臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第1057號

• 裁判案由: 菸害防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 12 月 20 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1057號107年12月6日辯論終結
原 告　嘉富堡國際有限公司

代　表　人　呂泯震（董事）
訴訟代理人　葉慶媛　律師
複 代 理人 葉慶人 律師
被 告　基隆市政府
代　表　人　林右昌（市長）
訴訟代理人 莊慧文
施文琪
杜家駒 律師
上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部中華民國107年6月27日衛部法字第1070009181號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告輸入之「勝利圓角包9號」（下稱「系爭菸品」）包裝
盒之文字及標示涉違反菸害防制法規定，經高雄市政府衛生局依民眾106年10月5日檢舉移由原告所在地之基隆市衛生局辦理，經被告審認系爭菸品容器之正、反及側面，分別有「CHARCOAL FILTER」、「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」與
「活性碳濾嘴」等文字及標示（下稱「系爭菸品標示」），與菸害防制法第6條第1項規定不符，爰依同法第24條第1項
規定，以107年2月14日府授衛企罰貳字第1070350061號行政處分書（下稱「原處分」），處原告新臺幣100萬元罰鍰，
並令107年5月14日前回收。原告不服，提起訴願，經衛生福利部107年6月27日衛部法字第1070009181號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.系爭菸品於外包裝正面標示「CHARCOAL FILTER」字樣、「
ADVANCED FILTRATION SYSTEM」圖文及側面標示「活性碳濾嘴」中文字樣，均僅係客觀描述施用系爭菸品之媒介及菸支之組成，俾利消費者立於資訊對等、透明之地位下，自由進行選擇商品，原告方於菸品容器上標示菸支主要成分此客觀事實，均符合商品標示法及消費者保護法之規範旨趣，屬事實性描述，核與菸害防制法第6條第1項之例示及原告所引之世界衛生組織菸草控制框架公約、世界衛生組織菸草控制框架公約第11條實施準則之類似情形有別。被告未察上情，在欠缺整體法規範意旨下，僅空言指摘系爭菸品標示圖文易使消費者將之與空氣清淨設備產生連結，可能認為此菸品之排放物將因為活性碳之吸附作用而減少危害云云，卻未提出任何具體客觀事證或理由證明之，即逕認系爭菸品標示有違菸害防制法第6條第1項而作成原處分，除有適用法律及事實認定之違誤，更已有未盡職權調查義務而逕予作成裁處之違法。
2.原告自104年間申報進口系爭菸品之初，即已依照「104年度衛生福利部國民健康署菸品資料申報說明會」所要求「SAHTECH抽樣檢查，業者需提交：菸盒外觀（前後左右，共4面）電子檔（以清楚辨識文字、圖案、條碼為原則）」之規定，及「105年度衛生福利部國民健康署菸品資料申報說明會-菸品申報附件要求說明」之規定，提供系爭菸品完整、最新菸品容器外觀圖像向主管機關申報，各年審查結果均為無條件「通過」，原告乃依據此審查結果（信賴基礎）並信任之，始得推出系爭菸品於市場上販售多年（信賴表現）。主管機關從未作成任何恐涉違章之行政指導乃至於裁處，惟於「衛生福利部國民健康署菸品資料申報及審查作業原則」自10 6年11月28日修正生效後，將菸品品項識別文件之申報審查明文規定於作業原則，始於菸品資料申報審查結果備註說明欄段一記載「本審查結果僅針對菸品業者依菸害防制法第8條
及菸品資料申報辦法所為申報資料之審查通知，未及於其他法規合法性之審查」，復以衛福部國民健康署107年1月31日國健教字第1079900789號函，逕否認審查範圍及於菸品容器外觀之合法性。
3.惟依照「105年度衛生福利部國民健康署菸品資料申報說明
會-菸品申報附件要求說明」，及原告於「衛生福利部國民
健康署菸品成分資料網」所下載之「菸品品項識別文件」，除要求菸品製造及輸入業者填寫系爭菸品之基本資料外，更細部要求製造及輸入業者提供菸品容器外觀「正面、反面、側面一、側面二、上面、底面，以及煙支外觀，共七個圖像」，倘菸品製造及輪入業者所提供菸品申報資料確如衛生福利部國民健康署107年1月31日函釋所稱「僅係為審查菸品成分、添加物、排放物及毒性資料」，又何須自原告申報進口系爭菸品之初即嚴格要求原告額外提供系爭菸品之完整容器外觀予審查單位？原告自進口系爭菸品以來，均依法詳實申報、積極參與主管機關舉辦之菸品申報相關說明會並配合主管機關之要求提供系爭菸品相關詳細資料，合理信賴主管機關委託單位歷年來之事前審查結果，系爭菸品並據此合法於市面上流通販賣多年，更有諸多菸商大廠如萬寶路等印有與原告相同之濾嘴標示，客觀上自已有信賴表現行為，又原告並無行政程序法第119條之信賴不值得保護之事由，原處分
顯已違反行政程序法第8條之信賴保護。
4.原告自104年合法申報以來，均依照菸品資料申報說明會所
要求之規定，提供系爭菸品完整、最新菸品容器外觀圖像向主管機關申報，各年審查結果均為無條件「通過」，主管機關從未作成任何恐涉違章之行政指導乃至於裁處，原告根本無從知悉審查範圍不包括菸害防制法第6條之合法性審查。
況被告更自以基衛企壹字第1070300037號函詢主管機關審查「通過」之結果是否仍屬違反菸害防制法之規定，顯見被告就本件系爭菸品標示與主管機關審查結果之相互關係及事實狀態究否構成違反菸害防制法第6條第1項之情亦持有重大疑慮，倘被告謂原告信賴審查結果卻未主動向被告查詢即屬與有過失，則被告身為裁罰機關，卻對個案事實違法與否毫無認識，豈非亦有過失？顯見無論係原告抑或係被告機關就此均不能預見亦不能注意，被告顯係不當賦予原告更嚴格之注意義務，而足推論本件原告並無應注意能注意而不注意之過失。原告依法令遵循內控機制，在充分彙整、分析主管機關函令、司法前例與菸品市場標示態樣後，作成系爭菸品標示，並經主管機關審查通過，難認原告有何故意或應注意並能注意而不注意之過失。
5.退萬步言，縱認原告主觀有違反菸害防制法第6條第1項之故意過失（假設語氣），但違規情節亦屬輕微，過失更非明確，被告未先採用行政指導命改正，逕為裁處100萬罰鍰並令
回收，有違比例原則。
6.並聲明:訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.「活性碳」廣泛用於所有的國民經濟部門和人們的日常生活，可應用於液相脫色、脫臭精製、上下水淨化或應用於氣相吸附、溶劑回收及空氣淨化之功能，亦即在國人一般日常用語中，活性碳乃用以去除有害物質之用，故有將產生可以吸附菸品燃燒後之有害物質之虞而產生誤認吸食本菸品之危害較低。而所謂先進過濾系統，一般人直觀將產生，此過濾系統效能較佳，可以除去有害物質之想法，使消費者誤認吸食此菸品之危害將較一般菸品減輕。因此系爭菸品「CHARCOALFILTER」字樣、「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」圖文及
側面標示「活性碳濾嘴」中文字樣，均屬其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字，為違反菸害防制法第6條
第1項之規定。且菸草控制框架公約係世界衛生組織於92年5月21日在日內瓦舉行第56屆世界衛生大會時所通過，自94年2月28日生效，並為我國所接受，由總統於94年3月25日予以批准且備具加入書，自94年3月25日生效。故為我國法源之
一，可用以解釋相關規定。而該公約所禁止者，係包含包括直接或間接產生某一菸草製品比其他菸草製品危害小的虛假印象以足，非須達原告所稱之誇飾描述性文句之程度。因此，本件系爭菸品之文字，已使一般消費者有誤認本菸品危害程度較低之虞，自屬可罰。
2.原告主張活性碳濾嘴係依據商品標示法與消費者保護法所規定之必要記載事項云云。首先原告並未舉證各該主管機關有為如此之解釋已不足取，而且先進過濾裝置與產品要成分與材料均無相關，原告以此辯解，顯非當時加註時之意圖，亦非法律所規定之作為義務。此外，如果確依消保法規定要加註主要成分與材料，則本件濾嘴主要成分為皺紋紙和纖維素絮等原料，為何反未見原告記載於包裝盒上？又為何特別將活性碳濾嘴字樣放大並放於較顯著之位置？足見原告標示系爭文字，並非依據其他法律規定之強制義務，而係藉以誤導消費者之用，故為菸害防制法所不許。
3.菸害防制法第8條規定，係以菸品之成分、添加物及排放物
可能具有毒性而危害人體健康，為使菸品相關資訊公開透明化，以降低消費者健康危害，爰規定菸品製造及輸入業者應申報上揭資料，並非規定菸品包裝須經中央衛生主管機關事前審查菸品容器之文字及標示合法性，是原告以該條規定為信賴基礎，應屬對法令有所誤解。
4.參衛生福利部國民健康署107年01月31日國健教字第1079900789號函釋：「菸品製造及輸入業者所提供菸品申報資料，
僅係供受託單位依菸害防制法第8條及菸品申報辦理菸品成
分、添加物、棑放物及其毒性資料之申報審查之用，未及於本法及其他法規合法性之審查。」足證，菸品業者依據菸害防制法第8條規定向中央衛生主管機關為菸品資料申報，並
無審核其菸品包裝設計是否合法之用途，故不能依此主張系爭包裝係通過審核而不違反菸害防制法之規定。
5.中華民國97年6月13日署授國字第0970005689號函，國民健
康署明白表示，有關菸品容器之標示並非許可制，故不為個案之審核，請確實依上開規定辦理。因此，並無衛生機關核准其包裝之情事，且原告所稱有內控機制等，並無舉證以實其說，尚難對原告為有利之認定。而原告為進口菸品之業者，自應對於法律之規定也較一般人較高之注意義務，且所謂先進過濾系統既非事實亦非客觀之描述，也非菸品容器之必要文字，前行政法院已多次闡明非菸品包裝非必要文字可能違反菸害防制法之規定，而原告猶為相關標示，雖非故意亦有過失。且就標示活性碳濾嘴之中英文部分，既然原告特別將此一部分放大標示並與其他成分位置不同較為醒目，足見其本意並非完全是標示菸品成分之用，自屬故意為之。至於其是否知道此一標示違法，乃係違法性錯誤之問題，不妨礙其主觀構成要件之構成。而就其主張市售其他菸品亦有違法之情況，經函詢其他地方主管機關，臺北市與新北市政府均表示有對相關其他菸品依本法規定裁罰，故無所謂差別待遇存在。且平等原則係指行政機關對於事物本質上相同之事件應為相同處理，行政先例需屬合法，乃行政自我拘束之前提要件，並非賦予人民要求行政機關重複錯誤之請求權，故原告執此主張被告處分違法，顯有誤會。
6.行政罰法第19條規定，對於行政機關之便宜主義，已明文限縮為三千元以下之罰鍰，亦即，行政機關認為有免罰之必要時，僅限法定最高額罰鍰為三千元以下之案件。本件法定罰鍰為一百萬元以上五百萬元以下，故行政機關並無便宜主義之適用。原告違規行為明確，且其影響國民健康，不構成情節輕微得代以其他行政罰之情節。但念其所得利益尚非巨大以及係初次違規等一切情事，故於法定裁處額度內處以最低罰，並無違反比例原則之虞。
7.並聲明:原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p20-23）、訴願決定（參本院卷p24-35）、衛生福利部國民健康署菸品資料申報說明會（參本院卷p36-42）、菸品資料申報審查結果（參本院卷p43-46）、照片（參本院卷p51-54）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴系爭菸品外觀標示「CHARCOAL FILTER」、
「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」與「活性碳濾嘴」等是否為菸害防制法第6條第1項禁止規定之標示？原告有無故意或過失？⑵菸害防制法第6條第1項規定是否不當限制原告之營業自由與言論自由？⑶衛生福利部國民健康署107年1月31日國健教字第1079900789號函是否違反信賴保護原則？⑷被告裁罰原告100萬元罰鍰，有無違反比例原則？
五、本院判斷：
1.本件應適用之法條與法理：
①菸害防制法第1條：「為防制菸害，維護國民健康，特制
定本法…」第2條：「本法用詞定義如下：…3、菸品容器：指向消費者販賣菸品所使用之所有包裝盒、罐或其他容器等。」第6條：「（第1項）菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，但本法修正前之菸品名稱不適用之。…」第8條：「（第1項）菸品製造及輸入業者應申報下列資料：一、菸品成分、添加物及其相關毒性資料。二、菸品排放物及其相關毒性資料。（第2項）前項申報資料，中央主管機關應定期主動公開
；必要時，並得派員取樣檢查（驗）。（第3項）前二項
應申報資料之內容、時間、程序、檢查（驗）及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第24條：「（第1項）製造或輸入違反第6條第1項、第2項或第7條第1項規定之菸品者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之。…」
②健康局101年6月25日國健教字第1010760057號函：「…菸品容器上之文字，不論是否為品牌名稱，均不得有可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之意旨……其在包裝上列印『O2xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx1.0』，易使消費者與日常生活中常見之"活氧"相關商品聯結，誤認該濾嘴具有去除菸煙中所含毒性物質，達到降低對健康危害之功能，核屬可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字，而為本法（按：菸害防制法）所不許……」為菸害防制法第6條第1項，菸品容器加註「不得使用可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」之適例，本院自得參酌引用之。
2.系爭菸品之容器（包裝）加註之字樣為「CHARCOAL FILTER
」、「ADVANCED FILTRATION SYSTEM」、「活性碳濾嘴」等，亦即包裝上的字樣英文翻譯成中文為「活性碳濾嘴」及「進階過濾裝置」，側標上則有中文「活性碳濾嘴」等商品標示，原告並無爭議。而爭執於被告指摘系爭菸品標示可能認為此菸品之排放物將因為活性碳之吸附作用而減少危害云云，卻未提出任何具體客觀事證或理由證明之云云。經查，吸菸有礙健康，故菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積35%（參見菸害防制法第6條第2項）
，因此菸害防制法第6條第1項之規定，菸品容器不得使用或加註可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，在解釋其規範意旨「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」應以其「可能致人誤認」為判準，換言之有誤認之虞者，即足以當之。而所謂之「進階過濾裝置」是指效果比較好的過濾裝置，也就是過濾菸品中尼古丁的裝置是進階而更有效果的，這樣的描述就已經該當「可能致人誤認（吸菸無害健康或危害輕微）」的程度。至於「活性碳濾嘴」，是針對濾嘴的材質或屬性所為之敘述，活性碳是疏水性的吸附劑，廣泛應用於幾乎所有的國民經濟部門和日常生活，粉末碳可用於液相脫色，脫臭精製，水質淨化，粒狀碳應用於氣相吸附，溶劑回收，空氣淨化，以及應用於香菸之濾嘴，而其類似之功能就是就像「水質淨化、空氣淨化」，也就足以該當「可能致人誤認（吸菸無害健康或危害輕微）」的程度。故從吸菸有礙健康之觀點出發，菸害防制法第6條第1項之規定，菸品容器不得使用或加註可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示，是該以一般社會通念為標準（如同行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第278條，顯著之事實無庸舉證），故原告於菸品容器使用或加註不得使用之標示，自屬應注意能注意而不注意之過失。而被告已就「活性碳濾嘴在一般市面上本即為讓人有過濾毒性物質聯想的詞彙，不論其實際上有無過濾功能，只要可能導致誤認危害輕微的文字及標示，即不得使用」為相關「可能致人誤認」之敘述及論證，足見原處分並無違誤，原告所稱當無足採。
3.菸害防制法第8條第1項菸品製造及輸入業者應申報「菸品成分、添加物及其相關毒性資料」以及「菸品排放物及其相關毒性資料」，這是針對菸品成分、添加物、排放物及其相關毒性資料而設計，就菸品、品牌名稱及菸品容器，僅關於菸品（成分、添加物、排放物）而無涉於品牌名稱及菸品容器。故衛生福利部國民健康署107年01月31日國健教字第1079900789號函釋：「菸品製造及輸入業者所提供菸品申報資料
，僅係供受託單位依菸害防制法第8條及菸品申報辦理菸品
成分、添加物、棑放物及其毒性資料之申報審查之用，未及於本法及其他法規合法性之審查」，是合於菸害防制法第8
條第1項之規範意旨，也與一般法律解釋學所示之方法不生
衝突。換言之，由菸害防制法第8條第2項而言，如為申報，則申報資料，中央主管機關應定期主動公開該申報資料；必要時，並得派員取樣查驗。如違反第8條第1項規定者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令限期申報；屆期未申報者，按次連續處罰；規避、妨礙或拒絕中央主管機關依第8條第2項規定所為之取樣查驗者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰（參見菸害防制法第25條）。故衛生福利部國民健康署107年
01月31日國健教字第1079900789號函釋及菸害防制法第8條
、第25條僅關於菸品（成分、添加物、排放物）而無涉於菸品容器，更與菸品容器上應標示「吸菸有害健康」，不應標示「可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微」等文字及標示不勝關聯。因此，原告就「105年度衛生福利部國民健康署
菸品資料申報說明會-菸品申報附件要求說明」，及於「衛
生福利部國民健康署菸品成分資料網」所下載之「菸品品項識別文件」，無關於菸害防制法第8條之申報，而僅屬品項
名稱、菸品類別、包裝形式、外觀圖像等（不申報不會發生菸害防制法第25條之處罰效果），當然不能因此而主張有信賴保護原則之適用，而主張自己違反菸害防制法第6條第1項禁止規定之標示，而無故意或過失。
4.關於菸害防制法第6條第1項規定是否不當限制原告之營業自由與言論自由？就防制菸害維護國民健康而言，是公益事項，相對於原告之營業自由與言論自由之私人利益的權衡，此部分之公益內含著國民健康之維護（就吸菸有害健康而言），應該適度讓步的是原告之營業自由與言論自由。另被告裁罰原告100萬元罰鍰，有無違反比例原則？經查，此為菸害
防制法第24條就違反第6條第2項最輕度之處罰，於處罰前有無先採行政指導命改正之必要或必經之程序，要先釐清菸品包裝應加警語（吸菸有害健康），並置於位置明顯處，以告知國民吸菸有害健康之事實，使國民據以作正確的個人決定。而國民據以作正確的個人決定之前提是菸商（製造及輸入業者）要提供正確之資訊，就是「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示」，這是法令的直接內容，此項法律並非以抽象概念表示，而為清晰簡易的文字表達，其意義須易於理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，完全符合明確性原則（參釋字第491號解釋）；是無需經由行政指導始得呈現其意義
之規範，或經行政指導始得以落實執行之規範。原告所稱未經行政指導而裁罰是違反比例原則者，當無足採。
5.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分（含復查決定）並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　12　　月　　20　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　12　　月　　20　　日書記官 林淑盈