臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第1203號

• 裁判案由: 有關土地事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 108 年 08 月 01 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1203號108年7月18日辯論終結原 告　曹鳳玉
林木金
被 告　連江縣地政局
代　表　人　曹爾元
訴訟代理人 葉忠信
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服連江縣政府中華民國107年8月2日府行法字第1070029262號、107年8月2日府行法字第1070029263號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告林木金經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告認為連江縣○○鄉○○段000○號土地（下稱系爭土地
）為其祖遺耕作土地，後遭政府做為馬祖酒廠新建廠房使用，並因馬祖酒廠民營化，以土地作價設立馬祖酒廠實業股份有限公司。原告於106年12月19日，依離島建設條例第9條第6項規定申請返還系爭土地，經被告以107年3月23日連地測
字第000012號、第000013號駁回通知書（下合稱原處分)，
駁回原告土地返還之丈量申請；原告不服，分別提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)依離島建設條例第9條第7項規定訂定之「馬祖地區土地申請返還實施辦法」第10條有關申請返還土地事件異議者，其均準用土地法第59條規定之調處程序。該調處爭議固多屬民事事件，惟調處內容如係國家（土地管理機關）與人民間基於離島建設條例第9條規定之權利義務關係，自應認係公法上
爭議；且主張因時效取得所有權之人，得申請複丈為時效取得標的物之他人所有土地，地政事務所應依法定程序予以施測並發給複丈成果圖，若以其非土地所有權人或管理人而否准，即非適法。被告否准原告請求返還土地之指界施測並發給複丈成果圖之程序處分為違法。
(二)系爭土地為其祖遺土地，遠自民國初年作為農田使用，58年間遭政府做為馬祖酒廠新建廠房使用；系爭土地本原登記為連江縣政府所有之公有土地，嗣由連江縣政府以作價方式，作為新設馬祖酒廠實業股份有限公司之出資，並於104年10
月完成過戶登記馬祖酒廠；既為連江縣政府出資成立，且馬祖酒廠經營的所得利益為連江縣政府所有，顯見馬祖酒廠實業股份有限公司其民營化只是政策，實際上股權、利益及系爭土地仍全部為連江縣政府所有，足認系爭土地是具有連江縣政府公有性質；馬祖酒廠實業股份有限公司係依自治法規設立而非依公司法設立，其董事會通過之財務及人事案，分層負責明細表，經董事會通過後係依連江縣馬祖酒廠組織自治條例第8條規定，由連江縣政府為核定，可見馬祖酒廠為
連江縣政府所屬之公營事業機構，系爭土地為公有性質。再依經濟部馬祖酒廠實業股份有限公司公司變更登記表所示發行股份總數為15.000.000股，連江縣政府持149.994.000股
，經查另6000股分別為時任連江縣縣長陳雪生及所屬南竿、北竿、莒光、東引鄉各鄉鄉長為公法人代表所持有，可證明訴外人仍為連江縣政府，為純公營事業機構，故土地為公有性質，自應為離島建設條例第9條第6項返還之標的。
(三)因連江縣政府訴願委員會委員，○○○（○○委員）為連江縣政府○○○，對連江縣地政局、縣營馬祖酒廠及縣府公有，為隸屬關係，有指揮、監督職責，有行政上利害關係；○○○委員曾為馬祖酒廠實業公司○○董事是代表連江縣政府股權法人代表；○○○委員為另案訴訟之訴訟代理人，更長期擔任被告與連江縣政府的法律訴訟代理人，三人與本件返還土地有利害關係，應行迴避，惟未迴避執意參與訴願審議，所為之訴願決定應違法等語。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.請求作成依原告指界範圍准予施測並核發複丈成果圖。3.被告應作成系爭土地所有權登記為原告之處分。
四、被告答辯略以：
本件申請公有土地返還及複丈測量標的之系爭土地，所有權人為馬祖酒廠實業股份有限公司，為私法人；而得依離島建設條例第9條第6項規定受理土地返還申請之土地，為已登記所有權公有土地，且前未經徵收價購程序者，如登記為私有之土地，並不在受理範圍內。被告遂以原處分，駁回原告等測量及登記申請案，被告否准其申辦公有土地返還及複丈測量，於法洵無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)民法物權編施行法第3條規定：「民法物權編所規定之登記
，另以法律定之。物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」第9條：「依法得請求登記為
所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」離島建設條例第9條第6項規定：「馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地
管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民國102
年12月20日修正施行之日起五年內，依原土地所有人、視為所有人或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼續使用土地之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人或其繼承人辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之規定提出申請。」地籍測量實施規則第1條規定：「本規則依土
地法第四十七條規定訂定之。」、第213條規定：「登記機
關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……二、依法不應受理。……。」可知，依離島建設條例第9條第6項之規定，申請返還土地或請求辦理徵收、價購或租用，其要件包括「非經有償徵收或價購等程序登記為公有」、「致原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪
失其所有權」，如欠缺要件之一，登記機關可不予受理複丈申請。
(二)承上，依離島建設條例第9條第6項規定申請返還土地，以該土地「登記為公有」為必要，此觀法文自明。又土地法第4
條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」國有財產法第4條第2項第3款規定：「左列各種財產稱為公用財產：…
…三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。」大法官釋字第
305號解釋略以：「公營事業依公司法規定設立者，為私法
人……。」另「有關臺灣銀行資產應屬公有或私有，以及國營事業資產權屬之區分及其法規依據等之疑義：一、台灣銀行屬公司組織之國營事業，依國有財產法第4條第2項第3款
規定，僅其股份屬國有財產，該行所有不動產等資產，非屬國有。二、臺灣銀行於74年銀行法修正而取得法人資格，92年7月1日依據公司法規定辦理公司登記，改制為股份有限公司，屬私法人，其營運管理應依銀行法及公司法等相關規定辦理。三、依國有財產法第4條規定，國有財產區分為公用
財產與非公用財產。公用財產涵括公務用、公共用及事業用財產。有關事業用財產，國營事業機關使用之財產均屬之，如交通部各港務局、台灣鐵路管理局經管之財產。但國營事業為公司組織者，僅指其股份，公司之資產屬其自有，非國有，如台灣銀行、台灣電力、中國石油等股份有限公司。」財政部95年2月24日台財產接字第0950004989號函釋明揭此
旨；即知，凡依公司法規定設立之公營事業（公司組織)為
私法人，僅其股份屬公有財產，該公司所有之不動產，非屬公有。基此，縣政府所投資設立之公司，該公司為私法人，登記於公司之土地，已為該公司所有，非縣政府所有，更非公有土地，縣政府只擁有股份，故僅股份為公有。
(三)經查，原告自述系爭土地為其祖遺土地，遠自民國初年作為農田使用，58年間遭政府做為馬祖酒廠新建廠房使用等語。再查，馬祖酒廠民營化，緣於行政院經濟建設委員會鑑於國內菸酒市場即將開放，並提升企業競爭力，同意連江縣政府所屬馬祖酒廠移轉民營，且馬祖酒廠設立公司時，係以酒廠現有資產作價，投資新公司，亦有該會87年7月27日總（87)字三六八五號函附卷可憑（見本院卷110-113頁)，該民營化計畫並經行政院87年8月12日台八十七財39895號函為核定，系爭土地即為成立公司作價資產之一；另馬祖酒廠民營化後，全名為「馬祖酒廠實業股份有限公司」，設立日期為88年6月3日，有經濟部商業司公司登記資料在卷可按（見訴願卷第87頁)；連江縣政府將系爭土地移轉登記予馬祖酒廠實業
股份有限公司，登記移轉原因為「買賣」，原因發生日期為87年8月12日、完成移轉登記時間為104年11月18日（見原處分卷第62頁土地登記謄本）；復因上述訂立買賣契約後，遲延申辦移轉登記，致遭被告裁罰（見本院卷第120頁罰鍰裁
處書）。由上足知馬祖酒廠雖早年為連江縣政府所設，惟民營化後已移轉為公司型態，為私法人，且系爭土地目前為馬祖酒廠實業股份有限公司所有；連江縣政府僅擁有該公司股份，而不擁有該公司土地。既然系爭土地屬私法人所有，並非公有，原告依離島建設條例第9條第6項規定申請返還土地，已不符土地「登記為公有」之要件。縱然連江縣政府擁有酒廠為數甚多之股份，甚或公司主管多由縣政府人員兼任，惟連江縣政府與馬祖酒廠實業股份有限公司為不同之法律主體，一公法人、另一為私法人，且馬祖酒廠實業股份有限公司乃依公司法設立對外經營，並管領、使用系爭土地，縣政府非能直接以其名義對系爭土地為支配，法律上亦無直接支配管領權利。馬祖酒廠實業股份有限公司所有系爭土地，自不等同為連江縣政府所有；況連江縣政府既不管領、使用系爭土地，即無權依離島建設條例第9條第6項規定為系爭土地之返還，亦無「有繼續使用土地之必要」而對原告辦理徵收、價購或租用可言。原告主張馬祖酒廠既為連江縣政府出資成立，且酒廠經營的所得利益為連江縣政府所有，故而系爭土地具有連江縣政府公有性質云云，難認可採。另連江縣政府組織自治條例，賦予連江縣政府得設置事業機構營利，及連江縣府訂定連江縣馬祖酒廠組織自治條例僅在規範酒廠內部如何分工營運，此與馬祖酒廠實業股份有限公司依公司法設立及對外法律關係應依照公司法規定，並不相衝突，原告主張上述自治條例應優先公司法適用，並認定系爭土地屬公有地云云，尚無可取。被告因上述原告申請返還土地並無理由，認為依法不應受理，故以原處分（見原處分卷第46頁、第60頁)駁回原告土地複丈申請，應無違誤。至本院105年度訴字第1570號判決雖認連江縣政府持股比例為99.96%，對馬祖酒廠有實質影響力，故連江縣政府不能免除離島建設條例第9條第6項前段所規定之責任等語，為個案之法律見解，不拘束本案，併予敘明。
(四)另查，原告申請返還本件土地，固提出「土地四鄰證明書」作為證明文件，該證明書並記載「茲證明南竿鄉復興村曹鳳玉君，於民國52年5月開始至民國62年6月止，以所有之意思和平占有未登記土地，……。」、「茲證明南竿鄉復興村林木金君，於民國40年9月開始至民國62年6月止，以所有之意思和平占有未登記土地，……。」（見本院卷第22、28頁)
；惟原告自述系爭土地於民國58年間遭政府做為馬祖酒廠新建廠房使用（見本院卷第10頁起訴狀)，則原告應無可能耕
作至民國62年6月止，上開證明書內容，恐為配合民法第769、770條占有期間規定，用以證明原告符合民法物權編施行
法第9條規定所書立，惟與原告主張事實不符，尚難憑採。
(五)又按「訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。」訴願法第52條第2項定有明
文，次按「連江縣政府訴願審議委員會（以下簡稱本會），置委員5至15人，其中1人為主任委員，由縣長派副縣長或秘書長兼任。其餘委員由縣長就本府高級職員調派專任或兼任，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任，任期2年，期滿
得續聘之，其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數二分之一。委員應有二分之一以上具有法制專長。」連江縣政府訴願審議委員會組織規程第2條第1項定有明文。由上規定已知，○○○雖為連江縣政府○○○，為依上揭規定兼任連江縣政府訴願委員會之○○委員；又依上述訴願法之規定，上級機關高級職員任訴願審議委員會委員，乃於法可據，且訴願為行政體系內之自我審視性質，上級機關高級職員出任委員，審議下級機關所為之處分是否適法妥當，本為訴願制度之精神，只要所審議之事件非關乎其個人之利害，而有訴願法第55條迴避事由，當不因所審議事件牽涉上級機關利益，而謂訴願委員會之○○委員必定應行迴避；本件馬祖酒廠所有系爭土地是否應返還原告，與○○委員○○○個人無利害關係，尚難謂其必須迴避。另原告主張○○○委員曾為馬祖酒廠實業公司○○董事、○○○委員為他案之訴訟代理人，及任被告長期之訴訟代理人等語；惟本案亦非關乎渠個人之利害，而有訴願法第55條迴避事由，尚不因預期渠可能之偏愛或立場趨向，即謂應行迴避。從而，原告主張連江縣政府訴願委員會委員○○○（○○委員）、○○○委員、○○○委員與本件系爭土地返還有利害關係與利益衝突，具迴避事由，應不得參與訴願審議云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均非可採。原處分駁回原告所請，應無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求判決如其聲明，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請調查證據並無必要，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條
、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前
段、第385條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　8　　 月　　1　　 日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　 陳金圍
法 官　 許麗華
法 官　 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　108　 年　　8　　 月　　1　　 日書記官 王月伶