臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第652號

• 裁判案由: 違反發展觀光條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 08 月 24 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第652號106年8月10日辯論終結原 告　誠品股份有限公司
代　表　人　吳旻潔（董事長）
訴訟代理人　沈達　律師
被 告　交通部觀光局
代　表　人　周永暉（局長）
訴訟代理人　陳宏杰　律師
高鳳英　律師
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105 年8 月26日交訴字第1050021810號訴願決定，經台灣臺北地方法院以105 年度簡字第328 號行政訴訟裁定移送審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時原告代表人原為吳清友，嗣於訴訟繫屬中逝世（民國106 年7 月18日逝世），茲據原告新任代表人吳旻潔檢附經濟部函具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告據民眾檢舉富立建設股份有限公司（下稱富立建設）與原告非旅行業者，卻合作辦理「2015富立藝術季」活動，雙方約定由富立建設提供新臺幣（下同）100 萬元活動廣告經費，並委由原告辦理含講座、春天市集活動、府城蹓躂及獨家贈禮等四項活動，其中府城蹓躂為府城2 日旅遊活動，由原告規劃行程、安排食、宿及交通工具等事宜，第一階段僅招待富立家族及員工參與，並未對參與旅客收取費用，惟原告因富立建設出資經費有限，爰第二階段以其自身月刊、電子報、臉書自行招攬旅客呂興君等14人參加104
年12月19日至20日國內2 日旅遊，接待該等旅客並為安排旅遊行程、交通、餐食、購買保險及收取報名費用，並以原告名義開立「活動報名費12/19 -12/20緩慢文旅府城遊」之收據予該等旅客以補貼支出。被告遂以原告之行為違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第3 款及第3 項前段規定，爰依同條例第55條第4 項暨同條例裁罰標準第7 條附表3 第1
項規定，於105 年5 月2 日以觀業字第1053002179號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分）裁處原告30萬元罰鍰，並禁止經營旅行業務。原告不服原處分，提起訴願請求撤銷原處分或減輕處分，經交通部訴願決定駁回，循序提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）按行政罰法第42條前段及行政程序法第102 條規定可知，作成侵益行政處分或行政處罰前，除有特殊狀況外，應給予相對人陳述意見之機會，惟被告於本次裁罰程序中，並未給予原告陳述意見之機會，或寄發通知陳述意見之文書予原告。就系爭104 年12月19、20日「府城遊活動」是否屬於旅遊活動、原告是否經營旅行業務、原告是否受有報酬等重大爭點，被告裁罰前並未讓原告有具體說明陳述而加以辯明即逕予裁罰，而該裁處亦無行政罰法第42條但書各款情形。故被告所為裁處行為已違反行政罰法第42條暨行政程序法第102條所規定之程序要求，而為違法行政處
分。
（二）原告並未為旅行業的「經營」行為，原處分及訴願決定已不符合發展觀光條例第55條第4 項之法定要件，已有適用法律錯誤之違誤，而應予撤銷。
１、依發展觀光條例第55條第4項之文義可知，該條係處罰未
領取營業執照而「經營」旅行業務之行為。又旅行業管理規則第三章第20-第54條，作出了對旅行業經營行為的規
範，依該規則第20條、第21條可知，旅行業之經營應有負責辦理旅遊業務之人員，並應持續的提供服務及營業。故經營旅行業務係指持續性提供旅遊服務的營利行為，並受有報酬者。
２、被告雖於答辯一狀第2頁第一(一)點及第一(二)點項下陳
稱：「一、(一)…故其文義應指行為一旦構成該行為即得予以處罰，並未規定以反覆實施或因此獲有利潤為要件。(二)…祇要從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」其中之一，即構成經營旅行業業務…。」惟如依被告所言，不以反覆實施或以營利為目的，只要安排旅遊即構成經營旅行業業務；則幾乎任何安排旅遊行程之行為，甚至包含公司內部自助辦理員工旅遊，都會落入經營旅行業業務之範疇內，而屬違反發展觀光條例之行為應受處罰。被告主張顯不合理，也顯然逾越法律規範之目的範圍。３、此外，被告於答辯一狀第2頁第一(三)點項下陳稱：「(三)查原告非旅行業，…以自身月刊、電子報、臉書自行招
攬旅客呂興君等14人參加104年12月19日至20日之府城溜
躂旅遊活動，…」云云。惟實際上當次活動僅有三名外部人士報名，之後原告公司即邀請原告公司員工及廠商員工一起參與，故該次行程活動以參與成員的人數比例來看，更接近是為內部員工辦理之活動。被告陳稱原告公司對外招攬14人參與活動，似有誤解。
４、綜上，依發展觀光條例第55條第4項文義可知，該法已明
確規範處罰者為未取得營業執照而「經營」旅行業務之行為。除相關法規命令已就經營行為的概念作出規範外，如以偶然發生非持續施行，或非營利性質的安排旅程行為，即視為違反發展觀光條例，則可能因為過度擴大解釋反而把一般旅遊活動的安排均納入經營旅行業之範疇，明顯逾越法律規範目的。本次府城遊活動，係為履行原告與富立建設藝術合作合約書之受託工作項目而進行，並非身持續性地對外提供旅遊業務之服務。除本次府城遊活動係依富立建設要求安排住宿體驗外，原告就過往富立藝術季活動也從未舉辦過夜的住宿行程。且原告就報名費用之收取，並非為原告提供相關活動服務之對價，而係作為該活動實際支出費用的代收付。此由系爭104年12月19、20日府城
遊活動，扣除工作人員後共14名參加，報名費合計新台幣35,000元，但食宿支出費用至少已逾46,958元即可得知，原告並未「經營」旅行業務，故原處分及訴願決定認定原告構成違犯「發展觀光條例」第55條第4項之情形，顯已
有認事用法之違誤。
（三）原處分違反比例原則：
１、依台北高等行政法院106年訴字第5號行政判決意旨可知，縱然發展觀光條例裁罰標準係由交通部依觀光發展例第67條授權發佈，惟行政機關裁罰時仍應視個案具體狀況審酌，否則即屬違反比例原則，將構成裁量瑕疵。原告公司先前並未曾辦理安排旅遊活動，本件是因為受託辦理富立藝術季專案，配合委託人要求，方才初次作住宿等的行程規劃。因原告公司先前未曾有辦理相關活動的經驗，故確實不知行程規劃可能被認定為有違反發展觀光條例違法經營旅行業務之虞。更何況系爭12月19-20日的行程活動，雖
有對外招攬之文宣，但14名參加人中，僅有3位外部報名
之成員，其餘參加人均為後來邀請的原告公司員工及相關廠商員工，故原告公司就系爭活動行程，可受責難程度，以及所生影響均極微小，但原處分書於處分理由中僅說明：「一、上述違反事實，業經本局查證屬實，…爰依條例第55條第4項及同條例裁罰標準第7條附表3第1項第2款規
定，處分如主旨。」顯然僅係依發展觀光條例裁罰標準第七條附表三之標準逕予罰款30萬元，而並未考量個案具體情狀及應受責難程度、所生影響及所得利益等相關事項，而有處罰過重，違反行政程序法第7條及行政罰法第18條
之比例原則之情形。
２、此外，原告就系爭活動行程，會收取費用係因為無經費支應相關活動的辦理。在12月19-20 日的行程中，原告收取之費用共為35,000元，而12月的行程活動中，富立藝術季給予的活動預算共為250,000 元，但12月活動( 包括第一階段12月12-13 日的活動行程，及第二階段12月19-20 日的活動行程) 實際的支出為313,861 元，故在扣除富立藝術季的活動預算後，已可看出活動參與人的報名費用，根本不足以支付相關活動行程的支出。此點亦可由第二階段12月19-20 日的活動行程中的單筆住宿費，即達36,289元，已較報名費用的總金額為多來看出。故原告在系爭活動中並未取得利益，相關的報名費用實際上均已支應活動實際支出，故原告公司就系爭活動行程，實際上並無所得利益。
３、另被告雖於行政訴訟答辯一狀第5頁第二、(三)點主張：「
……依查得之資料即有衡量行政罰法第18條之各項因素，包含：本件被告稽查時，富立公司所提出之合作企畫書中，被告執行計畫所得之100 萬元報酬、原告之資力（查原告於經濟部工商登記上之實收資本額為971,730,000 元）等事實及其行為可責難之程度及影響…」云云。惟被告之主張並不可採，因：
⑴被告處分書之理由中僅載明依裁罰標準第7 條附表3 第1
項第2 款規定作成裁罰，全無記載對具體個案的考量因素，顯然在處分作成時並未就是否符合比例原則及違規情節應受責難程度、所生影響及所得利益等相關事項進行審酌。被告於答辯一狀中所提出之理由顯然僅為事後提出之說詞。
⑵被告主張原告受有執行計畫所得100 萬元報酬。惟前述報酬金額，並非針對104 年12月的活動行程而發給，前述報酬金額係為委託原告安排104 年全年度的藝文季活動而支付，相關活動預算比例並如原證1 第8 頁的活動預算表所示。關於12月的府城蹓躂活動費用預算與原告支出之實際的費用已遠超出前述活動預算已如前第二、3 點所述，故原告實受有虧損並無獲利。
⑶被告另主張原告公的實收資本額為971,730,000元，並作
為審酌因素。但依台北高等行政法院106年訴字第5號行政判決意旨可知，於裁量時應作為考量者為違規情節應受責難程度、所生影響及所得利益等相關事項。今原告公司資本額本不在前述裁量考量範圍內。故被告之主張顯不合理，或審酌事項有不當連結、濫用裁量之嫌。
（四）另被告雖於行政訴訟答辯主張原告公司有以「誠品文旅」為名經營同為發展觀光條例所規範之旅館業業務，則原告對於發展觀光條例所規範之內容應知之甚詳」云云。惟被告之主張多為無證據的推斷並不可採：
１、原告公司為辦理活動，均會透過保險經紀人購買保險，以分擔意外發生之風險，此為正常的商業慣例。故如保險經紀人告知此活動以購買旅遊保險為佳，則原告即會配合辦理。此為日常作業流程，並不代表原告即同意或確認辦理的是旅遊活動，更何況本案爭點在於原告是否有「經營」旅行業業務之行為，並不能依原告有購買單次的旅遊綜合保險，即推斷原告有「經營」旅行業業務之行為。
２、「誠品行旅」為原告公司之轉投資子公司誠品生活股份有限公司再轉投資成立，事實上，其成立過程與營業活動，原告公司均未參與。今被告僅以原告公司未參與設立與經營的「誠品行旅」為發展觀光條例所規範的旅館業，即主張原告對發展觀光條例的旅遊業應知之甚詳，顯屬過度推論，且亦與事實不符。
（五）綜上，被告顯係誤認原告經營旅遊活動，而裁罰罰鍰新台幣30萬元，其裁罰認定事實適用法令顯有違誤。並聲明：1、原處分及訴願決定均撤銷。2、被告應返還原告新台幣參拾萬元整，及起訴狀繕本送達之翌日起至返還之日止，按年息百分之五計算之利息。3、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
（一）按發展觀光條例第26條、第27條第3款、第4款及第3項等
規定乃為保障合法經營旅行業者及旅遊消費者權益，而禁止非經中央主管機關核准設立登錄之業者及相關旅遊從業人員經營或執行旅行業業務，可知上開法條文義應指行為人一旦構成該行為即得予以處罰，並未規定以反覆實施或因此獲有利潤為構成要件，此有臺北高等行政法院98年訴字第1802號行政判決可參。次觀諸發展觀光條例第27條第1項第3款立法理由可知，立法者雖將「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」列為旅行業之業務範圍，惟不以同時從事「招攬觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二者為限，祇要從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」其中之一，即構成經營旅行業業務，此亦經臺北高等行政法院105年度訴字第323號判決肯認，並經最高行政法院105年裁字第1486號裁定確定。
（二）經查，原告非旅行業者，卻為富立公司設計及安排第一階段104年12月12日至13日之旅遊行程、食、宿及交通工具
等事項；其後，更有「以經費預算不足為由，以自身月刊、電子報、臉書自行招攬旅客呂興君等14人參加104年12
月19日至20日之府城溜躂旅遊活動，並向該等旅客安排行程、交通、餐食及住宿而向旅客收取費用」之違法經營旅遊業務之行為，顯已該當違法經營旅行業業務之處罰要件，依法即應予以裁罰。況本案於106年7月12日庭訊時，原告代理人就原告前述「府城溜躂旅遊活動」係構成發展觀光條例第27條第1項第3款要件之事實並不爭執，則原告違法經營旅行業業務之事實已至為明確，是被告對原告予以裁罰並無違誤。
（三）至原告雖辯稱「其並非持續地實施前揭違法行為，且收受之報名費僅為代收付之性質」，因此本件原處分及原訴願決定至有不當…云云，至屬無稽。蓋以發展觀光條例第27條規定於文義上並未以「經常性持續為之」或「行為人實際獲取利益」為必要，業如前述；而前述臺北高等行政法院98年訴字第1802號行政判決亦揭櫫無論原告「是否為持續性實施」及「是否獲有利潤」，實無礙於其違法經營旅行業業務之認定。
（四）另，原告雖以旅行業管理規則第20條、第21條規定，主張「所謂旅遊之經營係指備有一定人員，持續性地執行旅遊業務」云云；惟觀諸旅行業管理規則第20條及第21條之規定內容，僅係主管機關為監督「旅行業者」而為之行政管理措施，並無隻字片語係為「定義旅遊業務行為」而規定，是原告援引該二條文主張所謂執行旅遊業務必然係為「持續性實施且受有報酬」云云，顯係對該二條文之誤解，不足為採，併此指明
（五）查原告主張略以:「原告亦僅在今年度的『府城遊活動』
第一次辦理過夜行程，並以代收代付相關費用的意思酌收報名費，而實際收取之報名費僅35,000元，而食宿支出費用至少已逾46,958元，更何況全部活動費用支出高達313,861 元，被告卻逕處罰300,000 元之罰鍰」，主張該裁罰標準及方式違反行政罰法第8 條及第18條關於裁處罰鍰應審酌的應受責難程度及違反行政法上義務所得利益之規定，並違反行政程序法關於行政行為應符合比例原則之要求云云，惟查：
１、本件原告於104年12月12日至13日及104年12月19日至12月20日確有「接待觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通」之「未領取旅行業執照而經營旅行業業務」之行為，核屬發展觀光條例裁罰標準第7條、附表三、項次1所規定之抽象典型之違規行為，此業經原告於106年7月12日庭訊時，原告代理人所自承，而被告就原告所為前述違反裁罰標準第7
條、附表三、第1項第2款規定之行為，已適切考量其違法事實在時間上係屬密接（第一階段活動與第二階段之府城溜躂旅遊活動於時間上僅相隔一週），或係出於單一犯意（係出於履行與富立公司簽訂之藝術季合作合約書）所致，乃寬認僅就其行為處以30萬元罰鍰並禁止其營業，實屬允當。
２、按發展觀光條例第55條及發展觀光條例第67條規定，中央主管機關就違反發展觀光條例第55條規定之行為，得依同條例第67條之授權制定之裁罰標準予以處斷；準此可知，前揭裁罰標準第7條、附表三、項次1以違法經營旅行業業務違規行為情節之輕重，區分兩種不同之行為態樣定處罰之基準，乃考量該違規行為情節之輕重而為，與發展觀光條例母法規定之意旨無違，則被告自得援引上開「裁罰基準表」作成裁罰處分。況且，被告對原告予以裁罰時，已依行政罰法第18條所揭櫫裁處罰鍰時應審酌之要素，並審酌原告執行伊與富立公司間之合作合約書可獲100萬元報
酬、原告之資力（原告於經濟部工商登記上之實收資本額為971,730,000元）等事實及其行為可責難之程度，方依
前揭裁罰標準第7條附表3第1項第2款，對原告處新臺幣
30萬元罰鍰並禁止其營業。因此，本件原處分實未逾越法定裁量範圍，復無裁量濫用或裁量怠惰之違法情事，更與比例原則無違，其理至明。
（六）至於原告略以:「被告知悉前述活動時，不給予原告任何
警示或通知，即逕予裁罰…」等語，主張被告採取之方法，與避免違法經營旅行業業務之目的間，有手段與目的間之失衡，違反比例原則…云云；另主張其主觀上不知行政法規，要求被告審酌並減輕罰鍰云云，亦屬無稽。
１、被告係於104年12月21日透過民眾檢舉方得知原告有違法
經營旅行業業務之情形，並於105年2月1日派員稽查具體
情事，因此被告知悉原告有違法經營旅行業業務之行為，顯然是在原告違法實施旅行業業務之時點後，殆無可能事前通知或警示原告；況且，發展觀光條例第55條第4項及
裁罰基準表項次1，亦無應於裁罰前通知違章行為人限期
改善之規定，是被告經審酌原告違章之情節輕重後，認為並無先行通知原告限期改善之必要，並逕為裁罰處分，核屬法定裁量權之正當行使，要與比例原則並無違背。
２、再者，原告既知為參加人員投保「旅遊綜合保險」（依原告所提供之投保資料中係載有「旅遊綜合保險」之字樣，足證原告主觀上清楚了解其所辦理之「府城溜躂活動」確係執行旅行業業務，方能選擇正確的保險險種投保）；且原告公司亦有以「誠品文旅」為名，經營同為發展觀光條例所規範之旅館業業務，則原告在申請中央主管機關核准並發給旅館業營業執照，以及經營旅館業業務之過程中，對於發展觀光條例所規範之內容應知之甚詳，是其對於未經中央主管機關核准領取營業執照，不得經營旅行業業務之規定，若謂全然不知，實難令人信服。
（七）按行政程序法第102條、第103條第5款、第6款及行政罰法第42條但書第6款規定，行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分，應給予處分相對人陳述意見之機會，惟如有行政程序法第103條及行政罰法第42條但書所列
各款情形，則例外無須予相對人先行陳述意見。查被告係於104年12月21日接獲民眾檢舉、謂原告所舉辦之「2015
富立藝術季緩慢文旅府城遊」活動，有以自身月刊、電子報、臉書對外招攬旅客並向每位參加者收取5,000元費用
以支應食宿、導覽解說、門票及保險等項目，涉嫌違法經營旅行業業務之情事。被告為查明「原告是否有違法經營旅行業業務之情事」，乃於105年2月1日分別派員前往富
立建設與原告公司高雄夢時代店(下稱夢時代店)進行稽查，且經斯時夢時代店之朱玨亭專員及郭育純副理已就此案充分陳述，並提供相關單據、事證供參，此有被告經營旅行業業務專案執行小組工作報告表及原告承辦人員提供之文件資料可資參照，是顯然被告斯時已經給予原告充分表示意見之機會，故原告主張被告未提供其陳述意見之機會即予裁罰、違反行政程序法第102條規定云云，顯屬無稽
。
（八）退步言之，縱認被告未予原告書面陳述意見之機會容有瑕疵(僅假設語氣)，然依原告所提供其與富立建設簽訂之「誠品書店與富立建設股份有限公司藝術季合作合約書」(
下稱富立藝術季合作合約)、及原告為執行該合約而規畫
之「2015年富立藝術季緩慢文旅府城遊-兩天一夜蹓躂去
」(下稱府城蹓躂活動；上開活動係分為二階段，第一階
段為104年12月12至13日，第二階段為104年12月20日21日)之行程表、名單、各項費用支出表及收據等影本資料，
與民眾檢舉之內容勾稽大致相符，是原告依此在客觀上明白足以確認之事實，認定原告確有未經核准，為旅客設計旅程、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通等經營旅遊業業務之行為，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條但書第6款之規定，不須再予相對人陳述意
見之機會，至為明確。況且，本件裁罰金額為30萬元，相較於相較於原告執行其與富立公司間之藝術季合作合約書可獲100萬元報酬、以及經濟部商業司登載原告之實收資
本額為971,730,000元而言，而此裁罰處分對於原告財產
權之限制亦屬輕微，是依行政程序法第103條第6款規定，本件作成行程處分前，亦無事先聽取相對人意見之必要。（九）綜上論結，原告指謫被告裁罰處分違法均無理由。並聲
明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之聲明陳述同前，因此本件爭點厥為：⑴本件原告104
年12月19日至20日之府城溜躂旅遊活動，是否為發展觀光條例第27條第3款之旅行業業務？⑵原處分是否違反行政程序
法第42條前段（應予原告陳述意見機會）？⑶原處分裁罰有無違反比例原則？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按行為時發展觀光條例第2 條第10款：「本條例所用名詞，定義如下：……十、旅行業：指經中央主管機關核准，為旅客設計安排旅程、食宿、領隊人員、導遊人員、代購代售交通客票、代辦出國簽證手續等有關服務而收取報酬之營利事業。」第26條：「經營旅行業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取旅行業執照，始得營業。」第27條第1 項第3 款：「旅行業業務範圍如下：……. 三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。」第3 項：「非旅行業者不得經營旅行業業務。但代售日常生活所需國內海、陸、空運輸事業之客票，不在此限。」第55條第4 項：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」第66條第3 項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」
⑴前開觀光條例第2 條第10款之立法理由略以：為強調旅行業應經目的事業主管機關核准之特性；及配合旅行業目前所實際經營業務修正，使本條例之「旅行業」與民法債篇旅遊專節有關「旅遊營業人」之定義相符，並修正其定義。
⑵發展觀光條例第27條第1 項第3 款之立法理由略以：為避免非旅行業從業人員或業者假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害，爰將現行第一項第三款增訂招攬國內外旅客並安排旅遊、食宿及交通之行為，並增定第一項第五款提供旅遊諮詢服務，亦專屬旅行業之業務範圍。
⑶綜上規定可知，未經申請核准並依法辦妥公司登記及領取旅行業執照，不得經營旅行業業務，而所謂「旅行業業務」之範圍，為「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」等事項；即立法者雖將「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」列為旅行業之業務範圍，惟不以同時從事「招攬觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二者為法定構成要件，若其分擔從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」，即屬經營旅行業業務。又所稱「招攬」，並無行為方式之限制，凡行為人所為在客觀上足使旅客瞭解該旅遊活動進而報名參加即屬之（參見最高行政法院106 年度判字第277 號判決意旨即採相同見解）。
２、依發展觀光條例第66條第3 項授權訂定之行為時旅行業管理規則第20條規定: 「旅行業應於開業前將開業日期、全體職員名冊報請交通部觀光局備查。前項職員名冊應與公司薪資發放名冊相符。其職員有異動時，應於十日內將異動表報請交通部觀光局備查。旅行業開業後，應於每年六月三十日前，將其財務及業務狀況，依交通部觀光局規定之格式填報。」第21條規定: 「旅行業暫停營業一個月以上者，應於停止營業之日起十五日內備具股東會議事錄或股東同意書，並詳述理由，報請交通部觀光局備查，並繳回各項證照。前項申請停業期間，最長不得超過一年，其有正當理由者，得申請展延一次，期間以一年為限，並應於期間屆滿前十五日內提出。停業期間屆滿後，應於十五日內，向交通部觀光局申報復業，並發還各項證照。依第一項規定申請停業者，於停業期間，非經向交通部觀光局申報復業，不得有營業行為。」
３、行為時發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」其立法理由略以：據本條例所規定之處罰，其量罰標準，因涉及人民權利義務事項，為求慎重，爰授權由中央主管機關以法規命令定之。又被告為發展觀光條例之中央主管機關依據上開規定授權訂立之發展觀光條例裁罰標準（下簡稱裁罰標準）第1
條：「本標準依發展觀光條例第67條規定訂定之。」第7
條：「旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表3 之規定裁罰。」、附表3 第1 項：「未領取旅行業執照而經營旅行業務者：從事代售（購）海、空運輸事業客票、旅遊招攬、代辦出、入國境及簽證手續者：處新臺幣9 萬元並禁止其營業；提供旅遊諮詢服務者、接持觀光旅客並安排旅遊、食宿及交通者：處新臺幣30萬元並禁止其營業。」上開裁罰標準為法律授權主管機關即被告就主管違反發展觀光條例裁罰事宜所訂定之裁罰標準（核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所明定行政規則），且罰鍰之額度未逾越法律明定得裁罰之上限，同時避免各行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，亦非法所不許。因此被告就類型化事件，依據裁罰標準而為裁罰，並無裁量怠惰、濫用或逾越等違法情事，尚無違比例原則及平等原則情狀。
⑴行政罰法第18條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」而依行政罰法第18條立法意旨：「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。……。」行政罰法第8 條立法理由略以：「本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。而行政罰得予減輕者，於一定金額( 罰鍰) 或期間等得以量化之規定方有其適用，此為事理當然，觀諸行政罰法第18條第3 項、第4 項之規定亦明，故於無法量化之裁罰類型，行政罰之減輕即無適用餘地；另有關得免除處罰部分，於無法量化之裁罰類型，則仍有適用之餘地。此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。」因此：行政罰既係對違反行政法上義務行為所為裁罰性不利處分，符合法律構成要件之行政不法行為，主管機關應即依法裁罰之，惟如法律有特別規定授權主管機關斟酌具體情況免予處罰者，例如行政罰法第8
條及第19條規定等，主管機關始有處罰與否之裁量空間。至於行政罰法第8 條但書規定或其他法律有特別規定外，主管機關僅得於法定罰鍰金額範圍內裁量處罰，並無不予處罰之裁量權限。
⑵而依據前開裁罰標準第3 規定，違反發展觀光條例及其發布命令之行為，應依調查事實及證據之結果認定。而裁罰標準又屬行政規則詳如上述，因此若違反發展觀光條例之行為屬「類型化」事件，則被告應依裁罰標準而為裁罰，若非屬類型化事件，被告自應審酌行政罰法第18條之要件酌量裁罰。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷（及地院卷）、原處分卷及或訴願卷）可查，自足認為真實。
１、104 年1 月16日，原告與訴外人富立建設簽訂《誠品書店與富立建設股份有限公司藝術季合約書》（下簡稱富立藝術季合作合約），由富立建設提供100 萬元之活動廣告經費委由原告主辦藝術季（含講座、春天市集活動、府城蹓躂以及獨家贈禮等4 項活動），合作期間為104 年1 月至104 年12月底止（參照台北地方法院卷105 年簡字第328
號裁定，下稱地院卷，第13至第14頁）。
⑴104年12月12日，原告舉辦第一階段「緩慢文旅府城遊─
兩天一夜蹓躂趣」活動，活動日期為104年12月12日至同
年月13日，參加對象為富立建設VIP貴賓，共14人參加，
行程如原處分卷第16頁內容所示（原處分卷第16頁、訴願卷2-2 第34至第43頁）。
⑵104年12月19、20日，原告舉辦第二階段「緩慢文旅府城
遊─兩天一夜蹓躂趣」活動，行程如訴願卷2-2第31頁內
容所示，一般民眾皆可報名參加，總計共14名參加，分別為7名原告員工、2名員工家屬、1名廠商及1名廠商家屬(
訴願卷2-2第31至第32頁、原處分卷第27頁）。
⑶104 年12月21日，民眾寫信至交通部院首長民意信箱檢舉富立建設與原告皆未具有旅行業資格，卻擅自經營旅行業項目（原處分卷第8 至第9 頁），被告開始調查。
２、105 年2 月1 日，被告派員分別前往富立建設與原告高雄夢時代店（下稱夢時代店）稽查，兩家公司陳述意見：
⑴富立建設蔡副理表示，本活動由富立建設贊助，由原告辦理，經費由富立建設支出，內容規劃由原告執行，收費、食、宿、交通工具、保險皆由原告辦理，本活動分為兩階段，第一階段主要招待富立家族及員工，不收費用，第二階段由原告對外招收旅客遊玩，富立建設不知第二階段參與人數、收費標準，第二階段皆由原告辦理（原處分卷第14頁）。
⑵誠品書店高雄夢時代店專員及副理表示，本活動由富立建設出資主辦，原告協辦，第一階段由富立家族及員工參加，不收費，第二階段12月19至20日由原告辦理，收費標準是由原告精算支出、食、住、運輸、保險等開銷，因富立建設經費有限，原告才會訂定旅遊費用來補貼旅遊支出，第二階段報名人數不足，之後由原告員工及廠商自由參加，舉辦活動資訊公開在月刊、電子報、FB（原處分卷第15頁）。
３、105 年5 月2 日，被告作成觀業字第1053002179號處分書（即原處分），以原告前開第二階段（12月19至20日）之行為違反發展觀光條例第26條、第27條第1 項第3 款及第3 項前段規定，爰依同條例第55條第4 項暨同條例裁罰標準第7 條附表3 第1 項規定，裁處原告30萬元罰鍰，並禁止原告經營旅行業務（原處分卷第1 至第2 頁）；105 年6 月4 日，原告不服原處分提起訴願；105 年8 月26日，交通部作成交訴字第1050021810號訴願決定，駁回原告之訴願請求（地院卷第18至第22頁），原告不服向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起本件訴訟；嗣經該院以105 年度簡字第328 號裁定移送本院審理。
六、經查，被告為富立建設公司設計及安排二階段「緩慢文旅府城遊--兩天一夜蹓躂趣」活動，其中第二階段（104 年12月19、20日），原告以月刊、電子報、臉書等招攬一般民眾報名參加（第二階段計14名，其中至少3 名為一般付費民眾），原告除設計旅遊行程，並安排參與人之食、宿及交通工具等事項，並收取費用詳如上述本院認定事實，參照前揭發展觀光條例第27條第1 項第3 款規定（及立法理由），本件原告招攬國內旅客並安排旅遊、食宿及交通之行為，核屬旅行業之業務；次查，原告復未依發展觀光條例第66條第3項授
權訂定之行為時旅行業管理規則等規定，申請核准並依法辦妥公司登記及領取旅行業執照復為原告所不爭執，因此原處分依發展觀光條例第55條第4項規定，以原告未依發展觀光
條例規定領取營業執照而而經營「旅行業務」，而裁罰鍰30萬元並禁止經營旅行業務，經核並未違法。
（一）發展觀光條例第2 條第10款、第26條、第27條第3 款、第4 款及第3 項等規定及第27條之立法理由詳如上述；即禁止非旅行業者經營旅行業務之立法目的，是為避免非合法旅行業從業人員或業者，假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務，肇致『合法業者』及『旅遊消費者』權益受到損害，故解釋發展觀光條例第55條第4 項「未依本條例領取營業執照而經營旅行業務者」，即應指行為人構成「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」之行為，即屬『經營』「旅行業務」。若行為人僅被查獲一次「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」之行為，而未反復多次為之，若認非屬『經營』行為云云，核與前揭規定立法意旨（取締非法保障『合法業者』及『旅遊消費者』權益）相背，同理『經營』行為是否獲利或得利亦非前開立法意旨應考量事項。因此原告主張本件僅被查獲一次且「未獲利」，非屬前揭條文規定之經營行為與發展觀光條例第55條第4 項構成要件不符云云，即有誤會而不足採。
（二）如前述發展觀光條例第2 條第10款、第27條第1 項第3 款「旅行業業務」之範圍，為「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」，但不以同時從事「招攬觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二者為法定構成要件，若其分擔從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」，即屬經營旅行業業務，詳如上述。本件原告如上述有使用月刊、電子報、臉書等招攬一般民眾報名參加（第二階段「緩慢文旅府城遊--兩天一夜蹓躂趣」），且「安排旅遊、食宿及交通」，核自屬發展觀光條例法定「旅行業業務」之範圍；原告主張「緩慢文旅府城遊--兩天一夜蹓躂趣」活動，非屬發展觀光條例法定「旅行業業務」之範圍云云，自不足採。
（三）原告又主張被告為裁罰前未予陳述意見機會，原處分違法云云。
１、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102 條定有明文。而行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，亦為行政程序法第103 條第5 款所明定。因此行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認已足即無庸再予當事人陳述意見機會。２、經查依本院前開認定之事實【理由四（二）】，本件被告接獲檢舉後，於105年2月1日派員前往富立建設與原告高
雄夢時代店稽查，除做成相關人員等之記錄外，並取得前開證物等過程，是原告為原處分時之本件事實，核屬客觀上明白足以確認，參照行政程序法第103條第5款規定，被告未給予原告陳述意見之機會，難認有何違法之處。因此原告此部分主張，亦難認有理由。
（四）原告公司集團本有轉投資之「誠品文旅」，經營發展觀光條例所規範之旅館業業務，亦經被告陳述明確，復為原告所不爭執，因此原告對於經營發展觀光條例第27條第1 項第3 款「旅行業業務」應先依發展觀光條例領取營業執照，因此本件原告主張不知前揭發展觀光條例規定，或有過失云云，自難認有理由。次查依經濟部商業司登載原告之實收資本額為逾9 億（971,730,000 元），原告與富立建設間藝術季合作合約書對價為100 萬元，兼查本件原告為國內聲名卓著之公司肩負守法社會責任，同時原告本件所為復為發展觀光條例第55條第4 項「類型化」事件，參照前揭本院法律見解，被告主張依裁罰標準裁罰原告罰鍰30萬元及禁止經營依行業務，就罰鍰30萬元部分，裁罰標準業已將行政罰法第18條規定應審酌之要素一併考量，因此本件裁罰並無裁量違法，亦無違反比例原則等語，核屬有據；原告執詞主張非故意裁罰過重及違反比例原則云云，並不足採。末查，行政罰法第8 條乃規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任；然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。而所稱之「按其情節」，乃係指行為人不知法規之可責性高低而言，例如依行為人之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力，是否能意識到該行為係屬不法，並於對該行為之合法性產生懷疑時，負有查詢義務（詳洪家殷著，「論行政罰之禁止錯誤－以行政罰法第8 條之評析為中心條」，收錄於東吳法律學報第20卷第4 期，第19頁及第42頁；最高行政法院100 年度判字第1055號及98年度判字第546 號判決參照）。從而若行為人並非「不知法規」，縱屬初犯，仍無前開但書有關減輕或免除處罰規定之適用。本件原告實收資本額高達九億元以上之大公司，集團下又有「誠品文旅」經營旅館業業務如前述，因此原告主張本件無故意且為初犯，原處分裁罰30萬元過重違反比例原則云云，自無理由，應併敘明。
七、綜上，原告未經申請核准領取旅行業執照而為本件招攬旅客及安排旅遊、食宿、交通等經營旅行業業務，原處分以原告違規事實明確，依法（發展觀光條例第55條第4 項及裁罰標準）裁罰30萬元罰鍰並禁止經營旅行業務，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告持前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎事實已臻明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　24　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　黃本仁
法 官　林妙黛
法 官　洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　24　　日書記官 陳德銘