臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第872號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 108 年 01 月 10 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第872號107年12月20日辯論終結原 告　江元鑫

被 告　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳（縣長）
訴訟代理人　林東葵
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年5月21日台內訴字第1070033544號（案號：1070100015）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人雖於本院民國107年12月20日言詞辯論終結後之
同年月25日變更為楊文科，惟依行政訴訟法第182條第1項但書規定：「但於言詞辯論終結後當然停止者，本於其辯論之裁判得宣示之。」復因被告有委任訴訟代理人，依同法第186條準用民事訴訟法第173條規定，並不因被告代表人變更而當然停止訴訟程序，是本院仍得本於前開辯論而宣判，及另以裁定命被告新任代表人承受訴訟，合先敘明。
二、事實概要：
新竹縣橫山鄉華山段44地號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，106年7月5日經民眾檢舉蓋有鐵皮屋、
鋪設水泥鋪面及設置地磅等涉嫌違規行為，新竹縣非都市土地查緝違規聯合取締小組（下稱取締小組）於106年7月12日赴現場稽查，發現：1.現況作木材轉運站處理，部分鋪設水泥鋪面。2.有搭建貨櫃屋一幢及廁所一間。嗣被告以106年
11月23日府地用字第1060167326號函通知原告於文到10日內提出陳述必要時檢附有關文件（如契約書等）供參，經原告提出106年12月4日轉運站陳情書，被告認原告未經申請，於系爭土地蓋有鐵皮屋、鋪設水泥鋪面及設置地磅未作農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，依非都市土地使用
管制規則第5條及區域計畫法第21條規定，以106年12月27日府地用字第1060187897號函檢附同日期文號處分書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，立即停止違規
行為，並限於107年4月3日以前拆除違規建物及刨除水泥鋪
面，恢復農業用地作農業使用或取得合法建物證明文件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張略以：
㈠原告否認有未經申請許可於系爭土地上搭建鐵皮屋之行為，被告未調查相關事證，僅以本案有民眾檢舉為由逕自認定原告違法，參照改制前行政法院39年判字第2號、61年判字第70號判例，原處分有認定事實未憑證據、出於臆測之違法。
復觀諸被告於行政救濟程序中之答辯及訴願決定之理由，僅有法條及行政令函之臚列，對原告主張之行政程序法、農業發展條例等規範，既缺乏規範意旨之探究與說明，對法條中不同處理方式之規範類型亦缺乏論述，在法律涵攝之過程同樣未有清楚之說理。
㈡原告係於105年4月22日接手特茂生物科技有限公司（下稱特茂公司）經營之菇菌類原材收集場（下稱系爭收集場）。於特茂公司成立前，由行政院農業委員會（下稱農委會）輔導系爭收集場將倒木製作成菇菌類養殖所需之真空包，並以面積較小之貨櫃作為放置菇菌類養殖器具之倉庫。另依政府建議，設置地磅用以秤量政府送來之倒木，並依秤得之重量計價及付款；且為免倒木與泥土、石頭過度接觸影響日後菇菌培養之品質，遂在系爭土地鋪設水泥地作為曬木場。依農業發展條例第3條第11款、第12款及第8條之1第2項規定，系爭收集場內之貨櫃、地磅及水泥鋪面等設施皆係菇菌類養殖過程中所必須之農業設施，自符合農牧用地之使用項目。另作倉庫用之貨櫃是放在廢棄輪胎上方，不是固定的，面積未超過45平方公尺之一層樓建築，依農業發展條例第8條之1第2
項但書規定，得免申請建築執照。
㈢又農委會107年1月10日農授糧字第1060734338號函（下稱農委會107年1月10日函）對本件是否應予裁罰採保留立場，僅表示地方政府應就實際之農業使用狀況詳加調查。被告或訴願機關均未具有農業專業，卻未理會農委會107年1月10日函，逕自認定菇菌類養殖非屬農業，實為率斷。再者，菇菌養殖各階段所需之工具與場地均不相同，導致部分器具或場地於特定階段處於閒置狀態，被告未加考量即臆測閒置設施非供農業使用，顯有違誤。況原處分全未提及系爭土地從事菇菌類養殖乙事，原告多方解說亦不為被告接受。
㈣被告曾於105年4月22日起至106年7月5日接獲民眾檢舉之日
止，多次稽查原告，然皆認定原告無違法行為，也從未表示系爭收集場內之設施非屬或未作農業使用，原處分有違誠信。且原告依照被告之諭示，向新竹縣橫山鄉公所（下稱橫山鄉公所）申請農業設施容許使用許可，遭該所以申請之項目與現況生產之作物無相連結而作成107年6月11日橫鄉農字第1070001378號函（下稱橫山鄉公所函）不予核准原告申請，原告已循序提起行政訴訟中，被告卻以橫山鄉公所函作為本案裁罰之正當性基礎，顯有違誤。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：
㈠本案經取締小組於106年7月12日赴現場稽查，發現系爭土地現況作木材轉運站處理，部分鋪設水泥鋪面，有搭建貨櫃屋一幢及廁所一間。嗣被告於107年1月15日現場勘查，除前述設施外，另置有怪手一台及貨櫃一座，現場固定設施及其他非定著物既為事實，認定尚無疑義。又系爭收集場地上設施是否為農業設施，依農委會107年1月10日函，縣（市）主管機關於審查農業設施容許使用申請案件時，須考量申請農業設施之使用性質、當地農業經營發展、設施與農業生產經營之必要性及合理性，依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱農業設施審查辦法）規定，視個案實務予以審查。查原告就系爭土地向橫山鄉公所申請農業用地作農業設施容許使用－集貨運銷處理室及其他農作產銷設施，因與現況生產之作物無相連結，經不予同意申請，故系爭土地上設施難謂農業設施。
㈡次按內政部90年2月6日台90內營字第9082366號函及90年7月17日台90內營字第9084529號函釋：「按區域計畫法第21條
規定係以土地有無違反管制使用為其得否處罰之要件……。」「按行政罰，係指對於違反行政法上義務者所科之制裁。行為人之行為是否該當法規構成要件而違反行政法上義務，係屬事實認定，如行為人違反行政法上義務之事實成立，主管機關即應據以裁罰之。……」，原告未經核准從事違規之事實行為確已違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制，
被告爰依區域計畫法第21條第1項規定辦理裁處並限期改善
，於法尚無不合。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭土地登記簿（本院卷第58至60頁）、土地建物查詢資料（原處分卷第16頁）、取締小組106
年7月12日現場勘查紀錄表（原處分卷第9頁）、被告106年11月23日府地用字第1060167326號函（原處分卷第11至12頁
）、原告106年12月4日轉運站陳情書（原處分卷第13至15頁）、原處分（原處分卷第1至3頁）、訴願決定（本院卷第23至27頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
六、本院之判斷：
㈠按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育
利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土
地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項規定：
「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣
（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期
令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用
管制規則（下稱管制規則）第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」行為時第6條規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許
使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1；海域用地
容許使用項目及區位許可使用細目如附表1之1。（第4項）
非都市土地容許使用執行要點，由內政部定之。（第5項）
目的事業主管機關為辦理容許使用案件，得視實際需要，訂定審查作業要點。」行為時第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定之「使用地類別：五、農牧用地」容許使用項目：（三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）。附帶條件：一、本款應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。……」第6條之1規定：「依前條第3項附表1規定應申請許可使用者，應檢附下列文件，向目的事業主管機關申請核准：……。」
㈡又按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，被告為處理違反區域計畫法第21條規定事件而訂定發布之「新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準」，依違反區域計畫法第21條之違反使用面積及考量違規行為應受責難程度，所生影響及所得利益等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與立法授與裁量權之目的尚無牴觸，其中第2點附
表規定違反使用面積在2,500平方公尺以下者，處6萬元罰鍰，核未逾越法律授權裁量之範圍。
㈢查系爭土地屬非都市土地之特定農業區農牧用地，為原告所不爭執（本院卷第54頁），並有系爭土地登記簿（本院卷第58至60頁）、土地建物查詢資料（原處分卷第16頁）存卷可考。則依區域計畫法第15條第1項規定，系爭土地之使用受
有管制，應依其編定之使用分區及使用地類別之容許使用項目與許可使用細目使用。又依行為時管制規則第6條及其附
表規定，農牧用地容許作農舍、農作產銷設施使用，惟作農作產銷設施使用者，以依農業設施審查辦法規定辦理為附帶條件。復觀諸卷附106年7月12日取締小組現場勘查紀錄表（原處分卷第9頁）記載可知：「1.現況作木材轉運站處理，
部分鋪設水泥鋪面。2.有搭建貨櫃屋一幢及廁所一間」，農業目的事業主管機關被告所屬農業處人員勘查時表示：「現況未經申請鋪設水泥鋪面，設置地磅、搭建鐵皮建物，未有農業經營情事。」且原告於本院審理時亦坦認現況水泥鋪面、地磅及貨櫃鐵皮建物為其所使用，其係於收受原處分之後，始依指示去向鄉公所申請容許使用，但遭鄉公所不予同意等情屬實（本院卷第89至90頁），並有原告之申請函及橫山鄉公所函在卷可稽（原處分卷第66頁、第73至74頁）。原告未經依農業設施審查辦法規定申請許可即使用鐵皮貨櫃屋、鋪設水泥鋪面及設置地磅供作木材轉運站，係與管制規則所容許使用之項目及許可使用細目之附帶條件不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，應堪認定。
㈣雖原告否認上開設施為其所搭建及設置，且稱其係向前雇主買下該設施及權利，並提出105年4月22日場地買賣合約為證（原處分卷第54頁）。惟按區域計畫法第21條第1項規定之
處罰對象乃係違反同法第15條第1項之管制而使用土地者。
職是，凡土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等實際上負有土地使用管理責任者，如違反區域計畫法第15條第1項規定之管制而有參與或授意使用土地之情形，均皆得
為處罰之對象。經查，觀之原告所提之105年4月22日場地買賣合約係記載，訴外人鍾文欽將設置在系爭土地上特茂木材堆積場（門牌地址：新竹縣○○鄉○○村0鄰○○○00○00
號）場內設備生財機器具同附屬物件（貨櫃屋、怪手、監視錄影設備、電鋸、冰箱）全部出售予原告，且將系爭土地租約一併讓渡予原告承租等情。由此可知系爭土地上鐵皮貨櫃屋、水泥鋪面及地磅等設施確非由原告所設置，而原處分以原告為蓋有該等設施違規行為人為處罰，處分理由固有未當，惟原告既自105年4月22日起因買賣承受上開設施所有權及系爭土地使用權，就該設施及系爭土地享有實質上管領使用權能，被告於106年7月12日稽查時，原告未經申請許可，以系爭土地及其上設施作為木材轉運站使用，其使用行為仍屬未符合非都市土地農牧用地編定管制使用之規定。故原告此部分主張，並無足卸免其責。
㈤另原告主張被告或訴願機關均未具有農業專業，逕自認定菇菌類養殖非屬農業，臆測閒置設施非供農業使用，顯有違誤，且依農業發展條例第3條第11款、第12款及第8條之1第2項規定，系爭收集場內之鐵皮貨櫃屋、地磅及水泥鋪面等設施皆係菇菌類養殖過程中所必須之農業設施，自符合農牧用地之使用項目；另作倉庫用之貨櫃是放在廢棄輪胎上方，不是固定的，面積未超過45平方公尺之一層樓建築，依農業發展條例第8條之1第2項但書規定，得免申請建築執照云云。惟
按農業發展條例第3條第10款、第11款、第12款規定：「本
條例用辭定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。……。十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第8條之1第2項、第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應
先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興
建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安
全顧慮者，得免申請建築執照。（第3項）前項農業設施容
許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」又按農業發展條例第8條之1第3項授權訂定之農業設施審查辦
法第3條及第4條明文規定，申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。準此可知，農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照，而農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，或於農業發展條例92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農
業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，雖均得
免申請建築執照，然仍應向直轄市或縣（市）主管機關申請農業設施之容許使用，始屬合法使用。經查，被告於107年10月12日再次派員至系爭土地現場勘查測量其上設施所占面
積結果為：「水泥鋪面合計約667.75平方公尺；地磅約57.75平方公尺；貨櫃2座（固定基礎）約46平方公尺。……。現況另有無固定基礎之貨櫃面積約19.5平方公尺。」並經原告當場簽名確認面積無誤，此有該日取締小組現場勘查紀錄表及現場照片6張在卷可憑（本院卷第47至50頁），而上開現
場勘查設施除無固定基礎之藍色貨櫃，並不在原處分認定範圍外，其餘設施之占地面積經測量無誤，係屬原處分範圍等情，業經兩造於本院審理時所不爭執（本院卷第55頁、第88至89頁）。再依原告所陳其既主張在系爭土地上所使用之貨櫃、地磅及水泥鋪面等設施皆係菇菌類養殖過程中所必須之農業設施，則揆諸前揭規定及說明，原告使用該等設施，仍應先申請農業設施之容許使用，始屬合法使用。故縱使原告主張上開設施皆係菇菌類養殖過程中所必須之農業設施，及其中作倉庫用之貨櫃並非固定設施等情屬實，亦均不影響其未依農業設施審查辦法辦理申請容許農業設施使用，已有違反前揭行政法上作為義務之事實存在。是以，原告未經核准申請容許使用上開設施，違反區域計畫法第15條第1項授權
訂定之管制規則第6條之1規定，已堪認定。
㈥系爭土地係區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條之非都市土地，已由被告按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制；而系爭土地已編定為特定農業區，使用地類別為農牧用地，於使用時本有諸多限制，原告既明知系爭土地已編定為特定農業區，其於承租系爭土地及受讓其上設施予以使用營業之際，本應注意符合相關法令規定，卻未先行申請農業設施之容許使用，即予以使用系爭土地上之水泥鋪面及地磅等設施，違章事證明確，核其所為縱非故意，亦難謂無疏於注意之過失，符合行政罰法第7條第1項之要件，被告自得予以處罰。從而，被告審酌原告違規使用前揭水泥鋪面及地磅等設施之面積在2,500平方公尺以下、違
反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，依區域計畫法第15條第1項及第21條規定，作成原處分予以裁處原
告法定最低額度之罰鍰6萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦
無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事。至於被告以原處分命原告立即停止違規行為，並限於107年4月3日以前
拆除違規建物及刨除水泥鋪面，恢復農業用地作農業使用或取得合法建物證明文件部分，於法亦無違誤，且係命原告停止違法行為、除去違法狀態及為合法使用，核其性質並不具有「裁罰性」，非屬裁罰性之不利處分，無行政罰法之適用（行政罰法第2條立法理由參照），故此部分處分無庸審究
原告是否有故意過失，併予敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　1　　 月　　10　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　曹瑞卿
法 官　林麗真
法 官　林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　108　 年　　1　　 月　　10　　日書記官 黃玉鈴