臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第94號｜法律人

臺北高等行政法院判決 107年度訴字第94號107年8月29日辯論終結原告　三商行股份有限公司代　表　人　陳翔玢（董事長）訴訟代理人　劉安桓　律師被告　公平交易委員會代　表　人　黃美瑛（主任委員）訴訟代理人　林政羽鄒嘉銘上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國106年11 月24日公處字第106107號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告於民國107年1月26日起訴時，原係聲明：「原處分撤銷」（見本院卷第14頁）。嗣於107年7月31日準備程序期日變更、追加聲明為：「一、先位聲明：確認原處分無效。二、備位聲明：原處分撤銷。」（見本院卷第293頁）。原告為前開訴之變更、追加，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更、追加之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。二、事實概要：被告依檢舉調查結果，以原告於招募加盟過程中，未於締結預備加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露加盟經營期間實施之統配機制及電腦自動補貨系統（即OPL 系統），其商品最低配送數量或標準，以及加盟契約對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法（下稱公平法）第25條規定，爰以106年11月24日公處字第106107號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）70萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：（一）原處分之主體錯誤，應有行政程序法第111條第7款「其他重大明顯之瑕疵」而構成行政處分無效之事由：按企業併購法第4條第6款、第32條第1項、第33條第1項第6款等規定，被分割公司所分割出營業之權利義務係由既存公司或新設公司概括承受，而原告於106年7月1日（分割基準日）將其家購事業部相關營業（含資產、負債及營業）分割移轉予三商家購股份有限公司（下稱三商家購公司）承受，故原處分之受處分人應為三商家購公司，而非原告，故原處分應有行政程序法第111條第7款「其他重大明顯之瑕疵」而構成行政處分無效之事由。（二）原告之行為尚不足以影響交易秩序：依原處分書所載，加盟店須繳交加盟金30萬元、履約保證金80萬元，特許加盟店尚須負擔門市裝潢費用約120萬至150萬元及每月租金；而本案爭議之「加盟經營期間實施之統配機制及電腦自動補貨系統，其商品最低配送數量或標準」之每月金額則僅約3,000至5,000元商品報廢。衡諸常情，擬投資約230至260萬元之交易相對人，通常不會僅因約每月3,000至5,000元之商品報廢價差，影響其加盟之決策。亦即，原告未揭露系爭資訊是否可認定為重要及利用資訊不對稱之行為爭取交易，不無疑義。又原告與交易相對人面談過程，已以口頭說明有商品強制配送方式；又原告於106年4月前，於草約閱讀本、加盟資訊揭露事項，雖未清楚記載最低配送數量或標準，然106年4月業已修改草約閱讀本、加盟管理規章，且於106年6月後，原告於加盟資訊揭露事項第20點揭露OPL配送數量計算方式及原則，應認原告已充分且完整揭露加盟關係之限制事項。而被告並未就原告何種行為「足以影響交易秩序」提供具體事證，僅以臆測、推論方式遽為不利原告之認定，自屬違法不當。（三）原處分違反公平交易法施行細則第36條之規定、比例原則及平等原則： ⒈訴外人統一超商股份有限公司（下稱統一超商）因與本件有相同違章事由，經被告以106年3月17日公處字第106016號處分書裁處500萬元罰鍰，相當於以一間店數處以1,000元罰鍰之比例（計算式：5,000家店×1,000元=5,000,000 元罰鍰）。而訴外人全家便利商店股份有限公司（下稱全家便利商店）亦因與本件相同之違章事由，經被告於105 年9月19日裁處300萬元罰鍰，相當於以一間店處以1,000 元罰鍰之比例（計算式：3,000家店×1,000元=3,000,000 元罰鍰）。而就本件原處分，原告自104年1月開始招募美廉社加盟，招募加盟店數104年為22家、105年為25家、106年截至2月止為8家，共計店數為55家，如依據上開一間店處以1,000元之罰鍰比例計算，至多罰鍰5萬5,000元，原處分卻處以70萬元罰鍰，顯然違反平等原則。 ⒉原告於接受原處分前，未曾受有被告依公平法第42條規定，命限期停止、改正之處分，故被告於有可達成目的之改正、改善處分存在而未見其效果前，旋即以原處分裁罰原告，顯已違反比例原則，而有裁量怠惰之違法。 ⒊原處分未針對原告之規模市場地位作出適當之罰鍰，亦未審酌原告乃初次違反應處以最低罰鍰，復未裁量原告配合調查態度良好，且立即調整加盟資訊揭露事項，而裁罰原告70萬元罰鍰，違反公平法施行細則第36條規定第5款、第6款及第7款之規定等語。並聲明：⑴先位聲明：確認原處分無效。⑵備位聲明：原處分撤銷。四、被告則以：（一）原告為本件行為時之行為人，原處分裁罰主體並無錯誤：原告為三商投資控股股份有限公司（下稱三商投資控股公司）之子公司，於104年1月27日設立並負責經營「美廉社」加盟業務（下稱系爭加盟業務），嗣於106年7月1日將「美廉社」相關營業分割移轉予三商家購公司經營，該公司自106年7月1日分割基準日起概括承受原告家購事業部相關營業之資產及負債，故三商家購公司自106年7月1日起始開始經營系爭加盟業務。原告雖然移轉加盟業務予三商家購公司，但104年1月至106年6月30日係由原告負責經營「美廉社」之加盟招募及經營行為，三商家購公司於該段期間並未經營系爭加盟業務；且原告法人格並未消滅，仍得為受罰主體，原告應承擔之行政責任不當然因事後移轉營業之資產及負債予他公司而隨之移轉，原告不因移轉加盟業務而得以規避行政罰，故本案行為主體為原告，受處分人為原告，應無疑義。（二）原告於締結預備加盟經營關係前，未以書面向交易相對人充分且完整揭露統配機制及OPL系統之商品最低配送數量或標準，以及對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊，違反公平法第25條規定： ⒈按公平法第25條所稱「顯失公平」，係指以顯然有失公平之方法從事競爭或營業交易。而招募加盟過程中，加盟業主與交易相對人（即有意加盟者）間存有高度訊息不對稱性，於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，交易相對人對於加盟重要資訊難以全然獲悉，故加盟業主倘利用其資訊上之優勢，而未於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露有關加盟契約存續期間，對於加盟經營關係限制（例如商品最低配送數量）之加盟重要資訊，乃屬利用資訊不對稱之行為爭取交易，對交易相對人顯失公平。次按加盟招募屬繼續性之交易模式，前揭顯失公平行為是否足以影響交易秩序，可考量受害人數之多寡、造成損害之量及程度，以及有無影響將來潛在多數受害人之效果等因素，不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。又公平法第25條之立法意旨在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，顯然無法達成立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業，本條規定之構成要件不應以該行為產生實害為必要。 ⒉本件經被告調查後發現，針對新品與促銷品，原告以統配機制強制配送一定數量至加盟店門市；針對低溫日配品，原告亦以電腦自動補貨系統（OPL）強制配送一定數量至加盟店門市。原告以加盟門市作業評核表所規範之管理事項處罰加盟店，雖然原告於收取10萬元草約金前，有提供草約閱讀本、加盟資訊揭露事項，惟前開書面資料均未載商品最低配送數量或標準，以及對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊，為原告所自承。原告雖於106年4月後修改加盟流程，於收取草約金前提供契約閱讀本與加盟管理規章，其上載有相關加盟經營關係限制資訊。106年6月後，原告又於加盟資訊揭露事項第20點揭露OPL配送數量之計算公式及原則，但原告仍未揭露統配機制之商品最低配送數量或標準。又原告對商品有強制最低配送數量，加盟店若未銷售完畢將產生報廢，報廢金額係由加盟店負擔，每月約數千元至上萬元不等（有加盟店反映月報廢金額7,575元、1萬9,833元、3,000至4,000多元）；故商品最低配送數量係屬加盟店每月之經營成本，並影響其報酬利潤，雖然原告稱有提供加盟店每月3,000元之商品報廢補助，惟該補助是限額補助而非全額補助，且非提供給全數加盟店（原告自承截至106年6月獲補助之加盟店計有24店，占原告全部加盟店比例為27.6％），補助期間為3個月，再依單店業績及加盟店收入是否續行補助，故無法完整覆蓋加盟契約期間所生之報廢損失，仍將使加盟店經營成本增加並影響報酬利潤；而原告依據所訂定加盟管理規章之加盟門市作業評核表考核加盟店，並對於違規之加盟店處以罰款，影響加盟店經營自由及報酬利潤。且交易相對人所投入的加盟金230萬至260萬元無法輕易轉換為他用，該交易相對人因而喪失與其他競爭加盟業主締結加盟契約之機會。是以，原告上開行為確實為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平法第25條之規定。 ⒊復以，對於已處資訊弱勢之交易相對人，實難經由口頭說明即可獲悉充分且完整之交易資訊，且加盟店報廢金額之多寡，端視加盟店經營者之經營能力。倘加盟業主設有商品強制配送措施，將致加盟店經營者難以就其門市所處之經營現狀，自由下訂所認適當之商品品項及數量。故原告僅揭露盤損及報廢金額資訊，交易相對人實難認知日後經營時將受限於統配機制及電腦自動補貨系統等商品配送措施之限制，是兩者資訊之意涵，本屬有別。又統配機制及OPL措施對於個別加盟店之影響程度有所不同，原告應使交易相對人於締結預備加盟經營關係前，有充分且完整之交易資訊，得以評估以作成交易決定，此乃被告規範加盟業主資訊揭露之目的。況且，原告每月提供加盟店報廢金，尚非完整覆蓋加盟契約期間，已如前述。是以，尚難認原告已充分且完整揭露加盟經營關係之限制事項。 ⒋原告自104年1月開始招募美廉社加盟，招募加盟店數104 年為22家、105年為25家、106年1、2月為8家，是原告未揭露重要交易資訊之行為，為重複性之交易模式，足以對加盟交易秩序造成相當程度之影響，合致公平法第25條「足以影響交易秩序」之要件。（三）原處分裁處金額尚無裁罰過重或裁量濫用等情，且符合比例原則： ⒈按公平法第42條前段規定，被告對於違反公平法規定之事業，並無必先予行政指導或命其停止、改正後，始得裁處罰鍰，而係依合義務之裁量，於法律授權範圍內，予行為人即原告必要且適當之處分。本件業經被告審酌公平法施行細則第36條各款規定事項，依公平法第42條前段規定，作成維持加盟市場交易秩序所必要之適當罰鍰處分，並無任何違法或不適當之處。 ⒉原處分係依據公平法施行細則第36條規定，經審酌違法行為期間、原告營業額（104年、105年分別為149億3,736萬7,000元、161億696萬5,000元）、104年至106年2月招募加盟店數（分別為22家、25家、8家）、加盟投入金額（30萬元加盟金、80萬元履約保證金，另特許加盟裝潢費用120萬元至150萬元）、配合調查態度良好，並修正招募加盟流程及「加盟資訊揭露事項」（106年4月後於收取草約金前，揭露加盟經營關係限制資訊、同年6月揭露OPL配送數量之計算公式及原則）、係屬初犯等因素，爰處70萬元罰鍰，並非僅依加盟業主違法行為期間之總店數為唯一考量因素，原處分並無裁罰過重或裁量濫用等情，符合比例原則等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。五、本件爭點在於：被告以原告於招募加盟過程中，未於締結預備加盟經營關係前，以書面向交易相對人充分且完整揭露加盟經營期間實施之統配機制及電腦自動補貨系統，其商品最低配送數量或標準，以及加盟契約對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平法第25條規定，以原處分裁處原告70萬元罰鍰，是否合法有據？六、本院之判斷：（一）按公平法第25條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第42條規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5,000萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」（二）次按不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，除本法已規定者外，其他足以影響交易之欺罔或顯失公平之行為，亦禁止之，以免百密一疏，予不法者可乘之機會，前揭公平法第25條為不公平競爭行為之概括性規定（該條立法目的參照）。而被告鑒於公平法第25條（104年2月4日修正前為第24條，但內容未變）為一概括規定，為使其適用「足以影響交易秩序」、「欺罔」、「顯失公平」等要件具體明確，於91年1月9日發布「公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」，嗣為配合前揭公平法條次之修正，於104年2月16日修正其名稱為「公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則」（下稱公平法第25條處理原則，於106年1月13日修正發布）。而「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」業經司法院釋字第548號解釋理由書闡釋甚明，足見公平法第25條處理原則係被告基於公平法主管機關之職權，所訂定解釋性行政規則，作為處理公平法第25條之認定事實、適用法律之準據，核其內容與公平法限制競爭及不公平競爭等規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，並無違背法律保留原則，自得援用（最高行政法院105年度判字第426號判決參照）。（三）承上，公平法第25條處理原則就該條適用之基本原則，於第2點規定：「（第1項）為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。（第2項）本條係補遺性質之概括條款，蓋事業競爭行為之態樣繁多，公平交易法無法一一列舉，為避免有所遺漏或不足，故以本條補充適用之。是以，本條除得作為公平交易法其他條文既有違法行為類型之補充規定外，對於與既有違法行為類型無直接關聯之新型行為，亦應依據公平交易法之立法目的及本條之規範意旨，判斷有無本條補充適用之餘地（即『創造性補充適用』）。（第3項）本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應有『補充原則』之適用，適用時應先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及垂直限制競爭等），再行檢視『不公平競爭』之規範（如不實廣告、營業誹謗等）是否未窮盡規範系爭行為之不法內涵，而容有適用本條之餘地。即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為之規範已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有構成或不構成該個別條文規定的問題，而無再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘之不法內涵時，始有以本條加以補充規範之餘地。（第4項）關於『維護消費者權益』方面，則應檢視系爭事業是否係利用資訊之不對稱或憑仗其相對之市場優勢地位，以『欺罔』或『顯失公平』之交易手段，使消費者權益遭受損害，並合致『足以影響交易秩序』之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據。」另就判斷足以影響交易秩序之考慮事項，於第5點規定：「（第1項）本條所稱交易秩序，泛指一切商品或服務交易之市場經濟秩序，可能涉及研發、生產、銷售與消費等產銷階段，其具體內涵則為水平競爭秩序、垂直交易關係中之市場秩序、以及符合公平競爭精神之交易秩序。（第2項）判斷是否『足以影響交易秩序』時，可考慮受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果、是否為針對特定團體或組群所為之行為、有無影響將來潛在多數受害人之效果，以及行為所採取之方法手段、行為發生之頻率與規模、行為人與相對人資訊是否對等、糾紛與爭議解決資源之多寡、市場力量大小、有無依賴性存在、交易習慣與產業特性等，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。至單一個別非經常性之交易糾紛，原則上應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」又就判斷顯失公平之考慮事項，於第7點第5款規定：「利用資訊不對稱之行為，如：⒈加盟業主於招募加盟過程中，未以書面提供交易相對人加盟重要資訊，或未給予合理契約審閱期間。⒉不動產開發業者或不動產經紀業者銷售預售屋時，未以書面提供購屋人重要交易資訊，或不當限制購屋人之契約審閱。」可知，事業與個別廠商之交易行為非必然即屬單一個別非經常性之糾紛，蓋事業與不同交易相對人間之交易行為本有個別差異性存在，而其若有復為相同或類似行為致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，此時主管機關之被告基於公共利益之考量，並非不得依裁處時公平法第25條規定介入規範之，自不能再認事業之行為屬單一個別非經常性之行為。且裁處時公平法第25條規定之適用，亦不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。因此倘具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事資訊未透明化所造成之顯失公平行為，因高度傷害商業倫理及效能競爭之方式從事交易，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，而得依公平法之規定處理之（最高行政法院100年度判字第1456號判決意旨參照）。（四）另按為維護連鎖加盟交易秩序，確保加盟事業自由與公平競爭，有效處理加盟業主經營加盟業務行為涉及違反公平交易法規定案件，被告於104年1月5日發布「公平交易委員會對於加盟業主經營行為案件之處理原則」（下稱加盟處理原則）。其第2點規定：「本處理原則之名詞定義如下：……㈢加盟經營關係，指加盟業主透過契約之方式，將商標或經營技術等授權加盟店使用，並協助或指導加盟店之經營，而加盟店對此支付一定對價之繼續性關係。但不包括單純以相當或低於批發價購買商品或服務（以下簡稱商品）再為轉售或出租等情形。㈣預備加盟經營關係，指加盟業主與交易相對人於締結加盟經營關係前，由交易相對人支付一定費用，並簽訂草約、預約單、意向書等加盟相關文件，且約定如退出將沒收已繳費用或負賠償責任之關係。……」第3點第1項規定：「加盟業主於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係之10日前、個案認定合理期間或雙方約定期間，提供下列加盟重要資訊予交易相對人審閱，構成顯失公平行為，但有正當理由而未提供資訊者，不在此限：㈠開始營運前之各項費用：……㈡加盟營運期間之各項費用：……㈢授權加盟店使用商標權、專利權及著作權等智慧財產權之權利名稱、使用範圍與各項限制條件。㈣經營協助及訓練指導之內容與方式。㈤加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫。㈥加盟契約存續期間，對於加盟經營關係之限制，……㈦加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式。」核其性質亦屬行政程序法第159條之行政規則，與公平法25條及該條處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦得予以援用。（五）經查，原告為三商投資控股股份有限公司之子公司，於104年1月27日設立，所營事業包括多項產品之製造、批發、零售、服務業，有原告基本資料附卷可稽（見本院卷第7 至10頁）。原告經營「美廉社」加盟業務，嗣依企業併購法相關規定，以既存分割方式，將其家購事業部之相關營業（含資產、負債及營業）分割移轉予其關係企業三商家購股份有限公司（下稱三商家購公司），由該公司自106 年7月1日分割基準日起概括承受原告家購事業部相關營業之資產及負債，亦有臺北市政府106年8月9日府產業商字第10656372120號函及三商家購公司變更登記表附卷可稽（見本院卷第21至29頁）。可知原告於106年7月1日將美廉社加盟及經營業務移轉予三商家購公司，故104年1月至106年6月30日期間仍由原告負責經營，且原告法人格於上開移轉行為後並未消滅，仍得為受罰主體，原告應承擔之行政責任不因事後移轉營業之資產及負債予他公司而隨之移轉。從而本件行為主體為原告，原處分之被處分人為原告，核無違誤，原告認原處分之主體有誤，有行政程序法第111條第7款「其他重大明顯瑕疵」之無效事由，以先位聲明確認原處分無效云云，核無足採，先予敘明。（六）次查，原告經營之系爭加盟業務，其模式分為2種，其一是「委託加盟」，即由原告提供店面，委託加盟者2人專職經營，加盟金30萬元、履約保證金80萬元；另一是「特許加盟」，加盟者須投資該店之裝潢費用，並負擔租金，單人簽約，加盟金30萬元、履約保證金80萬元。加盟者須經4次面談、營運主管面談，通過面談後繳交10萬元草約金並簽立加盟草約；加盟者續接受教育訓練，完成教育訓練後與原告簽訂加盟契約，正式成為加盟店。而加盟經營期間，原告針對新品及促銷品，為增加消費者接觸廣度，避免加盟門市訂貨不足，會直接配送一定數量至加盟店（下稱統配機制）。原告復顧及低溫日配商品統配機制之商品種類很多，避免其漏未訂貨，並減少其工作量，遂採行電腦自動補訂系統（即OPL系統）訂貨等情，為原告106年4月7日三商法知字第10604070023號函（下稱106年4月7日函）說明在卷，且有美廉社加盟草約書、加盟契約書等件附卷可稽（見原處分卷第89至94頁、第100頁以下）。又原告對於加盟店訂有加盟管理規章，第10章有關商品管理規定：「……二、進貨銷售：……⒉加盟主依總部規定之商品品項、種類、價格、陳列等規定方式銷售。………⒌加盟主違反前述規定，總部得依加盟門市作業評核表處理。另總部並得依契約重大違約規定，逕行解除契約。」該規章所附加盟門市作業評核表第51點規定：「加盟店未配合總部實施之區域行銷活動者。」第63點規定：「加盟店違反任何營業規定、規範、規章、通告、會議決議或辦法者。」依原告104年1月版之加盟草約第7條、第8條規定，因交易相對人之事由而解除草約，原告不返還交易相對人繳交之費用；另原告105年3月修訂之加盟草約，其第7條約定中途合意解約，依交易相對人訓練週數，退還不等款項，上開措施已使交易相對人變更交易對象（加盟業主）之可能性降低。而加盟業主於招募加盟過程中，於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前之各項資訊（諸如開始營運前及加盟營運期間之各項費用、授權加盟店使用商標權等智慧財產權之權利內容及有效期限、經營協助及訓練指導等資訊、經營方案或預定計畫、加盟契約存續期間對於加盟經營關係之限制、預估營業額或預估收益等財務預測資訊、加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式等），攸關有意加盟者投入加盟資金多寡、支付對價獲得之商標權等被授權使用之權利是否存續，以及加盟品牌之成長性及穩定性、加盟經營限制、判斷財務預測資訊數據之合理性或達成預測目標之難易程度之憑據等，均為有意加盟者基於事業經營者所關切事項，並賴以評估是否締結加盟經營關係或選擇加盟業主之重要資訊。是原告於與交易相對人締結預備加盟經營關係前，應提供加盟重要資訊予交易相對人審閱。（七）又查，106年4月前之加盟流程，加盟者通過營運主管面談後，原告會給予加盟者審閱「草約閱讀本」5至7天，如無異議則繳交草約金並簽訂草約；原告因考量營運管理機密，迨簽訂草約後始提供「契約閱讀本」及「加盟管理規章」供加盟者審閱，如無異議則簽訂加盟契約。而前開書面資料均未載商品最低配送數量或標準，及對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊。另106年4月之後，原告為遵循被告對於加盟業主經營行為所訂之處理原則，就前述資訊揭露程序，修改為當與營運主管面談後、加盟草約簽訂前，會給予加盟者審閱「草約閱讀本」、「契約閱讀本」與「加盟管理規章」等文件，其上載有相關加盟經營關係限制資訊，如無異議則簽訂加盟草約，迨受訓完成後再簽訂加盟契約。至106年6月之後，原告於「加盟資訊揭露事項」第20點揭露電腦自動補貨系統配送數量之計算公式及原則，然仍未揭露統配機制之商品最低配送數量或標準等情，為原告106年7月3日(106)三商法知字第10607030023號函（下稱106年7月3日函）說明在卷（見本院卷第245 至247頁），且有加盟草約書、加盟契約書、加盟管理規則及加盟資訊揭露事項等件附卷足憑（見本院卷第98至197頁）。是原告於締結預備加盟經營關係前，並未以書面向交易相對人充分且完整揭露統配機制及電腦自動補貨系統之商品最低配送數量或標準，以及對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊，堪以認定。原告雖主張於締結預備加盟經營關係前，已口頭告知交易相對人有關商品強制配送方式、每月盤虧金額約3,000元至5,000元及提供報廢金，難謂交易相對人無從評估商品最低配送數量或標準云云。惟加盟相關資訊複雜難懂，前開法令規定要求加盟業主提供書面資料供加盟者審閱，無非因文字記載明確，且能攜回審閱數日，使處於資訊弱勢之加盟者能正確評估各項條件，實難經由口頭說明即可獲悉充分完整之交易資訊。再者，加盟店報廢金額之多寡，端視加盟店經營者之經營能力，倘加盟業主設有商品強制配送措施，將致加盟店經營者難以就其門市所處之經營現狀，自由下訂所認適當之商品品項及數量。故原告僅揭露盤損及報廢金額資訊，交易相對人實難認知並正確評估日後經營時受該等限制之情況。再者，因加盟業主與有意加盟之交易相對人間存有高度訊息不對稱性，有意加盟者於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，對於前等重要資訊無法全然獲悉，加盟業主相較於有意加盟者處於資訊上之優勢，故加盟業主應於締結加盟經營關係或預備加盟經營關係前，以書面向有意加盟者揭露上開資訊，以衡平雙方之資訊地位。倘加盟業主於招募加盟過程未充分揭露加盟重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，因加盟經營關係之締結具有排他性，有意加盟者一旦與特定加盟業主締約，其他競爭同業即喪失締約之機會，除將妨礙交易相對人作成正確之交易判斷，致其權益受損，對交易相對人或不特定潛在之交易相對人顯失公平，並有使競爭同業喪失締約機會之虞，產生不公平競爭之效果，揆諸前開規定及說明，屬於利用資訊不對等之顯失公平行為。（八）又按公平法第25條係就「足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為」所為之規範，單一個別非經常性之交易糾紛，應尋求民事救濟。又公平法規範之目的及重點在於「確保自由與公平競爭秩序」，與消費者保護法規範重在「權益保護」之目的及性質有所不同。所謂「交易秩序」，係指以符合商業倫理及效能競爭所形塑之自由與公平競爭秩序而言。被告為釐清公平法第25條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，於第25條處理原則第2點（公平交易法第25條適用之基本精神）規定，應以「足以影響交易秩序」之要件，作為篩選是否適用公平交易法其他條文或第25條之準據（若未合致「足以影響交易秩序」之要件，方依民法、消費者保護法或其他法律救濟解決），因此事業與事業間之糾紛，尚非一律均得認係私權糾紛，而被告對之不得介入處理（最高行政法院100年度判字第1456號判決參照）。公平法第25條案件處理原則第5點表示應從「考慮受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果、是否為針對特定團體或組群所為之行為、有無影響將來潛在多數受害人之效果」觀察，以符合公平法屬於競爭法之性質。準此，利用資訊不對等之優勢使交易相對人處於不利地位，不能行使其應有權利之行為，如該等行為係屬特定產業之多數事業普遍所慣用之交易行為，因此該特定產業之事實以此方式獲取利益，不符合以「效能競爭」爭取較大利益之本質及精神，有損競爭法意義下之交易秩序，自得認有「足以影響交易秩序」之情事。經查，原告實施統配機制，加盟店未銷售完畢產生報廢，其報廢金額係由加盟店負擔；又加盟店之報廢金每月約數千元，甚至上萬元，有加盟店反映月報廢金額有7,575元、1萬9,833元、3,000至4,000多元等情，為原告所不否認，且有加盟契約、加盟者陳述書等件附卷可稽（見本院卷第200頁、第209至211頁）。另商品最低配送數量係屬加盟店每月之經營成本，並影響其報酬利潤，原告雖主張有提供加盟店每月3,000元之商品報廢補助，惟其亦自承非提供全數加盟店，截至106年6月獲補助之加盟店計有24店，占全部加盟店比例為27.6％，補助期間為3 個月，再依單店業績及加盟店收入是否續行補助之情（見本院卷第220至221頁）。可知原告補助是限額補助而非全額補助，加盟店所生之報廢損失，仍將使加盟店經營成本增加並影響報酬利潤。本件原告未向交易相對人充分且完整揭露商品最低配送數量或標準，及對加盟店規範之加盟經營關係相關限制等資訊，已如前述，交易相對人倘加盟原告，每月商品報廢金額約數千元，甚至上萬元不等，原告非每月全額補助，且交易相對人所投入的加盟金230萬至260萬元無法輕易轉換為他用，該交易相對人因而喪失與其他競爭加盟業主締結加盟契約之機會。據此，前揭未揭露之資訊可認定為「重要」，原告抗辯未揭露系爭加盟重要交易資訊不影響交易相對人之加盟決策，核不足採。又衡諸加盟招募屬繼續性之交易模式，招募期間持續、招募對象多數，並非單一個別非經常性之關係。查原告自104年1月開始招募「美廉社」加盟，招募加盟店數104年為22家、105年為25家、106年1至2月為8家（見本院卷第216 頁），是原告未揭露重要交易資訊之行為，為重複性之交易模式，足以對加盟交易秩序造成相當程度之影響，是原告利用交易相對人之資訊不對稱，從事前述交易之行為，致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，而有公平法第25條規定之適用。（九）復按公平法第42條前段規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」又按公平法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」為被告行使裁罰及裁量罰鍰額度之依據。原告雖主張統一超商、全家便利商店有相同違章事由，經被告分別裁處500萬元、300萬元罰鍰，以渠等在全省5,000家店、3,000家店之比例，相當於以一間店處以1,000元罰鍰，而原告自104年起至106年2月止共計有加盟店數為55家，如依據上開比例計算，原告至多罰鍰5萬5,000元，原處分卻處以70萬元罰鍰，顯然違反平等原則；又原告於接受原處分前，未曾受有被告依公平法第42條規定，命限期停止、改正之處分，故被告於有可達成目的之改正、改善處分存在而未見其效果前，旋即以原處分裁罰原告，顯已違反比例原則，而有裁量怠惰之違法云云。惟查，被告業於原處分載明：「經依公平交易法施行細則第36條規定，審酌被處分人違法行為期間、104年及105年營業額、104年至106年（截至2月）招募加盟店數、加盟投入金額、配合調查態度、係屬初犯等因素，爰依公平交易法第42條規定處分如主文。」等語（見本院卷第45頁）。足徵被告業已審酌原告自104年1月27日起至106年6月30日之違法行為期間，原告104年、105年營業額分別為149億3,736萬7,000元、161億696萬5,000元（見本院卷第75頁）、原告104年至106年2 月招募加盟店數分別為22家、25家及8家（見本院卷第216頁）、加盟投入金額為30萬元加盟金、80萬元履約保證金，另特許加盟裝潢費用120萬元至150萬元（見本院卷第67、68頁）、配合調查態度、修正招募加盟流程及「加盟資訊揭露事項」（即106年4月後於收取草約金前，揭露加盟經營關係限制資訊、同年6月揭露OPL配送數量之計算公式及原則）、係屬初犯等一切情狀；並非以加盟店數比例作為裁罰之標準甚明，依上開規定，並無不法，原告援引最高行政法院107年度判字第303判決理由，主張被告未具體說明何以裁處70萬元云云，尚有誤會，不足採認。原告雖又援引最高行政法院98年度判字第523號判決理由，主張被告應先予行政指導並給予原告改正之機會云云。惟依公平法第42條前段規定，被告對於違反公平法規定之事業，並無必先予行政指導或命其停止、改正後，始得裁處罰鍰之規定。而原告所引上開最高行政法院判決，係有關被告首次援用促進行為認定違反聯合行為之禁制規定，因此認定其處罰構成裁量瑕疵之違法，核與本件關於公平法第25條之案情無涉，且裁量運用情形有別，原告引為論據，委無可採。原告據此指摘原處分違反比例原則、平等原則及行政程序法第9條規定，而有裁量濫用之違法云云，亦無足取。七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤。原告仍執前詞，以先位聲明訴請確認無效、以備位聲明訴請撤銷，均無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　9　　月　　19　　日臺北高等行政法院第四庭審判長法官　林玫君法官梁哲瑋法官侯志融一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107 　年　　9 　　月　　19　　日書記官徐偉倫

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第94號

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