107年度簡上字第5號｜行政：土壤及地下水污染整治法｜裁判日期：108 年 01 月 31 日

臺北高等行政法院判決 107年度簡上字第5號上訴人　台鈴工業股份有限公司代　表　人　黃教信（董事長）訴訟代理人　方文萱　律師周志潔　律師廖家儀　律師被上訴人桃園市政府代　表　人　鄭文燦（市長）訴訟代理人　張訓嘉　律師高函岑　律師曾雅楓上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國106年10月31日臺灣桃園地方法院105年度簡字第23號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。訴願決定及原處分均撤銷。第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。理由一、事實概要：㈠緣上訴人平鎮廠設於桃園市○○區（即改制前桃園縣○○市）○○里○○路○段000巷00號（下稱系爭場址），系爭場址坐落於桃園市○○區○○段317、318、319、320、321、322、323（下稱323地號土地）、324、325等9筆地號土地，從事生產五金零件加工品業務，嗣經行政院環境保護署（下稱環保署）於民國99年11月12日委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）在系爭場址進行土壤及地下水調查及採樣工作，檢驗結果為土壤中鋅含量超出土壤污染管制標準及地下水三氯乙烯濃度超過地下水污染管制標準。被上訴人據以認定系爭場址之土壤及地下水已遭污染，且污染來源明確，符合土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，遂以100年6月1日府環水字第1000701595號公告（下稱前處分）上訴人為系爭場址之污染行為人，並公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨管制區，禁止下列行為：㈠置放污染物於土壤；㈡注入廢（污）水於地下水體；㈢排放廢（污）水於土壤；㈣其他經主管機關公告之管制行為；且禁止飲用、使用上開污染區域之地下水及作為飲用水水源。復以同年6月3日府環水字第1000701683號函（與前處分合稱為第1次處分）命上訴人在前處分公告之系爭場址，依土污法第15條第2項規定，立即採取㈠豎立告示標誌或設置圍籬；㈡移除或清除污染物並進行污染範圍及污染源調查等應變必要措施，及於2個月內，依據土污法第13條第1項暨同法施行細則第14條規定，提出污染控制計畫。上訴人不服循序提起訴願、行政訴訟，嗣經本院101年度訴字第1811號判決（下稱本院101年判決）撤銷訴願決定及第1次處分，被上訴人不服，提起上訴，迭經最高行政法院103年度判字第271號判決將本院101年判決關於訴願決定及撤銷第1次處分有關土壤含鋅部分廢棄，發回更審，其餘上訴部分駁回（即本院101年判決撤銷第1次處分關於地下水含三氯乙烯部分，已告確定）。嗣本院103年度訴更一字第67號判決（下稱本院更審判決）就發回部分將第1次處分關於○○段317、318、319、 320、321、322、324、325等8筆地號土壤含鋅濃度超過污染管制標準及相關附隨項目部分均撤銷（被上訴人就敗訴部分亦未提起上訴，該部分亦已告確定），上訴人復就敗訴部分即323地號土壤含鋅部分提起上訴，遞經最高行政法院104年度判字第197號判決（下稱最高行104年判決）駁回上訴而告確定（即僅第1次處分關於323地號土地土壤含鋅部分獲得維持）。㈡嗣被上訴人於104年7月13日，依據最高行104年判決之意旨，並援引土污法第12條第1項、第27條第1項規定，以府環水字第1040142494號公告（下稱修正公告1）323地號土地為地下水受污染使用限制地區及限制事項：禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源，並限制鑽井使用地下水；及依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定，以府環水字第10401424941號公告（下稱修正公告2）323地號土地為土壤污染控制場址，上訴人為污染行為人；再依同法第16條規定，以府環水字第10401424942號公告（下稱修正公告3）323地號土地為土壤污染管制區，即日起管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。上訴人不服，對上開修正公告1、2、3提起訴願遭駁回，再提起行政訴訟經本院105年度訴字第362號判決駁回，上訴人上訴，經最高行政法院106年度判字第448號判決（下稱最高行106年判決）駁回上訴而確定在案。㈢另被上訴人依據最高行104年判決所為之修正公告2及土污法第41條第3項第1款、第4項規定，以104年8月24日府環水字第1040218473號函附裁處書（編號：32-104-080008，下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命上訴人接受土污法相關法規及環境教育講習4小時。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱原審）105年度簡字第23號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。三、上訴意旨略以：㈠按行政罰法第27條第4項適用之前提，係行政機關之第1次裁處因行政救濟程序撤銷，使行政機關須再為第2次裁處，則第2次裁處之時效，以第1次裁處被撤銷之日起算。本件並無行政機關之前、後2次不同行政罰之裁處，當無行政罰法第27條第4項適用之餘地。又原處分裁處之依據，係因上訴人為323地號土地之污染行為人，且使該地經公告為污染控制場址。惟該土地自100年6月以來，即由被上訴人以第1次處分，公告323地號土地為土壤污染控制場址及上訴人為土壤污染行為人。雖經上訴人提起行政爭訟，但該部分仍受最高行政法院判決維持而未經撤銷，此有最高行104年判決可稽。再查，最高行政法院104年判決，除單純撤銷第1次處分或駁回上訴人之訴以外，從未於判決主文要求被上訴人「須另為裁處」，則原判決稱本件符合行政罰法第27條第4項情形云云，顯有適用法令不當之判決違背法令之理由。㈡按99年2月3日增訂之土污法第41條第3項第1款規定，並無原判決所稱「促使行為人停止或改善其行為」之立法意旨；又原判決引述有關保險法裁罰事件之最高行政法院100年度判字第1909號判決，作為本件環保法令裁罰之依據，並非無疑。實則，土污法係藉由同法第3章調查評估措施，命污染行為人擬訂污染控制計畫，俾使回復土地無受污染之狀態。至土污法第41條第3項第1款之罰鍰目的，當係處罰土壤污染行為人因違反保護土地之義務，而導致土地有污染之結果本身。否則如依原判決之論理，無異造成土地只要繼續存在污染狀況，被上訴人即可不斷重複對上訴人裁處罰鍰之謬誤。㈢查最高行106年判決認定修正公告2、3為觀念通知，與本院105年度訴字第362號判決認為係確認性質之形成處分不同；惟無論其性質為觀念通知或確認性質之形成處分，均未改變323地號土地自100年6月1日遭第1次處分公告為污染控制場址之法律地位。被上訴人晚於104年8月24日始對上訴人作成原處分之裁處，顯已罹於行政罰法第27條第1項之裁處權3年時效。又我國採行政爭訟不停止行政處分效力原則，故以原判決所稱之「行政處分構成要件效力」而言，自應以第1次處分作成時，即已產生，而非以僅因「4次判決且歷時數年」「難以正確得知該處分何一部分仍屬有效」，而使被上訴人可重新作成新行政處分且重行起算行政罰法第27條第1項之3年時效等語，為此聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人答辯略以：㈠依土污法第16條及第17條規定，雖第1次處分公告323地號土地為土壤污染管制區，非屬裁罰性不利處分，然性質上仍屬對上訴人之單純不利處分，基於「相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理」之原則，自應類推適用行政罰法第27條第4項規定，原處分之裁處權時效應以第1次處分被撤銷確定之日起算。縱認原判決適用行政罰法第27條第4項有所不當，然其認定原處分未罹於裁處權時效主要原因係323地號土地直至104年4月17日，上訴人污染該土地之行為或不行為及造成該土地持續處於污染狀態之結果均仍在持續狀態中，依行政罰法第27條第2項規定，原處分未罹於時效，故依行政訴訟法第255條第2項規定，上訴人之上訴為無理由。㈡次依土污法第2條第15款規定，土污法對於污染行為人之污染行為包含積極行為及消極不作為，而對於此義務違反致土壤或地下水公告為污染控制場址時，主管機關得依同法第41條第3項第1款裁罰。原判決對此業已敘明，並認為本件應適用行政罰法第27條第2項規定，故原處分尚未罹於3年裁處權時效，自無適用法規不當之違法。又最高行政法院100年度判字第1909號判決係肯認行政法上義務包含積極作為與消極不作為，與實務多數見解並無二致，原判決援引此判決並無適用法規不當之違法。㈢原判決依憲法第80條法官獨立審判原則，認定修正公告2、3性質屬行政處分，縱與最高行106年判決之見解不同，亦非適用法規不當。原判決進而認為本件裁處權時效應自修正公告2、3作成後起算，並無違誤。㈣土污法第41條第3項第1款規定係以污染行為人因其行為導致土地經公告為污染控制場址之結果發生為其構成要件，此係因該款之裁罰處分仍必須審酌污染場址公告範圍，方得作裁罰之考量。被上訴人前以前處分公告系爭場址為土壤、地下水污染控制場址暨管制區之處分，該處分之存在與內容，即原處分之構成要件；又第1次處分構成要件效力範圍，直至最高行104年判決確定之日時，始得確定。原處分係於104年8月24日作成，自104年4月17日起算，顯無上訴人所稱罹於裁罰權時效之情形，是以，縱認原判決應受最高行106年判決所拘束，而認有適用法規不當之違法，然仍未影響本件裁判結果，上訴仍無理由等語。為此，求為判決：駁回上訴人之訴。五、本院之判斷：㈠按土污法第2條第15款、第17款、第18款、第20款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……。二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第41條第3項第1款、第4項規定：「（第3項）有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。……。（第4項）前項第1款之污染行為人，直轄市、縣（市）主管機關應公告其姓名或名稱，並命污染行為人接受4小時本法相關法規及環境教育講習。」準此可知，污染行為人之行為（即該當土污法第2條第15款各目所列行為）致土地遭公告為污染控制場址，屬土污法第41條第3 項第1款、第4項所規範處罰對象。是以，土污法第41條第3 項第1款及第4項規定之處罰要件有三：一為行為人為污染行為，二為未經公告為整治場址之土地經公告為污染控制場址，三為行為人所為污染行為與受污染土地經公告為污染控制場址間有因果關係。則倘若行為人違反「不得污染土壤或地下水致土地經公告為污染控制場址」之行政法上之義務，無論其係以積極作為或消極不作為方式而為污染土壤或地下水行為，該污染行為一旦導致特定土地遭公告為污染控制場址之結果，即已該當土污法第41條第3項第1款及第4項規定之處罰要件，則依行政罰法第27條第2項但書規定，即應以該結果發生時（即土地經公告為污染控制場址時）起算裁處權時效。㈡查被上訴人作成原處分係以323地號土地經公告為土壤污染控制場址及上訴人為污染行為人，而依據修正公告2及土污法第41條第3項第1款暨第4項規定，裁處上訴人10萬元罰鍰，並命上訴人接受土污法相關法規及環境教育講習4小時，為原審所確認之事實，並為兩造所不爭執。是本件應審究者，在於原處分是否已罹於3年裁處權時效？原處分是否適用行政罰法第27條第4項規定？經查： ⒈按行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。……。（第4項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」次按行政程序法第110 條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」又按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可參。查系爭場址所坐落之9筆地號土地（含323地號土地），經環保署委託瑞昶公司於99年11月12日，在系爭場址進行土壤及地下水調查及採樣工作，檢驗結果為土壤中鋅含量超出土壤污染管制標準及地下水三氯乙烯濃度超過地下水污染管制標準，被上訴人即據此認為系爭場址之土壤及地下水已遭污染，且污染來源明確，符合土污法第12條第2項規定，於100年6月1日即以前處分公告上訴人為系爭場址所在土地（含323地號土地）之污染行為人，並公告系爭場址為土壤及地下水污染控制場址暨污染管制區，而上訴人就第1次處分循序提起行政訴訟之結果，僅第1次處分關於323地號土地因土壤含鋅超出土壤污染管制標準而經公告為土壤污染控制場址及管制區部分，並未經撤銷等情，此為兩造所不爭執，並有本院更審判決及最高行104年判決之網路列印本在卷可稽。是以，前處分關於323地號土地因土壤含鋅超出土壤污染管制標準而經公告為土壤控制場址及管制區部分，既未曾經撤銷，則依行政程序法第110條第3項規定，該部分處分之效力仍繼續存在。則揆諸前揭規定及說明，原處分係以有效之先前行政處分（即前處分關於公告323地號土地為污染控制場址部分）成為其構成要件事實之一部分，則該有效之先前行政處分已因其存續力而產生構成要件效力，其實質合法性，自非原審及本院所應審理之範圍。基上，被上訴人既於100年6月1日即以前處分公告323地號土地為土壤污染控制場址且上訴人為污染行為人，則依行政罰法第27條第2項但書規定，自應以該結果發生時（即100年6月1日公告時）起算裁處權時效。而被上訴人係於104年8月24日始作成原處分，業經原審認定，則依前開規定，本件裁處已因3年裁處權期間經過而消滅，故上訴人據此主張原處分違法，洵非無據。⒉原判決雖謂第1次處分係就9筆地號土地全部公告為土壤污染控制場址及管制區，其後歷經本院及最高行政法院合計4次判決，僅維持對於323地號土地所為土壤污染控制場址及管制區公告之效力，則單憑第1次處分之記載，實難以正確得知該處分何部分尚屬合法有效；被上訴人依據最高行104年判決結果，藉由修正公告2、3予以替代、補充、確認第1次處分關於323地號土地為土壤污染場址及管制區部分仍尚有效；323地號土地被認定為土污法第12條第2項及第16條所定土壤污染控制場址及管制區，且上訴人對該土地之使用及人為活動因而受管制或限制，乃自被上訴人以修正公告2、3作成時起，所賦與之規制效力，修正公告2、3係被上訴人對323地號土地，受土壤污染之公法上具體事件，由其單方所為對外發生法律效果之行政處分；修正公告2、3並非僅為第1 次處分受法院確定判決維持部分之重申或觀念通知，其性質上係行政處分等語（見原判決之事實及理由欄六㈠⒉所示）。惟查，323地號土地早在100年6月1日即遭被上訴人以前處分公告為土壤污染控制場址及管制區，並經最高行政法院104年判決所維持，故323地號土地之法律地位，自前處分於100年6月1日生效以來從未改變，則前處分效力明確，並無藉由修正公告2、3予以確認323地號土地在法律上之性質之必要；被上訴人若意欲澄清被上訴人就323地號土地在歷經行政訴訟後之法律狀態，僅以單純觀念通知發函即可，應無另作成具有規制效力之確認處分之必要；至於修正公告2之公告事項十、修正公告3之公告事項七之記載，係依據最高行104年判決等歷審判決將前處分撤銷，其中公告323地號土地為土壤污染控制場址暨管制區部分，業經最高行104年判決認定前處分就此部分並無違誤，且被上訴人於原審亦認為修正公告2、3僅係為確認323地號土地為土壤污染控制場址暨管制區部分為有效等情（原審卷第312頁背面），足見修正公告2之公告事項十、修正公告3之公告事項七之記載，所撤銷者（即依行政訴訟法第304條規定為實現判決之必要處置），僅為經本院更審判決及最高行104年判決所撤銷者；至於本院更審判決及最高行104年判決所駁回者，則不在撤銷之列，由此益見修正公告2、3性質上乃係觀念通知及執行行為。從而，原判決一方面認為修正公告2、3係確認第1次處分關於323地號土地為土壤污染控制場址及管制區部分係受最高行104年判決維持而仍尚有效之重申或觀念通知，另一方面又認為修正公告2、3自104年7月13日作成時起，係具有規制效力之行政處分，藉由修正公告2、3予以「替代、補充」第1次處分關於323地號土地為土壤污染場址及管制區部分仍尚有效，其判決理由已顯有矛盾，且原判決亦未正視前處分關於323地號土地為土壤污染控制場址部分，並未經撤銷、廢止或失其效力，而係自100年6月1日作成時起即已有效存在之事實，顯有不適用行政程序法第110條第3項規定之違法。 ⒊原判決尚謂：「只要行為人持續其行為或不作為，致土地被公告為污染控制場址，而未解除其公告，則因其行為或不行為及結果均具繼續性、持續性，揆諸該條項款（即土污法第41條第3項第1款及第4項）之立法目的，係課污染行為人就土地仍繼續存在之污染狀況，有避免污染擴大及除去之義務，以防止或減輕該污染對國民健康及環境之危害，為求其目的之達成，解釋上應至該土地解除公告為非污染控制場址，該違反行政法上義務始屬終了。」等語（見原判決之事實及理由欄六㈡⒉所示）。惟查，土地一旦經公告為污染控制場址後，即已該當土污法第41條第3項第1款及第4項規定之處罰要件，裁處權時效應自土地經公告為污染控制場址時起算，已如前述；而依土污法相關規定，污染行為人就該污染控制場址內仍繼續存在之污染狀況係負調查工作、擬訂污染控制計畫及支付費用等整治義務，且依土污法第15條規定，主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，亦得依控制場址實際狀況，採取應變必要措施（如命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工等）及依土污法第17條規定禁止在污染管制區為污染行為，倘若污染行為人另有違反土污法第17條規定而為污染行為，主管機關即得依同法第40條第2項規定予以裁處罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按次處罰；情節重大者，尚得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得勒令歇業。是以，行為人在經公告之污染控制場址內為違反土污法第17條之污染行為，與違反同法第41條第3 項第1款規定之污染行為致土地經公告為污染控制場址顯屬二事，自不能混為一談。從而，原判決以上訴人污染323地號土地之行為或不行為（即持續污染土地或不改善、不停止其行為）及造成該土地持續處於污染狀態之結果均仍在持續狀態中，自無從認係符合行政罰法第27條第2項「行為終了」之規定，而認可起算其3年之裁處權時效，323地號土地係至105年8月22日始經被上訴人公告解除為污染控制場址及管制區，被上訴人於104年7月13日以修正公告2、3重新公告323地號土地為污染控制場址及管制區，並以修正公告2、3為依據，續於同年8月24日依土污法第41條第3項第1款及第4項等規定，作成原處分時，並未逾其裁處權時效等語（原判決之事實及理由欄六㈡⒊所示），顯係未能區別污染行為人於土地經公告為污染控制場址前、後所為之污染行為乃分屬二不同行為，並非同一行為或結果之繼續，亦未予辨明土地經公告為污染控制場址後，乃屬違法狀態之繼續，並非違法行為之繼續。是原判決係有不適用行政罰法第27條第2項規定以起算裁處權期間之違法情事。 ⒋另原判決謂：縱認上訴人違法污染323地號土地之行為及結果，非屬繼續性或持續性，而應依行政罰法第27條第2項規定之「自行為終了」起算其時效，惟第1次處分大部分內容業遭法院確定判決撤銷，被上訴人以修正公告2、3重新修正公告以替代、補充及確認第1次處分有其必要性，亦符合行政罰法第27條第4項所規定「行政罰之裁處因行政訴訟程序經撤銷而須另為裁處者」情形；原處分之裁罰權時效，亦應自第1次處分遭（大部分）撤銷確定之時即最高行104年判決判決確定日（即104年4月17日）始重行起算3年之裁處權時效，原處分於同年8月24日作成時仍未罹於裁處權時效等語（原判決之事實及理由欄六㈡⒋所示）。惟按行政罰法第27條第4項適用之前提，係行政罰之裁處因行政救濟程序撤銷而須另為裁處，裁處權時效自原裁處被撤銷確定之日起算。查被上訴人針對上訴人所為違反土污法第41條第3項規定之行為，係於104年8月24日始作成裁處上訴人之原處分，原處分並非屬經行政救濟程序撤銷後所另為之裁處，自無適用行政罰法第27條第4項以起算裁處權時效期間之餘地。又原處分裁處所依據之構成要件事實，乃系爭場址所在323地號土地經公告為污染控制場址，惟323地號土地於100年6月1日，即由被上訴人以前處分關於323地號土地為土壤污染控制場址及上訴人為土壤污染行為人部分為公告，雖歷經上訴人提起行政爭訟，但該部分仍受最高行104年判決所維持而未經撤銷，被上訴人亦未被要求「須另為公告」，自亦無可能有適用行政罰法第27條第4項規定之餘地，則原判決稱本件符合行政罰法第27條第4項情形云云，顯有適用法令不當之違法情事。故上訴人主張原判決有適用法規不當之違法，即非無據。六、綜上所述，原判決既有如上所述之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因依原判決確定之事實，已得認定本件裁處權已因3年期間之經過而消滅，則上訴人主張原處分於裁處權消滅後仍予裁罰，應有違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應撤銷，即有理由，爰將原判決廢棄，並由本院自為判決，撤銷訴願決定及原處分。七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　1　　月　　31　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官曹瑞卿法官林麗真法官林淑婷上為正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　108　年　　1 　月　　31　　日書記官黃玉鈴

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度簡上字第5號

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