1772號判決以98年決議「係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為」，與該決議之記載不符，已有不合。因最高行政法院98年決議並「未」指明「A公司」投遞郵件之營業行為係由其受僱人實施，亦「未」就實際行為人與「A 公司」間之關係為何、性質為何，另為論斷，更「未」詳論實際投遞郵件之人與「A公司」間有何主觀上之意思聯繫。此外，最高行政法院98年決議之意旨，係在闡明「A 公司」之「營業行為」所涉之行政法上責任，應如何論斷。故其判斷之重點，仍應在「受處分人」之「營業行為」本身及所涉責任為何。尤以，就受處分之人之行為究應論為「法律上之一行為」或多數行為，其所應考量之核心問題應在於受處分人行為之態樣為何，評價為多數行為是否有裁罰過度、違反比例原則之疑問，此與「A公司」與投遞郵件之行為人間究竟是「僱傭關係」或者其他關係，尚無任何關連。易言之，在98年決議題設之情狀下，客觀上存有多數不同投遞郵件之行為人分別投遞郵件致不同收件人之「行為結果」，然此「行為結果」，乃至於其所涉及之「法益」及遭受破壞程度，均不因該等投遞郵件之人與「A公司」間存有「僱傭關係」或其他法律關係，而有不同。因此，105年度訴字第1772號判決以「A公司」與投遞郵件之行為人為僱傭關係，因而認定98年決議題設情形與本件情形不同，其論理顯已逾越98年決議意旨。（四）最高行政法院105年決議係就行為人連續刊登廣告之行為所涉行政法上責任，而為之論斷。該決議涉及之藥事法第65條及第24條規定，由此可知，該決議所論斷之廣告行為，實際上亦係行為人為促進其營業為目的而為之行為，同屬行為人之營業行為。該決議之核心意旨在於行為人從事之行為如在本質上屬「集合性概念」，以「連續」、「多次」相同之單一行為而達相同之目的者，即應論為「法律概念上之一行為」。行為人如係「連續」從事違反「不作為義務」之行為，且係基於「單一意思」，所違反者又是「同一」行政法上義務，即應論為「法律概念上之一行為」。於本件情形，被告以原處分認原告從事經營汽車運輸業，係以原告於網路上刊登招攬汽車駕駛人之說明為據。縱依被告前述之主張，則就本件各處分所涉及之汽車駕駛人而言，原告僅有「單一意思」，並基此「連續刊登網路文宣」，自僅有單一行為可言。況且，被告認原告違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，該等規定均係就行為人未經許可而經營汽車運輸業之行為，而為之裁處。該等規定係課予「未經許可」之行為人「不作為義務」（不得經營汽車運輸業）。故被告原處分係認原告違反「不作為義務」。原告既係基於「單一意思」，如因此違反「不作為義務」，亦應論為「法律概念上之一行為」。尤以，「營業行為」與「廣告行為」均屬「集合性概念」，均係由行為人以相同或類似之連續行為，以達「營業」或「促進營業」（招徠營業）之相同目的。綜上所述，最高行政法院105年決議之意旨於本件自有適用。（五）本件被告認原告未經允許經營汽車運輸業，因而違反公路法第77條第2項規定。然公路法第2條規定所稱「汽車或電車運輸業」，係指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業而言。原告否認曾有經營汽車運輸業之行為。然就被告所稱「汽車運輸業」之經營行為，按公路法第77條2 項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。臺北高等行政法院104年度訴字第1396號判決、最高行政法院105年度判字第290號判決，均持相同見解。本件系爭24件處分，就原告發生於「105年3月25日、105年3月26日、105 年3月27日、105年3月28日、105年3月31日、105年9月30 日」之「違章行為」，分別作成裁處。其中，原處分第20-20B00532號、第20-20B00553號原處分書所載違章日期均為105年3月25日；原處分第20-20B00413號、第20-20B00437號、第20-20B00440號、第20-20B00441號、第20-20B00442號、第20-20B00443號、第20-20B00444號、第20-20B00447號、第20-20B00448號、第20-20B00450號、第20-20B00544號、第20-20B00551號、第20-20B00552號原處分書所載違章日期均為105年3月26日；原處分第20-20B00501 號、第20-20B00502、第20-20B00538號、第20-20B00539 號原處分書所載違章日期均為105年3月27日；原處分第20-20B00543號、第20-20B00549號原處分書所載違章日期均為105年3月28日；原處分第20-20B00574號、第20-20B00576號原處分書所載違章日期均為105年9月30日，顯係就原告同日發生之行為作成不同處罰。此外，據原處分所載「違反地點」可知，系爭24件處分所涉「違章行為」均發生於台北市、新北市、台中市地區，其地點接近。自上可知，原告縱有被告所稱「經營汽車運輸業」之行為（然原告仍否認之），被告顯對發生地點相同（均為台北市、新北市、台中市地區）、發生時間彼此接近之「違章行為」，認屬不同行為，並分別處罰。從而，原告縱有前述經營行為（然原告仍否認之），被告顯將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂為數行為，並分別作成裁處。然被告既係認原告未經允許違法從事營業行為（然原告否認曾有此行為），該營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，被告自不得將原應評價為「單一行為」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰。原處分確有違失。（六）另查，被告認原告自103年12月起涉有公路法第77條2項未依本法申請核准經營汽車運輸業，至今已做成500餘件之處分，並曾於105年10月12日作成有5件裁處（下稱被告「前處分」）。從而，原告縱有如被告所稱之違章營業行為（惟原告否認之），該違章行為亦因被告前處分而經區隔為同一行為，被告自不得就發生於前處分之營業行為再為處罰。然如前述，本件系爭24件原處分所載「105年3月25日、105年3月26日、105年3月27日、105年3月28日、105 年3月31日、105年9月30日」之「違章行為」均係發生於被告作成前處分（105年10月12日）之前。則原告於被告前處分作成前縱有「違規營業行為」（然原告仍否認之），亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被告既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就系爭24件原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，系爭24件原處分顯已違反一行為不二罰之原則，均有違失，難以維持。況且，被告已於前處分別作成5件裁處。然被告就前處分作成前之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則，更顯然牴觸比例原則。（七）本件被告作成之第20-20B00532號、第20-20B00553號、第20-20B00437號、第20-20B00440號、第20-20B00552號、第20-20B00413號、第20-20B00544號、第20-20B00441號、第20-20B00442號、第20-20B00443號、第20-20B00444 號、第20-20B00447號、第20-20B00448號、第20-20B00551號、第20-20B00450號原處分均係就發生於「105年3月26日」之「經營行為」，所為之裁處。第20-20B00538號、第20-20B00502號、第20-20B00539號、第20-20B00501號原處分均係就發生於「105年3月27日」之「經營行為」，所為之裁處。第20-20B00549號、第20-20B00543號原處分係就發生於「105年3月28日」之「經營行為」，所為之裁處。第20-20B00429號原處分，係就發生於「105年3月31 日」之「經營行為」，所為之裁處。惟查，被告於作成前開22則原處分之前，已於105年5月24日作成第20-20AA00445號、第20-20AA01247號、第20-20AA01376號、第20-20AA01377號、第20-20AA01378號、第20-20AA01380號、第20-20AA01431號等7件處分，並於6月3日送達原告。則依最高行政法院前開決議意旨，上開原處分所裁處之違章行為，應與被告前於105年5月24日作成、6月3日送達之7件處分所裁處之違章行為，為相同之單一行為。被告於作成前開7件處分後，又再以上開原處分就相同之單一行為再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違法。（八）又被告作成之第20-20B00574號、第20-20B00576號原處分均係就發生於「105年9月30日」之「經營行為」，所為之裁處。惟查，被告於作成上開兩件處分書之前，已於105 年10月12日作成第20-20B00391號、第20-20B00393號、第20-20B00395號、第20-20B00417號、第20-20B00424號、第20-20B00404號、第20-20B00405號等7件前處分，送達時間目前不明。依前開最高行政法院決議意旨，上開兩件處分書裁處之違章行為，與被告105年10月12日作成之7件前處分所裁處之違章行為，應為相同之單一行為。被告於作成前開7件前處分後，又再以上開兩件原處分就相同之單一行為再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違法。（九）被告雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處罰之」，被告及訴願決定均係以原告與「駕駛人」共同從事違反行政法上義務之行為，作為原處分及訴願決定之依據。然被告並未具體指明原告究係與「何人」共同實施違反行政法義務之行為，更無提出任何具體事證，證明原告與該人間確有「共同實施違章行為」之故意。且查，依本件原處分書所載，被告僅載明「車號」、「車種」、「車主證號」（僅有四碼）。如依此記載，被告似係認定原告與處分書所載車輛之「所有人」共同從事違反行政法上義務之行為，此與被告與訴願決定均以：原告與「司機」共同從事違反行政法上義務之行為，已有不合。被告106年5月25日「行政訴訟答辯（二）狀」第8頁以下所載表格及被證6裁罰記錄，雖列載被告認定原告與下列人員共同實施違章行為：馬瑞安、周書帆、周迺翊、茹潔、李韋利、林威帆、陳智偉、詹雅婷、陳建文、黃彥彬、許弘諺、楊浩平、陳政君、李明信、廖吉田、徐文賜、越日企業股份有限公司、連挺豪、沈浩懷、廖健螢、陳志信、余明賢、張秋琪、向耕鴻、陳良全、劉寶緞等人。然而，被告未曾於本件原處分記載前開人員之姓名，亦未見被告於原處分有任何之記載或說明。從而，被告確實未於原處分明載其所認定與原告共同實施違反行政法上義務行為之行為人為何人，有欠明確性。故被告空泛指稱原告與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。（十）按行政程序法第36條規定、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例意旨，認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。查被告無從辨明原告所謂與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？原告究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被告即驟然認定原告有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為云云，未憑證據，遽認原告涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷。倘容任被告於毫無明確事證之下，即斷然對原告課處裁罰，無非形同要求原告提出證據證明自己並無違章行為，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁原告負擔，與前述規定及法理、判例意旨顯相違背。（十一）被告雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處罰之」，被告及訴願決定均係以原告與「駕駛人」共同從事違反行政法上義務之行為，作為原處分及訴願決定之依據。然被告並未具體指明原告究係與「何人」共同實施違反行政法義務之行為，更無提出任何具體事證，證明原告與該人間確有「共同實施違章行為」之故意。從而，被告空泛指稱原告與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。（十二）原處分雖稱原告涉嫌「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業…」違章行為，然原告係以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，並無被告所稱「汽車運輸業」。再者，被告雖指稱原告利用「 Uber APP」軟體平台（車輛派遣系統），調度、派遣車輛並收取費用云云。惟查，該「Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，原告是Uber集團所屬UberInternational Holding B.V.於台灣成立之100%子公司，雖與「Uber B.V.」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「Uber B.V.」委託在台灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台。原告無從介入「Uber APP」軟體平台之營運，亦非該「Uber APP」軟體平台之經營主體，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體之個人司機簽署任何契約。（十三）綜上所述，原處分之合法性顯有疑義甚明。並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯略以：（一）原告之行為係未經申請而經營汽車運輸業致違反公路法第77條第2項規定，則依鈞院105年度訴字第1582號判決意旨，原告所違反之義務實為未經申請不得經營汽車運輸業之不作為義務，而今其行為既違反前開不作為義務，自應屬行為犯。縱認原告為不行為犯(僅假設語，被告否認之)，則依學說見解，不行為犯亦有行政罰法第14條第1項規定之適用。而依行政罰法第14條第1項規定及最高行政法院 104年度判字第627號判決意旨，此際自仍需追究原告作為共犯之故意責任。至過失責任部分，因過失之複數行為人間並無意思聯絡可言，且行政罰法第14條第1項規定僅以故意為限，故無需追究共犯之過失責任。（二）本件原告並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為原告所不否認，原告雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入Uber APP平台之司機締結契約云云，惟依最高行政法院 105年度判字第264號判決意旨，加入Uber APP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而原告雖未親自駕駛車輛，然依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由原告所招募加入前開平台，且經原告審核後允許加入該平台，而原告就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，原告亦自使用 Uber APP平台司機處收取費用，且處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，依最高行政法院98年度裁字第994號裁定意旨，原告顯然有與加入Uber APP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原告所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1 項所定分別處罰之意旨，被告對原告裁罰應屬有據，原告主張原處分違法云云並無理由，甚為明顯。（三）本件原告確有與加入Uber APP平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為已如前述，並無被告所稱於事實未明之際即驟然認定之情事，是原告主張原處分有違反行政程序法第36條規定云云亦屬無由，不足可採。而原告之違規行為態樣係以提供Uber APP平台之方式與司機共同違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，此行為態樣之特徵即在於在同一時段不同地點，原告皆有與個別加入Uber APP平台之司機違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，不僅具有反覆性及持續性，更有個別性，若未就同一時段不同地點之違章行為加以評價，即有評價不足之情形，從而就本件個案具體事實以觀，本件所涉車輛之車牌號碼及駕駛人之身分證字號皆有不同，而依原處分違規載客資料所載，駕駛人之名稱不同，相貌亦有差異，足認原告係分別與不同之24名汽車駕駛人故意共同實施違反公路法第77條第2項之行為，則依鈞院105年度訴字第1772號判決意旨、最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，自屬數行為，則被告針對數行為予以分別裁罰，即無違反一行為不二罰原則之虞。（四）按最高行政法院96年度判字第594號判決意旨，本件原處分於車主證號欄業已記載與原告共同實施違反行政法上義務之人，備註欄中並有提及行政罰法第14條規定，原處分之記載已足使原告瞭解其受處分之原因事實及法令，是原處分並無違反行政程序法第96條第1項所定之行政行為明確性原則可言。（五）綜上所述，原處分並無違法之處，原告主張顯無理由。並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。四、兩造聲明陳述同上，因此本件首要爭點系爭24件原處分，對原告言是否屬共同實施未依法申請核准而經營汽車運輸業？是否為一行為？及有無一行為二罰情事？（一）本件應適用之法律及本院見解：１、行為時公路法第2條第14款規定：「……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市）公路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第二款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市、縣（市）公路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」第77條第2項規定:「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」（現行106 年1月4日修正公布規定為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」） ⑴前揭公路法第77條於73年間原始立法意旨即為：……車輛日增，交通秩序難以維護，而遊覽車及自用車非法營業之禁止，公路兩側建築物與廣告物妨礙行車安全之取締等……，均非在法律中釐訂其範圍，故無法執行，今加以修正，以利執行。因此公路法第77條主要行政管制目的，乃藉裁罰未經申請核准未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛（包括遊覽車客運業、汽車客運業、小客車租賃業等）非法營業，以維護交通秩序及社會大眾行的安全。 ⑵因此，經營汽車運輸業者，依公路法第37條規定，本負有依法向主管機關申請核准之「作為義務」；若以不作為方式未履行作為義務（依公路法第37條規定依法申請核准籌備），而逕行經營汽車運輸業者，即構成違反公路法第77條第2項之違章，應依法裁處。２、次行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」其立法意旨明載：行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁罰時徒生困擾之故。所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。又第一項所稱「情節之輕重」，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素。前開規定所稱「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言，縱使將二以上行為人之行為，分開個別獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法上義務行為之構成要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須該二以上行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之。至於共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之各個行為人，其法律責任係「分別」依其行為情節之輕重裁處（參照法務部101 年8 月8 日法律字第10100590680 號函即採相同見解）。３、再按一行為不二罰原則，又稱「禁止雙重處罰原則」，其本意係在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次予以處罰，最初僅止於法律層次之刑事訴訟上觀念，惟經學者一再闡發，已逐漸發展成為憲法上原則，此就美國憲法增修條文第5 條規定：「受同一犯罪處分者，不得令其受兩次生命或肢體上的危害」及德國基本法第103 條第3 項規定：「任何人均不得因同一行為，根據一般性刑事法律多次被處以刑罰」等國憲法規定觀之，不難索解。然此一原則，可否擴及違反行政罰法上之處罰，論者雖不一其說，但通說已將之提昇為法治國之基本原則，成為憲法上之理念。司法院釋字第604 號解釋繼釋字第506 號解釋之後，亦肯認「法治國家一行為不二罰之原則」於行政罰法有其適用。一行為不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義務之行為必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅有在行為人以「一行為」違反行政法上之義務時，始有適用。 ⑴所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就『個案具體事實』予以綜合判斷--亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。 ⑵不作為亦可能違反數個行政法上義務（即違反作為義務），如何認定其單一性？其判斷，不以不作為是否同一時間為準，而係視法規為防止不作為效果之發生而要求之作為是否同一而定。如單一的作為可防止多數不作為效果之發生，則該不作為係一行為違反數個行政法上（作為）義務；如必須有多數作為始能完成多數義務，則通常可認其不作為，構成數行為違反數個行政法（作為）義務，而不問其義務內容是否相同。而基於保護法益的行政目的（不應該有脫離保護法益的行政目的），賦予人民一定的作為義務，再依行為人違反義務的次數，定義行為數，進而定義違規次數及處罰次數（最高行104年度判字第121號判決意旨參照）。 ⑶司法院釋字第604 號解釋大法官許宗力協同意見書略以：……關鍵在於「一行為不二罰原則」所稱之一行為，是否以自然單一行為為限。所謂自然單一行為，指的是以一個理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀察方法所理解的一行為。法律上單一行為則是法律所創設之人工式的一行為概念，可能是將數個自然單一行為整體合併為一行為，一個評價單位，也有可能如本件所涉情形，將一個自然單一行為「切割」成數行為，分別評價。「一行為不二罰原則」適用在刑罰領域，所稱一行為一般係指自然單一行為，蓋一行為不二罰原則畢竟是基本權之一種，自當以基本權主體－法律門外漢之一般人民的觀點來定義一行為，且刑罰嚴重影響人民權利，將一行為解為自然單一行為對人民較為有利。德國聯邦憲法法院曾就基於良心理由拒服替代役之刑事犯，以行為人是基於一次性永久不變的良知決定為理由，認為是一行為，因此不能重複訴追、處罰，在另案，於行為人因參加犯罪組織而受罰後，始發現行為人作為犯罪組織之一員，還參與其他犯罪行為，憲法法院則認為是不同行為，所以分別處罰並不違反「一事不二罰原則」，這兩個例子都是以自然單一行為來理解「一行為不二罰原則」之一行為，良有以也。至於在秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，本席認為『應不以自然單一行為為限，亦可包括法律上單一行為』。因秩序罰重在行政管制目的之達成，吾人不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，始能達成行政管制目的之情形，而只要行政管制所欲維護之公共利益與基本權利具有相同憲法位階，基於憲法之體系與和諧解釋，在詮釋、理解「一行為不二罰原則」時，將法律單一行為納入一行為概念，自有其必要與正當性。其次，雖然將自然單一行為切割成數個法律單一行為分別評價，對相對人較為不利，但相對於刑事罰，秩序罰對人民權利影響畢竟較屬輕微，是所謂一行為，適用在刑事罰領域不包括法律單一行為，在秩序罰領域則從寬解為包括在內，應無不許之理。最後，即使「切割」過的法律上一行為納入「一行為不二罰原則」的一行為概念範疇，「一行為不二罰原則」的功能並不致於因此就被「淘空」，畢竟立法者將自然單一行為「切割」成數個法律上單一行為，仍不能恣意，凡「切割」超出達成管制目的所需之限度，例如將違規停車行為以每五分鐘舉發一次，或將連續排放污水行為以每五分鐘採樣一次，或將超速行為以每隔十公尺測速照相舉發一次為標準，而「切割」成數行為，並分別評價、處罰，仍得以違反憲法上「一行為不二罰原則」加以非難，在此，可謂是「一行為不二罰原則」之審查與比例原則之審查在某意義上之匯流。……。４、承上，行為人未依公路法第37條規定向主管機關申請核准（即以不作為方式未履行其作為義務），而與其他個別多數之第三行為人間，接力完成經營汽車運輸業，即分別共同實施違反行為時公路法第77條第2項規定之構成要件，自屬故意共同實施違反行政法上義務之行為。５、行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」６、最高行政法院94年6 月份庭長法官聯席會議決議：按「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果。查建築法第91條第1 項第1 款及商業登記法第33條第1 項規定，係以未經核准變更使用或經營其登記範圍以外之業務行為為處罰條件。亦即單純不申辦之不作為尚未該當於構成要件，而須俟其有變更使用之作為時，始得加以處罰。７、最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會議決議：按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第6 條第l 項、第40條第1 款所明定。本件A 公司自92年6 月起所為持續違反郵政法第6 條第1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4 月28日依郵政法第40條第1 款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1 次處分），該第1 次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6 月至10月間，惟A 公司自92年6 月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A 公司於接獲第1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93年9 月14日通知A 公司就其另於93年5 、6 月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A 公司於接獲第1 次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A 公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於A 公司於接獲第1 次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A 公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94年2 月21日對A 公司93年7 月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。８、最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會議決議：藥事法第65條：「非藥商不得為藥物廣告。」違反此規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法第24條規定：「本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。」而「廣告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。１、被告交通部公路總局所屬臺北市區監理所調查發現，原告公司利用網路平台，分別於附表一所示之日期、車輛（自用小客車）及駕駛人，為未經申請核准經營汽車運輸業，攬載乘客收取報酬之違章行為（詳原處分卷第113至第138頁）。２、105年10月31日、105年11月7日，被告分別作成如附表二所示第20-20B00413號、第20-20B00532號等等24件違反汽車運輸業管理事件處分書（即原處分），以原告未經核准利用網路平台經營汽車運輸攬載乘客收取報酬，爰依公路法第77條第2項規定等，裁處原告上開24件違規行為各15 萬元罰鍰（本院卷第49至第72頁）３、105年11月15日，原告不服原處分，向交通部提起訴願(訴願卷可閱覽卷第21至第35頁)，經遭訴願駁回後循序提起本件行政訴訟。４、本案24件自用小客車自然人部分裁罰情形（本院卷第629 至第635頁、第653至第671頁、第714頁，裁處書詳第736 頁至761頁）如附表一所示。其中附表一編號13、14、19 、22等實際駕駛人為何人等被告尚在行政調查中。（三）經查，本件如附件一所示由陳政君等24人（其中編號13、14、19、22等實際駕駛人為何人等被告尚在行政調查中），分別各自加入原告經營之「Uber APP」應用程式平台，並於得知有搭乘自用小客車需求之乘客，於附表一前述時、地等載運乘客至各不同地點並收取車資等事證詳如上述本院認定之事實。次查「http://www.driveruber.tw/」網站之內容，係原告按Uber B.V.公司提供之資料所刊載。而原告在該網站上之「台灣UBER司機資訊網」專區，記載：「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的顧客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬」，且並詳細介紹：加入Uber之司機分為「UberX菁英」及「Uber BLACK尊榮」2種，2者計費方式與條件之差異，另說明加入Uber之車輛所應具備條件（車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後，必須為四門車以上，不可為9人座以上），與司機（即駕駛人）需要準備之文件【良民證（警察刑事紀錄證明）、駕駛執照審查證明（肇事紀錄）、車輛行照、強制險證明、駕照】；及Uber司機端應用程式之操作流程；暨司機與Uber平台拆分費用之比例，即司機每趟行程賺取之所得，為車資扣除平台服務費，平台費用自105年1月18日起為25%；等關於加入Uber平台司機之資格、工作方式及待遇等資訊等事實，詳如被告提出被證1至被證4及被證13（本院卷第762頁至766頁）。因此：１、本件原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於原告經由Uber平台媒介或告知有乘客需要搭車資訊時時，由各該駕駛人提供經註冊之載具及載客服務，車資由原告扣取一定成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得等前揭行為模式；自足認本件車牌號碼000-0000等自用小客車駕駛陳政君等24人，加入Uber APP應用程式平台，成為「菁英優步」會員後，透過該平台告知而提供載客服務並收取費用。因此，本件原告藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，經原告透過「Uber APP」網路共享平台告知有乘客需要搭車資訊時時，由陳政君等各該駕駛人提供經向原告註冊之載具及載客服務，車資由原告扣取一定成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得所為；自足證明本件駕駛人陳政君進等24人（包含附表一編號13、14、19、22「健龍」「聲源」「彥澤」「達豐」等為確實姓名被告尚在調查中之駕駛人），加入Uber APP應用程式平台，或成為「菁英優步」會員後，透過該平台告知而提供載客服務並收取費用；換言之原告乃藉網路平台廣告並審核後招收會員，並提供需要搭乘自用小客車需求之乘客資訊予會員，而由駕駛人陳政君等24人實際接送乘客收取費用，核自屬實施經營公路法第2條第14款之汽車運輸業之行為。２、次查原告登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務；然原告上開經核准登記之業務並未包含依公路法第37第1項規定向主管機關申請核准籌備（經營公路汽車客運業），且原告亦未依法申請核准籌備，因此原處分認原告與互不相識之駕駛人陳政君等24人間，各自共同未經申請核准而經營汽車運輸業即違反公路法第77條第2項規定，經核並未違法。３、原告雖主張Uber APP平台實係由Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營、維護，伊並非該平台之營業主體，僅受Uber B.V.公司委託在臺灣為Uber APP平台從事推廣業務，並未為提供該平台服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用Uber APP平台之個人司機簽署契約，亦未對本件駕駛人陳政君等24人駕駛之車輛有何控制、利用或派遣行為，更未有金錢交易，原處分認原告為汽車運輸營業行為，自屬違誤云云。然查： ⑴「Uber」是網路及共享經濟興起後發展一種創新的網路經濟模式，而參照前述被證1至被證4及被證13（本院卷第762頁以下）之電子廣告資訊均為繁體中文的系統，使用於中華民國統治之區域（因此，這份資訊系統才會不時提出警語例如：Uber向來致力於台灣引進創新的商業模式，為台灣消費者的乘車模式注入嶄新思維，目前透過法律途徑及各種管道與主管機關溝通，現階段仍有違反公路法第77條第2項規定而被取締裁處之風險），招攬國人陳政君等人為會員及為本件違規行為；且原告復為荷蘭商Uber B.V.公司百分之百轉投資之子公司；因此上開Uber B.V.公司規劃設計之資訊系統，既然實際使用於中華民國統治之區域，且廣告資訊系統所經營汽車運輸業之重心又係在國內提供司機及車輛讓消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的。此外原告（在國內設立登記之公司）又自陳上開廣告資訊為母公司Uber B.V.公司規劃設計，僅受母公司Uber B .V.公司委託從事推廣Uber APP平台業務。綜上事證，不論採用美國法「揭開公司面紗」或採用日本法之「法人形骸化」理論，均足認原告與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，並應由中華民國法律管轄及規範。 ⑵同理世界各國針對「Uber」之網路及共享經濟之無實體國界的一致因應方式，均是以設於內國之公司為對象納入內國實體法管理，就本件言，仍應以依中華民國法律就在境內登記之原告公司為行為人，納入管理。從而原告主張僅受Uber B.V.公司委託，主張無庸負責云云，本無理由。 ⑶再查原告自行於網路上刊載之「台灣UBER司機資訊網」內容，明白表示加入Uber平台之司機，係為原告所「找到需要用車的顧客」，提供載運服務，且原告得自司機載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用；另欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機，須經原告審核具備相關文件，所提供車輛亦須符合原告之要求，可見註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依原告公開於上述網頁之條件，為原告招攬之乘客，提供汽車運輸服務，及與原告分取報酬，是本件陳政君等24位駕駛人基於與原告間之各自之合意，以自備車輛載運原告所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與原告依約定比例分配，各駕駛人均係與原告共同實施違反公路法第77條第2項所定行政法上義務之行為，洵堪認定。至原告主張未收取報酬不構成營業行為云云，與事實不符，不能採據。 ⑷原告雖提出原證57（本院卷第788頁以下）等主張乘客以信用卡付款對象為荷蘭商Uber B.V.公司，並非原告云云。然查本件原告與母公司荷蘭商Uber B.V.公司實質上應視為同一公司詳如上述，且查原證42為台北市國稅大安分局收受原告營業稅案有關資料，即銀行信用卡對帳資料節、影本。 ①參原證57可知，國稅局認乘客利用「Uber APP」平台且以信用卡付款，雖特約商店（收款人）為Uber B.V.公司，但仍認原告為營業人；所採取見解核與本院相同（母公司荷蘭商Uber B.V.公司就本件營業行為，與原告實質上應視為同一公司，國稅局以原告為營業稅之納稅義務人，本件則以原告為違規行為人）。 ②本件信用卡之金融機關為國內之遠東商業銀行、臺灣土地銀行、彰化銀行、高雄銀行等純本土銀行，自足推認是由國內登記設立之原告公司與上開金融機關簽立信用卡合約。 ③且依原告提出之原證57首頁記載「此致台北國稅局大安分局」字樣，顯見原告亦將特約商店（收款人Uber B.V.　　　）收款之消費金額視為其營業並申報營業稅。 ④綜上，原告提出原證57等證據，核均不足認原告未收取報酬，不構成營業行為。４、原告又主張本件原處分並未載明原告為共同實施違規行為，亦未載明共同實施行為人陳政君等人姓名，故原處分違反明確性原則云云。按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此為學理上所稱明確性原則。而所謂明確性原則，係強調國家行為（包括法規及行政處分），內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退。惟明確性原則，並非禁止法規內運用不確定法律概念或概括條款。申言之，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號解釋參照）。而行政處分之內容明確乃俾利相對人遵循或尋求救濟，故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確（參照最高行政法院98年判字第1132號判決意旨），同理行政處分之明確性原則，非僅指文義具體詳盡之體例而言，仍得衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。使用抽象概念者，苟其意義應非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違，參見最高行政法院94年度判字第2015號判決意旨。經查，本件24件原處分均載明：違規時間、地點、車號（自用小客車）及車主證號（節略），且違反事實則載明：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由……至……，收費……元。而本件原告為受處分人，由上開處分書整體處分意旨（或陳政君等24人以車號000-0000等24台車輛登記加入Uber APP應用程式平台，原處分載明車號000-0000等24台車輛，原告自應知悉駕駛人為何人）可知，本件原處分是由原告與各該自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為；本件原告並非不能理解、又可預見，同時法院亦可以審查，因此原告主張原處分欠缺明確性而違法云云，亦有誤會。至原告主張附表一編號13、14、19、22自用小客車未載明駕駛人姓名等語，然查如前述附表一編號13、14、19、22自用小客車業已載明駕駛人為「健龍」「聲源」「彥澤」「達豐」，但真正姓名為何，被告尚在查證中，然並非不能確認，同時本件原告又為「Uber APP」平台國內管理人，較被告更清楚知悉登記之駕駛人為何人，參照上開說明，原告主張原處分不明確云云，自更不足採。（四）原告雖主張本件系爭24件原處分對原告言為一行為，原處分裁罰24次，顯然違反一行為不二罰云云。然查：１、本件原告乃透過網路平台，招募小客車駕駛陳政君等24人，加入Uber APP應用程式平台成為會員，由原告透過網絡平台告知而提供陳政君等駕駛人乘客需車資訊，並由各該小客車駕駛人提供自用小客車載運乘客，並收取費用，各自分別共同實施公路法第77條第2項構成要件，而參照前揭行政罰法第14條第1項之本院法律見解（原告與陳政君等24人間均各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務），陳政君等24汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與原告共同從事違法行為，且陳政君24位駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用，則原告與陳政君等每一汽車駕駛人間合作從事載運乘客之行為，因陳政君24位駕駛人係分別起意與原告共同實施之違法行為，行為主體互不相同，共同實施之意思亦互不相關，不論從法律上或事實上，自應予以分別評價，即分別該當違反公路法第77條第2項之未經申請核准而經營汽車運輸業構成要件（違反數個行政法上義務）之數行為。另基於前述公路法第77條之行政管制目的，已經明示以裁罰為手段，嚇阻未經申請核准、未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛『非法營業』，達到維護交通秩序及社會大眾行的安全之公共利益，在本件原告與陳政君等24位駕駛人共同實施情狀下，斟酌公路法第77條第2項法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理綜合觀之，陳政君等24人各自與原告間，故屬共同實施單一違章行為，且陳政君等人間亦因而遭被告分別裁罰如上述本院認定之事實（其中述附表一編號13、14、19、22駕駛人「健龍」「聲源」「彥澤」「達豐」被告尚在調查中，未裁罰）；故對共同行為人原告言，自亦為數行為，而非「自然意義」或「法律構成要件」一行為，應再予敘明，故本件原告主張系爭24件裁罰處分屬一行為云云，本不足採。２、原告雖援用最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議主張未經申請核准而經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性，為營業行為，本質上為法律概念之一行為，故原處分違反一事不二罰云云。然： ⑴上開最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議，乃針對違反郵政法第6 條第l 項規定，而依同法第40條第1 款規定，於處罰鍰並『通知其停止該等行為；未停止者』，得『按次連續處罰』之要件；即依前開郵政法規定按次連續處罰者，應以同一單獨實施違章行為之受罰人『接獲』處分『及通知停止該行為』後，始能依法為『按次連續處罰』；即討論及決議重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次處分書後之持續營業行為，該第1次處分有切斷該受罰公司於接獲前處分書前之違規行為「單一性」之效力。核與本件原告未經依公路法第37條第1項規定申請核准籌備，即經營汽車運輸業之規定並不相同，因此原告持違章構成要件不相同之決議，主張本件屬一行為云云，本無理由。 ⑵次查本件乃原告與陳政君等24自然人（即實際駕駛人）間，各自有行政罰法第14條第1項之共同實施違反行政法義務（公路法77條第2項）；陳政君等24自然人與原告各自間，均共同實施違反行政法義務行為，（對原告言）為數行為詳如上述；因此對原告言既非屬一行為，亦未發生前揭決議『按次連續處罰』問題；況查公路法更未規定本件共同違規行為若『按次連續處罰』，尚附有『通知其停止該等行為；未停止者』要件；因此原告主張本件應適用上開最高行政法院決議，以原告接獲被告第一次裁罰處分始生切斷一行為之時間云云，實嚴重誤會最高行政法院前揭決議內容，而顯無足採。３、原告再援引最高行政法院105 年度10月份第1 次庭長法官聯席會決議，認本件為一行為云云。然查上開決議乃針對銷售商品之『廣告行為』涉及利用媒體、媒介及宣傳為傳傳方法，以達招徠銷售目的，故廣告行為本質上具集合性概念，非藥商不得為廣告行為具有不作為之單一意思，法律評價上應為一行為。而本件原告違規行為態樣並非廣告行為，且原告為法人與多數自然人有行政罰法第14條第1 項共同實施未經申請核准而「經營汽車運輸業」之違章行為，與前開決議之「廣告行為具集合性概念」不同；且原告與陳政君等24位自然人間分別各自共同實施本件違章行為，自不具不作為之單一意思，亦與前揭決議行為態樣及構成要件不同。因此逕將廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之原告違法營業行為，認屬同一行為云云，自不能採憑。４、原告又援用公路法第77條第2 項於106 年1 月4 日修正之立法理由載明，未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依「一行為，不二罰」原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實等語，故主張行為時本件公路法第77條第2 項未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業，本即屬一行為，原處分認定為數行為本即違法云云。然查，本件原告與陳政君等24位自然人間各自共同實施本件違章行為，且就原告言為數行為等情，歷數如前。核與本件上揭立法理由揭示非共同實施之情狀不同，況查本件乃適用行為時法律亦敘述如上，因此本件原告上揭主張亦無足採，應併敘明。 ⑴又本件原告援用最高行政法院105年度判字第576號判決意旨，亦因該案判決乃針對小客車駕駛人（非本件法人原告）就「營業」行為所為解釋，與本件原告各自與不同自然人間共同實施違章行為並不相同，因此原告此部分主張本件為一行為云云，亦不足採。 ⑵另查本院106年度訴字第119號案件事實（受罰人在桃園國際機場第一航站非法攬客營業）與本件訟爭共同實施違反公路法第77條第2項之行為態樣完全不同，因此原告援上開本院判決見解，主張本件非數行為云云，亦無足採。五、末查原告以透過網路平台，招募小客車駕駛陳政君等24人加入Uber APP應用程式平台成為會員，並與陳政君等24人共同各自實施公路法第77條第2項構成要件行為，同時原告與不同汽車駕駛人以本件方式共同違法經營汽車運輸業，被告亦裁罰多件（依原告起訴狀所載500餘件），並有原告提出之原證28號至第55號證據（本院卷第158頁至第552頁）可查。因此被告審酌原告本件24次違反公路法第77條第2項規定之行為，嚴重影響消費者權益與汽車運輸業市場秩序，且先前已經多次處罰，仍未停止違法營業，可受責難程度極為重大，就24次違章行為，分別裁處原告法定最高額罰鍰15萬元，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，經核尚無裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等情事。綜上所述，被告以原告未經核准而經營汽車運輸業，依公路法第77條第2項規定為本件（24件）原處分，分別裁處原告罰鍰15萬元並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與提出之證證，雖經審核亦均與判決結果不生影響，爰不一一論述。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　12　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　黃本仁法官　張瑜鳳法官　洪遠亮一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　年　　10　　月　　12　　日書記官陳德銘

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第331號

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