臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)106年度訴字第776號

• 裁判案由: 職業安全衛生法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 11 月 16 日

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第776號106年10月26日辯論終結原 告　交通部公路總局西部濱海公路南區臨時工程處
代　表　人　陳保展（處長）
訴訟代理人　張雯峰　律師
被 告　勞動部
代　表　人　林美珠（部長）
訴訟代理人　葉秋山
陳科彰
張勝畯
上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國106年4月13日院臺訴字第1060168322號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告將位於臺東縣達仁鄉之「台9線南迴公路安朔至
草埔段C1橋梁標< 0K+000-6K+300>新建工程」（下稱新建工程）交付根基營造股份有限公司（下稱根基公司）承攬，根基公司再將新建工程之「主線下部結構－支撐先進區域－2
工程」（下稱結構工程）交付協鎰機械工程有限公司（下稱協鎰公司）再承攬，且於新建工程施工期間、工作場所與承攬人、再承攬人有分別僱用勞工共同作業之情形，雖有設置協議組織，惟未確實依職業安全衛生法施行細則第38條規定協議高架作業管制，對於再承攬人勞工從事橋墩鋼模拆除作業，未指派模板支撐作業主管於作業現場決定作業方法指揮勞工作業，且使勞工操作移動式起重機副吊從事吊掛鋼模作業，因未控制吊掛物荷重，致吊掛物荷重（12.01公噸）超
過該移動式起重機副吊最大額定荷重3.88公噸（＝吊升荷重4公噸－吊鉤荷重0.12公噸），及超過該移動式起重機副吊
之捲揚用鋼索所能承受最大荷重5.4公噸（＝斷裂荷重24.28公噸安全係數4.5），另對於使用移動式起重機從事吊掛
作業之勞工，未僱用曾受吊掛作業訓練合格者擔任，且未依規定確實巡視，工作場所負責人未指揮命令停止上述危險作業，亦未採積極具體之連繫調整作為要求再承攬人依營造安全衛生設施標準第133條規定，指派模板支撐作業主管於作
業現場決定作業方法指揮勞工作業；依移動式起重機安全檢查構造標準第45條第1項規定，對於移動式起重機之使用，
其捲揚用鋼索不得超過其所能承受之最大荷重；依起重升降機具安全規則第23條規定，對於移動式起重機之使用，不得超過額定荷重，及同規則第62條第1項規定，對於使用移動
式起重機從事吊掛作業之勞工，應僱用曾受吊掛作業訓練合格者擔任，且亦未指導及協助再承攬人辦理安全衛生教育訓練，致再承攬人所僱勞工吳文宗、莊偉正、宋明順（下稱吳君等3人）發生墜落受傷，違反職業安全衛生法第27條第1項第2款至第4款規定，經被告所屬職業安全衛生署（下稱職安署）於民國105年8月4日派員實施檢查時發現並查證屬實，
依同法第45條第2款及第49條第2款規定，以105年10月26日
勞職授字第1050203957號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服
，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠自職業安全衛生法第26、27條規定分別課予事業單位告知義務及合作或協力義務之不同可知，事業單位如未有「分別僱用勞工共同作業」，則僅依職業安全衛生法第26條履行告知義務，如有「分別僱用勞工共同作業」，則應依同法第27條履行合作或協力義務。經查，原告就新建工程僅發包交付根基公司承攬，既未與根基公司「分別僱用勞工共同作業」，故業主僅有告知義務，並無同法第27條所定事業單位之法定義務。被告主張本件原告符合職業安全衛生法第26、27條業主、事業單位之分工及統合管理義務，應係誤解且未區分上開規範對象及立法目的顯有不同。且原處分僅以原告違反職業安全衛生法第27條第1項第2、3、4款，爰依同法第45條第2款為處分，故原處分顯與職業安全衛生法第26條無涉。
㈡按職業安全衛生法施行細則第37條規定：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作」。又依勞動部103年10
月20日修正「加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項」（下稱檢查注意事項）第3點第2項規定，事業係指「反複從事一項經濟活動」、「以一定之場所為業，從事營運之一體」，事業單位係指「僱用勞工從事工作之機構」，必須雇主與勞工同時存在才稱之為事業單位。按交通部公路總局西部濱海公路各區臨時工程處組織準則（下稱臨時工程處組織準則）第2條第1項，原告掌理工程設計、工程預算、發包、施工品質控制及驗收及勞工安全衛生管理事項。經查，依據本件重大職業災害檢查報告書，原告就新建工程僅發包交付根基公司承攬，並另行委任台灣世曦工程顧問有限公司（下稱世曦公司）辦理設計及監造，而根基公司復將發生事故之結構工程部分交付協鎰公司再承攬。原告在發生事故之工作場所既僅有監督之關係，並無勞工進行相互關連或幫助關連作業時，原告應為業主，自不生職業安全衛生法第27條第1項勞工安全衛生統合管理義務。再者，被告於另案由原
告發包之工程，曾以104年8月24日勞職南4字第10410249652號重大職業災害報告書、105年4月13日勞職南4字第1051011667號重大職業災害報告書，均認定原告為業主，承包商為
原事業單位。又被告另於非原告發包之其他工程，均認發包機關並非原事業單位，此與被告自承103、104年確實部分個案認為業主不負事業單位之統合管理義務主張相符，可證被告於本件之事業單位認定有前後不一之情形。基於法律保留原則，自不應恣意類推解釋，將承攬人、再承攬人責任加諸於雇主。
㈢經查，被告既不爭執原告有委任世曦公司辦理施工品質控制及驗收及負責核定工地安全衛生抽查結果及建議事項或發布指令，負責查驗承包商是否依據勞工安全衛生法規與契約確實執行之監造事務，且原告之法定職權、組織、契約權義，與前開原告所引用之另案職業災害事故報告書之情形，並無不同。原告並未對於新建工程之工人及材料為施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理，僅單純委任世曦公司為施工品質控制及驗收等，並由世曦公司對於承包商在工地執行之勞工安全衛生為監督管控，原告本身並無任何勞工（世曦公司監工不執行營造工作）於同一期間、同一工作場所從事工作（最高行政法院97年度判字第136號判決參照）。
㈣再者，依據行政院公共工程委員會（下稱工程會）制式之公共工程施工階段契約約定權責分工表，應由承造人（承攬廠商）辦理，監造人監督，起造人（業主）督導及備查，且依據該表說明4之名詞定義，辦理係指負責執行相關工作事項
，製作相關文件以供審核，並針對審核意見辦理後續工作；監督係督促辦理者執行工作，及檢視其辦理情形，如發現有未符合契約與規範之處，並予以糾正；督導則係督促並指導辦理者依契約及規範執行工作。故此原告執行之督導職責，應屬最高行政法院97年度判字第136號判決所揭示之「監督
及控管」，自無論以違反職業安全衛生法第27條第1項第2、3、4款，依同法第45條第2款及第49條第2款規定，處原告罰鍰6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名之理。
㈤此外，職業安全衛生法第49條第1項第2款規定，有同法第45條之情形者，得公布事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構等之名稱、負責人姓名，故關於得公布之必要性及公布之對象，均應與權責相符且符合比例原則。原告既然已將監造事務全部委任世曦公司，自無以原告為處分對象之必要。綜上，原告均為實施督導之工作，與承包商間並無作業之相互關連或幫助關聯，不符合「共同作業」之情形。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠原告之行業分類係屬中華民國行業標準分類0大類之細類8311政府機關，為適用職業安全衛生法之行業；又依職業安全
衛生法第2條第4款所稱事業單位，係指同法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。原告係依交通部公路總局組織條例（105年11月16日修正名稱為「交通部公路總局組織法」尚未
施行）第7條授權訂定臨時工程處組織準則而成立，有僱用
勞工從事工作，自屬職業安全衛生法所稱之事業單位。且依該準則第2條及第9條規定，原告之事業為工程之預算、發包、施工品質控制及驗收等事項，顯見辦理公路及橋梁等交通設施工程係屬原告之經常業務活動。原告為控管工程興建中之工程品質，除派有工程人員外並具有職業安全衛生管理之編制與人力，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制，原告將新建工程交付根基公司承攬，符合檢查注意事項之交付承攬內容屬其「事業」之認定，而非業主之角色。另為宣示將公共工程工務機關納入原事業單位之認定範疇，職安署亦曾於105年3月15日邀請部分公共工程主辦機關之機關首長辦理相關宣導及座談，其中原告前負責人賴明煌處長（當時為交通部公路總局東西向快速公路高南區工程處處長並兼任原告處長）亦與會參加，故針對認定工務機關為原事業單位部分，被告已善盡告知之義務。
㈡次依檢查注意事項揭示共同作業之認定，職業安全衛生法施行細則第37條規定，職業安全衛生法第27條所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於同一期間、不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實。「同一期間」宜以同一工程之期間作為認定；而「同一工作場所」則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之；至於事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷；所謂工程施工管理包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。故共同作業非以原事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎（最高行政法院96年度裁字第2868號裁定及89年度判字第2518號判決參照），且原事業單位工作內容性質，不限於重勞力工作。依原告所屬之勞安課課長陳光昭談話紀錄稱，新建工程進行中若有需變更設計、民眾抗爭、施工遭遇困難，原告會至現地瞭解、排除狀況，並依規定稽核工程品質及工地安衛等工作等語；原告所屬高南二段之段長蔡明君談話紀錄稱，原告於103年3月19日函請高南二段依新建工程契約執行工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業，高南二段每週稽核至少2次，實際每月稽核10天，並發文給根基公司改善，另
針對監造單位會依查證計畫書每週查證至少2次，實際每月
稽核10天，並發文給世曦公司改善，若不適任就撤換勞安人員等語。
㈢原告將新建工程交付根基公司承攬，於103年4月22日召開工程開工前勞工安全衛生告知協調會（下稱開工前協調會），協議內容包含工作場所環境、危險因素、施工安全衛生等注意事項，且原告於工程進行中會派員至工地稽核工程施工廠商有無依工程合約履約，依規定限期改善或處以罰鍰或停工處分，並派員實施複查，以利施工品質維持及工地安全衛生之要求。另工程會為清楚界定工程主辦機關、廠商、監造單位之權責分工，訂有「公共工程施工階段契約約定權責分工表」，該表清楚述明「工程施工階段」主辦機關對「4.停、復工報核」負有核定權，且對「16.工地安衛與環境保護」
本即負有督導之責。上述原告勞工作為已符合檢查注意事項施工管理之事實，非僅單純派員瞭解工作進度與監督，原告確有於同一期間、同一工作場所，與根基公司分別僱用勞工而有共同作業之事實。另職業安全衛生法第27條規定目的旨在積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作業指揮及連絡方式不一，易造成職業災害，責成原事業單位應負統合管理義務。原告將所辦理之公路及橋梁等交通設施工程交付承攬時，對於高架作業場所之安全措施，未實施協議、指揮、協調、連繫調整、工作場所巡視及指導協助安全衛生教育，致協鎰公司所僱勞工吳君等3人發生墜落地面受傷之災害
。原告雖將辦理施工品質控制、驗收、工地安全衛生抽查結果核定、提建議事項或發布指令及查驗承包商是否依職業安全衛生法規與契約確實執行監造等事項，以合約委託世曦公司辦理，仍無法免除原告於公法上應盡負統合管理以積極防災之義務。
㈣營造業屬國內各類型職業災害發生率最高之行業，被告基於防止職業災害，保障工作者安全及健康之法定職權，依比例原則，對於職業安全衛生法第26條及第27條原事業單位之事實認定及適用法律，賦予符合法律目的性之認定及適用方式。考量原告等類型機關對所屬工程之進度管控掌有法定職權之能力及義務，原告於95年12月11日即已適用勞工安全衛生法（嗣修正更名為職業安全衛生法）。被告職司防止職業災害發生之責，對部分公共工程主辦機關，以行政指導方式協助其提昇職業安全衛生水準，並採取權益損害最少之方式，故針對104年3月11日重大職業災害案，被告於104年8月24日以勞職南4字第10410249652號函認定原告為「業主」，另於105年3月15日邀請部分公共工程主辦機關之機關首長（包含原告）辦理相關宣導及座談。惟原告對所屬之新建工程未善盡職業安全衛生管理之責，致於105年8月3日再度發生重大
職業災害，被告為達成防災之目的，並有效要求原告善盡職業安全衛生管理之責，避免職業災害再次發生，被告方以原處分認定原告為「原事業單位」。另查，上述「原事業單位」認定亦非屬特例，被告曾於103年10月9日以勞職南4字第10310263991號函認定交通部公路總局第五區養護工程處，為所屬「阿里山工務段103年度縣道162甲線及149線預約經常
性災害搶修工程」道路交通事故職業災害案之「原事業單位」，及以104年8月31日勞職南4字第1040505846號函認定交
通部鐵路改建工程局南部工程處，為所屬「車輛購置、高度/偏位（光電）檢測器及車輛保養維修工程」鐵路交通事故
職業災害案之「原事業單位」，且認定方式之行政裁量未逾越檢查注意事項訂定目的。另行政院106年6月15日院臺訴字第1060177023號訴願決定書，確認與原告同類型之工程主辦機關（交通部鐵路改建工程局東部工程處）為「原事業單位」，有職業安全衛生法第27條之適用。
㈤查新建工程施工說明書第01574章職業安全衛生3.26罰則：
「3.26.4同一標工程經稽核或複核已改善完成之項目，嗣後如再發生同一缺失時，應即依規定罰款。」「3.26.12施工
作業中如有違反相關法令規章，且有立即性危險之可能時，經工程司書面通知仍未依限改善者，得要求承包商暫停相關部分之施工，至改善完成經工程司認可後始得復工。」已明確賦予原告對於工地進行之監督管理權，並實際介入進行工程管理，此即職業安全衛生法第27條規定之原事業單位責任。至於稽核作業要點為交通部關於工程發包案件工地交通維持、安全衛生、環境保護等作業，規範所屬機關之內部規定，不論該要點所稱「督導」係指局本部對所屬單位及承包商實施不定之工地督導、或稱「稽核或複核」係指局本部所屬各工程處、工務段（所）暨交通部公路總局委託監造單位之各級人員對承包商實施定期或不定期之工地稽核，均不影響或改變原告實質工地管理作為，已符合職業安全衛生法第27條所稱原事業單位之工程管理事實。
㈥世曦公司係受原告委託實施監造，其與相關各級承攬商無承攬關係，故不適用職業安全衛生法第26條、第27條之規定，原告雖以合約委託世曦公司辦理監造工作，仍無法免除原告公法上義務，因此新建工程被告迄未處分世曦公司。原告執行本件系爭工程之工程管理，不論其方式為「督導」、「稽核或複核」，已屬職業安全衛生法第27條所稱原事業單位之工程管理行為，符合共同作業之事實。再者，稽核作業要點第3點敘明原告委託世曦公司之監造作為係屬「稽核或複核
」方式，此經審視原告所舉委託世曦公司監造契約第13點所稱監造之作為又屬「督導」方式，顯見原告對於新建工程所稱「督導」或「稽核或複核」方式，仍未具一致性之作為規定。又本案現仍繫於行政訴訟期間，故被告尚未依職業安全衛生法第49條第2款公布原告之名稱及負責人姓名。為此，
求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告開工前協調會紀錄（原處分卷第56至64頁）、「新建工程之再承攬人協鎰公司所僱勞工吳文宗、莊偉正、宋明順發生墜落受傷重大職業災害檢查報告書」（下稱本件職災檢查報告書，見原處分之補充案卷第58至78頁）、原處分（本院卷第19至20頁）、訴願決定（本院卷第22至32頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告是否為事業單位？若認原告為事業單位，則其是否有與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業？原處分依職業安全衛生法第45條第2款及第49條第2款規定裁處原告，是否於法有據？
五、本院之判斷：
㈠按職業安全衛生法第2條第2款、第3款、第4款規定：「本法用詞，定義如下：……。二、勞工：指受僱從事工作獲致工資者。三、雇主：指事業主或事業之經營負責人。四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。……」第4條規定：「本法適用於各業。但因事業規模、性質及風
險等因素，中央主管機關得指定公告其適用本法之部分規定。」第26條規定：「（第1項）事業單位以其事業之全部或
一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。（第2項）承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，
承攬人亦應依前項規定告知再承攬人。」第27條規定：「（第1項）事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作
業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。（第2項）事業單位
分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任。」第45條第2款
規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以
下罰鍰：……二、違反第17條、第18條第3項、第26條至第28條、第29條第3項、第33條或第39條第4項之規定。」第49
條第2款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、
雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：……。二、有第40條至第45條、第47條或第48條之情形。……。」
㈡次按職業安全衛生法施行細則第1條規定：「本細則依職業
安全衛生法（以下簡稱本法）第54條規定訂定之。」第7條
規定：「本法第4條所稱各業，適用中華民國行業標準分類
之規定。」第37條規定：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」第38條第3款規定：「本法第27條第1項第1款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期
或不定期進行協議下列事項：……三、從事動火、高架、開挖、爆破、高壓電活線等危險作業之管制。……」。
㈢又依職業安全衛生法第6條第3項授權訂定之營造安全衛生設施標準第133條第1項第1款規定：「雇主對於模板支撐組配
、拆除（以下簡稱模板支撐）作業，應指派模板支撐作業主管於作業現場辦理下列事項：一、決定作業方法，指揮勞工作業。……。」另依職業安全衛生法第6條第3項及第16條第4項授權訂定之移動式起重機安全檢查構造標準第45條第1項規定：「鋼索應依下列規定辦理：一、安全係數應依下式計算，且為下表所列之值以上：安全係數＝鋼索之斷裂荷重／鋼索所承受之最大荷重。……。」其中規定「捲揚用鋼索或伸臂起伏用鋼索」之安全係數為4.5；另依職業安全衛生法
第6條第3項授權訂定之起重升降機具安全規則第23條及第62條第1項前段規定：「雇主對於移動式起重機之使用，不得
超過額定荷重。」「雇主對於使用固定式起重機、移動式起重機或人字臂起重桿（以下簡稱起重機具）從事吊掛作業之勞工，應僱用曾受吊掛作業訓練合格者擔任。……。」查再承攬人協鎰公司使所僱勞工吳君等3人於距地面高度約20公
尺之P32墩柱鋼模工作平台上從事墩柱鋼模拆除作業，因未
指派模板支撐作業主管於作業現場決定作業方法及指揮勞工作業，致作業勞工過度拆除鋼模螺栓，並對於移動式起重機作業，未僱用受吊掛作業訓練合格者擔任吊掛人員，且當時該墩柱第6層、第7層鋼模因受移動式起重機吊掛作業影響鬆脫並同時掉落，致該移動式起重機之副吊捲揚鋼索（所能承受之最大荷重為5.4公噸）無法承受重量約為12.01公噸之鋼模，導致該鋼索斷裂，使位於鋼模平台上作業之勞工吳君等3人與鋼模一併掉落地面而受傷之災害等情，有本件職災檢
查報告書存卷可稽（見原處分之補充案卷第58至78頁）。復參酌協鎰公司工地負責人潘聯興於105年8月4日接受職安署
訪談時稱：其為結構工程之工地負責人，協鎰公司於結構工程未設置職業安全衛生管理人員、未報備工作守則、未自行實施自動檢查、勞工有實施教育訓練、未實施風險評估等語屬實，此有職安署（南區職業安全衛生中心）談話紀錄在卷可考（見本院卷第211至213頁）。基上，足認勞工吳君等3
人之雇主（即再承攬人協鎰公司）有違反上開行政法上義務規定，致生本件職業災害至明。
㈣再按被告於103年10月20日勞職授字第10302012861號令修正發布之檢查注意事項規定：「一、目的　勞動部（以下簡稱本部）為落實職業安全衛生法第26條及第27條之施行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡危害告知及統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，特訂定本注意事項。」「三、職業安全衛生法第26條檢查注意事項　本條文之目的係事業單位之設備維護與修理、物料吊掛與搬運及工程施作等作業常交付承攬，這些作業因原事業單位較熟悉危險及有害狀況，故責由其實施必要之指導及告知，使其承攬人不致違反相關規定及發生職業災害。㈠適用職業安全衛生法第26條規定之事業單位，有將其事業之全部或一部分交付承攬時，即應負危害告知之責任。㈡以其事業交付承攬（原事業單位）之認定：事業係指『反複從事一項經濟活動』、『以一定之場所為業，從事營運之一體』，而事業單位係指『僱用勞工從事工作之機構』，必須雇主與勞工同時存在才稱之為事業單位。事業單位將其事業之全部或一部分交付承攬，有關是否屬其「事業」之認定，以該事業單位之實際經營內容、經常業務活動及所必要之輔助活動為範圍，且不以登記之營業項目為限；亦即事業單位本身之能力客觀上足以防阻職業災害之發生，係其所熟知之活動，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制，並依下列原則認定：1.事業單位將其生產設施之興建工程交付承攬，而該工程相關作業與其經營內容專業有關者，為其事業之一部分。2.事業單位將其設備之維修、保養、安裝、清潔及廠房修繕等交付承攬是否認定為『以其事業交付承攬』，應就該事業單位之實際經營內容、經常業務活動及所必要之輔助活動作個案認定。例如：⑴某製造工廠將機械、設備維修工程及廠房修繕交付承攬，因機械、設備為其事業經營所必需，而有關該機械、設備維修及廠房之修繕相關作業屬維持其事業營運之『所必要輔助活動』，屬其事業之一部分，前開交付承攬應認定為『以其事業交付承攬』。⑵業主將土建工程、機電工程、空調工程……等平行分包，且各承攬人共同作業時，依現行法令規定，只能認定各平行分包為其所屬承攬人之原事業單位。⑶某電力公司輸配電工程之配電管溝工程、電桿新設工程、電塔工程、變電所及電廠之機電及發電設備安裝工程等，均為其電力事業之一部分，如交付承攬時，電力公司應認定為原事業單位，不得以輸配電前之前置作業為由，認定為業主。⑷某工廠興建辦公室、員工宿舍或廠房，如使用前全部交付他人承攬興建，且施工亦非在該廠工作場所範圍內，可認定該等興建工程非其事業一部分。」「四、職業安全衛生法第27條檢查注意事項　本條文之目的係在積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作業指揮及連絡方式不一，易造成職業災害，故原事業單位應負27條第1項之統合管理義
務。㈠原事業單位之認定：適用前點第2款規定。㈡共同作
業之認定：職業安全衛生法施行細則第37條規定，本法第27條所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期間』、『同一工作場所』從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此，『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至『同一工作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第27第1項勞工安全衛生統合管理義務
。至於事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。所謂工程施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。」是以，檢查注意事項乃被告為落實職業安全衛生法第26條及第27條之施行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡危害告知及統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，而依其職權對執行職業安全衛生法第26條及第27條之細節性、技術性事項加以規定，核未逾越職業安全衛生法規定之目的及範圍，自得為被告所屬人員承辦相關案件時所援用。
㈤、經查，原告為提供公共行政管理與服務之行政機關，而依中華民國行業標準分類之規定，原告之行業分類係屬0大類之
細類8311政府機關，依職業安全衛生法施行細則第7條規定
，堪認原告屬職業安全衛生法第4條所稱各業，為適用職業
安全衛生法之行業。又依臨時工程處組織準則第2條、第9條規定：「交通部公路總局西部濱海公路各區臨時工程處（以下簡稱各工程處）掌理下列事項：一、工程設計事項。二、工程預算、發包、施工品質控制及驗收等事項。三、工程用地事項。四、材料供應、機具調度、保養及文書、檔案管理、出納、事務管理及不屬其他各課、室事項。五、勞工安全衛生管理事項。」「各工程處為便利施工，得設2至3個工務段，其所需工作人員，就本準則所定之員額內派充之。」基此可知，原告之經常業務活動內容，係辦理公路及橋梁等交通設施工程之設計、工程之預算、發包、施工品質控制及驗收、勞工安全衛生管理等事項。是以，原告係有僱用勞工從事工作之機構，應堪認定屬職業安全衛生法第2條第4款所指之事業單位。而原告已另有委任世曦公司為新建工程監造技術服務，由世曦公司對於承攬人根基公司在工地執行之勞工安全衛生為監督管控等情，此為被告所不爭執，並有「台9
線南迴公路拓寬改善後續計畫475K+000-472K+700（新樁號443K+000-454K+006）（安朔至草埔段）新闢四車道工程委託監造服務工作」委託監造服務契約、其附件之委託設計及委託監造招標文件目錄（含附件六設計、監造服務工作說明書）影本乙份存卷可考（見本院卷第282至頁353頁）。基此可知，原告係將其所從事之部分事業活動（即新建工程之施工品質控制及勞工安全衛生管理等事項）交付予世曦公司承攬，故原告既委託世曦公司從事監造作業，並無須有任何勞工執行營造工作，原告自無須與承攬人根基公司、再承攬人協鎰公司於同一期間、同一工作場所從事施工之工作。又縱然原告有從事新建工程之設計、工程之預算及將該工程「發包」予根基公司承攬，並負責勞工安全衛生管理等業務，使原告在客觀上理當對於新建工程作業活動所可能伴隨之危險性並非難以預先理解，惟原告僅係立於定作人（業主）地位將工程發包予根基公司，原告所屬勞工既並非在工地現場實際從事部分或全部工程之施作，原告本身並未對於新建工程之現場勞工及材料為施工管理、工程管理及勞務管理等綜合性管理，則依原告所從事之前揭事業內容，在客觀上尚不足以認定原告所僱用之勞工係與承攬人、再承攬人所僱用之勞工有於同一期間、同一工作場所共同從事工作。
㈥雖被告援引原告所屬勞安課課長陳光昭及其所屬高南二段段長蔡明君之談話紀錄，以作為其認定原告有與再承攬人分別僱用勞工共同作業之據。然查，證人陳光昭僅係陳稱：「新建工程進行中若有需變更設計、民眾抗爭、施工遭遇困難，原告會至現地瞭解、排除狀況，並依規定稽核工程品質及工地安衛等工作」等語，有談話紀錄在卷可憑（見本院卷第224頁）；證人蔡明君亦僅陳述：原告於103年3月19日函請高
南二段依新建工程契約執行工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業，高南二段每週稽核至少2次，實際每
月稽核10天，並發文給根基公司改善，另針對監造單位會依查證計畫書每週查證至少2次，實際每月稽核10天，並發文
給世曦公司改善，若不適任就撤換勞安人員等語（見本院卷第225至226頁）。是以，上開證人所陳情節至多僅係證明原告之業務內容包括依新建工程契約執行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環境保護之督導及稽核工程品質作業等事項，此核與前揭臨時工程處組織準則第2條
規定原告所應職掌之事項相符，惟仍無足以證明原告有何與承攬人、再承攬人分別僱用勞工而重疊於同一期間、同一場所從事工作之「共同作業」情形。
㈦另被告抗辯稱：原告將新建工程交付根基公司承攬，召開開工前協調會之協議內容包含工作場所環境、危險因素、施工安全衛生等注意事項，且原告於工程進行中會派員至工地稽核工程施工廠商有無依工程合約履約，依規定限期改善或處以罰鍰或停工處分，並派員實施複查，以利施工品質維持及工地安全衛生之要求；另工程會所訂定之「公共工程施工階段契約約定權責分工表」已清楚述明「工程施工階段」主辦機關對「4.停、復工報核」負有核定權，且對「16.工地安
衛與環境保護」本即負有督導之責；上述原告勞工作為已符合檢查注意事項「施工管理」之事實，係有與根基公司分別僱用勞工而有共同作業之事實云云。惟查：
⒈按職業安全衛生法施行細則第37條已明文規定：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」且細究前揭檢查注意事項之規定，已明白指出職業安全衛生法施行細則第37條規定，職業安全衛生法第27條所稱「共同作業」，係指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於「同一期間」、「同一工作場所」從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如「有重疊部分」均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。而同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第27條第1項勞工安全
衛生統合管理義務。至於事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。所謂工程施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。
⒉次按承攬人完成工作，應使其具備約定之品質，及無減少或滅失價值或不適於通常或約定使用之瑕疵；因可歸責於承攬人之事由，致工作發生瑕疵者，定作人請求修補或解除契約，或請求減少報酬外，並得請求損害賠償，民法第492條及
第495條第1項分別定有明文。又按事業單位與承攬人是否「共同作業」，應以同一時期、同一區域所進行之工作整體為認定基礎，而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎，有最高行政法院89年度判字第2518號判決足參。再按勞工安全衛生法施行細則第24條（按即103年6月26日修正並於同年7月3日施行之職業安全衛生法施行細則第37條）對「共同作業」之規定，所稱事業單位所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所之「從事工作」，自限於該事業單位之業務活動或必要之輔助活動。而事業單位將工作交付承攬，為確保承攬人依約完成工作，或該承攬工作之完成須於事業單位之事業場所為之，有使用場所相關設備之必要時，事業單位無可避免地居於定作人之地位，單純派員對承攬人、再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活動，即不能認有「共同作業」之情事，最高行政法院97年度判字第136號判決意旨可資參照。
⒊查原告負責對新建工程之承攬人為稽核及複查等督導工作，此為兩造所不爭執，並有新建工程之施工說明書第01574章
職業安全衛生規定及「交通部公路總局工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業暨獎懲要點」在卷可佐（見本院卷第257至261頁），惟此至多僅足認定原告係立於定作人地位而對承攬人施作工程品質之控管，尚非可當然認定為其即係與承攬人共同作業。另觀諸卷附工程會訂定之「公共工程施工階段契約約定權責分工表」（見原處分卷第69至80頁）可知，該表清楚載明「工程施工階段」起造人（業主）對「4.停、復工報核」係負有核定權（即指主辦機關：對於辦理單位、審查或審定單位之陳報事項作成決定。其他單位：審查或審定辦理者之工作成果或送審資料是否符合契約與規範，作成決定並將決定送主辦機關備查），且對「16.工
地安衛與環境保護」負有備查（即收執存查或核符後收執存查）及督導（督促並指導辦理者依契約及規範執行工作）之責，意即原告並未負責實際執行或協助辦理停、復工或工地安衛與環境保護等相關工作事項，由此益徵原告確未與承攬人在同一勞動場所內執行新建工程之施工作業。再細觀原告於106年9月21日向本院所提出之103年10月至105年10月期間之歷次「交通部公路總局交通、安衛、環保稽（複）查表」說明欄之記載可知，該等稽（複）查表係供作當期工程估驗扣款憑證。基此，足認原告於新建工程進行中會派員至工地「稽核」及「複查」之目的，無非係基於業主身分，為確認承攬該工程之施工廠商有無依工程合約履約，及有無符合施工品質及工地安全衛生之要求，以供作為日後決定是否得請求承攬人減少報酬或損害賠償甚或解除契約之依據。除此稽核及複查目的之外，原告並無須進出新建工程之施工場所而與承攬人共同從事施工作業之必要，顯無可能與承攬人產生作業上之危害關連性。甚且，檢查注意事項第4點既明白規
定：「事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷；而所謂工程施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理」，則是否「進行作業」係以是否有為「綜合性」的工程施工管理為斷。是以，原告與承攬人根基公司、再承攬人協鎰公司所各負其責之工作內容，雖係在同一工程之期間，且渠等之工作場所係在同一工程施工所及之範圍，惟原告與承攬人根基公司、再承攬人協鎰公司在工作場所之作業活動並非重疊，再承攬人協鎰公司所僱勞工於進行橋墩鋼模拆除作業時，原告所屬勞工並無須與之同時重疊在進行橋墩鋼模拆除作業活動之場所出入，亦無相互干擾作業之可能，則尚難認定渠等彼此作業間具有相互關連或幫助關連，自不產生職業安全衛生法第27條第1項勞工安全衛生統合管理義務（包括施工管理、工程管理
、勞務管理等）。從而，以原告與承攬人、再承攬人於同一時期、同一區域所進行之工作整體觀察，原告所管理之事務僅屬對施工品質之稽核或督導，或維護其事業場所之安全秩序，僅係對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事原告之業務活動或必要之輔助活動，均非屬在職業災害現場對工程施工為所須之施工管理、工程管理及勞務管理等「綜合性管理」，則尚難謂原告有何於同一作業場所進行共同作業。則被告僅以原告有「督導」、「稽核或複核」方式為新建工程之工程管理，即逕認原告已符合職業安全衛生法第27條所稱原事業單位之共同作業云云，容屬一己主觀見解，並無足採。
㈧至被告指稱：其將原告認定為「原事業單位」非屬特例，其亦曾於103年10月9日以勞職南4字第10310263991號函認定交通部公路總局第五區養護工程處，為所屬「阿里山工務段103年度縣道162甲線及149線預約經常性災害搶修工程」道路
交通事故職業災害案之「原事業單位」，及以104年8月31日勞職南4字第1040505846號函認定交通部鐵路改建工程局南
部工程處，為所屬「車輛購置、高度/偏位（光電）檢測器
及車輛保養維修工程」鐵路交通事故職業災害案之「原事業單位」，另行政院106年6月15日院臺訴字第1060177023號訴願決定書，確認與原告同類型之工程主辦機關（交通部鐵路改建工程局東部工程處）為「原事業單位」，有職業安全衛生法第27條之適用云云。惟查，上開道路交通事故職業災害案與本件職業災害案之各該事業單位所從事之事業內容及所交付承攬之事業範圍等具體案情並非相同，則各該事業單位與承攬人間是否有「共同作業」，仍應依據各該個案於同一期間、同一工作場所所進行之工作整體為認定基礎，尚非可當然比附援引。況且，行政機關所為之行政處分或訴願決定其所持法律見解，行政法院並不受其拘束，故被告所援引上開職業災害案例之法律見解，自無足以拘束本院。
六、綜上所述，被告依職業安全衛生法第45條第2款及第49條第2款規定所為之原處分，認事用法，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請一併撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　11　　月　　16　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　曹瑞卿
法 官　林麗真
法 官　林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　 年　　11 　 月　　16 　日書記官 黃玉鈴