臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度簡上字第133號

• 裁判案由: 違反農產品生產及驗證管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 108 年 12 月 02 日
• 當事人: 儷都國際有限公司

臺北高等行政法院判決
108年度簡上字第133號上 訴 人　儷都國際有限公司

代　表　人　楊天仁（董事）住同上

被　上訴人　新竹縣政府
代　表　人　楊文科（縣長）住同上
上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，上訴人對於中華民國108年7月9日臺灣新竹地方法院108年度簡字第9 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣新竹地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、行政院農業委員會農糧署於民國（下同）107年7月26日接獲民眾檢舉，發現上訴人儷都國際有限公司未經國內驗證機構驗證合格，於同年月23日在「DV笛絲薇夢」網站販賣「聰蓉活力飲」（下稱系爭產品），並宣稱有機，涉違反農產品生產及驗證管理法之規定，乃以107年7月27日農糧資字第1071070500號函轉電子郵件及網頁截圖予臺北市政府產業發展局，經該局依上訴人公司登記地址，於107 年8月7日以北市產業農字第10760124162 號函移送被上訴人新竹縣政府辦理。經被上訴人認上訴人於網站販售之系爭產品，違反農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定，而依同法第23條第1項第2款及「有機農產品及有機農產加工品違反農產品生產及驗證管理法裁罰基準」規定，以107年9月18日府農糧字第1070048897號函裁處上訴人罰鍰新臺幣6 萬元（下稱原處分），上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後提起行政訴訟，經原審法院以108年度簡字第9號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審為上訴人敗訴之判決，略以：
㈠系爭產品係農產品生產及驗證管理法所指之農產品：
⒈按「農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。」農產品生產及驗證管理法第3條第1款定有明文。又「食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」食品安全衛生管理法第3
條第1 款規定甚明。
⒉經查，依上訴人所提出之系爭產品外包裝、網頁截圖記載觀之，可知系爭產品成分中含有管花肉蓯蓉萃取物；又該物係由農場種植之植物管花肉蓯蓉中莘取而來，此復為上訴人陳述意見狀及起訴狀自承，顯見該物確屬利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物，而屬農產品生產及驗證管理法第3條第1款所規範之農產品；另所謂有機，係指栽種農產品過程中符合有機標準，顯見有機係以農產品為規範對象，而上訴人復於刊登系爭產品廣告時載明系爭產品獲得有機認證，益徵系爭產品確係農產品生產及驗證管理法所指之農產品無訛。又系爭產品縱如上訴人所陳係屬食品安全衛生管理法所規範之食品，亦不能據此即排除其兼為農產品之認定，是上訴人主張系爭產品非農產品生產及驗證管理法所指之農產品云云，顯係推托之詞，尚無足採。
㈡上訴人為農產品生產及驗證管理法第23條第1項第2款所稱之農產品經營業者；其於網站上刊登系爭產品之廣告行為是屬同法第5條第1項所定之生產、加工、分裝、流通及販賣行為：
⒈次按「農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者。」「農產品、農產加工品在國內生產、加工、分裝及流通等過程，符合中央主管機關訂定之有機規範，並經驗證者，始得以有機名義販賣。」、「有下列行為之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰：…農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第五條第一項規定驗證，或未依第六條第一項規定審查合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法。」農產品生產及驗證管理法第3條第3款、第5條第1項及第23條第1項第2款分別定有明文。可知於國內生產、加工、分裝及流通之農產品，若未符合中央主管機關訂定之有機規範，並驗證通過，而於產品包裝上標示有機等字樣，主管機關即可依上開條文裁處。
⒉續查，系爭產品成分中之管花肉蓯蓉萃取物係來自大陸地區乙節，固據上訴人提出原料來源證明書、進口報單為憑，且據上訴人起訴時自述在卷。然依系爭產品外包裝上關於製造商漢田生技股份有限公司地址係位於彰化縣員林市之記載觀之，已堪認系爭產品與前揭條文中所規範之於國內生產、加工、分裝及流通之規定相符。又系爭產品未經農產品生產及驗證管理法驗證為有機產品，卻於網站上刊登系爭產品經美國官方USDA「有機認證」、國際OCIA「有機認證」字樣等情，亦分別為上訴人於準備狀中所自承，並有系爭產品網頁截圖可參，是系爭產品確有未曾依農產品生產及驗證管理法為有機驗證，而其網頁上卻記載有「有機認證」字樣之事實，亦堪認定。
⒊末查，雖上訴人主張其僅係代操廣告為業，並非所謂之農產品經營業者，其於網站上刊登系爭產品廣告係代操廣告行為，非屬同法第5條第1項所定之生產、加工、分裝、流通及販賣行為云云，並提出補充協議書為憑。然經核該協議書記載，其內容僅提及「產品」、「保健食品」等字樣，全然未提及任何有關系爭產品之描述，是該協議書所載產品或保健食品是否即為系爭產品，已非無疑；況依上訴人於被上訴人函請其陳述意見時，其於陳述意見書表示「…『DV笛絲薇夢』網站所販售『聰蓉活力飲』產品廣告確實由本公司自行刊播作，…管花肉蓯蓉之種植農場確實有經美國官方USDA及國際OCIA有機認證，其後再萃取為『管花肉蓯蓉莘取物』後銷售予本公司代工廠加入製成使用」（見本院卷第87頁）等語觀之，可知上訴人於網站上刊登系爭產品之廣告行為，顯非係代他人刊登廣告，反可認係為其所生產、加工、販賣之系爭產品為廣告。據此，應堪證上訴人係生產、加工、販賣系爭產品之業者即農產品生產及驗證管理法第23條第1項第2款所稱之「農產品經營業者」，且可認其於網站上刊登系爭產品之廣告行為，係該法第5條第1項所定之生產、加工、分裝、流通等行為，上訴人此部分所辯，顯屬卸責之詞，無足採信。從而，上訴人既係農產品（系爭產品）之經營業者，而該產品復為上訴人在國內生產、加工、分裝及流通之農產品，其復未依農產品生產及驗證管理法為有機驗證即於網頁廣告上記載「有機認證」字樣，被上訴人據以裁罰，應屬有理。
四、上訴人求予廢棄原判決，其意旨略以：
㈠被上訴人所為裁罰與農產品生產及驗證管理法第5條第1項之規範目的不符，且不當限制上訴人之言論自由，亦有違比例原則：
⒈農產品生產及驗證管理法第5條第1項係以有機標示正確性之維護、國內有機農友及消費者權益、國民健康之保障為立法目的。而所謂「有機」於農業之定義，係指作物種植之農法符合生態多樣性、永續經營、內部循環、資源再利用等原則者，係與「慣行農法」相對之概念；然就農產品、農產加工品於何等標準下得宣稱為有機，即屬於政策、法規定義之範疇。而各國之有機標示制度間存有差異，例如美國依產品原料來自有機作物之比率高低，區分四種得宣稱方式，歐盟則先區分產品係初級產品或經加工產品，再分別訂定不同標準、得宣稱方式，可知「有機農產品」之定義於國際間均有不同，於甲國通過有機驗證者，倘乙國未與甲國簽有同等性認定等協議，該產品未必得於乙國宣稱有機；「甲國之有機認證≠乙國之有機認證」此一概念，在人民智識水準普遍提升、資訊流通快速之今日，應屬於一般社會通念之範疇，而為一般消費者所知悉、理解。又國家公權力僅及於一國法制之維護，故前揭第5條第1項立法理由所稱之有機標示正確性，應係以我國有機標示制度為保護對象，殆無疑義。
⒉又參諸農產品生產及驗證管理法第3條第1款關於農產品的定義，如依文義解釋認為只要產品係利用自然資源、農用資材及科技，從事農林漁牧等產製銷所生產之物即屬農產品，則化妝品添加天然成分（例如白薏仁萃取物、奇異果萃取物、桑椹萃取物等）者，亦可能屬於農產品之範疇；且化粧品所添加成分如屬農作物之萃取物，而該作物、成分符合國內、外有機驗證標準並通過驗證，亦可能產生該化粧品之販售者得否宣稱有機之疑義。就此，化粧品之主管機關衛生福利部106年2月18日FDA 器字第1061600927號函中，說明化粧品之標示或廣告不得宣稱為「有機化粧品」，惟如化粧品所添加之成分係經國際或國內有機驗證機構驗證，且提出證明文件者，得標示或廣告該成分為「有機成分」，但不得刊載或宣稱驗證機構名稱或標章；如化粧品通過有機驗證且取得有機標章，在自行舉證的前提下，經原驗證機構同意，標示或廣告得刊載驗證機構名稱或標章等語。而所謂「化粧品通過有機驗證」者，因化粧品目前未能申請我國之有機驗證，應係指他國之有機驗證。由此可知，所謂「有機驗證」應區分係經我國或他國之有機驗證機構驗證，且於標示或廣告上，無論表述者或消費者均可輕易區別不同國別之有機驗證。故第5條第1項所稱之「經驗證」應指「經我國驗證機關之有機驗證」，「宣稱有機」應指「宣稱經我國驗證機關驗證為有機」；亦即，本條項之適用範圍，應以未經我國驗證機關之有機驗證卻以經我國驗證機關驗證為有機之名義販賣者為限，始能既達到該條立法目的，又未過度限縮人民商業言論自由，俾使行政作為符合比例原則、言論自由保障之意旨。
⒊系爭產品原料中之管花肉蓯蓉萃取物，係自大陸新疆和田地區所生產之管花肉蓯蓉中萃取而成，該作物並經美國農業部有機認證在案，上訴人所刊登之廣告，係在說明系爭產品成分經美國有機認證，既未曾陳述該成分符合我國有機認證標準、通過我國相關機構之有機認證，亦無放置任何我國之有機標章，則廣告內容並無不實，且於消費者權益保障而言，無任何使一般消費者誤信系爭產品或產品成分符合我國有機認證標準之可能，於我國有機認證制度之正確性維護而言，亦未使該制度正確性受有絲毫減損。詎被上訴人認上訴人本件廣告違反第5條第1項而予以裁罰，形同是對於上訴人就「產品原料經美國有機認證」此一「事實」所為之陳述予以處罰，倘認被上訴人本件之裁罰有理由，則試問業者應如何「合法」表述「產品原料經國外有機認證」此一事實？抑或只要非經我國有機驗證，縱令產品經外國有機驗證，亦不得於廣告中就此「事實」有任何提及？此法規範之適用對於言論自由之限制顯然過鉅。被上訴人本件裁罰有違法規目的且逾越法律適用範圍，嚴重當侵害上訴人之言論自由，顯有不當。
㈡系爭產品並非農產品生產及驗證管理法所指之農產品，而屬食品安全衛生管理法所稱之食品：
⒈參照農產品生產及驗證管理法第3條第1款及其立法理由、農業發展條例第3 條規定，可知所謂「農產品」應係經由「農作、森林、水產、畜牧等產製銷」所生產之物，應帶有由農木漁牧「直接」產製之概念。而系爭產品所含「管花肉蓯蓉萃取物」原料，係由新疆和田地區之植物中萃取，即為「萃取」性質，並非經由「農作、森林、水產、畜牧等產製銷」所生產之物；且該原料成分於大陸地區係以食品列管，進口時已記載「食品用」，且有批號，可見係「食品」性質。此外，系爭產品除「「管花肉蓯蓉萃取物（含）管花苯乙醇苷、麥芽糊精」外，尚包含「水、西印度櫻桃濃縮汁、麥芽糖醇（甜味劑）、蘋果濃縮汁、牛碘酸、支鏈胺基酸、石榴抽出物（麥芽糊精、石榴多酚-安
石榴苷）、海洋深層礦物質」及其他維生素、檸檬酸鈉等原料，益徵系爭產品並非農產品生產及驗證管理法及農業發展條例所規定之農產品，而屬應以食品安全衛生管理法加以管理之食品。
⒉再者，食品藥物管理署（下稱食藥署）公告之「可供食品使用原料彙整一覽表」，係將「管花肉蓯蓉萃取物」歸類為可供「食品使用原料彙整一覽表」中之「草、木本植物類（1）」使用之原料，按該類之「類別說明」略以：「
⒈本表係衛生福利部食品藥物管理署彙集經評估食用安全性之非傳統供食原料而成，將隨時新增。本表不包括一般傳統食品原料（如雞鴨魚肉、蔬菜水果及五穀雜糧等）。⒉本表所列品項未來若科學研究顯示有食用安全疑慮時，將重新評估審核其食用安全性。⒊本表所列品項若經衛生福利部中醫藥司或衛生福利部食品藥物管理署藥品組評估不以食品管理時，將由該二單位另行公布。⒋本表所列品項可供品為茶包、膳食調理包原料或經萃取後作為飲料、錠狀、膠囊狀、粉末狀、顆粒狀等食品之原料，惟不得涉及中藥固有成方及其加、減方。⒌本表『部位』欄位所列之『全草』，係指『根』、『莖』、『葉』及『花』。⒍本表所列品項中有食用限量、限用產品型態或警語者，請依該限制使用並標示相關之警語。」可見系爭產品不僅並非「農產品生產及驗證管理法」所定義之農產品而不得依該法加以管理處罰，依其性質，實際上應屬可供食品使用之原料，而應歸類為由「食品安全衛生管理法」加以管理之「食品」。
⒊又被上訴人曾對上訴人於同一網站上就相同之系爭產品之同一廣告，認定有違反食品安全衛生管理法第28條規定「不實、誇張或易生誤解」之情形，而食品安全衛生管理法規定之管理對象既係食品而非農產品，可見系爭產品之性質係為應由食品安全衛生管理法管理之食品，而非農產品生產及驗證管理法所規範之農產品，本件原處分實有重大違誤。
五、原判決認上訴人未依農產品生產及驗證管理法為有機驗證，即於網頁廣告上記載「有機認證」字樣，而在國內生產、加工、分裝及流通系爭產品，已違反該法第5條第1項規定，被上訴人依第23條第1項第2款予以裁罰，為有理由等語，固非無見。惟原判決有以下可議之處而無以維持，爰分述如下：㈠按行政法院於撤銷訴訟應依職權調查事實關係及證據，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。判決書理由項下，並應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條第1項、第3項及第209條第3項分別定有明文，而依同法第236 條規定，上開規定亦適用於簡易訴訟程序。是倘行政法院未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，或認定事實有悖於論理或經驗法則，其判決即屬違背法令。又其認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。
㈡次按有機農業乃是一種對環境友善之耕作方式，除可生產安全、優質之農產品供應市場外，亦可降低因農業生產對環境污染之衝擊，是為提升農產品之品質及安全，維護國民健康及消費者之權益，農產品生產及驗證管理法於96年1 月31日公布施行，將有機農產品之生產及驗證予以法律納管。惟因該法並未涉及有機農業輔導層面，無法符合產業現況及推動有機農業發展需求，主管機關為促進我國有機農業永續發展，增進有機農產品品質，以維護國民健康與兼顧生產者及消費者權益，並達到環境有機生態、農民有機生產及消費者有機生活之目標，乃融合注重管理面之農產品生產及驗證管理法與強調產業輔導之民間「有機農業促進條例」版本，推動有機農業促進法草案完成立法程序，嗣該法於107年5月30日經立法院制定，並經總統公布，於108年5月30日施行，成為我國有機農業規範之基礎。
㈢農產品生產及驗證管理法固於第3條第1款明定：「農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。」惟有機農業促進法同於第3
條第1 款就農產品予以立法定義謂：「農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、林產、水產、畜牧等生產或加工後供食用之物或其他經中央主管機關公告之物。」並於立法理由中說明：「按農業發展條例、農產品生產及驗證管理法有關農產品之定義並未包含加工品，與本法管理農產品之強度及目的不同，爰於第一款明定農產品之定義，使加工品包含在內。又鑑於市售有機產品除可供食用者外，尚有屬經濟部管理之有機紡織品及衛生福利部管理之有機化妝品等。為確立主管機關之管理權責，就本法所稱農產品定義明確其範圍為由農作、林產、水產、畜牧等生產或加工後，以供食用為主；至於其他用途，則由中央主管機關視發展需要公告之。」準此，農產品生產及驗證管理法所謂「農產品」，似未包含農產加工品，則同法第5 條、第23條第1項第2款所指「農產加工品」」究何所指？系爭產品是否能為該概念所涵蓋？尚有未明，尤以原判決固認系爭產品為「農產品」（原判決第5 頁），惟訴願決定書及被上訴人於原審答辯時則均認係「農產品加工品」（原審卷第80、153 頁），而參諸訴願機關、被上訴人與原審所為認定之基礎事實，均為系爭產品摻含管花肉蓯蓉萃取物或以管花肉蓯蓉為原料，卻就其法律上定性有上開歧異之處，則原審認定系爭產品為農產品，而非農產加工品，究係根據與訴願機關、被上訴人有何不同之事實，未據原審加以說明，此因涉及法律正確適用，甚至基於處罰法定主義，上訴人所販賣之系爭產品是否在該法第23條第1項第2款之處罰範圍內，自有予以職權探知之必要，原審判決就此已有不備理由之違誤。又訴願決定書及被上訴人於原審答辯時均認上訴人所為係「促使他人誤認為經有機驗證之產品」（原審卷第80頁、153 頁），而原判決則認係「農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第五條第一項規定驗證」，雖同屬該法第23條第1項第2款處罰之行為態樣，惟兩者究有不同，原判決亦未說明其認定相左之緣由，同有理由不備之失。
㈣又上訴人於原審即主張系爭產品之同一廣告，前於107年7月24日，即經被上訴人認定屬食品廣告而違反食品安全衛生管理法第28條第1 項「不得有不實、誇張或易生誤解之情形」之規定，而依同法第45條第1 項規定裁罰上訴人（下稱前次裁罰，原審卷第55頁至第57頁），可見系爭產品之性質應係食品，而非農產品等語（原審卷第21頁）。固然，誠如原判決所述：「系爭產品縱如原告（按：即上訴人）所陳係屬食品安全衛生管理法所規範之食品，亦不能據此即排除其兼為農產品之認定」（原判決第5 頁），惟此論述之正確性乃必須建立在系爭產品確屬農產品生產及驗證管理法所稱之「農產品」上，而依前述，系爭產品是否屬於該法所稱之「農產品」或「農產加工品」，仍有待調查認定，則上訴人前揭主張，似非全然無據。再者，參諸前次裁罰之處分書所認定廣告內容，其中亦包括「有機專利肉蓯蓉」一語（原審卷第56頁），則何以被上訴人於斯時未併予認定上訴人違反農產品生產及驗證管理法第5 條規定，而依同法第23條第1項第2款規定予以裁罰？是否被上訴人就系爭產品之性質，於前次及本次裁罰前後定性有所不同？此部分攸關上訴人前述主張（系爭產品之性質應係食品）是否可採，原審自應詳予調查認定。尤有甚者，本件原處分函文內並未載明上訴人之違規時點，然參諸卷附網頁截圖資料，似分別於107年7月23日、同年8月3日（訴願卷第85、86頁及第105、106頁）擷取，而因前次裁罰日期為同月24日，則被上訴人認定上訴人本件違規之時點究竟為何？如屬前者（107年7月23日），則被上訴人於前次裁罰時，是否應就上訴人包含本件在內可能違反之相關行政法上義務併予審究，或者前次裁罰之效力是否應及於本件違規事實？如屬後者（107 年8月3日），被上訴人於前次裁罰時，如認上訴人同時違反農產品生產及驗證管理法第5 條規定，而應依同法第23條第1項第2款裁罰，則被上訴人未於前次裁罰時併予認定違規，令上訴人得以明瞭規範界線，而予一併改善並資為日後遵循法規之依據，則被上訴人此次所為行政裁罰行為，是否符合誠信原則或比例原則？凡此均未經原審調查究明，自有未盡調查能事及判決理由不備之違誤。
六、原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上訴人認本件不應受罰之主張是否有理，將影響本件判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3 項、第253條第1項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　12　　月　　2　　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　蕭 忠 仁
法 官　林 秀 圓
法 官　李 明 益
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　12　　月　　2　　 日書記官 劉 育 伶