臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第50號

• 裁判案由: 有關領事事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 06 月 01 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第50號106年5月11日辯論終結
原 告　Todd Stuart Tignor
訴訟代理人　吳志光　律師
李俊瑩　律師
黃耀賞　律師
被 告　外交部
代　表　人　李大維（部長）住同上
訴訟代理人　王歧正　律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國105
年11月10日院臺訴字第1050182443號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係美國籍，於民國105 年4 月29日以經勞動部許可泰藝電子股份有限公司（下稱泰藝公司）申請聘僱其從事專門性及技術性工作為由，向被告申請核發停留簽證，經被告於105 年5 月5 日口頭駁回其申請( 下稱原處分) 。原告不服，提起訴願，嗣經行政院105 年11月10日院臺訴字第1050182443號訴願決定駁回( 下稱訴願決定) 。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：按依禁止外國人入國作業規定第3 點第1 項第7 款及第4 項規定，原告於89年12月13日遭美國維吉尼亞州法院判處拘役14日並宣告緩刑10年，距今已達16年之久，遠超過2 年禁止入國期間。退步言之，縱認內政部移民署（下稱移民署）係以原告所犯罪名為「性猥褻受其監護之兒童」，惟原告於105 年4 月19日向美國法警局進行通報，乃係依據95年修正之兒童保護及安全法，次依入出國及移民法第18條第1 項第13款規定，可知移民署僅依禁止外國人入國作業規定第5 點第3 項規定禁止入國期間應「自權責機關通知入出國及移民署時起算」，況內政部警政署係於105 年4 月22日始通知移民署。再由Fracher 博士於105 年8 月3 日出具之證明書及美國維吉尼亞州阿爾伯馬爾郡巡迴法院於95年5 月22日作成裁定書，均足資證明原告並無再犯之虞。移民署未就上述事項詳加調查，依行政程序法第9 條及第36條規定，就原告有利及不利之事項一律加以注意，即作成禁止原告入國之處分，顯有偏頗且不當，自屬違法不當之行政處分，不足作為原處分之依據，就此原告已依法向本院提起行政訴訟，並由本院以106 年度訴字第280 號審理中，依法聲請裁定於該行政訴訟事件確定前停止本件訴訟程序。原告向被告申請停留簽證時，因考量89年間之犯罪紀錄，已係16年前之紀錄，且緩刑期間原告於我國境內或境外，均無任何犯罪紀錄，緩刑期滿且緩刑宣告未經撤銷，其刑之宣告即失效力，在法律上視同未曾犯罪，且簽證申請表上並無「無論年限或緩刑期滿與否之犯罪紀錄，均應一律申報」等記載，故原告主觀上誤以為得於簽證申請表上填寫未曾在我國境內或境外有犯罪紀錄，而非特意作不實之填報，原處分其認事用法自屬於法有違，應予以撤銷等情。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告105 年4 月29日之申請，作成准予核發停留簽證之行政處分。
三、被告則以：司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，其確屬不受司法審查之政治問題或統治行為。退步言之，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，原告實際上並未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之公法上請求權，相對地，被告及駐外館處即無核發簽證之公法上作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，其提起本件行政訴訟屬當事人不適格。本院實務就非我國國民之外籍配偶之一般外國人而言，其並無申請入境我國之權利，是我國拒絕給予其入境簽證，並未侵害其權利，自無提供其權利救濟途徑之必要。是一般外國人入境簽證核發與否之判斷，乃屬我國主權之行使，為具有高度政治性之問題，不應由司法機關介入審查，自屬有據。末按行政程序法第92條、行政訴訟法第2 條，上開規定所稱「公法上之爭議」，乃指應受司法審查之公法上爭議，至於所稱「除法律別有規定外」，則係進一步劃分應受司法審查之公法上爭議得提起行政訴訟之範圍，原告所提本件訴訟顯不合法。又原告曾於我國境外有犯罪紀錄，且於簽證申請表未誠實申報填載，被告自得依外國護照簽證條例第12條第1 項第1 款規定拒發簽證，亦可以不說明理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有訴願決定(本院卷第20至25頁)、原告護照影本(本院卷第19頁)、、勞動部105 年3 月31日勞動發事字第1050640965號函( 本院卷第32頁) 、原告105 年4 月28日所填中華民國簽證申請表( 本院卷第33至34頁) 、外交部領事事務局105 年4 月29日受理原告簽證申請收據( 本院卷第35頁) 等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分駁回原告核發停留簽證之申請，有無違誤？
五、本院判斷如下：
㈠按依外國護照簽證條例第1 條規定：「為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽證，特制定本條例。」第3
條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國( 以下簡稱我國) 承認或接受之有效旅行身分證件。」第4 條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構( 以下簡稱駐外館處) 核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5 條規定：「（第1 項）本條例之主管機關為外交部。（第2 項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7 條第1 項第3 款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：…三、停留簽證。……。」第10條規定：「停留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作短期停留之人士。」第12條第1 項第1 款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：一、在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。……。」同條例施行細則第5 條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6 個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構( 以下簡稱駐外館處) 核辦。…（第3 項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」準此，外籍人士擬在我國境內作停留，係得以向外交部或駐外館處申請停留簽證，以憑前來我國。
㈡復按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第3 項第2 款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用；西元1966年聯合國大會通過之「公民與政治權利國際公約」，我國於98年3 月31日經立法院以條約案方式通過，並於98年4 月22日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，同年12月10日施行。「公民與政治權利國際公約」第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」而依「公民與政治權利國際公約」第28條設立人權事務委員會，負責該公約之監督與執行。公約第40條第4 項並進一步規定：「委員會應研究本公約締約國提出之報告書。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得將此等一般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本送交經濟暨社會理事會。」人權事務委員會據此，於西元1986年作成第15號一般性意見，其內容略謂：「公約不承認外國人有權進入某一締約國的領土或在其境內居住。原則上，該國有權決定誰可以入境。但是，在某些情況下，例如涉及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素時，外國人甚至可以享有入境或居留方面的公約保障。」準此，依原告起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證申請事件，而係關係原告於105 年3 月31日經勞動部許可泰藝公司申請聘僱其從事專門性及技術性工作（見本院卷第32頁），向被告申請核發停留簽證事項，涉及外籍人士至我國工作相關權益，在涉及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素下，依前開人權事務委員會第15號一般性意見，該外籍人士入境及停留均受公約保障。且行政機關就該外籍人士簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，考量當事人權利及國際人權，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，始符我國憲法及上開國際公約保障基本人權之精神，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。至外國護照簽證條例第12條第2 項雖規定：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」然其僅指拒發簽證得對外不附理由而已，亦即該申請人並無請求該拒發簽證之行政處分應附否准之理由，惟此非指有關簽證核發與否之行政行為，行政機關即無需任何理由而得恣意為之，其仍應遵照行政法原理原則行使職權。是被告辯稱關於簽證核發事項，司法不宜介入，且即使外籍人士亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告就駁回簽證部分，提起行政訴訟為不合法云云，洵非可採。
㈢經查，原告於105 年4 月20日以免簽證方式入境我國，並於105 年4 月29日以經勞動部許可泰藝公司申請聘僱其從事專門性及技術性工作為由，向被告申請核發應聘停留簽證，有原告所填中華民國簽證申請表附卷為憑（見本院卷第33至35頁），嗣經被告依據列管資料查得國際刑警組織於104 年4
月21日通報原告曾在我國境外有犯罪紀錄，業經移民署管制入國，管制效期至115 年間，而原告填寫簽證申請表時，刻意隱暪該事實，於問題A 「是否在中華民國境內或境外曾有犯罪紀錄或曾遭中華民國政府拒絕入境、限令出境或驅逐出境」乙項勾選「否」，並有列管查詢資料及原告簽證申請表影本等附卷可稽（見本院卷第34頁、第148 至150 頁），被告乃依外國護照簽證條例第12條第1 項第1 款規定：「在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。」拒發原告停留簽證，並無不合。
㈣原告雖主張其係於89年間之犯罪紀錄，已係16年前之紀錄，且緩刑期滿且緩刑宣告未經撤銷，其刑之宣告即失效力，在法律上視同未曾犯罪，簽證申請表上並無「無論年限或緩刑期滿與否之犯罪紀錄，均應一律申報」等記載，故原告主觀上誤以為得於簽證申請表上填寫未曾在我國境內或境外有犯罪紀錄，而非特意作不實之填報，原告並無刻意隱瞞犯行、赴臺動機可疑，原處分自有違誤云云。然按簽證之核發係國家主權行為，簽證制度則係透過對申請人之審核，將不符本國利益之外國人拒絕於境外，因此外國護照簽證條例第12條第1 項乃明定核發簽證之原則，而該條項第1 款所定「在我國境內或境外有犯罪紀錄或曾遭拒絕入境、限令出境或驅逐出境者。」外交部或駐外館處得拒發簽證，其拒發簽證所考量原因，並非外國人目前有發生具體非法、違反法令、造成具體危害之事由，而是依其過去之紀錄，以有延續性的方式加以管制，主管機關本有裁量之權力。被告依據列管資料查得國際刑警組織於104 年4 月21日通報原告曾在我國境外有犯罪紀錄，而原告填寫簽證申請表時，刻意隱暪該事實，於問題A 「是否在中華民國境內或境外曾有犯罪紀錄或曾遭中華民國政府拒絕入境、限令出境或驅逐出境」乙項勾選「否」，業如前述，且原告亦自承其於89年12月13日遭美國維吉尼亞州法院判處拘役14日並宣告緩刑10年，所犯罪名為「性猥褻受其監護之兒童」，有原告所提105 年4 月19日向美國法警局國家性罪犯定標中心所為之性罪犯國際旅行通報影本在卷為憑（見本院卷第36至37頁），足見原告確曾於我國境外有犯罪紀錄。被告依法衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等不確定法律概念，而具有高度之專業性，是此項准駁決定之法律性質，固應屬於被告之判斷餘地，並有相當之裁量空間，被告所為決定亦查無事實認定錯誤、逾越權限或濫用權力、違背一般有效之評價原則、或考量與入境簽證無關之事項、違背平等原則等情事，被告對原告所為簽證否准之判斷，即應予以尊重。另審諸原告填具簽證申請表關於問題內容，已清楚載敘是否「曾在」中華民國境內或境外曾有犯罪紀錄，並請申請人據實回答，語意清晰，非難以理解，原告主張簽證申請表未有不限年限之犯罪紀錄均應一律申報之記載，致生誤解云云，不足採據。是被告審酌上開列管資料，原告曾在我國境外有犯罪紀錄，並於簽證申請書作不實之填報，認原告申請在臺停留簽證有外國護照簽證條例第12條第1 項第1 款之情形，乃逕拒發簽證予原告，於法並無違誤。原告前開主張，尚無足採。
㈤至原告主張原處分牴觸禁止外國人入國作業規定第3 點及第5 點規定云云。然查，禁止外國人入國作業規定係內政部本於職權依入出國移民法規執行對外國人入國事項而訂定規定，要與被告依外國護照簽證條例審查外國人簽證申請事項，係屬二事，且被告據以否准原告之簽證申請，係以原告於我國境外有犯罪紀錄，並於簽證申請書作不實之填報，認原告申請在臺停留簽證有外國護照簽證條例第12條第1 項第1 款之情形，乃逕拒發簽證予原告，業據被告陳明在卷（見本院卷第131 頁筆錄），是原處分之認定與禁止外國人入國作業規定無關，原告前揭主張，顯係誤解法令，核無足採。至原告聲請停止訴訟程序部分，依行政訴訟法第177 條第2 項規定，法院係「得」以裁定停止訴訟程序，即是否依該規定停止訴訟程序，法院有裁量之權限，爰審酌本件事證已達足以進行終局判決之程度，且原處分並非依據原告曾遭拒絕入境為由而否准簽證之申請，業如前述，核無裁定停止訴訟程序之必要。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分駁回原告之簽證申請，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　1　　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　曹 瑞 卿
法 官　林 淑 婷
法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　1　　 日書記官 鄭 聚 恩