臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第417號

• 裁判案由: 職業安全衛生法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 11 月 08 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第417號107年10月11日辯論終結原 告　交通部公路總局第一區養護工程處

代　表　人　陳營富（處長）
訴訟代理人　成介之　律師
林承毅　律師
被 告　勞動部
代　表　人　許銘春（部長）
訴訟代理人　張勝畯

江宗龍
黃忠成（兼送達代收人）

上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國107年2月1日院臺訴字第1070162755號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111條第1項、第3
項第2、3款分別定有明文。查本件原告於起訴時聲明為：「原處分（被告民國106年5月12日勞職授字第1060202038號職業安全衛生法罰鍰處分書）及訴願決定（行政院107年2月1
日院臺訴字第1070162755號訴願決定書）均撤銷。」（見本院卷第9頁），而原處分係包含罰鍰並公布受處分人名稱及
負責人姓名（見本院卷第32頁），惟被告已於106年9月1日
公布受處分人（即原告）名稱（見本院卷第280頁之違反勞
動法令事業單位＜雇主＞查詢），上開公布受處分人名稱部分因已執行完畢而無回復原狀之可能，已符合行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟之要件，原告遂於107年8月3日
（本院收文日）行政訴訟訴之聲明變更狀變更訴之聲明為：「一、原處分及訴願決定關於罰鍰及公布負責人姓名部分均撤銷。二、確認原處分關於公布原告名稱部分為違法」（見本院卷第257頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請
求之基礎不變，且有情事變更情形，本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：
被告以原告承造位於桃園市○○區○○路○段000號前「台7線2k-3k等排水改善工程」（下稱系爭工程），與承攬人百
辰營造有限公司（下稱百辰公司）分別僱用勞工共同作業時，對於勞工王漢傑在排水溝底下作業時，未依規定確實巡視，亦未採積極之連繫調整作為，要求承攬人百辰公司依營造安全衛生設施標準第13條第2款規定，使勞工於構造物或其
他物體之上方、內部或其周邊有發生倒塌、崩塌之虞之場所作業，應有防止發生倒塌、崩塌之設施，以致勞工王漢傑於民國105年4月27日8時許，遭路面瀝青混凝土崩塌致混凝土
紐澤西護欄掉落而壓擊致死，嗣經被告所屬職業安全衛生署（下稱職安署）於同日實施災害檢查時發現並查證上情屬實，認原告違反職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款規
定，依同法第45條第2款及第49條第2款規定，以106年5月12日勞職授字第1060202038號職業安全衛生法罰鍰處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元，並公布原
告名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠原告僅係立於定作人地位對系爭工程進行抽查、抽驗，與職業安全衛生法第27條所定「共同作業」迥然不同：
⒈按所謂「共同作業」，係指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作；如事業單位僅單純派員對承攬人、再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活動，即不能認有共同作業之情事（最高行政法院97年度判字第136號及本院106年度訴字第776
號判決參照）。是基於定作人之地位對承攬人進行監督，非屬職業安全衛生法第27條第1項所定之「共同作業」。
⒉依系爭工程契約第2條第1項約定，原告係將系爭工程全部作為履約標的交由百辰公司進行施作，且無原告與百辰公司間就系爭工程分配應施作之範圍或涉及共同作業之約定，足證原告並無僱用勞工參與系爭工程與百辰公司共同作業之情事。又依105年3月4日原告工程交付承攬事前安全衛生告知暨
協議組織紀錄明確記載：「甲方（即原告，下同）之工程司之赴工作場所，僅係依據政府採購法第70條第1項後段而制
定之檢查程序及檢驗標準，對施作工程進度、品質之重點項目進行監督，必要時並進行『抽查』與『抽驗』，並不參與本工程之施工作業，且不涉及乙方（即百辰公司，下同）人員之調度指揮與施工方式之決定，故乙方應自行指定工作場所負責人擔任指揮及協調的工作。」益證原告並未實際參與施工作業，自不能認有共同作業情事。雖系爭工程契約第10條第1項約定原告對系爭工程有監督之權利，原告亦僅有進
行施工安全衛生之抽查，且日期亦有間隔，間隔天數又非一定，與抽查本質相符，顯見並不涉及施工作業，有105年3月10日、16日、18日、22日、28日、31日、4月7日、15日、19日及21日原告復興工務段施工安全衛生抽查紀錄表（下稱抽查紀錄表）可證。再依系爭工程監造計畫（第一次修正版）第6-29頁排水工程（道路蓋版邊溝）施工抽查程序所示，原告原則上僅於施工檢驗停留點及安全衛生查驗點進行檢查，並隨機抽查，針對隱蔽部分之重要結構體，於檢驗停留點進行抽查後所作成之紀錄，此觀抽查紀錄表分項作業所載鋼軌樁、水溝溝底、側牆及溝蓋板皆涉及隱蔽部分即明。因前開抽查涉及隱蔽部分，於完工後即難以確認品質是否符合契約要求，原告為確保隱蔽部分之重要結構體符合契約要求，而於105年4月21日後，因系爭工程涉及隱蔽部分之工項皆已完成，接近完工，故原告未再進行抽查紀錄表所示之抽查，是105年4月21日即為最後抽查日期，且除前述抽查外，原告亦於施工期間（停工期間除外）對系爭工程每月實施4至5次無預警之交通、安全衛生及環保抽查，此亦屬前述原告依政府採購法第70條及相關法令規章而基於定作人並自任監造之地位為確保工程品質所進行之監造行為，及維護其事業場所之安全秩序之管控，而對於系爭工程進行抽查，非屬施工單位，自不可能有與百辰公司共同作業之情事，核與職業安全衛生法第27條所定之「共同作業」有別。
⒊公共工程施工品質管理作業要點（下稱管理作業要點）第11點所定監造係指基於定作人之地位監督廠商履行各項約定應辦事項，並不參與施工，此觀該條各款所定內容皆係為確保廠商履約之相關作為即明。是監造與施工二種行為截然有別，而被告既認定原告為監造單位，系爭工程確屬獨立工區（即2K～3K邊溝新建區域），且係由百辰公司獨力承攬施作之工程，本件自無職業安全衛生法第27條第1項及職業安全衛
生法施行細則第37條所定「共同作業」之適用，至為灼然。⒋按為落實廠商品質管理工作，爰於政府採購法第70條第1項
明定工程採購應執行品質管理（該條立法理由參照）。次按行政院82年10月7日臺82內字第35370號函核定之公共工程施工品質管理制度「肆、工程施工品質評鑑」記載：「施工品質評鑑之作業方式重點說明如下：……（二）施工品質評鑑之內容以主體工程之品質為主，並包含安全衛生及環境之管理績效。……」。又行政院公共工程委員會為落實政府採購法第70條工程採購品質管理及公共工程施工品質管理制度之規定，爰訂定管理作業要點，並於該要點第11點第1項第8款明定：「督導施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作。」交通部公路總局依前開公共工程施工品質管理制度及管理作業要點，復自行訂定交通部公路總局工程施工品質管理作業規定，並於該規定4.9.4及4.9.9分別規定：「4.監造計畫應明定監造檢驗停留點及安全衛生查驗點，並於檢驗停留點會同廠商取樣送驗，以抽（檢）驗施工廠商之施工品質及安全；且不定期對施工廠商自主檢查查驗點及安全衛生查驗點之執行成效，予以抽（檢）驗並留下紀錄。」、「9.監督施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作。」。再系爭工程契約第11條第10款規定，契約施工期間，廠商應遵照「交通部公路總局工程施工品質管理作業規定」，同條第11款並有針對查核結果定有懲罰性違約金。由上可知，行政機關作為公共工程之定作人時，為確保品質所應採取之作為，其監督範圍並不限於工作物品質本身，亦包含對於施工廠商安全衛生作業落實之監督。而行政機關依法進行檢驗及監督時，無可避免需赴工地現場，倘因此被解釋為職業安全衛生法第27條所定之「共同作業」，勢將造成凡係由行政機關自任監造之公共工程採購，皆屬「共同作業」之「原事業單位」此一顯不合理之結果。
⒌被告雖於訴願程序中亦主張對於開挖深度超過1.5公尺以上
之擋土設施及措施，需經原告審查同意，並於擋土設施或措施是否完成進行查驗，方能從事後續作業云云。惟查，由百辰公司承攬之系爭工程部分，於施工期間因故取消鋼軌樁即擋土設施打設，經百辰公司委請榮程發工程顧問股份有限公司土木工程技師柯嵋鐘製作開挖安全計算書，並認定開挖後研判安全無虞，故本件並無被告所稱對擋土設施是否完成進行查驗之情事。足證被告事實認定顯有錯誤，未盡其職權調查義務即逕自作成原處分，實有違法。
⒍被告針對原告所涉及之「原告台9線20K+000～24K+000段路
面整修工程之承攬人晉德營造有限公司所僱勞工李聰德發生被撞災害致死重大職業災害檢查報告書」（下稱台9線報告
書）、「原告『台61線13K+500～20K+075（北上段）路面整修工程』之三次承攬人鄭欽興發生外車衝撞災害致死災害檢查報告書」（下稱台61線報告書）、「原告『中壢段103年
度台66線路容維護工作』之承攬人傑瀚營造有限公司所僱勞工林仁玄、張兆新發生外車衝撞災害致1死1傷重大職業災害檢查報告書」（下稱台66線報告書）相關類似事件，亦曾認定原告並無共同作業情事。
㈡縱原告確有與百辰公司共同作業之情形，然原告所採取之措施合於職業安全衛生法第27條第1項所定之「必要措施」：
⒈按勞工安全衛生法第18條第1項規定係要求事業單位採取該
條所列各款必要措施，既謂「必要」，當有一定合理範圍，且事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同，始符事理（臺中高等行政法院92年度簡字第21號判決參照，）。前開判決雖係針對修法前勞工安全衛生法第16條規定，然此規定與前開職業安全衛生法第25條第1項前段之文字相
同，是上開判決於本件仍有適用之餘地。
⒉查原告於105年3月4日曾舉行工程交付承攬事前安全衛生告
知暨協議組織紀錄，105年3、4月間亦多次針對系爭工程進
行抽查。於105年4月12日原告與百辰公司曾舉行職業安全衛生協議組織會議，於討論事項「2.2當月安全衛生缺失檢討
及改善事項」、「2.3廠商安全衛生配合協調事項」及「2.4業主、監造安全衛生稽核缺失報告」中，即有針對「2.2.1
開挖彎道處之交通阻隔設施未依實際情況調整，已加強交維布設」、「2.3.4轉彎處之交通維持布設須視特別注意擺放
」及「2.4.1開挖彎道處之交通阻隔設施未依實際情況調整
」。是針對本件事故所涉及之交通阻隔設施即紐澤西護欄，原告實已於事發前即要求百辰公司針對有缺失部分檢討改善，應認原告已依職業安全衛生法第27條第1項規定採取必要
措施，是原處分對原告加以裁罰即屬無由。
㈢綜上，被告所為主張，均屬無據，原告確無職業安全衛生法第27條第1項所定「共同作業」之情事，而縱認原告有與百
辰公司共同作業之情形，然原告所採取之措施已合於職業安全衛生法第27條第1項所定之「必要措施」，原處分對原告
裁罰顯屬違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定關於罰鍰及公布負責人姓名部分均撤銷。⒉確定原處分關於公布原告名稱部分為違法。
四、被告答辯略以：
㈠職安署於105年4月27日派員實施百辰公司所僱勞工王漢傑發生物體崩塌災害致死重大職業災害檢查時，發現原告以道路主管機關為維護所轄管之排水項目發包予百辰公司進行施作，並派員負責自辦監工，依交通部公路總局組織法第2條及
第3條規定，公路維管屬原告事業，並將系爭工程之一部交
付承攬人百辰公司，原告即屬職業安全衛生法第27條及「加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項（下稱檢查注意事項）」之「原事業單位」。至於「共同作業」之認定，依據職業安全衛生法施行細則第37條、職業安全衛生法第27條及檢查注意事項，係指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於「同一期間」、「同一工作場所」從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完成後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此，「同一期間」宜以同一工程之期間作為認定；至「同一工作場所」則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。
㈡原告在辦理查核金額（按應係「公告金額」之誤植）100萬
元以上之公共工程時，應依管理作業要點第8點及第11點規
定執行工程管理。查系爭工程之監造單位係由原告指派復興工務段具工程相關學經歷之適當人員（副工程司兼復興工務段段長王美芬及工務員余立中等人）所組成，為自辦設計監造，此與原告所提委託民間事業單位擔任監造單位之案例顯有不同。再者，原告所指派之復興工務段及其所派駐現場人員余立中亦依管理作業要點第11點規定辦理訂定監造計畫及施工計畫等工作重點項目，控管工程進度及品質及系爭工程現場安全衛生、交通維持及環境保護等施工管理業務，原告所指派之監造單位於工程期間訂定監造計畫及審查承攬人所提之施工計畫等工程管理資料，並對計畫內規定事項進行查核、協調及溝通工程施作期間遭遇之困難並協助解決等工程管理作業。原告之監工余立中等人執行現場安全衛生、交通維持及環境保護等施工管理作業與承攬人百辰公司之排水改善工程作業彼此間顯有工作上之相互關連或幫助關連。既原告與百辰公司分別僱用之勞工於系爭工程工作場所及同一施工期間具「共同作業」之事實，自應依職業安全衛生法第27條第1項之規定，就承攬之工程範圍內之工作場所實施巡視
，且進行工作上有關安全衛生設施設置之連繫與調整等防止職業災害積極作為。查原告未對現場有發生倒塌、崩塌之虞之場所作業確實「巡視」及採取積極「連繫調整」作為，要求承攬人依據營造安全衛生設施標準第13條第2款之規定，
採取工作必要之安全防護措施，原告違反職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款規定情事甚為明確。
㈢依本院106年度訴字第1815號判決意旨，原告就其公路養護
及改善事項此公法任務之執行，即使將工程全部交付民間承攬人施作，但關於該等工程分區分段施工規劃，以維必要之交通運輸，以及承商施作工程所提出職業安全衛生管理計畫及墜落災害防止計畫之審查，乃至於施工所必要之交通管制措施，均必須由原告核定始能設置或進行；而原告依其本身組織通則、「交通部公路總局工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業暨獎懲要點」，以及「公共工程施工階段契約約定權責分工表（無委託專案管理廠商）」等其機關內部規定，亦自行推導其關於該等工程契約之業務內容為「執行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環境保護之督導，以及稽核工程品質等作業事項」。此與承攬契約中基於定作人地位，僅對承攬人施作工程為品質控管，灼然有異。準此，依檢查注意事項第4點之意旨，原告
就承攬人所提出職業安全衛生管理計畫及墜落災害防止計畫有審查權，施工所必要之交通管制措施亦須經原告核定，是原告就系爭工程之業務與承攬人職業安全衛生管理顯然無法完全劃分，可認原告就該工程始終與承攬人、再承攬人為共同作業狀態中。因而，原告即應基於原事業單位之地位，設置將承攬人、再承攬人納入之協議組織，善盡職業安全衛生法第27條第1項各款所示統合安全衛生管理義務，以減少職
業災害發生。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有罹災者王漢傑災害現場照片（原處分卷第59至62頁）、系爭工程之承攬人百辰公司所僱用勞工王漢傑發生物體崩塌災害致死之重大職業災害檢查報告書（可閱覽訴願卷第405至416頁）、原處分（本院卷第32至33頁）、訴願決定（本院卷第34至42頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告為事業單位，其是否有與承攬人分別僱用勞工共同作業？如原告有共同作業情事，是否已採取必要措施？原處分依職業安全衛生法第45條第2
款、第49條第2款裁處原告是否於法有據？
六、本院之判斷：
㈠按職業安全衛生法第2條第2款、第3款、第4款規定：「本法用詞，定義如下：……。二、勞工：指受僱從事工作獲致工資者。三、雇主：指事業主或事業之經營負責人。四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。……」第4條規定：「本法適用於各業。但因事業規模、性質及風
險等因素，中央主管機關得指定公告其適用本法之部分規定。」第6條第1項第5款、第3項規定：「雇主對下列事項應有符合規定之必要安全衛生設備及措施：……。五、防止有墜落、物體飛落或崩塌等之虞之作業場所引起之危害。……。」「前2項必要之安全衛生設備與措施之標準及規則，由中
央主管機關定之。」第27條規定：「（第1項）事業單位與
承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。（第2項）事業單位分別交付二個以上承
攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任。」第45條第2款規定：「有下列情形
之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、違
反……第26條至第28條、……之規定。」第49條第2款規定
：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：……。二、有第40條至第45條、第47條或第48條之情形。……。」次按職業安全衛生法施行細則第1條規定：「本細則依職業安全衛生法（以下簡
稱本法）第54條規定訂定之。」第7條規定：「本法第4條所稱各業，適用中華民國行業標準分類之規定。」第37條規定：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」㈡依職業安全衛生法第6條第3項授權訂定之營造安全衛生設施標準第13條第2款規定：「雇主使勞工於下列有發生倒塌、
崩塌之虞之場所作業者，應有防止發生倒塌、崩塌之設施：……二、構造物或其他物體之上方、內部或其周邊。」又按103年12月30日被告勞職授字第10302024022號令修正發布之加強公共工程職業安全衛生管理作業要點第12點規定：「機關辦理工程，應要求監造單位明定下列安全衛生監督查核事項：（一）監督查核之管理組織、查核人員資格及人力配置。（二）訂定工程監督查核計畫及實施方式。（三）監督查核計畫列明安全衛生監督查核之查驗點、查核項目、內容、判定基準、查核頻率、查核人員及查核後之處理方式與改善追蹤。（四）施工架、支撐架、擋土設施等假設工程、起重機具組拆，及具有墜落、滾落、感電、倒塌崩塌、局限空間危害之虞之作業項目及『勞動檢查法第28條所定勞工有立即發生危險之虞認定標準』情事，應列為查核重點。（五）於各作業施工前，就施工程序設定安全衛生查核點，據以執行。（六）於施工中、驗收或使用前，分別實施必要之查核，以確認其符合性；相關執行紀錄自查核日起保存3年。（七
）監督查核人員未能有效執行安全衛生監督查核者，經工程主辦機關通知後，應即更換之。……。」
㈢又按檢查注意事項第1點、第4點規定：「目的　勞動部（以下簡稱本部）為落實職業安全衛生法第26條及第27條之施行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡危害告知及統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，特訂定本注意事項。」「職業安全衛生法第27條檢查注意事項　本條文之目的係在積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作業指揮及連絡方式不一，易造成職業災害，故原事業單位應負27條第1項之統合管理義務。㈠……。㈡共同作業之認定
：職業安全衛生法施行細則第37條規定，本法第27條所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期間』、『同一工作場所』從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此，『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至『同一工作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第27第1項職業安全衛生統合管理義務。至於事
業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。所謂工程施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。……。㈢原事業單位與承攬人共同作業時應採取之『必要措施』：1.設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作（第1款
）　（1）協議組織應由原事業單位工作場所負責人或其代
理人召集之，所有承攬人、再承攬人等之現場工作場所負責人（非職業安全衛生人員）均應參與協議組織運作，並就共同作業應配合及協調等內容，定期或不定期協議下列事項（職業安全衛生法施行細則第38條）：a.安全衛生管理計畫之實施及配合。………。j.其他認有必要之協調事項（如工程說明與附隨工程安全之注意事項、相關承攬事業單位之提議事項、預定共同安全巡視之實施要項及有關檢點巡視發現之問題等）。（2）原事業單位指定之工作場所負責人應為於
該工作場所中代表雇主實際執行管理、指揮或監督勞工從事工作之人，即職業安全衛生統合管理負責人，如負責現場管理之最高主管。2.工作之連繫及調整（第2款）　為了原事
業單位、承攬人及再承攬人間彼此的緊密連絡，以安排相關作業之調整，在每日的安全施工程序協調會中，工作場所負責人或其代理人應經常進行施工或工作程序的連繫及調整，下列高危險性作業的連繫及調整，特別要落實執行：……。3.工作場所之巡視（第3款）　工作場所負責人或其代理人
，必須每日巡視工作場所一次以上，以確認設施的安全、協議事項及連繫與調整事項的落實，並發掘相關問題。在巡視時如發現承攬人或其作業人員有違法情事應予以糾正。巡視之結果應每日就異常之有無及糾正結果加以記錄。……。」是以，檢查注意事項乃被告為落實職業安全衛生法第26條及第27條之施行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡危害告知及統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，而依其職權對執行職業安全衛生法第26條及第27條之細節性、技術性事項加以規定，且就其中關於原事業單位、共同作業及原事業單位與承攬人共同作業時應採取之「必要措施」之定義及例示，核為協助其下級機關及其屬人員統一解釋上開法律、認定事實之解釋性規定，核未逾越職業安全衛生法規定之目的及範圍，自得為被告所屬人員承辦相關案件時所援用。
㈣再按政府採購法第70條第1項、第2項規定：「機關辦理工程採購，應明訂廠商執行品質管理、環境保護、施工安全衛生之責任，並對重點項目訂定檢查程序及檢驗標準。（第2項
）機關於廠商履約過程，得辦理分段查驗，其結果並得供驗收之用。」又行政院82年10月7日行政院秘書長台82內字第35370號函核定發布之公共工程施工品質管理制度「參、主辦單位負責之品質保證系統　為確保工程的施工成果能符合設計及規範之品質目標，主辦工程單位應建立施工品質保證系統，成立品質管理組織，訂定品質管理計畫，執行監督施工及材料設備之檢驗作業，並對檢驗結果留存紀錄，檢討成效與缺失，經由不斷的修正改善，達成全面提昇工程品質之目標。一、建立品管組織　主辦工程單位應於現有之監造體系內，建立品管組織，訂定品質管理手冊，規定品質管理工作的基本準則。並制訂施工作業查核、材料設備檢驗、成效查證及品質缺失處理等作業之工作流程及作業表格，以利施工品質管理工作之推展。二、訂定品質管理計畫　主辦工程單位應視工程特性訂定品質管理計畫，並於工程發包文件內明訂承包商應採行之品質管制配合措施，除查核承包商提出之施工計畫、施工圖說及品質控制計畫外，並依工程性質類別訂定材料設備之檢驗計畫、施工作業之查核計畫，及確認執行成效之品質抽驗作業程序，作為品質管理工作之準則，以確保施工品質。……。」「肆、工程施工品質評鑑：……施工品質評鑑之作業方式重點說明如下：……二、施工品質評鑑之內容以主體工程之品質為主，並包含安全衛生及環境之管理績效。……。」且按管理作業要點第1點規定：「行政
院公共工程委員會（以下簡稱工程會）為提升公共工程施工品質，確保公共工程施工成果符合其設計及規範之品質要求，並落實政府採購法第70條工程採購品質管理及行政院頒『公共工程施工品質管理制度』之規定，爰訂定本要點。」第2點規定：「行政院暨所屬各級行政機關、公立學校及公營
事業機構（以下簡稱機關）辦理工程採購，其施工品質管理作業，除法令另有規定外，依本要點之規定。」第8點規定
：「（第1項）機關應視工程需要，指派具工程相關學經歷
之適當人員或委託適當機構負責監造。（第2項）公告金額
以上工程，監造單位應提報監造計畫。…。」第11點規定：「監造單位及其所派駐現場人員工作重點如下：（一）訂定監造計畫，並監督、查證廠商履約。（二）施工廠商之施工計畫、品質計畫、預定進度、施工圖、器材樣品及其他送審案件之審查。……。（四）訂定檢驗停留點（限止點），並於適當檢驗項目會同廠商取樣送驗。（五）施工廠商放樣、施工基準測量及各項測量之校驗。（六）抽查施工作業及抽驗材料設備，並填具抽查（驗）紀錄表。（七）發現缺失時，應即通知廠商限期改善，並確認其改善成果。（八）督導施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作。……。（十六）依規定填報監造報表（參考格式如附表五-1；屬建築物者，監造人另應依規定填報附表五-2）。（十七）其他工程事宜。」準此可知，機關辦理工程採購，為確保工程採購之施工品質，須視工程需要，指派具工程相關學經歷之適當人員或委託適當機構負責監造。又行政院公共工程委員會88年4月2日（88）工程企字第8804490號函依據政府
採購法第12條第3項、第13條第3項及第47條第3項規定授權
而訂定查核金額、公告金額及中央機關小額採購金額，其中規定「公告金額：工程、財物及勞務採購為新台幣100萬元
」。查系爭工程採購金額為1,247萬元，此有工程契約附卷
可稽（本院卷第72至117頁）。是以，系爭工程既係公告金
額100萬元以上工程，則依管理作業要點第8點及第11點規定，系爭工程之監造單位應負責提報監造計畫，監督、查證廠商履約，及審查承攬人所提之施工計畫等工程管理資料，並對計畫內規定事項進行查核、協調及溝通工程施作期間遭遇之困難並協助解決等工程管理作業。而該監造單位及其所派駐現場人員工作內容係有包括督導施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等施工管理業務。
㈤另依交通部公路總局參照公共工程施工品質管理制度及管理作業要點等有關規定所編訂之工程施工品質管理作業規定第4.8點亦規定：「工程處負責之工作項目，其內容包括：…
…。⒏訂定工程稽核、核定監造計畫（自辦監造及委託監造）、品質計晝及施工品質查證計畫、……。⒑自辦監造時，依據廠商所提自主檢查表，監造單位需辦理監造抽查並填列抽查紀錄。……。⒓廠商品管人員或受委託監造單位受訓合格之現場人員有下列情事之一者，工程處應通知廠商及受委託監造單位更換並調離工地，於文到後2週內完成更換，並
由工程處填報於工程會資訊網路系統備查：⑴未實際於工地執行品管或監造工作。⑵未能確實執行品管或監造工作時。……。」第4.9點規定：「監造單位及其所派駐現場人員工
作重點如下：⒈訂定監造計畫，並監督、抽（檢）驗廠商履約情形。……。4.監造計畫應明定監造檢驗停留點及安全衛生查驗點，並於檢驗停留點會同廠商取樣送驗，以抽（檢）驗施工廠商之施工品質及安全；且不定期對施工廠商自主檢查查驗點及安全衛生查驗點之執行成效，予以抽（檢）驗並留下紀錄。……9.監督施工廠商執行工地安全衛生、交通維持及環境保護等工作。……。」準此可知，工程處無論是自辦監造或委託監造單位執行監造工作，均須每日實際派員駐場執行，方足使原事業單位與承攬人及再承攬人間彼此的緊密連絡，以進行施工或工作程序之連繫及調整，並透過實際在工地之巡視，方得以確認設施的安全、協議事項及連繫與調整事項的落實，並發掘相關問題，亦才能及時發現承攬人或其作業人員是否有應予以糾正之違法情事。
㈥經查：
⒈原告為提供公共行政管理與服務之行政機關，而依中華民國行業標準分類之規定，原告之行業分類係屬Ｏ大類之細類8311政府機關，依職業安全衛生法施行細則第7條規定，堪認
原告屬職業安全衛生法第4條所稱各業，為適用職業安全衛
生法之行業。又依交通部公路總局組織法（原名稱：交通部公路總局組織條例，105年11月16日修正公布名稱及全文，107年1月15日施行）第2條第2款規定：「交通部公路總局（
以下簡稱本局）掌理下列事項：……。二、省道之養護、改善與縣道、鄉道及區道修建、養護、管理之督導。……。」第3條第1款規定：「本局之次級機關及其業務如下：一、各區養護工程處：執行公路養護及改善事項。……」；而依修正前之交通部公路總局組織條例第6條規定授權訂定之交通
部公路總局各區養護工程處組織通則第2條第1款、第2款、
第7款亦規定：「交通部公路總局各區養護工程處(以下簡稱各區工程處)掌理下列事項：一、公路之養護工程事項。二
、公路養護工程之設計、施工及品質檢驗事項。……。七、勞工安全衛生管理事項。……。」基此可知，原告之經常業務活動內容，係執行公路養護暨改善及勞工安全衛生管理事項等事項。是以，原告既有僱用勞工從事職掌工作，應堪認定屬職業安全衛生法第2條第4款所指之事業單位。
⒉原告為事業單位將系爭工程交付承攬人百辰公司施作，係由其自辦監造，並未另委託監造單位執行監造工作，以監督廠商履行契約各項應辦事項乙情，此為兩造所不爭執，並有工程契約及由原告編製之監造計畫（第一次修正版）在卷可考（本院卷第72至117頁、第169至170頁、可閱覽訴願卷第370至375頁）；復觀諸卷附「交通部公路總局交通、安衛、環
保稽（複）查表」之「監造單位」欄（本院卷第322至357頁）亦確有載明系爭工程之監造單位為原告所屬復興工務段無誤。又系爭工程之工程契約第10條明文約定：「監造作業㈠契約履約期間，機關得視案件性質及實際需要指派工程司駐場，代表機關監督廠商履行契約各項應辦事項。如機關委託技術服務廠商執行監造作業時，機關應通知廠商，技術服務廠商變更時亦同。……。㈡工程司所指派之代表，其對廠商之指示與監督行為，效力同工程司。工程司對其代表之指派及變更，應通知廠商。……。」則原告既係自辦監造，即須自行派其所屬人員駐在工地現場執行監造工作，並負責施工安全衛生管理等業務，故應認原告係有從事部分業務活動，並非僅單純居於定作人之地位而對承攬系爭工程廠商施工品質為確保之稽查。據上，原告與承攬人百辰公司有分別僱用勞工，於同一工程之期間，在同一施工所及之範圍，彼此作業間係具有相互關連或幫助關連，已堪認定有共同作業之事實。
⒊參酌原告自陳其實際上並未常態派駐人員於現場，僅由工程司余立中至現場依政府採購法第70條第1項規定及相關法令
規章進行監造、抽查作業等情（見本院卷第289頁之行政訴
訟準備書㈡狀及第512頁之行政綜合言詞辯論意旨狀）。且
原告所屬復興工務段工務員余立中於105年5月3日接受職安
署訪談時係陳稱：「（請問你如何知道肇災地點未設置擋土支撐及紐澤西護欄設置位置？）星期一（4/25）監工時，只看到打一排鋼軌樁，尚未開挖，所以也沒看到紐澤西護欄。…尚未注意，請提供施工品質計畫書及監造計畫書（含核定函）及4月1日至4月27日之施工日誌影本。另擋土支撐有變
更，本單位不知情。」，此有職安署（北區職業安全衛生中心）談話記錄在卷可憑（原處分卷第57至58頁）。又余立中於105年6月3日接受職安署檢查會談時亦坦認其為系爭工程
之監工，並對於職安署認定原告為事業單位與承攬人分別僱用勞工共同作業時，原事業單位未依規定為工作場所之巡視，亦未採取工作之連繫與調整作為，確有違反職業安全衛生法第27條第1項第2、3款規定乙節亦無意見，此有職安署（
北區職業安全衛生中心）營造工程檢查會談紀錄存卷可憑（原處分卷第43至47頁）。再佐以卷附公共工程施工日誌（本院卷第525至581頁），其中104年4月25日及同年月26日之公共工程施工日誌「依施工計畫書執行按圖施工概況（含約定之重要施工項目及完成數量等）」欄係分別明確記載「㈠蓋版施作㈡集水井鋼筋模板組立㈢鋼軌樁打設」、「㈠開挖㈡底牆施作㈢鋼軌樁打設㈣…混凝土澆置」。據上，足認原告所屬執行監造之監工余立中，在與承攬人百辰公司所僱用勞工共同作業期間，本應盡統合安全衛生管理義務，實際上卻未確實為工作場所之巡視，以致其並不知承攬人百辰公司已於105年4月26日進行開挖排水溝及施作底牆等施工項目，而未能及時發現擋土支撐之變更及紐澤西護欄之設置情形，亦未能及時確認設施的安全、協議事項及採取所應積極之連繫與調整作為，以致未要求承攬人百辰公司依營造安全衛生設施標準第13條第2款規定，採取工作必要之安全防護措施，
使勞工於構造物或其他物體之上方、內部或其周邊有發生倒塌、崩塌之虞之場所作業，設置防止發生倒塌、崩塌之設施，而導致職業災害之發生。
⒋雖原告主張僅係立於定作人地位對系爭工程進行抽查、抽驗，且依系爭工程契約第2條第1項約定，原告僅係將系爭工程全部作為履約標的交由百辰公司進行施作，並無僱用勞工參與系爭工程與百辰公司共同作業之情事云云。惟查，固然原告系爭工程交付承攬，惟其並非僅居於定作人之地位，派員對承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序，對承攬人之作業單純為管控，而係自辦監造工作，須從事對系爭工程之現場勞工為施工管理、工程管理及勞務管理等綜合性管理之業務活動，已如前述，則揆諸前揭檢查注意事項第4點規定及說明，應認依原告所從事之前揭
事業內容，在客觀上足以認定原告有與承攬人百辰公司分別僱用之勞工有於同一期間、同一工作場所共同從事工作之事實。且原告在客觀上對於系爭工程共同作業活動所可能伴隨之危險性既非難以預先理解，卻未積極採取工作場所之巡視及工作之連繫與調整等必要安全措施，則其違反職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款規定，縱非故意，亦難謂無
過失。從而，被告認原告違反職業安全衛生法第27條第1項
第2款及第3款規定之事實，係屬於法有據。是以，原告此部分主張，核與事實不符，並無可採。
⒌另原告主張縱其確有與百辰公司共同作業之情形，然針對本件事故所涉及之交通阻隔設施即紐澤西護欄，原告實已於事發前即要求百辰公司針對有缺失部分檢討改善，應認原告已合於職業安全衛生法第27條第1項規定採取必要措施云云，
並提出抽查紀錄表及105年4月12日職業安全衛生協議組織會議紀錄以佐其說。惟查，抽查紀錄表僅足證明原告就系爭工程施作期間曾有10天執行施工安全衛生抽查等情；而105年4月12日職業安全衛生協議組織會議紀錄，內容係記載原告與承攬人百辰公司召開協議組織會議，原告之監造主辦與承攬人百辰公司之現場工作場所負責人及職業安全衛生人員均有參與協議組織運作，並就其等共同作業應配合及協調之安全衛生管理事項為協議，提出缺失檢討、改善及應配合協調事項，然而此至多僅足證明原告係有符合職業安全衛生法第27條第1項第1款所規定應採取之必要措施，並不足以證明原告亦有採取符合同條項第2、3款所規定之必要措施。是以，原告此部分主張及舉證，並無足援引為對其有利之認定。
⒍原告尚主張參照本院106年度訴字第776號判決意旨，原告僅是基於定作人之地位對承攬人進行監督，非屬職業安全衛生法第27條第1項所定「共同作業」云云。惟查，本院106年度訴字第776號判決意旨所認定之事業單位即交通部公路總局
西部濱海公路南區臨時工程處係另有委託監造單位執行監造工作，此與系爭工程係由原告自辦監造之情形顯然有別，且該案之事業單位所從事之事業活動內容及所交付承攬、再承攬之事業範圍等具體案情亦與本件事實基礎迥異，尚非可當然比附援引。是本件原告係自辦監造，須派員駐場執行監造工作，並非單純基於定作人之地位對承攬人進行監督，而係與承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作，應認有「共同作業」，已如前述，則原告援引上開判決，實無從作為對其有利之認定。
⒎至原告主張被告針對原告所涉及之台9線報告書、台61線報
告書及台66線報告書相關類似事件，亦曾認定原告並無共同作業情事云云。惟查，上開職業災害案（災害類型各為被撞、公路交通事故）與本件職業災害案（災害類型為物體倒塌、崩塌）之各該事業單位所從事之事業活動內容、所交付承攬或再承攬之事業範圍等具體案情均非相同，則各該事業單位與承攬人間是否有「共同作業」，仍應依據各該個案於同一期間、同一工作場所所進行之工作整體為認定基礎，亦無從逕予比附援引。況且，行政機關就個案所為之行政處分其所持法律見解，行政法院並不受其拘束，故被告援引上開職業災害案例之法律見解，自無足以拘束本院。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告認原告違反職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款規定，依同法第45條
第2款及第49條第2款規定，以原處分處原告罰鍰3萬元，並
公布原告名稱及負責人姓名，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　林淑婷
法 官　林麗真
法 官　魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日書記官 黃玉鈴