106年度訴字第720號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：107 年 10 月 11 日

臺北高等行政法院判決 106年度訴字第720號107年9月27日辯論終結原告　張錦秋蕭宏展共同訴訟代理人　余淑杏　律師蔡佩穎　律師被告　臺北市政府都市發展局代　表　人　林洲民（局長）住同上訴訟代理人　施珮瑩汪海淙何嘉福上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年3月29日府訴二字第10600058400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。被告應給付原告新臺幣參拾萬元並應為回復門牌號碼臺北市○○區○○路000號2樓000號1樓供水供電之處置。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、事實概要：原告甲○○所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號2樓、原告乙○○所有坐落臺北市○○區○○路000號1樓建築物（下合稱系爭建築物）坐落於臺北市土地使用分區之第3種商業區內，由案外人林義順等經營「大和風養生館（市招：善圓養生館）。經臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局）於民國105年3月18日，在系爭建築物內查獲從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，乃以105年5月10日北市警萬分行字第10535785700號等函查報系爭建築物為「正俗專案」列管執行對象。案經被告審認案外人林義順為系爭養生館實際負責人，其違規使用系爭建築物為性交易場所，乃以105年5月23日北市都築字第10534332200號函（下稱105年5月23日函）勒令案外人林義順停止違規使用，同函並副知原告依建築物所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，將處建築物所有人新臺幣（下同）30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電，該函於105年5月24日送達原告。嗣萬華分局復於105年10月22日，查獲案外人劉新發於系爭建築物違規使用為性交易場所，乃以105年11月4日北市警萬分行字第10530310600號及105年11月28日北市警萬分行字第10536985700號函通知被告查報系爭建築物為「正俗專案」列管執行對象，另以105年10月23日北市警萬分刑字第10532763500號及105年11月25日北市警萬分刑字第10532823300號刑事案件報告書將劉新發等移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦。案經被告審認原告未履行所有權人停止違規使用之義務，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定，以106年1月3日北市都築字第10540481900號裁處書處原告30萬元罰鍰，並停止系爭建築物供水、供電（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠被告以系爭建築物位於第3種商業區，作為從事性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計劃施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，援引都市計畫法第79條規定裁量，其法令依據顯有錯誤，亦有違反處罰法定主義之違法：媒介性交易行為，係刑事法律所全面禁止及處以刑罰的行為（刑法第231條第1項、兒童及少年性交易防制條例第23條第1項參照），並非都市計畫分區管制之對象。則被告認為依據「臺北市土地使用分區管制規則」第23條規定，就第3種商業區之土地或建築物，並無允許或附條件允許其供作「性交易仲介業」場所使用的組別，故於第3種商業區從事「性交易仲介業」，係違反臺北市土地使用分區管制規定，應依都市計畫法第79條第1項，加以處罰云云，核係對土地使用分區管制規定意旨之誤解，尚不足採。縱使被告僅以原告員工一時與他人從事性交易之行為，即認定原告係於第3種商業區內將系爭建築物供作「性交易仲介業」使用，而違反臺北市土地使用分區管制規定，核係對於都市計畫法第79條第1 項之處罰構成要件事實「土地或建築物之使用」之定義與涵攝，有所誤會。縱使雇用之員工有一時私下之媒介性交易行為，亦無礙於商業之方便性，反為該瘦身美容業帶來商機而獲利，足見原告並未因此而違反都市計畫法第35條之規定。㈡被告主張系爭建築物作為從事性交易場所云云，需有確實證據，否則即有違法：就被告所指訴之第1次查獲，當時之負責人林宣佑業經臺北地檢署檢察官偵查終結，認其應無法知悉其員工有與他人為性交易之行為，應為不起訴之處分（105年度偵字第6848號），就第2次被查獲之行為，亦尚在檢察官偵查中，系爭建築物並未被認定為性交易之場所。系爭建築物有使用及管理權限之承租人（負責人）都不知內有性交易之情事，被告卻認定對於系爭建築物之使用及管理權限均被限制之原告將系爭建築物作為性交易場所使用，違反都市計畫法等相關規定，顯然違誤。㈢本件被告「裁處原告30萬元及停止前揭建物供水、供電」之處分，違反都市計劃法第79條裁處之構成要件，爰說明如下：被告105年5月23日函說明第8點註記，既未表明原告具有行政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第1項規定不符，亦難認係被告就具體公法上事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分。被告105年5月23日函文僅係「副知」原告「依其責任督促使用人改善」，並未對原告為課處罰鍰之處分，更未勒令原告應停止違規使用，則原處分容有違誤。㈣原告僅係出租系爭建築物，在租賃期間，原告並無實質上之管理及使用權限，更不能隨意進入；而對於承租人之受雇員工偶發之單一行為，承租人（雇主）都因無法預知而經檢察官為不起訴處分，在原告使用權被限制之情況下，更無從得知系爭建築物內部實際商業行為，原告顯已善盡所有權人之注意義務，絕無故意或過失之責任。且原告根本不可能亦無法天天去開門檢查承租人是否有被告所稱之違法行為。本件原告並無任何故意或過失，被告認定原告應對於系爭建物有違反使用分區之使用負責任云云，顯有違誤。又遍查都市計畫法第79條第1項及其他款項皆未針對違反「督促義務」者定有處罰，被告之裁罰顯然於法無據。㈤被告在裁處時，無論是105年3月18日第1次查獲，或是105年10月22日再次查獲，對於建物使用人，均僅是「勒令停止違規使用」而已；惟對於建物所有權人原告，卻課以最重之罰鍰30萬元及停止供水供電之處分。致原告無法繼續提供一個符合租賃契約目的之租賃物給承租人使用，而有違約情事，原告還需繳納銀行貸款及房屋稅、地價稅等稅捐，造成輕重失衡，損害原告財產權益至鉅，違反比例原則及行政罰法第18條第1項及濫用裁量權等規定。㈥綜上所述，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應返還原告30萬元並應為回復系爭建築物供水供電之處置。⒊訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠被告105年5月23日函說明8已載明原告應負之義務內容，並已記載原告有關之主旨、事實、理由及其法令依據，係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條規定係屬行政處分。㈡原告非系爭建築物違規使用之使用人，故被告僅函知原告善盡督促管理之責；且都市計畫法第79條第1項規定，並未有前段勒令停止使用與後段30萬元罰鍰、停止供水供電之受處分人必須是同一人之意涵。原告雖援引本院105年訴字第110號判決指摘原處分，容有所誤。㈢查萬華分局所檢附之刑事案件報告書及相關人員筆錄，本案違規事實甚為明確。依萬華分局105年3月25日北市警萬分行字第10530216000號函所附蕭又郎筆錄第2頁所示：「我約於昨（18）日晚上8點多到該店消費。我進去時直接跟小姐說要做油壓，……，按摩約1至20分鐘後，小姐就開始撫摸我生殖器，然後就叫我轉正面，我有問她還有沒有其他特別服務，他說如要特別服務要再加1,000元，結果我同意後，我就跟她做。」、李彥儒筆錄第2頁所示：「我約於昨（18）日晚上8點多到該店消費。……我就問她有沒有全套性交易，她沒有回答，只有點頭，……整個過程約5分鐘後我就射精了，……」另依萬華分局105年11月4日北市警萬分行字第10530310600號函及105年11月28日北市警萬分行字第10536985700號函所附王景維筆錄第2頁所示：「我於今（22）日約下午14時許到該店消費。……按摩約30分鐘左右後，小姐就開始撫摸我生殖器，……她問我說如要特別服務要再加1,000元，我同意後，我就跟她做。……指的是小姐幫我全套性服務。」系爭建築物內確有從事半套性交易服務，該等調查筆錄並經當事人現場簽章，相關證人（男客及從業女子）均遭萬華分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，違法事實明確。而依原告所提供之臺北地方檢察署檢察官不起訴處分書，僅證明警方無積極證據，足資證明系爭商號負責人有意圖使人為性行為而媒介、容留以營利罪嫌，並無否定系爭場所有性交易之情事。被告援引都市計畫法第79條之規定予以處分，於法並無違誤。㈣參照查內政部104年2月24日台內訴字第1040012188號訴願決定書意旨，所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態回復合法狀態之狀態責任。而原告（即所有權人）所有之系爭建築物因2次查獲違規使用為性交易場所，並未盡排除違規之義務；臺北市政府警察局查報為正俗專案執行對象，認屬重大違規情節，被告依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，並考量受處罰者之資力，處原告最高額度罰鍰並停止違規建築物供水、供電，並無違誤。㈤被告於第1次處罰使用人之時，尚以公文副知原告，敦促其善盡維護建築物合法使用狀態之義務，惟原告對已受之告知，視若無物；對違法結果之發生，消極以對。是故原告已預見違法結果之發生，而其發生並不違背其本意，足證有放任違規使用之故意。又色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫立法目的所涵蓋，對原告處以30萬元罰鍰，並未逾越法定之裁量範圍。被告依臺北市政府「正俗專案」政策，基於保護公共利益，端正社會風氣之目的，針對色情行業之危害共通性，規定第1階段裁處使用人罰鍰之額度為20萬元，第2階段裁處使用人、所有權人罰鍰之額度為30萬元，即係預先行使裁量權而訂頒裁量基準，自難謂過重而有違裁量目的、比例原則。另原告乙○○前於臺北市○○區○○○路0段00號1至3樓經營「欣悅泰式養生館」，遭臺北市政府警察局於103年10月10日查獲違規使用為性交易場所，並遭勒令停止違規使用在案，足證原告乙○○對於建築物作性交易場所違反都市計畫法，已有認知，卻未積極防免違規發生，放任違規持續存在，難謂無故意責任。㈥綜上所述，並聲明求為：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。四、兩造之爭點: 被告105年5月23日函是否行政處分?原告是否為該函之相對人?系爭建築物有無作為從事性交易場所?原告有無違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條規定?原處分有無違反處罰法定主義?有無違反比例原則?有無裁量濫用之瑕疵?原告有無故意或過失? 五、本院之判斷: ㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案……。」次按地方制度法第18條第6款規定：「下列各款為直轄市自治事項：……。六、關於都市計畫及營建事項如下：㈠直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。㈡直轄市建築管理。㈢直轄市住宅業務。㈣直轄市下水道建設及管理。㈤直轄市公園綠地之設立及管理。㈥直轄市營建廢棄土之處理。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」臺北市就其有關都市計畫自治事項及依都市計畫法第85條之授權，於100年7月22日修正公布臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並得委任市政府都市發展局執行。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：……商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又於100年7月22日修正公布臺北市土地使用分區管制自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局執行。」第23條規定：「在第3種商業區之使用，應符合下列規定：⒈不允許使用⑴第35組：駕駛訓練場。……⑿第56組：危險性工業。⒉不允許使用，但得附條件允許使用⑴第12組：公用事業設施。……⑹第52組：公害較輕微之工業。⒊其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」上開自治條例核與憲法、法律或基於法律授權之法規尚無牴觸，被告據以援用，並無不合。是以，都市計畫第3種商業區內之建築物或土地，依臺北市土地使用分區管制規則第23條規定，並無允許使用或附條件允許使用作為性交易場所之組別。㈡又按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」足認臺北市政府有關都市計畫法第79條規定之權限，業已委任被告辦理，合先敘明。㈢另，以下行政規則係被告為處理臺北市土地使用分區管制自治條例第5條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關予以適用，自無違誤：臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方案第2 點規定：「依據法令㈠都市計畫法第79條……。」第3點規定：「執行對象㈠查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營業場所……。」第4點規定：「停止供水、供電原則㈠本市建築物之使用，有本方案第3點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關，如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔……㈣不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任……。」（見本院卷1第320-321頁）。足見，都市計畫範圍內建築物之使用，有違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，當地地方政府自得處其建築物所有權人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。故原告主張被告依上開自治條例作成原處分，違反處罰法定主義云云，尚非可採。㈣查系爭建築物為原告所有，位於都市計畫第3種商業區，係以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。次查，萬華分局於105年3月18日，在系爭建築物內查獲從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所，經被告審認訴外人林義順為系爭養生館實際負責人，其違規使用系爭建築物為性交易場所，乃以105年5月23日函勒令訴外人林義順停止違規使用，同函並副知原告依建築物所有人責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行義務或該建築物仍有違規使用情事，將處建築物所有人30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電，該函於105年5月24日送達原告。嗣萬華分局復於105年10月22日，查獲案外人劉新發於系爭建築物違規使用為性交易場所等情，有都市計畫便民資訊─地籍套繪都市計畫使用分區圖臺北市商業處商業登記資料、不動產數位資料庫公務應用系統、萬華分局刑事案件報告書及相關人員筆錄等件在卷可稽（見原處分可閱卷第1頁、不可閱卷第1-192、199-209頁），並為兩造所不爭（見本院卷1第194-195頁及卷2第112-113頁筆錄），堪以憑認。則被告審認系爭建築物違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，尚非無憑。㈤惟按都市計畫法第79條第1項後段所指「得按次處罰」，觀諸89年1月26日該條修正之立法理由「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰」之意旨，係對於已依該條第1項前段規定「勒令停止使用」者，於受處罰人未依限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰人未依命為改善時，始得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行為人改善。故主管機關依該條第1項前段規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加以判斷（最高行政法院103年度判字第259號判決意旨參照）。又按「依文義解釋，都市計畫法第79條第1項後段規定之『按次處罰』係以主管機關已依同條項前段規定為「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」處分為前提。而如前所述，上訴人就訴外人林榮鋒使用系爭建物違反都市計畫法第34條等規定之違章行為，僅以北市府103年5月21日函之副本通知被上訴人，並未依同法第79條第1項前段規定命被上訴人為停止使用或恢復原狀之處分，原判決據以認定上訴人逕依該條項後段規定裁罰最高金額30萬元，非但於法未合，且有裁量怠惰之違法，亦無違誤。」最高行政法院107年度判字第469號判決意旨參照。易言之，都市計畫法第79條第1項前段係規範都市計畫範圍內土地或建築物之使用，於違反管制規定時，對義務人為處罰，並課以停止違法使用及恢復原狀之義務。準此，依都市計畫法第79條第1項後段規定所為之按次處罰，須主管機關已依同條項前段規定命停止違法使用或恢復原狀之處分始得為之；否則，即無義務人未停止使用或恢復原狀之可言。㈥且按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以土地或建築物所有權人、使用人或管理人為該土地或建築物未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之「行為責任」；惟如土地或建築物未依規定使用，所生「危險」之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地或建築物有事實上管領力，為排除違規使用之「危險」，而對之處罰，則為學理上所稱之「狀態責任」。主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定。又主管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作土地或建築物使用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土地或建築物所有權人、使用人或管理人課以「狀態責任」之意思；惟僅於達成排除非法使用，確保土地或建築物保持合法使用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之土地或建築物實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地或建築物有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法（最高行政法院103年度判字第259號判決參照）。再者，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照）。㈦查系爭建築物之使用固已符合都市計畫法第79條第1項所定之違章構成要件，惟如前所述，被告據此裁罰時，應先對所有權人、使用人或管理人依法裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，必其不拆除、改建、停止使用或恢復原狀，始得按次處罰並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。而本件依原處分主旨欄所載：「受處分人所有之臺北市○○區○○路000號1樓、000號2樓建築物，經本府警察局於105年10月22日再次查獲違規使用為性交易場所，未依本局105年5月23日北市都築字第10534332200號函規定，履行停止違規使用義務，茲依都市計畫法第79條規定，處所有權人30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電」等語（本院卷1第20頁），可知被告顯係以原告前經其以105年5月23日函勒令停止使用，仍未停止系爭建築物違法使用，乃就再次查獲之違章行為，對原告處以罰鍰並停止系爭建物供水、供電，亦即被告係按都市計畫法第79條第1項後段「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施……」之規定，對原告予以裁處。然而，被告105年5月23日函係針對訴外人林義順以系爭建築物經營「大和風養生館」，違規使用為性交易及按摩場所之違章行為，依都市計畫法第79條規定，勒令系爭建築物使用人林義順停止違規使用並限期改善所為之處分（見本院卷1第56頁），其受處分人為「林義順」，應屬至明，並為兩造所不爭（見本院卷2第114頁筆錄）。被告雖以原告為該函副本收受者，並於105年5月23日函第8點註明「同函副請建築物所有人依其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明4 之義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」（本院卷1第 57-58頁），惟此一說明，既未表明原告具有行政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，為兩造所不爭（見本院卷2第114-115頁筆錄）非僅與行政程序法第96條第1項規定不符，亦難認係被告針對原告就具體公法上事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，與都市計畫法第79條第1項前段規定之「勒令停止使用」之行政處分不該當，自非屬行政處分。故被告辯稱:「105年5月23日函說明8已載明原告應負之義務內容，並已記載原告有關之主旨、事實、理由及其法令依據，係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條規定係屬行政處分。」等語，委無可採。從而，被告既未就系爭建築物違法使用之違章情事，先對原告作成勒令停止使用之處分，即以原告前經其以105年5月23日函勒令停止使用後，仍有不停止使用之情，逕就再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條第1項後段規定，以原處分裁處原告法定最高額罰鍰30萬元並停止系爭建築物供水供電，容有違誤。㈧何況，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，而揆諸被告本次認定系爭建築物有違章情事之證據無非為萬華分局於105年10月22日，再查獲訴外人劉新發於系爭建築物違規使用為性交易場所等情，有臺北市政府警察局萬華分局105年11月4日北市警萬分行字第10530310600號函附移送書、性交易服務者及相對人處分書、現場負責人及關係人調查筆錄、商業處商業登記等件在卷可稽（原處分不可閱卷被證5），參諸男客王景維筆錄所示：「我於今（22 ）日約下午14時許到該店消費。……按摩約30分鐘左右後，小姐就開始撫摸我生殖器，……她問我說如要特別服務要再加1,000元，我同意後，我就跟她做。……指的是小姐幫我全套性服務。」等語（見原處分不可閱卷第136頁）。關於「大和風養生館」現場負責人邱美華、按摩師陳美霜、男客王景維等調查筆錄，邱美華何以得使用系爭建築物？其與原告之法律關係為何？原告就系爭建築物是否仍有事實之支配管領力？能否有效為停止使用等情，均無相關證據可佐，為被告所不爭（見本院卷1第352頁、卷2第115頁筆錄），則被告就系爭建築物經查獲違章之情事，又係如何選擇逕對系爭建築物之所有權人即原告進行裁罰，而非對行為人進行裁罰，且裁罰最高罰鍰30萬元，況被告已對行為人劉新發裁處勒令停止違規使用在案（見原處分可閱卷第15頁及本院卷2第 122頁），足見原處分就此部分顯然有裁量怠惰之違法。故被告辯稱:「被告於第1次處罰使用人之時，尚以公文副知原告，敦促其善盡維護建築物合法使用狀態之義務，惟原告對已受之告知，視若無物；對違法結果之發生，消極以對。是故原告已預見違法結果之發生，而其發生並不違背其本意，足證有放任違規使用之故意。」等語，亦無可採。六、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，於法即有未合，訴願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。另本件原告因被告之原處分，業已繳納罰鍰30萬元，系爭建築物已經停止供水、供電，尚未回復，本件為程序標的之行政處分為已執行完畢之處分，原告依行政訴訟法第196條聲請本院判決如主文第2項所示之必要處置，本院認為適當，亦應予准許。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　10 　月　　11　　日臺北高等行政法院第六庭審判長法官　林惠瑜法官　林　妙黛法官　洪遠亮一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　10　　月　　11　　日書記官　陳圓圓

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第720號

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