臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第649號

• 裁判案由: 返還公法上不當得利
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 09 月 25 日
• 當事人: 長德醫院管理顧問有限公司

臺北高等行政法院裁定
107年度訴字第649號原 告　長德醫院管理顧問有限公司

代　表　人　黃美娜（董事）
訴訟代理人　黃曙展律師
被 告　臺北榮民總醫院
代　表　人　張德明（院長）
訴訟代理人　蕭仰歸律師
複代理人 林宜樺律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
本件移送至臺灣士林地方法院。
理 由
一、事實概要：
被告與原告於民國100年10月1日簽定「臺北榮民總醫院暨長德醫院管理顧問有限公司產官學合作研發及應用推廣計畫合約書」（下稱系爭合約)，由原告負責出資建置產官學合作
計畫項下之軟硬體設施及負擔相關成本費用，並依約於每年度確認被告提出之研究計畫後，即提撥每年度研究經費新臺幣(下同)500萬予被告，被告則提供場地、聘僱執行產官學
合作計畫所需之專業醫療人員，以執行合約研究計畫，被告並於院內設立全人美健康中心任務編組以執行該計畫。嗣被告以原告執行計畫之方法與合約書共同合作以開發醫美健診服務之主旨與精神不符，要求依約所聘人員僅得執行醫美研究之作業，並立即停止施作所有項目，且於104年5月11日召集全人美健檢業務接管小組第一次會議，決定自同年5月14
日起將產官學合作計畫下所簽定之健檢案，均改由被告院內健康管理中心承接，並終止本件產官學合作合約。原告乃以被告於計畫期間違反合約書第7條第3項第2款之約定，違約
扣留健檢服務收入，係無法律上原因而受有利益，致原告受有損害，提起本件行政訴訟，請求被告返還102年6月至103
年10月間扣留之健檢服務收入計26,286,816元。
二、原告起訴主張略以：
(一)本件兩造當事人所簽定之系爭合約，目的在透過共同合作以開發醫美檢查及診療服務模組之新技術服務方式為基礎，進而建立一得有效運用之醫美資料庫於臨床研究用途，藉由長期以到院健檢、巡迴健檢方式，連續性收集檢體，以取得巨量資料並建立醫美資料庫，故契約之目的自是出於公共利益之考量。又被告依系爭合約成立全人美健康中心，並授權原告對外招攬醫療及健檢服務，此與司法院釋字第533號解釋
所闡中央健康保險局為執行其法定之職權，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務之情形頗為近似，是系爭合約自具有行政契約之性質。
(二)被告於未修改系爭合約，亦無其他法律依據下，於計畫期間違反合約書第7條第3項第2款之約定，被告扣留逾其依約可
得分配之1%健檢服務收入之數額，自屬無法律上之原因而受有利益，致原告受有損害，原告依法請求被告返還102年6月至103年10月間自行扣留之健檢服務收入計26,286,816元。
三、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項分別定有明文。是行政法院審判
權對象乃公法上之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。而行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，即屬民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非在行政爭訟範圍；倘向行政法院起訴，行政法院應以無該事件受理權限，將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院審理。
四、次按「關於行政契約與私法契約應如何區別，歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：(1)作
為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分而以契約代替，(2)約定之內容係行
政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，(3)
約定內容涉及人民公法上權益或義務者，(4)約定事項中列
有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於『中性』，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。因此，判斷是否為行政契約，應以契約目的是否係行政機關基於公益履行其法定職務以及契約內容是否涉及人民公法上之權利義務等綜合判斷之。」最高行政法院101年度判字第716號判決意旨參照。
五、經查：
(一)按公營造物之利用關係，並不排除以私法給付方式達成提供人民服務之目的，倘人民支付對價而得以利用公營造物，無須先取得公法上許可，且該利用之服務內容，非專屬於行政機關，亦得由私人為之者，即為私法利用關係，因此所生法律關係之爭議，應歸屬私法爭議；且榮民總醫院係依榮民總醫院組織通則設置之公營造物，如其所提供之服務內容，與私人醫療院所提供之服務內容無不同時，性質上屬公營造物之私法利用關係，因此所生法律關係爭議，即屬私法爭議事件，非屬公法上爭議(最高行政法院104年度裁字第1559號裁定參照)。
(二)依系爭合約前言：「緣甲方為國家級醫學中心，擁有各項醫學美容之研究成果技術及科技人才。其皮膚部劉漢南主任對皮膚疾病之檢診及治療擁有豐富經驗與特殊技術。乙方為國內擁有廿餘年醫院管理經驗之公司，具有豐富健康管理業務開發能力及資源外，並擁有豐沛健康資料庫及資料處理系統。今因國人對醫學美容健康管理套裝服務之需求，雙方同意依甲方『產官學合作計畫暨研發成果管理要點』之規定，共同合作以開發醫美健診服務模組之新技術服務方式為基礎，進而有效運用醫美資料庫於臨床研究用途之目的。」第1條
第3項約定：「三、『新醫學美容健診服務模組、資料庫之
運用及醫學美容新技術之開發計畫，或稱本計畫』，係指雙方以組合技術為基礎，共同開發全國第一套結合醫美檢查及診療之服務模組，進而有效運用其資料庫於臨床研究。」第3條第2項約定：「二、共同建置多功能新醫美健康資料庫及運用。」第7條第1項約定：「一、雙方同意合約有效期間內，本計畫項下新醫美健診系列服務相關業務事項，依甲方現行之醫療、會計及行政作業系統管理及執行。」第9條第1項約定：「一、雙方同意共同擁有並均分因本合約產出之智慧財產權（含影像及檢驗數據等資料），除本合約另有約定外，非經他方書面同意，不得將其權利轉讓、授權、出租、出借、設質或為其他任何處分或設定負擔之行為。任一方不得將研究成果向任何有關機關申請註冊登記為唯一智慧財產權人。」可知，兩造簽訂系爭合約，係為共同建置及運用系爭資料庫；縱依系爭合約之第3條第1項、第7條第4項約定，亦有對一般民眾提供醫美健診服務為契約內容，然醫學美容乃利用醫學技術達到美容目的，與國民健康之提升已屬有間；況不論醫學美容或健康診療，乃可由一般社會大眾支付費用而利用該服務，民眾無須先取得公法上許可，且原告亦自承該醫學美容、健康診療服務，與一般其他私人醫院所提供者並無不同等語（見本院卷第129頁準備程序筆錄)，故系爭合約所載之相同服務內容，亦得由一般私人醫院提供；此均與私人醫院亦擁有醫學美容之研究成果技術及科技人才，得由私人與原告共同建置資料庫，及提供醫學美容、健康診療服務無異，合約內容並無涉公益及公權力甚明。次查，系爭合約之其它約定，與被告之法定職權無涉，亦與執行公法法規或偏袒行政機關之優勢地位無關，復不涉及人民之公法上之權利義務，此外，亦無被告應作成行政處分或高權的事實行為的情事存在，及雙方應為如何履行公行政之義務，或有何涉及公權力之委託行使等之相關約定。原告陳稱系爭合約係以「實施被告臺北榮民醫院之醫療核心職能」作為給付內容，契約標的具有公法性質云云，將公營造物所提供之服務內容，逕認為公法利用關係，並不足採。
(三)又查，依系爭合約第17條有關違約及合約終止之約定，其約定內容均對雙方為相同之規範，並未賦予被告較原告優勢之地位(見本院卷第38頁之合約內容)；至被告對原告終止系爭合約，縱原告認為被告單方片面率予終止契約，與合約規範不合，惟此乃被告行使終止權是否合法有效之問題，與被告是否擁有較原告優勢之地位無關。依系爭合約觀察，第17條既未賦予被告較原告優勢之行使終止權地位，原告即難執以謂系爭合約為行政契約。另系爭合約第5條第6項、第7項，
原告授權被告聘用任職於被告院內之醫事人員，惟由原告支付相關費用，並由原告給薪、考核、獎懲；原告稱，被告乃依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」聘任上述人員(
見本院卷第114頁原告準備狀)，當屬授權原告行使公權力；縱屬事實，然依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」所聘任人員，其與聘僱之行政機關間，不具備發生公法上權利義務變動效果之特徵，應認係基於與一般私人相同之地位所簽定私法上僱傭契約（最高行政法院104年度裁字第1453號
裁定參照)，乃因一般私法聘僱契約對所聘僱之人員亦有管
理、考核，並不能以此區分公法契約或私法契約。且系爭合約此部分約定，僅屬於雙方內部有關人員費用支出、管理之約定，與契約主旨有關共同建置及運用系爭資料庫，及對民眾提供醫美健診服務而言，僅屬細節性之約定，不但與前述四、(1) (2) (3) (4)所述之契約屬性判斷標準不相符合，
又以契約目的觀察經綜合判斷，亦難系爭合約為行政契約。末查，系爭合約第23條第8項約定「因本合約相關事項所引
起之爭議，雙方當事人同意依仲裁方式解決。仲裁不成立涉訟時，雙方同意以臺灣士林地方法院為第一審管轄法院。」（見本院卷第41頁)亦足見雙方就系爭合約當初以私法契約
為定性。揆諸前揭說明，系爭合約應屬私法契約而非行政契約，應堪認定。
(四)從而，原告就屬私法契約性質之系爭合約，向本院提起一般給付訴訟，請求被告應給付原告新臺幣26,286,816元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償之日止按年息百分之5計算之利
息，此乃屬私權爭執，自應適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限，故本件不屬行政訴訟審判之權限，原告向無審判權之本院起訴，於法不合，本院自應依行政訴訟法第12條之2第2項規定，將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又依系爭合約第23條第8項約定
：「因本合約相關事項所引起之爭議，雙方當事人同意依仲裁方式解決。仲裁不成立涉訟時，雙方同意以臺灣士林地方法院為第一審管轄法院。」（見本院卷第41頁），爰依首揭規定，依職權將本件訴訟移送於有受理訴訟權限即兩造合意之管轄法院即臺灣士林地方法院。
六、爰依行政訴訟法第12條之2第2項規定，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　9　　 月　　25　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳金圍
法 官 許麗華
法 官 吳俊螢
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　9　　 月　　25　　日書記官 王月伶