臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第791號

• 裁判案由: 食品安全衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 11 月 08 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第791號107年10月25日辯論終結原 告　臺灣康聯生技有限公司

代　表　人　陳麗琴（董事）

被 告　臺北市政府衛生局

代　表　人　黃世傑（局長）

訴訟代理人　俞旺程

邱雯萍
涂秀蓮
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年5月2日府訴三字第1072090190號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺中市政府衛生局（下稱中市衛生局）於民國105年12月9日於優生股份有限公司（下稱優生公司）查獲原告委託代工之「臺灣康聯牛樟芝複方素食膠囊（下稱系爭食品；有效日期：106 年10月18日）」外包裝標示疑似不符規定，因原告營業地址在本市，該局乃以106年3月28日中市衛食藥字第1060029132號函轉被告處理。嗣經被告於106年4月26日訪談原告代表人，審認原告違反食品安全衛生管理法（下稱食安法）第22條第1項規定，爰依行為時同法第47條第1項第7款規定，以106年8月16日北市衛食藥字第10635062700號裁處書（下稱前處分），處原告新臺幣（下同）3 萬元罰鍰，並限期106 年10月20日前將違規產品全數回收改正。原告不服，於106年8月24日第1 次向臺北市政府（下稱北市府）提起訴願。嗣經被告查得前處分之法令適用仍有疑義，以106年10月31日北市衛食藥字第10645367900號函自行撤銷前處分，北市府乃以原處分已不存在為由，以106 年11月21日府訴三字第10600191000 號訴願決定（下稱前訴願決定）不受理。嗣經被告函詢衛生福利部（下稱衛福部）食品藥物管理署（下稱食藥署），經食藥署以106年12月7日FDA食字第1069029568 號函（下稱食藥署106年12月7日函）復：「……如添加牛樟芝菌絲體萃取液，卻以『牛樟芝』字樣為品名，並佐以牛樟芝子實體之圖片，整體表現易使消費者誤解該產品係添加牛樟芝子實體，涉違反食品安全衛生管理法第28條規定，應予以修正……」被告審認系爭食品外包裝標示不符規定，違反行為時食安法第28條第1 項規定，乃依同法第52條第1項第3款規定，以106年12月15日北市衛食藥字第10650522700號函（下稱原處分）命原告於107 年2月8日前將違規之系爭食品標示改正完成。原告不服，於106年12月25日第2次向北市府提起訴願遭駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
㈠原告並沒有生產任何的商品，原告的前身是洋禾生技行銷有限公司（下稱洋禾公司，實際負責人係原告代表人並負責經營，名義負責人是其子張峻維），洋禾公司在104年2月11日與優生公司簽約訂購了牛樟芝、葉黃素各3,500 盒，洋禾公司在104年2月13日支付優生公司50% 訂金，並在104年6月12日結束營業，優生公司佯稱洋禾公司先前所訂貨品已經生產完畢無法退錢，就原告代表人再開一家公司即原告公司。優生公司在104年6月30日再佯稱先前訂貨者是張峻維，張峻維在同日簽了一張切結書，表示前開訂貨是原告代表人訂約並付款，優生公司要求原告日後成立需支付70萬元始能承接先前洋禾公司的訂貨，並表示在104年7月23日到26日世貿生技展要介紹該公司副總經理之同學，要將洋禾公司先前設計牛樟芝、葉黃素的DM及外包裝盒更改顏色及公司名稱，原告代表人在104年8月12日登記申請成立原告公司籌備處，優生公司在同年月13日拿了洋禾公司先前沒有簽過的代工合約書要原告代表人簽名，才算是正式承接洋禾公司先前的訂貨，同年月14日以原告公司籌備處身分支付了優生公司70萬元訂金，同年月17日原告公司才核准設立。同年月19日優生公司製作了一份與先前洋禾公司完全相同的報價單，報價單項目有一配方內容記載如PPT 所示，而報價單上沒有任何的配方內容，報價單注意事項第1條只註明本版為104年2月6日減量版，斯時洋禾公司還在，原告公司還沒有設立，所以原告根本沒有向優生公司訂購生產任何東西。外包裝都是優生公司一手包辦請設計師，設計完即強要原告付錢。優生公司生產的牛樟芝內到底有沒有牛樟芝，原告也不曉得，因為優生公司於報價單上都沒有配方原料。
㈡訴願決定及被告於106年4月26日訪談原告公司代表人，審認原告違反食安法云云，均係被告製造的假案，變造文書，筆錄不實，且優生公司提供之建議修改文案與最終印刷成品並不相同。原告並未生產過任何產品，原告是承接洋禾公司104年2月11日訂購的產品簽的報價單都是一樣，從製造到外包裝標示皆為優生公司所主導，原告僅係付款而已，這是優生公司的詐術，原告實係受害者，被優生公司詐騙，系爭食品仍在優生公司，原告並未與優生公司成交系爭食品，是本件原告自無違反食安法之規定。被告僅憑代工合約書第7 條的記載，就要處罰原告，原告覺得不公平。被告認為系爭食品是牛樟芝菌絲體，而未使用真菌類子實體，原告不知道牛樟芝裡面放了什麼產品。因為那時候我們認為優生公司所作的食品都是真的。系爭產品都在優生公司的倉庫裡面，從未成交。至於訴外人玖捌文化創意股份有限公司（下稱玖捌公司）是與優生公司串通好了來欺騙的。優生公司先前找了訴外人楊雅婷來騙，後來又找玖捌公司來騙原告，這就是詐欺。原告在105年5月30日才看到優生公司所介紹的楊雅婷、玖捌公司所設計文案的稿子。又原告從來沒有與訴外人東驊印刷企業股份有限公司（下稱東驊公司）聯絡，都是玖捌公司去談的價格，而由原告支付的錢。因為那時候我們認為優生公司所作的食品都是真的。系爭產品都在優生公司的倉庫裡面，從未成交。
㈢原處分之瑕疵屬於行政程序法第111條第7項之重大瑕疵，被告依法應對原告負國家賠償之損害賠償責任。
㈣是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告委託製造之系爭食品，外包裝品名未標示菌絲體字樣，經食藥署106年12月7日函回復意旨，認如添加牛樟芝菌絲體萃取液，卻以「牛樟芝」字樣為品名，並佐以牛樟芝子實體之圖片，整體表現易使消費者誤解該產品係添加牛樟芝子實體，涉違反食安法第28條規定，應予以修正。被告於106年12月15日對原告作成原處分。另原告106年2月9日及106年4月26日係依被告106年2月2日寄發之北市衛食藥字第10630788601函及106 年4月6日寄發之北市衛食藥字第110641810900函（下分別稱被告106年2月2日、106年4月6日函）陳述意見。被告依行政程序法第39條、第40條及第102條至104條規定，在行政處分前通知原告陳述意見，亦經原告閱覽、逐字確認其內容無誤後，由原告簽名作成紀錄。再查，原告聲稱系爭食品從製造到外包裝標示皆為優生公司所主導，原告僅係付款而已，惟外包裝標示實際負責廠商為原告，並由原告約談時提供合約書及付款發票等相關憑證，查106年2月9日及106年4月26日約談紀錄，皆有原告代表人親筆簽名，相關附件
亦蓋有原告大小章，被告並無變造文書，筆錄不實之情事。㈡系爭食品外包裝照片，有原告「代理商：臺灣康聯生技股份有限公司」及「製造廠：優生生物科技股份有限公司」之標示。被告於106 年2月9日約談時原告所提供之104年8月19日優生公司報價單，報價單說明欄第6 點載有「外盒、圖稿客供（即原告提供）」之文字，並經原告簽名確認。被告於106年4月26日約談原告所提供之104年8月13日「委託代工合約書」內容明確載明，原告提供原料及包材委託優生公司加工包裝，保證對系爭食品之包裝及其內容物，均符合食安法等相關法規之規定，且無涉及療效或誇大不實宣傳之情節，如有違反，原告願負全部責任等情。是系爭食品外包裝明確標示代理商為原告，復依原告與優生公司間之委託代工合約書，則被告審認原告亦為系爭食品負責廠商，並無違誤。另原告主張其係受害者，被優生公司詐騙等情，此係原告與優生公司間糾紛，仍不得免除應遵守食安法規定之義務。又本件係被告依法查核後，依行政程序函請原告限期改正，該行政行為無故意或過失，並無原告主張重大瑕疵，並無國家賠償法第2條第2項規定之適用。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有優生公司建議修改之文案與成品對照、北市府法務局106年12月26日北市法訴三字第10637803910號函、被告106年10月31日北市衛食藥字第10645367900號函、前訴願決定、食藥署106年12月7日函、被告106
年2月2日函、被告106年4月6日函、被告106年2月9日約談紀錄、原告報價單、被告106年4月26日約談紀錄、委託代工合約書、違規產品照片、原告商工登記公示資料等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告命原告限期回收改正，是否於法有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按食安法第2條規定：「本法所稱主管機關…….在直轄市為直轄市政府……。」行為時同法第28條第1 項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第52條第1項第3款規定：「食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，經依第41條規定查核或檢驗者，由當地直轄市、縣（市）主管機關依查核或檢驗結果，為下列之處分：……三、標示違反……第28條第1 項規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣……。」次按「主旨：有關……產品品名未標示『菌絲體』之標示疑義……說明：……二、案內產品『○○』，如添加牛樟芝菌絲體萃取液，卻以『牛樟芝』字樣為品名，並佐以牛樟芝子實體之圖片，整體表現易使消費者誤解該產品係添加牛樟芝子實體，涉違反食品安全衛生管理法第28條規定，應予以修正……。」為食藥署106年12月7日函所明釋。繼按「主旨：公告修正……有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……㈦食品衛生管理法（按：已修正為食品安全衛生管理法）中有關本府權限事項……。」為北市府94年2月24日府衛企字第09404404400號所公告在案。
㈡經查，被告以本件原告販售之系爭食品，其內所添加者係牛樟芝菌絲體萃取液，惟其外包裝卻以「牛樟芝」字樣為品名，並佐以牛樟芝子實體之圖片，整體表現易使消費者誤解系爭產品係添加牛樟芝子實體，涉標示易生誤解，此有被告106年4月26日調查紀錄表及系爭食品外包裝照片等件附卷可稽（見本院卷第90至92、95至97頁），進而作成原處分，命原告於107 年2月8日前將違規之系爭食品標示改正完成，合先敘明。
㈢原告雖主張：本件最先係洋禾公司於104年2月11日與優生公司簽約訂購了牛樟芝、葉黃素各3,500 盒，且支付優生公司50% 訂金，洋禾公司並在104年6月12日結束營業，原僅是形式上承接上開洋禾公司與優生公司之契約，而與優生公司簽訂104年8月19日之訂單及報價單，惟原告僅負責付錢；至於系爭食品之外包裝標示係優生公司交由給玖捌公司設計，再交由東驊公司印製外盒，原告僅單純負責付款，但後來發現係優生公司、玖捌公司及東驊公司詐欺原告，是本件原告並無違反食安法規定；又被告106年4月24日調查紀錄表並非在該日所記載等情為主張。茲以：
⒈按食品、食品添加物，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，違者通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣，為前述行為時食安法第28條第1 項及第52條第1項第3款所明定。本件經函詢食藥署，依食藥署106年12月7日函復意旨（見本院卷第78頁），依系爭食品之外盒包裝（見本院卷第95至97頁），系爭食品成分欄係記載添加「牛樟芝菌絲體萃取物」，惟於外包裝正面卻以「牛樟芝」三個大字為品名，並佐以牛樟芝子實體之圖片，整體表現易使消費者誤解該產品係添加牛樟芝子實體，爰審認系爭食品外包裝標示易生誤解，涉違反食安法第28條規定，並依同法第52條第1項第3款規定限期命原告改正，並無違誤。
⒉次以，依上開系爭食品外包裝照片，其上載有「代理商：臺灣康聯生技有限公司（按即原告）」及「製造廠：優生生物科技股份有限公司」之標示。復核被告106 年2月9日約談時，原告所提供之104年8月19日優生公司報價單（見原卷一第87頁），報價說明欄第6 點載有「外盒、圖稿客供（即由原告提供）」等文字，並經原告代表人簽名確認。繼細繹被告106年4月26日約談時，原告所提供該公司與優生公司於104年8月13日簽訂「委託代工合約書」（見原卷一第204至205頁，其中第4 條內容明確記載原告提供原料及包材委託優生公司加工包裝，第7 條則係原告保證對該食品之包裝及其內容物，均符合食安法等相關法規之規定，且無涉及療效或誇大不實宣傳之情節，如有違反，原告願負全部責任等情。則系爭食品外包裝明確標示代理商為原告，復依原告與優生公司間簽訂之委託代工合約書，原告於104年8月19日向優生公司出具之訂單（見原卷一第206頁），原告代表人於同日在優生公司報價單上簽名確
認，玖捌公司、東驊公司開立以原告為買受人之統一發票（見原卷一第209至210頁），及原告於105年1月5日匯款
予優生公司（見原卷一第242頁匯款申請書）等證據，則
被告審認原告為系爭食品負責廠商，並無違誤。
⒊至於原告另主張其基本上僅係承接洋禾公司與優生公司之委託代工合約，至於上開契約、訂單、報價單等文件，均係出於優生公司之欺罔始為形式上簽名，所有系爭食品外包裝一切行為均係優生公司及該公司委由之玖捌公司、東驊公司所為，原告僅單純出資、付款，其餘一切不知情，實係遭優生公司詐欺之受害者；又被告106年4月24日調查紀錄表並非在該日所記載等主張。惟查，縱認原告上開有關優生公司、玖捌公司、東驊公司之主張並非虛妄，惟原告既在相關契約、訂單等文件上簽名用印，即應就上開文件所載文義負責，自不能以不知上開文件上內容為何置辯；至於原告曾委由律師對優生公司發存證信函表示解除委託加工合約（見原卷一第245至247頁），均僅係涉及原告與優生公司間私法糾紛，仍不得免除原告遵守食安法規定之義務。續核被告106年4月26日調查紀錄表，其末端既經原告代表人簽名並蓋有原告公司章，應認原告代表人於當日詢問後當場閱讀並認無誤之意，已難認調查日期有何錯誤，其至本件言詞辯論終結時始泛稱該次調查日並非106
年4 月26日等情，尚難可採，是綜上以觀，上開主張均難執為其有利之認定。
六、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　許　瑞　助
法 官　蕭 忠 仁
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　11　　月　　8　　 日書記官　吳　芳　靜