臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)107年度訴字第948號

• 裁判案由: 證券交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 12 月 20 日

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第948號107年12月6日辯論終結原 告　何奕達

訴訟代理人　蔡朝安　律師
鍾元珧　律師
林勇麒　律師
被 告　金融監督管理委員會

代　表　人　顧立雄（主任委員）

訴訟代理人　高玉菁
蔡怡倩
楊素貞
上列當事人間證券交易法事件，原告不服行政院中華民國107 年6月6日院臺訴字第1070168548號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國105年8月12日起擔任永豐餘投資控股股份有限公司（下稱永豐餘投控，原名永豐餘造紙股份有限公司〈下稱永豐餘造紙〉）之負責人，被告認定永豐餘投控推派代表人當選永豐金融控股股份有限公司（以下簡稱永豐金控）董事，而永豐餘投控利用其百分之百持股之子公司永豐餘全球公司（YFY GLOBAL INVESTMENT BVI CORP，下稱永豐餘全球，永豐餘投控、永豐金控及永豐餘全球下合稱三公司）名義持有永豐金控股票，截至民國106 年10月31日止仍持有75,925,719股。永豐餘全球購買永豐金控股票之資金來源係由永豐餘投控出資，所生利益或損失歸屬於永豐餘投控，又永豐餘投控指派董事何壽川擔任永豐餘全球唯一董事，永豐餘投控對永豐餘全球投資之股票具有管理、使用或處分之權益，是永豐餘投控對永豐餘全球之對永豐金控之持股同時具備證券交易法施行細則（下稱證交法施行細則）第2 條利用他人名義之三要件，依證交法第22條第3 項規定自係屬永豐餘投控持有之股票，永豐餘投控有依證券交易法（下稱證交法）第25條第2 項規定之申報義務。惟永豐餘投控就上開利用永豐餘全球名義持有永豐金控股份，於105 年8月1日出售30,738,000股，另獲有股票股利3,943,246股，是105年8月份持有股份淨減少27,244,754股，斯時持有股份為73,358,183股；復於106年9月間增加持股2,567,536股，斯時持有股份為75,925,719股（迄截至106 年10月31日止亦同），均因而產生變動情形，然永豐餘投控悉未依上開規定於上述變動持股之次月（即105年9月、106年10月）5日前將上月（105年8月、106年9月）份持有股數變動之情形向永豐金控申報，致永豐金控無法於105年9月15日、106 年10月15日前彙總向被告申報。被告認上開行為，使投資大眾及被告無法瞭解永豐金控董事持股異動之情形，進而無從監督，有違證交法第25條第2項之規定，乃依證交法第178條第1項第2款及第179條第1項規定，以106年12月5日金管證交罰字第10600426751 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）42萬元。原告不服，提起訴願後仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠依訴願法第63條第2 項及第65條規定，訴願程序中，僅訴願人、參加人或利害關係人有到場陳述意見之權利，原處分機關則無；訴願機關如認有必要進行言詞辯論，則應同時通知訴願人及原處分機關到場，方為合法。惟原告在訴願程序中未曾接獲訴願機關通知到場陳述意見或進行言詞辯論，詎於收到訴願決定後方知訴願機關曾邀請被告於107年5月23日出席會議進行言詞說明，未同時給予原告列席陳述意見之機會，顯違上開規定。
㈡從法體系來看，觀諸其他有關持股計算之法規如金融控股公司法（下稱金控法）第16條第2 項、公開發行公司年報應行記載事項準則（下稱年報應載事項準則）第10條第10款、公平交易法（下稱公交法）第10條及第11條等是，而不曾以不確定法律概念「利用他人名義持股」等規定，如要求應包括關係人持股時，均以「關係人」、「董事、監察人、經理人、直接或間接控制之事業」等文字明白指涉，而非以「利用他人名義持股」之不確定法律概念概稱，被告如認證交法第22條之2 應適用於關係人持股，則應透過修法或至少依其職權修正證交法施行細則第2 條規定，不應在個案中恣意解釋，更不應反於法體系用詞而認應包括關係人或關係企業持股。而證交法第22條之2 係有關公開發行公司內部人持股轉讓之規範，其第3 項將「利用他人名義持股」納入內部人持股計算之目的，係在避免公開發行公司內部人，利用將股票登記為他人所有之形式外觀，規避前2 項以及同法第25條之規範。即證交法第22條之2第3項所稱「利用他人名義持股」，係指實質上對股票具有所有權益之人，將股票登記於他人名下，使他人成為形式所有權人，再透過信託、委任、授權或其他協議安排，使所有權之權利及利益實質上回歸，解釋上應參照民法第765條所定所有權之「使用、處分、收益」等3項積極權能以及「排除他人干涉」之消極權能，並應從股票名義所有權人主觀上是否有自己從事該項投資之意思，予以觀察，方符法規範之目的。查永豐餘投控為永豐餘全球之唯一股東，從規範目的應非證交法第22條之2第3項「利用他人名義持股」所欲指涉之「本人」與「他人」間之關係。又永豐餘投控對永豐餘全球繳納股款，係為支付取得永豐餘全球股權之對價，非以供永豐餘全球取得永豐金控股票為單一目的，再者，永豐餘投控基於股東權得指定永豐餘全球之董事、永豐餘全球董事基於其職權得管理永豐餘全球之財產，不應與一人對他人之特定財產享有所有權權能中之管理、使用或處分權同視。永豐餘投控擁有永豐餘全球之股權，永豐餘全球轉投資之利益或損失，在財務上當然按照股權比例反映於永豐餘投控之財報，但永豐餘投控對永豐餘全球之轉投資，並無法律上之權利或利益，故非證交法施行細則第2條第3款所稱「該他人所持有股票之利益或損失全部或一部歸屬於本人」。且證交法施行細則第2 條係由財政部所制定，財政部向來不認為自己與所持有100%股權之公司同時持有同一公開發行公司股票（諸如100%持股之臺灣土地銀行〈下稱土銀〉、臺灣銀行〈下稱臺銀〉，持有兆豐金融控股股份有限公司〈下稱兆豐金控〉、第一金融控股股份有限公司〈下稱第一金控〉……之股票等案例，惟查其等公司董事會組成與本件永豐時，該財政部持有100%股權之公司所持股份，係屬證交法施行細則第2 條所認財政部「利用他人名義持有」者。被告持永豐餘投控106年3月16日經董事會通過修訂之核決權限表，僅能證明在永豐餘集團之內控制度下，永豐餘全球之投資決策，除須經該公司董事會同意外，尚需經永豐餘投控董事長之許可，不能證明永豐餘全球係永豐餘投控之名義人。
㈢依司法院釋字第491號、第525號解釋意旨、行政程序法第4
條及第5 條規定，行政機關已基於法律授權而在法規命令中對一法律概念訂定界定法律適用範圍之判斷標準者，倘在個案中恣意解釋適用法律，另行創設判斷標準，對受規範對象不合理之差別對待，侵害受規範對象之信賴利益，而違反信賴保護原則。依證交法第182條之1之授權訂定證交法施行細則第2 條，針對證交法第22條之2第3項所稱利用他人名義持股訂定3 款具體之判斷標準，若依被告從財務觀點而非法律觀點來解釋，任何集團母公司對其全資子公司均將無一例外地符合。永豐餘全球為永豐餘投控持股100%之子公司，兩公司均持有永豐金控股票；其中僅有永豐餘投控指派代表人擔任永豐金控董事，且永豐餘全球持有永豐金控股權未達10%
，故僅永豐餘投控依證交法第25條規定申報對永豐金控持股數及轉讓情形。在此情況下，被告認定永豐餘全球所持有之永豐金控股票係代永豐餘投控所持有，故認永豐餘投控漏未申報「利用永豐餘全球名義持有永豐金控之股份數」及轉讓情形。惟被告就與本件相類之情形諸如三商投資控股股份有限公司（下稱三商投控公司）、鴻海精密工業股份有限公司（下稱鴻海公司）與其等全資之子公司均持有該等公司其他子公司之股票，申報亦未加計申報全資子公司持股部分及轉讓情形，均未處罰，被告所持理由，係在三商美邦人壽股份有限公司（下稱三商美邦公司）等情形，其等之100%從屬公司均有超過一名之董事，與本件永豐餘全球僅有一名董事不同，然該「該他人為本人100%從屬公司之情形，該他人僅有一名董事」，顯非證交法施行細則第2 條所定三款判斷標準，被告顯在本件創設一新判斷標準。
㈣查永豐餘投控並未刻意隱匿永豐餘全球持有永豐金控股票，而係自始即無「利用」永豐餘全球持有永豐金控股票之情，此由永豐餘投控皆按金控法第16條第2 項及年報應載事項準則第10條第10款等規定辦理申報可知。是相關資訊既已申報與公開，則被告針對此種僅係形式違法、實未破壞該條規範目的之情形，未酌情減輕反予加重裁罰，實有裁量怠惰或濫用而屬違法之疑慮。且被告訂定有違反證交法之裁罰標準，竟未按行政程序法第160條第2項規定予以公告，且未提出全文，顯係故意規避法律對於行政行為之規範以及司法審查，益見其恣意作成行政行為之主觀心態，則其所為裁罰之合法性，顯有重大瑕疵。
㈤是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠證交法第25條立法意旨在貫徹證交法資訊即時公開原則，使投資大眾及被告能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標，同條第3 項準用同法第22條之2第3項之規定，而依同法第22條之2第3項之立法理由，所謂「利用他人名義持有」並無限定「他人」應為自然人或法人形式，亦無區分持有股份之多寡，內部人只要具備證交法施行細則第2 條所定要件即構成「利用他人名義持有股票」。另證交法第25條第2 項與金控法第16條第2 項規定之立法目的及作用不同，難謂已依金控法第16條規定申報，或因內部人與被利用者間具相關法令所稱之關係人或關係企業，而得據以免除其申報義務。㈡永豐餘投控指派3 席代表人當選永豐金控董事，永豐餘投控利用其持股100%子公司永豐餘全球名義持有永豐金控股票，截至106 年10月31日止仍持有永豐金控75,925,719股，永豐餘投控均未確實依證交法第25條第2 項規定申報。而永豐餘全球購買永豐金控股票之資金來源無論係股本、借貸或營業收入等，均屬永豐餘投控「直接或間接」提供之資金；而永豐餘全球購買永豐金控公司股票之利益或損失，將使永豐餘全球之淨值因此提高或減少，此等利益或損失將歸屬於持有永豐餘全球100%股權之永豐餘投控，且查永豐餘投控105 年及106 年度合併財務報告顯示，其中資產負債表流動資產之備供出售金融資產，已包括子公司永豐餘全球投資永豐金控之流動資產，其資金來源包含永豐餘全球之股本、借貸或營收。另依凱基證券亞洲有限公司（下稱凱基證券）提供之客戶資料，永豐餘全球買賣股票之最終受益人為何壽川，又查何壽川為永豐餘全球唯一董事，亦為永豐餘投控之董事，相較於一般母公司持股100%而指派多人擔任子公司董事情形，永豐餘全球營運決策毋庸經董事會決議程序，永豐餘投控於子公司人事、財務、業務之掌握及經營決策，更具全面之實質控制力與主導力，是永豐餘投控對永豐餘全球之持股堪認具備證交法施行細則第2條利用他人名義之3個要件。另原告所陳財政部直接或間接100%持股之土銀、臺銀，持有兆豐金控、第一金控……之股票等案例，惟查其等公司董事會組成與本件永豐餘全球係唯一董事相異，亦與本件無涉。
㈢被告審酌原告之違反股數情節，於法定裁量權限內，依證交法第25條第2項、第178條第1項第2款及第179條第1項及「證券交易法第25條違規案件處理方式（下稱違規處理方式）」規定，作成原處分對原告處罰鍰42萬元，實係允適。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有永豐全球公司105 年12月31日財務報告、違規處理方式、105 年三公司持股關係圖、臺灣證券交易所股份有限公司（下稱證交所）105 年12月21日臺證密字第1051806049號函、永豐餘投資公司105 年12月30日永餘總會字第(105)00005號函、106年3月24日永餘總會字第(106)0003 號函暨其附件二核決權限表修正內容對照表、永豐餘投控公司公開資訊觀測站資料、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：訴願程序未通知原告到場陳述意見及言詞辯論，是否影響訴願決定之合法性；被告認永豐餘投控違反證交法第25條第2項規定之申報義務，而原告係永豐餘
投控違反行為時之代表人，遂依證交法第178條第1項第2款
及第179條第1項裁處原告罰鍰42萬元，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「為發展國民經濟，並保障投資，特制定本法。」「第1
項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」「（第2 項）公開發行股票公司之董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應於每月5 日以前將上月份持有股數變動之情形向公司申報，公司應於每月15日以前，彙總向主管機關申報，必要時主管機關得命令其公告之。（第3 項）第22條之2第3項之規定，於計算前2項持有股數準用之。」「違反……第25條第1項、第2項……規定者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰」「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」為證交法第1條、第22條之2第3項、第25條第2項、第3項、第178條第1項第2款、第179條第1項所規定。次按「本法第22條之2第3項所定利用他人名義持有股票，指具備下列要件：㈠直接或間接提供股票與他人或提供資金與他人購買股票。㈡對該他人所持有之股票，具管理、使用或處分之權益。㈢該他人所持有股票之利益或損失全部或一部歸屬於本人。」為證交法施行細則第2 條所規定。繼按「一、依公司法第27條第1 項規定，政府或法人為股東，以政府或法人身分當選為董事、監察人，並指派代表行使職務之自然人時，該自然人及其配偶、未成年子女、利用他人名義所持有之股票，亦有證券交易法第22條之2、第25條、第157條、第157條之1有關董事、監察人持股規定之適用。」為原財政部證券管理委員會（下稱證管會）77年8 月26日（77）台財證㈡字第08954 號函釋（下稱證管會77年函釋），而該函係證管會基於其係斯時證交法主管機關，為協助屬官就證交法第22條之2、第25條、第157條、第157條之1規定之統一解釋而訂頒之解釋性規定，經核並未逾越上開規定之文義，且與母法（證交法）之規範目的無違，是被告援以適用，本院應予尊重。
㈡經查，永豐金控於91年5月9日上市（見本院卷第274 頁公司基本資料），而永豐餘投控（原名永豐餘造紙公司，為經濟部於101年10月8日經授商字第10101215470 號函核准更名，見本院卷第273 頁公開資訊觀測站資料）自94年起迄今均推派代表人當選永豐金控之董事（見本院卷第275至287頁公開資訊觀測站資料），而永豐餘投控利用其百分之百持股之子公司永豐餘全球名義持有永豐金控股票於105 年8月1日出售30,738,000股，同月間另獲有股票股利3,943,246股，是105年8月份持有股份淨減少27,244,754股，斯時持有股份為73,358,183股；復於106年9月間增加持股2,567,536股，斯時持有股份為75,925,719股（迄截至106 年10月31日止亦同），均因而產生變動情形，然永豐餘投控悉未依上開規定於上述變動持股之次月（即105年9月、106年10月）5日前將上月（105年8月、106年9月）份持有股數變動之情形向永豐金控申報，致永豐金控無法於105年9月15日、106 年10月15日前彙總向被告申報，此有持有變動情形表附卷可稽（本院卷第270頁），且為兩造所不爭執之事實，合先敘明。
㈢按「（第1項）訴願就書面審查決定之。（第2項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」為訴願法第63條第1項、第2項及第65條所規定。原告雖先以：其在訴願程序中未曾接獲訴願機關通知到場陳述意見或進行言詞辯論，詎於收到訴願決定後方知訴願機關曾邀請被告於107年5月23日出席會議進行言詞說明，未同時給予原告列席陳述意見之機會，顯違上開規定等情為主張。惟核訴願法第63條第1 項規定，原則上，訴願係就書面審查決定之，且訴願法第63條第2 項及第65條之規定，訴願機關依職權「得」給予當事人陳述及言詞辯論之機會，而非規定訴願機關「應」給予當事人陳述及言詞辯論之機會（最高行政法院97年度判字第947 號判決意旨參照）。經查，原告曾於訴願階段提出訴願書及訴願補充理由書（見訴願卷一第1 至19、111至125頁），均未見其曾依訴願法第63條第3 項、第65條規定聲請到達指定處所陳述意見、言詞辯論（另原告於訴願決定作成後之107 年6月8日具狀、訴願機關於同年月11日收文之訴願補充理由㈠〈見訴願卷一第219 至223 頁〉亦同）；是本件訴願機關斟酌結果，未通知原告到場陳述意見，亦未進行言詞辯論，進而作成訴願決定，足見訴願決定已就現有資料依職權審酌，以原告所訴並無理由，認無必要行言詞辯論，揆諸前開說明，所踐行之審議程序尚與法無違。是原告此部分之主張，無從認定訴願決定有何違誤。
㈣原告次以：證交法第22條之2第3項之規範目的，係指實質上對股票具有所有權益之人，將股票登記於他人名下，使他人成為形式所有權人，再透過信託、委任、授權或其他協議安排，使所有權之權利及利益實質上回歸，解釋上應參照民法第765條所定所有權之「使用、處分、收益」等3項；且從法體系言，觀諸金控法第16條第2 項、年報應載事項準則第10條第10款、公交法第10條、第11條等其他有關持股計算之法規，均以「關係人」、「董事、監察人、經理人、直接或間接控制之事業」等文字明白指涉，而非以「利用他人名義持股」之不確定法律概念概稱，被告自不得反於上開法規規定，於未修訂證交法第22條之2 規定前，恣意解釋「利用他人名義持股」係包括關係人或關係企業持股等情為主張。茲以：
⒈證交法第25條之立法意旨，在貫徹該法之資訊即時公開原則，使投資大眾及被告能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益，從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標。因此，故內部人未確實依前揭規定辦理持股異動之情形，即屬違反規定。另該條第3 項準用證交法第22條之2第3項規定（即董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額10% 之股東持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者），係因「為防第1項股票持有人，藉配偶、未成年子女或他人名義持有
股票，規避本條之限制，於第3 項明定包括之。至所稱『利用他人名義持有者』不外乎基於資金來源、控制關係、利益或損失之歸屬等情節，擬於本法施行細則明定。」所由制定。參諸前揭規定立法意旨，則前揭條文所稱「利用他人名義持有」，為求徹底保障投資大眾及被告能瞭解永豐金控內部人持股異動之情形，當無限定「他人」應為自然人或法人形式，亦無區分持有股份之多寡，內部人只要具備證交法施行細則第2 條所定要件，即構成「利用他人名義持有股票」之情形。
⒉次按「為發揮金融機構綜合經營效益，強化金融跨業經營之合併監理，促進金融市場健全發展，並維護公共利益，特制定本法。」「為維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」分別為金控法第1條、公交法第1條所規定，亦即分別係金控法、公交法之立法目的。原告雖執金控法第16條第2 項、公交法第10條、第11條、年報應載事項準則第10條第10款等其他有關持股計算之法規，均以「關係人」、「董事、監察人、經理人、直接或間接控制之事業」等文字明白指涉，而非以「利用他人名義持股」之不確定法律概念概稱等情，然上揭法令與證交法第25條之立法目的不同，則規範目的更係迥異（蓋如立法目的相同，則根本毋庸訂定或制定如此多項法令，合併於同一法令即可），是證交法第25條第2 項關於內部人持股異動申報規定，與金控法第16條第2 項關於同一人及同一關係人之持股申報規定，關係人持股及利用他人名義持股係有併存之可能，是在此情況下，自難謂已依金控法第16條規定申報，或因內部人與被利用者間，具相關法令所稱之關係人或關係企業，而得據以免除其依證交法第25條之申報義務。且證交法第22條之2第3項「利用他人名義持股」，所謂「他人」即係指非本人，淺顯易懂，自非原告所稱係「不確定法律概念」，是原告此部分主張應從股票名義所有權人主觀上是否有自己從事該項投資之意思予以觀察，方符法規範之目的等情，係屬歧異見解，自無可採。
㈤原告雖繼以：被告就與本件相類之情形諸如三商投控公司、鴻海公司與其等全資之子公司均持有該等公司其他子公司之股票，申報亦未加計申報全資子公司持股部分及轉讓情形，另證交法前主管機關財政部亦有直接或間接100%持股之土銀、臺銀，持有兆豐金控、第一金控……之股票等案例，亦未見申報，是被告恣意解釋適用法律，另行創設判斷標準，對原告為不合理之差別對待，依司法院釋字第491號、第525號解釋意旨、行政程序法第4條及第5條規定，係侵害原告之信賴利益，而違反信賴保護原則等情為主張。經查，原告主張上開其他案例，並非本件所應審究之範圍，自難認與本件有涉，合先敘明。次以，永豐餘投控指派3 席代表人當選永豐金控董事，永豐餘投控利用其持股100%子公司永豐餘全球名義持有永豐金控股票，原告自105年8月12日起擔任永豐餘投控負責人後，截至106年10月31日止仍持有永豐金控股票75,925,719股，其間股權已發生多次變動（見訴願卷一第207頁持股變動表），永豐餘投控均未確實依證交法第25條第2 項規定申報。而永豐餘全球係永豐餘投控100%持股之子公司，永豐餘全球購買永豐金控股票之資金來源，無論係股本、借貸或營業收入等，悉屬永豐餘投控「直接或間接」提供資金予永豐餘全球；而永豐餘全球購買永豐金控股票之利益或損失，將使永豐餘全球之淨值因此提高或減少，此等利益或損失將歸屬於持有永豐餘全球100%股權之永豐餘投控。且核永豐餘投控105年及106年度合併財務報告（見訴願卷一第175
至190 頁）顯示，其中資產負債表流動資產之備供出售金融資產，均已包括子公司永豐餘全球投資永豐金控之流動資產，其資金來源包含永豐餘全球之股本、借貸或營收。另依凱基證券提供之客戶資料（見訴願卷一第141至145頁），永豐餘全球買賣股票之最終受益人為何壽川（見訴願卷一第142
頁）。又查何壽川為永豐餘全球唯一董事，亦為永豐餘投控之董事，相較於一般母公司持股100%而指派多人擔任子公司董事情形，永豐餘全球營運決策毋庸經董事會決議程序，永豐餘投控於子公司永豐餘全球人事、財務、業務之掌握及經營決策，更具全面之實質控制力與主導力。此與原告所提三商投控公司、鴻海公司與其等全資之子公司均持有該等公司其他子公司之股票，申報時亦未加計申報全資子公司持股部分及轉讓情形，及財政部亦有直接或間接100%持股之土銀、臺銀，持有兆豐金控、第一金控……之股票等案例事實均有不同之處。更有甚者，縱謂原告所舉上開他案事例與本件完全相同，惟此時被告未對上開他案加以處罰，應屬「不法之平等」，原告亦無執以主張本件有違平等原則，更無因此不法之平等而有何信賴基礎產生，是原告此部分之主張，亦與法令有違，而無可採。
㈥原告雖續以：永豐餘投控並未刻意隱匿永豐餘全球持有永豐金控股票，此可由永豐餘投控皆按金控法第16條第2 項及年報應載事項準則第10條第10款等規定辦理申報可知。是相關資訊既已申報與公開，被告未酌情減輕反予加重裁罰，實係裁量怠惰或濫用；另被告訂定違規處理方式竟未按行政程序法第160條第2項規定予以公告，亦顯有重大瑕疵。茲以：
⒈永豐餘投控既為永豐金控之董事，其利用永豐餘全球名義持有永豐金控之股票，自係符合證交法第22條之2第3項之規定，如永豐餘全球持股發生變動，自應證交法第25條第2項依限於下月5日向永豐金控申報，以利永豐金控於下月15日前彙總向主管機關申報，而原告為永豐餘投控之負責人，對於上開法令規範自不得諉為不知，則永豐餘投控未依上開規定申報，顯未善盡其應盡之公法義務，縱無故意，亦有應注意、能注意而未注意之過失，且違章事實明確，變動股數非少，違章情節尚非輕微，符合行政罰法第18條第1項之要件，被告自得予以處罰。
⒉按中央法規標準法第7 條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」行政程序法第157條第3項：「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」第160條：「（第1項）行政規則應下達下級機關或屬官。（第2 項）行政機關訂定前條第2項第3款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」法規命令具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第157條第3項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。至於行政程序法第159條第2項第2
款裁量基準，係屬上級機關對下級機關，或長官對屬官所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定（行政程序法第159條第1項），再者其係闡明在法令規範之裁罰額度範圍內，於具體之違規個案中，應如何依其情節輕重認定妥適之裁罰額度，該裁量基準並不具創設性，法官不受其拘束，只是下級機關或屬官受其拘束。依該裁量基準作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布。惟此裁量基準之發布，並非其成立或生效要件，換言之，裁量基準未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，並不影響其效力（最高行政法院104年度判字第239號判決意旨參照）。被告審酌本件原告違反次數，及違規未申報之股數超過150 萬股以上，所涉變動股數非寡，及原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務對一般投資大眾難以監督，進而影響證交法之交易秩序，依違規處理方式第4 級距之規定，作成原處分對原告處以該級距之最低罰鍰額度42萬元，揆諸前揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1 項之規定相符，應屬合法且允適，原告雖主張違規處理方式未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，原處分自有違法等情，容與首揭說明未合；至於其主張本件應免罰或不應裁罰等情，均無足採。
六、綜上所述，本件原告之主張均無可採。從而，被告作成原處分，其認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　12　　月　　20　　日臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官　許　瑞　助
法 官　蕭 忠 仁
法 官　鍾　啟　煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　12　　月　　20　　日書記官　吳　芳　靜