臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1008號｜法律人

臺北高等行政法院判決 108年度訴字第1008號109年12月24日辯論終結原告　葉斯桂訴訟代理人　胡智皓　律師原告　彭玉麟訴訟代理人　蔡宗釗　律師原告　戴兆華訴訟代理人　吳達彥　律師原告　戴乾金潘忠政共同訴訟代理人　張譽尹　律師原告　程美玲黃慧芳共同訴訟代理人　許嘉容　律師上列 7 人共同訴訟代理人　陳憲政　律師蔡雅瀅　律師被告　行政院環境保護署代　表　人　張子敬（署長）住同上訴訟代理人　蔡進良　律師參加人　台灣中油股份有限公司代　表　人　歐嘉瑞訴訟代理人　陳素芬　律師何信毅　律師高稹　律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國108年5月15日院臺訴字第1080172473號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要：㈠桃園縣（民國103年12月25日改制為桃園市）觀塘工業區（含工業專用港）開發計畫（下稱系爭開發案）歷次環境影響評估（下稱環評）審查及核准變更備查情形： ⒈原開發單位前東鼎液化瓦斯興業股份有限公司（下稱前東鼎公司，該公司於106年3月31日與參加人合併，並以參加人為存續公司，該公司為消滅公司）為辦理系爭開發案，提具桃園縣觀塘工業區（含工業專用港）開發計畫環境影響說明書（下稱本案環說書），經被告以86年11月8日（86）環署綜字第71807號公告審查結論「本案應繼續進行第2階段環評」。 ⒉前東鼎公司提具「桃園縣觀塘工業區」（下稱工業區）開發計畫環境影響評估報告書（下稱工業區環評評估書），經被告於88年7月14日以（88）環署綜字第0044035號公告審查結論「有條件通過環評審查」。 ⒊經濟部工業局〔下稱工業局；原為「桃園縣觀塘工業區工業專用港」（下稱工業港）開發單位，嗣開發單位變更為參加人，經被告以108年6月19日環署綜字第1080040585號函予以備查〕提具工業港環境影響說明書（下稱工業港環說書），經被告於89年4月27日以（89）環署綜字第0022447號公告審查結論「有條件通過環評審查」。 ⒋前東鼎公司提具工業區開發計畫環境影響差異分析報告、第2次環境影響差異分析報告、第3次環境影響差異分析報告、工業區環評評估書變更內容對照表，分別經被告環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）審核通過，由被告依序以89年8月8日（89）環署綜字第0045163號函、91 年4月16日環署綜字第0910024990號函、91年7月12日環署綜字第0910047475號函通知前東鼎公司，及以93年2月13 日環署綜字第0930009100號函同意備查。 ⒌前東鼎公司於106年3月6日以其訂於106年3月31日與參加人合併，參加人為存續公司，概括承受工業區環評評估書繼續開發，依環境影響評估法（下稱環評法）第16條規定，申請變更開發單位名稱、地址及負責人姓名，經目的事業主管機關經濟部轉送被告以106年4月7日環署綜字第1060020831號函予以備查。㈡原開發單位工業局以其實施工業港環說書開發行為係於取得開發許可後逾3年，依89年4月27日公告審查結論所載，原開發單位工業局取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，依環評法施行細則第42條（91年6月12日移列為環評法第16條之1）規定，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送被告審查，被告未完成審查前，不得實施開發行為，乃於106年間提出工業港環說書環境現況差異分析及對策檢討報告（下稱工業港環差分析及對策檢討報告），經被告於106年6月5日召開專案小組初審會議（下稱106年6月5日專案小組初審會議）作成結論，建議依環評法第18條第3項規定，認定系爭開發計畫對藻礁生態系統環境造成不良影響，命參加人限期提出因應對策，並請工業局於106年9月30日前就藻礁生態現地調查、藻礁保護區影響評估、藻礁保育因應對策及藻礁保護區補償規劃補充修正後，併同前揭觀塘工業區因應對策，送被告審查。㈢參加人依前揭106年6月5日專案小組初審會議結論，據以檢送工業區環評評估書藻礁生態系因應對策（下稱工業區環評評估書因應對策），經被告提於工業港環差分析及對策檢討報告專案小組第2次、工業區環評評估書因應對策專案小組初審會議決議，請工業局及參加人洽行政院農業委員會（下稱農委會）釐清其適法性，規劃採行其他迴避替代方案後，再召開延續會議。工業局及參加人乃分別檢送工業港環說書環境影響差異分析報告（下稱工業港環差報告）及工業區環評評估書環境影響差異分析報告（下稱工業區環差報告），經被告提於107年1月23日合併工業港環差分析及對策檢討報告、工業區環評評估書因應對策召開專案小組第2次及初審延續會議作成結論，工業局及參加人應於107年4月30日前補充、修正後送專案小組第2次初審會議再審，並建議就系爭開發案對大潭藻礁生態系統可能影響及因應部分，召開專家會議討論。被告於107年3月23日、同年4月13日、24日及27 日召開工業區及工業港開發對大潭藻礁生態系統可能影響與因應專家會議，107年7月3日召開工業港環差分析及對策檢討報告專案小組第3次及工業區環評評估書因應對策第2次初審會議作成結論，工業局所提工業港環差分析及對策檢討報告、工業港環差報告退回目的事業主管機關；參加人所提工業區環評評估書因應對策暫無繼續補正送審之必要，建議中止審查，至工業區環差報告，參加人倘認有再提送審查必要，得再依委員、專家學者、相關機關及民眾團體意見補正後再行送審。㈣嗣系爭環評報告提交被告環評委員會107年9月12日、同年9 月26日及同年10月3日第337次、第338次及第339次會議（以下分別稱第337次會議、第338次會議及第339次會議）審議，並提經被告環評委員會107年10月8日第340次會議（下稱第340次會議）決議後，由被告分別以： ⒈107年10月23日環署綜字第1070086024號函（下稱原處分 1）通知原開發單位工業局，所提工業港環差分析及對策檢討報告經第340次會議投票表決作成決議，認定審查通過。 ⒉107年10月23日環署綜字第1070086024A號函（下稱原處分2）通知原開發單位工業局，所提工業港環差報告經第340次會議投票表決作成決議，認定審核修正通過。 ⒊107年10月23日環署綜字第1070086024B號函（下稱原處分3）通知開發單位參加人，所提工業區環評評估書因應對策經第340次會議投票表決作成決議，審核修正通過。 ⒋107年10月23日環署綜字第1070086024C號函（下稱原處分4；與原處分1、2、3以下合稱為原處分）通知開發單位參加人，所提工業區環差報告經第340次會議投票表決作成決議，審核修正通過。㈤原告戴兆華、彭玉麟、葉斯桂、戴乾金、黃慧芳（下稱原告戴兆華等5人）於環評委員會審議期間，分別委由代理人蔡雅瀅、陳憲政及張譽尹律師，於107年10月2日及同年月8日提具行政聲請迴避狀，以其等為居住系爭開發案預定開發地點10公里範圍內之當地居民，為本案利害關係人，申請環評委員會之機關委員即農委會前副主任委員李退之、被告前署長李應元、被告前副署長詹順貴、內政部前次長林慈玲、衛生福利部技監代理常務次長薛瑞元、國家發展委員會前副主任委員曾旭正、科技部次長鄒幼涵等7人（下稱7名機關委員）迴避。經被告以107年10月2日環署綜字第1070079595號函（下稱107年10月2日函）、同年月16日環署綜字第1070081481號函（下稱107年10月16日函）駁回。原告戴兆華5人不服，提請行政院覆決，經行政院核認被告駁回其等申請並無違誤，予以維持，並以107年11月29日院臺訴字第1070217888 號、第1070217891號函（上開2函以下統稱為107年11月29日函）通知原告戴兆華等5人。㈥原告7人不服原處分，提起訴願，經訴願決定：「關於訴願人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金及黃慧芳不服原處分部分訴願駁回。其餘部分（按即訴願人潘政忠、程美玲部分）訴願不受理。」原告7人仍有未服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： ⒈原告潘忠政、程美玲均有當事人適格： ⑴具大範圍事故風險之開發案，當事人適格應以萬一發生事故可能影響之範圍判斷。LNG（液化天然氣，下同）之主要成分是甲烷，為易燃物，其洩漏之氣雲具爆炸性，系爭開發案開發之後果分析未採用最惡劣的情境，推估危害距離，有低估之嫌。原告潘忠政、程美玲居住地點距開發基地僅20.12公里，天然氣接收站易燃、有爆炸風險，一旦發生意外，有受影響可能。況系爭開發案基地緊鄰桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭濱海特定工業區及大潭電廠；且觀音區毒性化學物質儲存場所有27處，其中有2處毒性化學物質大量運作場所緊鄰系爭開發案基地，影響熱區涵蓋系爭開發案基地。系爭開發案目前規畫設置2座16萬公秉儲槽，一旦天然氣接收站發生爆炸事故，大量毒性化學物質受衝擊外洩，並隨風吹往鄰近地區，確有可能影響原告潘忠政、程美玲之健康、安全。另系爭開發案基地位於觀音區海嘯溢淹範圍潛勢區，發生意外事故風險，遠較其他無海嘯威脅的地點更高。縱未造成鄰近工廠毒化物外洩，單就儲槽爆炸本身之衝擊力，亦會對居住在20.12公里處的原告潘忠政、程美玲造成影響。 ⑵依環境基本法第28條規定，系爭開發案將破壞全體國民世代所有之環境資源，原告潘忠政、程美玲為我國國民，自為相關原處分之利害關係人。 ⑶原告潘忠政、程美玲對系爭開發案之開發基地的自然環境有深厚感情，長期投入當地環境及文化運動，並在大潭藻礁舉辦生態觀察活動，並曾就本件開發基地申請指定自然地景，就相關環評處分，具本件當事人適格。 ⑷系爭開發案破壞「海客文化」的根基藻礁生態系，侵害包含原告潘忠政、程美玲等「客家文化重點發展區」居民在內之全體原告之「文化權」。 ⑸氣候變遷影響範圍廣大，系爭開發案將摧毀具減碳功能可減緩暖化的藻礁生態系，且錯誤將天然氣接收站選址在海象條件不佳、缺乏腹地的地方，不利減煤政策，包含原告潘忠政、程美玲在內的全體原告，均為氣候變遷的潛在受害人，就本案自有當事人適格。 ⒉原告不服被告駁回迴避申請的決定及行政院覆決結果，得於本案訴訟一併聲明不服： ⑴7名機關委員有迴避事由，被申請迴避卻仍參與審議，且於准駁決定作成前，未依行政程序法第33條第4項本文停止行政程序之進行，程序顯有重大瑕疵，原處分自應撤銷。 ⑵7名機關委員有下列具體事實，足認有偏頗之虞： ①媒體曾報導參加人前董事長戴謙與農委會機關代表李退之均為前行政院院長賴清德人馬，且李退之委員後來擔任賴清德行動辦公室發言人。 ②行政院為各機關代表委員所屬機關之上級機關，107 年7月3日專案小組會建議本案「退回」目的事業主管機關後，前行政院院長賴清德竟對外表示「力拼9月底環評過關」，機關代表委員必因受其指揮而有偏頗情形。 ③媒體報導機關代表即被告前署長李應元遭前行政院院長賴清德訓示，要求其親自主持會議；被告前副署長詹順貴辭職，其聲明、臉書貼文及相關報導均提及本案環評受前行政院長賴清德干預情形。 ④原告葉斯桂等5人於107年10月2日申請迴避，被告火速於當日駁回，並違反以往環評大會之慣例，自107 年9月26日至同年10月8日，短短13日，密集排3次大會，包含通常不排開會、委員容易無法出席的周一下午，因臨時通知而造成部分委員無法出席，顯欲藉機關代表委員人數優勢強行通過環評。 ⑤108年1月3日監察院公告糾正被告配合政策宣導，密集召開環評審查會議，藉政府機關代表人數優勢通過審查，嚴重斲傷國內環評審查制度及公信力，可見程序有重大瑕疵。 ⑶被告前署長李應元被申請迴避後，仍於108年10月8日擔任第340次會議主席，程序顯有瑕疵，並因被告前副署長詹順貴請辭後，旋由張子敬遞補並擔任被告機關代表委員參與審查，惟機關代表受行政院長不當介入，致立場偏頗，故李應元縱授權由張子敬參與該次環評審查，仍有被申請迴避人參與迴避審查之違法情形。又107年 10日8日會議進行中，被告收到迴避申請，未停止行政程序，仍繼續進行會議並做成決議，同年10月16日始發文駁回迴避申請，違反行政程序法第34條第4項規定。 ⒊棧橋落墩點應有明確座標位置，依環評法第16條、第16條之1、第18條第3項及同法施行細則第36條、第37條、第40條第2項規定，此屬「因應對策」與「環差報告」應記載事項，未為明確記載，即屬應記載事項有欠缺之違法，原處分應予撤銷：被告既因「判斷工址施工造成藻礁生態系生物體棲地破壞」，而命參加人提出「因應對策」；專家會議曾要求「補充瀕臨絕種之柴山多杯孔珊瑚於本區和臺灣之分布調查（尤其棧橋開發可能影響範圍）」；107年10月8日最後一次環評大會王价巨委員書面意見「……申請單位說明『施工前』會就棧橋實際落墩位置及施工範圍調查……」；並佐以淡江大橋環評變更案為例，完整的環評資料就橋梁部分，應記載明確的落墩點座標。蓋棧橋落墩位置涉及開發場所（工址）、開發內容並攸關能否減輕或避免不利環境影響之對策，屬應記載事項，且為本件專家會議、環評委員要求提出之資料。尤其柴山多杯孔珊瑚體型嬌小，學者已在棧橋附近發現該珊瑚分布，棧橋落墩點明確位置自十分重要。而棧橋雖位於工業區，惟工業區對工業港而言，屬開發行為可能影響範圍之計畫，且兩案以棧橋連接，工業港環差分析及對策檢討報告暨工業港環差報告自亦應記載。本件棧橋落墩點不明，無論對觀塘工業區或觀塘工業港，均有應記載事項欠缺之瑕疵。 ⒋系爭開發案開發範圍位於觀新藻礁生態系野生動物保護區（下稱觀新藻礁保護區）5公里範圍內，違反開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款不得進行填海造陸規定：依107年7月3日環評專案小組退回理由「……工業區及工業港申請開發範圍鄰近觀新藻礁保護區……」可知，系爭開發案開發範圍鄰近觀新藻礁保護區，不僅依法令不得開發，且曾是專案小組退回理由。又103年7月7日觀新藻礁保護區劃設後，區內及其外5公里範圍均禁止填海造地。惟工業港填海造地21公頃，造地位置，以比例尺推算，距該保護區約2.4公里；工業區開發23公頃，其中「既有填區」13公頃，實際僅初步完成2.5公頃，仍需再填海造地 10.5公頃，且造地位置，以比例尺推算，距保護區約2.8 公里。兩案填海造地位置距保護區均不到5公里，原處分顯有違法。 ⒌系爭開發案開發範圍有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚、小燕鷗及臺灣白海豚，開發將違反野生動物保育法第18、41、42條規定：系爭開發案開發基地及附近有一級保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚、二級保育類野生動物小燕鷗以及保育類野生動物臺灣白海豚。施作海域工程，顯將騷擾、虐待，甚至可能宰殺保育類野生動物。由107年7月3日專案小組建議退回目的事業主管機關理由可知，學者專家委員多不認同於有保育類物種之地點開發。一旦開發將違反野生動物保育法第18、41、42條規定。況依工業區環評評估書變更內容對照表（土石方處理變更）資料所載「……施工之干擾，已無小燕鷗坐巢……」可知，本案施工已對保育類野生動物小燕鷗構成「騷擾」之實害，原處分顯有重大瑕疵。 ⒍原處分有違反文化資產保存法第87、88條所定開發行為不得妨礙自然地景、自然紀念物之保存，且發現具該等價值者，應即停止開發行為進行之違法：大潭藻礁符合自然地景要件，原告葉斯桂等人已向主管機關農委會及桃園市政府申請指定自然地景、自然紀念物，縱尚未指定或暫定，仍不應忽視其價值。又大潭藻礁深具保育價值，不僅中央研究院生物多樣性研究中心全體研究同仁曾連署呼籲公告為國家級的自然遺產；超過200位學者連署搶救；國際生物礁權威雜誌《Coral Reefs》經審查接受刊登"Unprecedented calcareous algal reefs innorthern Taiwan merit a high conservation priority"（北台灣史無前例的藻礁最值得優先的保育）；國際知名海洋保育組織Mission Blue審查後，亦將其列入東亞第一個希望熱點。另依107年4月27日專家會議共識、同年7 月3日專案小組退回理由，亦可知學者專家委員認為應減輕大潭藻礁環境壓力，不認同破壞系爭生態系。 ⒎原處分之作成有下述資訊不足的重大瑕疵： ⑴第340次會議臨時決定將外海防波堤向西平移20公尺，未進行開發內容變更後的影響分析與生態調查：防波堤位置涉及「是否產生淤沙效應」、「沿岸流相關數據之改變」、「增溫影響」等，縱欲以防波堤外移方式減輕影響，亦應「視藻礁生態系現場環境狀況」分析應外移多遠的距離？是否有效果？而非在資訊不明的情形下，貿然通過。本件未進行開發內容變更後的影響分析與生態調查，逕於防波堤位置變更當日通過環評，原處分顯有基於不完整、不正確資訊所為之判斷瑕疵。另由柴山多杯孔珊瑚最早發現的地點高雄柴山海岸，在離岸堤建成後，淤沙快速累積，棲地生態改變，可知離岸堤未必能保護藻礁生態系。 ⑵未進行包含秋冬季之藻類全年度調查： 107年4月27日專家會議建議應補充秋冬季（12月至4月）生態調查資料，惟系爭開發案未待補充上開資料，即於107年10月8日表決通過，原處分顯有資訊不足之重大瑕疵。 ⑶未待農委會生態調查結果完成： 107年4月27日專家會議共識要求：提出配合農委會林務局後續生態調查結果之可能開發因應作為。而農委會就大潭藻礁及柴山多杯孔珊瑚與海洋生態現況，於107年3月啟動預計耗時1年的調查計畫，未待該調查結果完成，即於107年10月8日通過環評，原處分之作成顯有判斷資訊不足之瑕疵。況其後農委會調查結果建議：「將現行……保護區擴大……目前的核心區往北延伸……」，若依專家會議共識要求，提出配合農委會上開生態調查結果之因應作為，顯不應通過本案。此外，依108年3月參加人就工業港、工業區（第一階段開發計畫─第三座液化天然氣接收站）第一次變更」應辦及承諾事項表承諾：「本案範圍內藻礁生態系倘後續由海洋委員會依野生動物保育法劃設為保護區，將配合剔除保護區範圍」，亦可知應劃設為保護區之生態系，不應開發為工業港、工業區。 ⑷開發計畫變更後仍引用舊的模擬資料：參加人雖曾提出107年4月版國立成功大學「觀塘工業區（港）迴避替代方案」地形變遷分析報告。惟①該報告是就「迴避替代方案」分析，非就最後通過的「迴避替代修正方案」分析，無法充分反應系爭開發案的實際影響。②該報告以「103年大潭電廠外海側的實測海流資料」及「98至104年的實測地形變化趨勢」分析，距107年原處分作成時，超過3年以上，顯非最新資料。③該報告提及「LNG港與陸地間隔離水道束縮使水流加快」，卻未針對該水流加快，可能對柴山多杯孔珊瑚之影響加以評估，顯有資訊不足之瑕疵。參加人本應依變更後的內容重新模擬並補充相關數據，非草率以舊資料蒙混，被告在參加人未改善前，即於107年10月8日通過環評，顯有重大瑕疵。 ⑸未依環評作業準則第35條及附表7開發行為環境品質現況調查表，進行1年現地調查：依環評作業準則第35條第2項、附表7開發行為環境品質現況調查表所列「海岸地區填海造地增列之環境因子調查」，至少應蒐集最近5年內之資料，並於最近1年內進行實地調查。工業港89年環評通過後，鄰近新設大潭電廠進水口海堤，環境狀況必然改變，且107年10月8日環評委員王价巨於所提書面意見已要求進行1年之現地調查，未待補充該資料，即於當日通過原處分，顯有重大瑕疵。 ⑹未就開發基地範圍內保育、瀕危物種的分布位置、需求、生殖特性提供完整資料；就開發對藻礁生態、海洋生物迴游、保育類物種的衝擊資訊不足：依第340次會議紀錄附件所示專家書面意見，可知環評委員仍認為系爭開發案有資訊不足的情形，而要求補充；且參加人稱「施工前」會就棧橋實際落墩位置及施工範圍調查，也被環評委員質疑環評當時並無足夠明確之資料。被告未待參加人補充資訊，即於當日通過原處分，原處分顯有重大瑕疵。 ⑺就藻礁是否可被取代，資訊不足：依107年10月3日劉小如委員書面意見及107年10月8日王价巨委員書面意見內容可知，原處分做成時，就藻礁的可取代性，欠缺證據，有處分資訊不足之瑕疵。 ⑻對災害分析淺薄資訊不足： ①就火災、地震、爆炸、化學災害等意外災害之風險分析不足：依最高行政法院108年度判字第536號判決見解，環評變更（包含環境影響差異分析）屬環評程序之延續，應依循環評作業準則之規範。而依環評作業準則第34條及附表10，本件應評估發生火災、地震、爆炸、化學災害等意外災害之風險，及對周圍環境可能產生之影響與範圍，並應配合周圍之道路系統、防災系統與當地其他條件，訂定緊急應變計畫；並應瞭解當地及其鄰近地區之狀況，分析危害民眾安全之處所及可能導致之安全危害。88年、89年工業區、工業港環評通過後，鄰近地區有諸多變化，而天然氣接收站具安全風險，理當針對環境現況，進行相對應的安全分析。惟本件就安全性之檢討，均稱「維持原環評報告書環境保護對策」，對災害的分析極為淺薄，且未考慮鄰近地區環境變化。最後一次環評大會，環評委員王价巨質疑對於災害的分析非常淺薄，要求說明及確認附近斷層帶，並針對區域性地震影響評估，依據相關災害，模擬爆炸影響範圍。被告未待參加人提供資料，即於當日通過原處分，原處分資訊不足，顯有重大瑕疵。 ②漏未評估海嘯可能影響及因應對策：工業區及工業港均涉及「填海造地」，而依原處分作成時之法令即環評作業準則附表7，海岸地區填海造地之評估重點包含「發生海底地震、引發海嘯及土壤液化之可能影響及因應對策」，自應依法評估，尤其基地位於觀音區海嘯溢淹範圍潛勢區，且變更後，造地位置更接近外海。參加人未蒐集既有的海嘯資訊，亦未依法調查評估海嘯可能影響及因應對策，被告無視資訊缺漏即作成原處分，自有重大瑕疵。 ③海象分析不足：參加人一直未能就建港導致的漂沙與淤積狀況，提出精確的評估資料，致環評委員劉小如一再提出書面意見質疑，要求重新模擬並表達無法接受。甚至，在109年3月27日因海象掌握不足等因素，發生工作船斷纜事件，造成0.58公頃大面積藻礁遭刮除及保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚死傷之生態浩劫；109年11月20 日亦因風浪影響，擱淺於大潭發電廠出水口處海堤（即大潭G2區）。可知，參加人於環評階段，就海象分析不足，不僅原處分有資訊不足之重大瑕疵，且已有實害發生。 ⑼調查方式不佳，有處分資訊不足之瑕疵：柴山多杯孔珊瑚體型嬌小，顏色與藻礁背景色相當類似，且棲息在高濁度、高沈積物及碎浪帶，參加人採「水下攝影」方式調查，極易受水濁、風浪大、強流、沙多、光線無法到達等因素干擾，而無法正確調查；況參加人以「間隔10公尺」的測線調查，與該珊瑚嬌小的體型相較，根本難以確保施工範圍沒有該珊瑚棲息。 ⑽工業港外海填區未來擬增建兩座天然氣儲槽，卻未與本件一起整體評估，有資訊不足之瑕疵：參加人規劃後續將在觀塘工業港增設2座16萬公秉LNG儲槽，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第36條規定，應實施環評，且應與本案併案審理，方能完整評估開發對環境之衝擊、經濟性、必要性及環境之承載力，而非藉由切割多案，規避完整評估開發影響。 ⑾海洋、生態委員之審查意見未被具體回應：本案是因生態議題而提出環境現況差異分析及因應對策，理當重視生態專長委員之意見。環評委員會委員21人，其中具生態專長者為劉小如及鄭明修委員，具海洋生態專長的僅鄭明修委員。而劉小如委員及鄭明修委員之書面意見已表達對參加人的回應「前後矛盾」、「無法接受」、「委員會不應該在海洋、生態委員會無法出席下妄下決議……」。故環評委員會在海洋、生態委員無法出席的情況下，以官派委員人數優勢強行通過環評，且海洋、生態委員之審查意見未被具體回應，難認已為完全之補充或修正，原處分即有出於錯誤之事實認定或不完全之資訊之違法。 ⑿大潭藻礁附近有保育類野生動物臺灣白海豚棲息，環評過程，卻未察覺並評估，有判斷資訊不足之瑕疵：原處分通過後，中央研究院陳昭倫研究員曾拜訪大潭藻礁附近漁民，確認大潭藻礁附近有保育類野生動物臺灣白海豚出沒。該項重要的資訊，於本件環評過程中，完全未被察覺，更遑論評估，有判斷資訊不足之瑕疵。 ⒀未考量開發對海洋客家文化影響有資訊不足瑕疵，違反環評法第1條、第4條第2款、環評作業準則第27、23、 47條、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法）第2條、經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）第15條第1項第1款、第2項、公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第27條、客家基本法第1、2、4、18、20條：系爭開發基地位於客家文化重點發展區，且為全臺罕有的客家漁村聚落，開發之突堤效應可能衝擊的永安漁港，為全臺灣唯一的客家漁港。相關研究指出：藻礁生態系統所支持的海洋生物資源，建立了海客文化的資源基礎；要保存完整的海客文化，首要保育桃園沿海的藻礁生態，開發行為對海洋客家文化之影響，本應評估。原處分漏未考量開發對海客文化之影響，顯有重大瑕疵。⒁未考量開發對氣候變遷之影響：依環評法第4條第2款規定，原處分作成前，就開發行為對氣候變遷之影響，應加以評估。藻礁具減碳功能，可減緩氣候變遷，且大潭海象條件不佳，影響天然氣穩定供應，不利減煤，原處分作成前未充分評估開發對氣候變遷的影響，亦有判斷瑕疵。 ⒏用系爭開發案環評過關交換深澳燃煤電廠停建，違反「不當連結禁止原則」：原處分之法律依據及審查基準，關鍵在對於環境不良影響的減輕與預防措施的可行性有效性，與能源轉型無關，更與「深澳換觀塘的政治決定」無關。不能以國家能源轉型為理由而犧牲藻礁生態系與柴山多杯孔珊瑚的保育。前行政院院長賴清德提出「觀塘過關交換深澳電廠停建」，顯然違反不當連結禁止原則。 ⒐原告等人就撤銷原處分有訴之利益： ⑴原處分對災害分析淺薄資訊不足，且未納入周遭環境風險變化，可能造成根本不應開發的設施，卻僅縮小規模繼續開發，侵害原告等環境知情權並增加安全風險。 ⑵僅縮小規模而非不開發，仍會對藻礁生態與地景造成嚴重衝擊，並侵害原告之環境權、文化權；反之，若撤銷原處分，觀塘工業區及觀塘工業港依環評法第16條之1 、第18條、第23條第1項第2款及第2項均將暫停開發，而使原告等之環境權、文化權不受工程侵害；且變更前原方案規劃造地的G1、G2區，確定有柴山多杯孔珊瑚棲息，依野生動物保育法第18、41、42條，亦不可能回復到變更前的原方案，而必須重新檢討，重新做成的處分，亦有可能要求「退回」不再開發，對原告等自有訴之利益。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨： ⒈原告潘忠政及程美玲欠缺提起本件訴訟之原告適格：環評案件有關原告適格或訴訟權能有無之判斷標準，就個案開發行為是否「可能」有「某特定」權利或法律上利益，一般性判準係以是否為距離開發行為5公里或10公里範圍內之居民為斷。前東鼎公司就工業區開發行為提出環評評估書時，已針對液化天然氣發生外洩、火災、爆炸事故之風險進行分析模擬並提出應變措施，嗣參加人接續引用該分析模擬進行評估，影響範圍並不會超過10公里。原告潘忠政、程美玲主張可能影響其等健康、安全之說，核屬主觀歧異之見解及臆測之詞。況判斷原處分影響所及之當地居民範圍，本應以變更後開發行為施工中、一般營運使用中必然發生之環境影響範圍為限，不應以變更後開發行為例外發生公安事故之影響範圍為斷。至於國外天然氣爆炸之報導內容，尚不足資為系爭開發案對居住於案址20公里外之原告潘忠政、程美玲有何可能影響其生命、身體、健康等權利之論據。至文化資產保存法難認屬兼具保障原告潘忠政及程美玲利益之保護規範，其2人雖就開發基地申請指定自然地景，亦無法據此進一步推論出其等與系爭開發案間具有法律上利害關係；又所謂海客文化並非法律上利益，且所稱文化權，亦未被學說或實務所承認，非法律所保障之權利或法律上利益，自難認屬環評法及其有關法規所欲保障個人之權利。 ⒉關於原告主張7名機關委員有偏頗之虞，被申請迴避仍參與環評審查，環評審查程序有重大瑕疵部分： ⑴原告本無申請環評委員迴避之權利：依行政程序法第20條第1款規定，程序當事人為該案申請人即開發單位參加人與原開發單位工業局，縱認原告為法律上利害關係人，仍非本件程序當事人，原告無行政程序法第33條規定之申請迴避權利，環評程序自無依同法第33條第4項規定停止之必要。 ⑵縱寬認原告得依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會委員及參與審查之專家學者迴避及發言規範（下稱迴避規範）第3點規定，申請環評委員迴避，原告主張亦無理由： ①原告稱媒體曾報導參加人前董長戴謙與農委會前副主委李退之為前行政院長賴清德人馬，並不足以證明農委會前副主委執行環評審查職務有偏頗之虞。107年7月3日專案小組建議系爭開發案退回目的事業主管機關後，前行政院院長賴清德對外表示力拼9月底前環評過關部分，僅係表達其個人對於系爭開發案環評審查結果之期待，不足以證明7名機關委員有受其指揮而於執行環評審查職務時有偏頗之虞。另原告所舉第337次會議中多位專家學者委員要求機關代表委員迴避之媒體報導；被告前署長李應元因觀塘案遭賴清德訓示要求其親自主持會議；被告前副署長詹順貴對賴清德下令系爭開發案環評一定要翻案過關而不滿；被告前副署長詹順貴之辭職聲明；被告違反以往審案進度；第339次及第340次會議均不開放旁聽；原告及其他利害關係人已具狀提出迴避申請等，亦均不足以證明參與第340次會議之7名機關委員於執行環評審查職務時有偏頗之虞。 ②7名機關委員就系爭開發案進行環評審查，是依法執行任務，其等並無因個人之事由而須迴避，依司法院釋字第601號解釋，自無迴避必要，原告稱7名機關委員應迴避未迴避云云，顯係出於自己主觀之臆測。又依據迴避規範第3點規定，被申請迴避之委員本得就該申請提出意見書（舉重以明輕，自包括口頭意見）；同規範第5點規定，應係行政程序法第33條第4項但書所指「有急迫情形，仍應為必要處置」之情形。詳言之，迴避規範第5點規定是針對利害關係人於「審查會議中」對於環評委員及參與審查之專家學者提出迴避申請時之處理為規定，此情與利害關係人於「會議召開前」提出迴避申請不同，若前者情形仍要以機關名義作成准駁決定後才能開會，將導致已召開會議程序之浪費，且造成已出席環評委員之不便，並容易使申請迴避變相成為阻止開會手段，如此反而不符迴避制度之目的。故被告在第340次會議進行中接獲原告迴避申請，負責主持會議之主席李應元依迴避規範第5點規定隨即先就該申請聽取各委員之意見後，決定毋須迴避，再繼續審查並作成決議，自屬有據。 ⒊關於原處分就棧橋明確落墩點有無應記載事項欠缺部分：⑴106年6月5日工業港環差分析及對策檢討報告專案小組初審會議記錄十結論㈠係指出「開發單位判斷工址施工造成『藻礁生態系生物體棲地之破壞』」，其重點毋寧是開發單位之「施工方式」有造成藻礁生態系環境不良影響，故要求開發單位應依環評法第18條第3項規定提出環境保護對策之檢討、修正內容。對此，參加人提出工業區環評評估書因應對策，詳細說明於開發工址施工方式下，藻礁生態環境保護對策，以資作為因應，且此併同工業區環差報告經被告審查核准通過，觀諸該報告書第七、八章內容，應已符合環評法第18條第3項與同法施行細則第40條第2項、環評法第16條第1項與同法施行細則第36條第1項規定所要求之應記載事項內容，並無原告所稱有應記載事項欠缺而違法之問題。 ⑵縱上開因應對策或環差報告依法應記載棧橋落墩之具體座標點，惟開發單位於107年2月、3月間已對棧橋施工範圍線內之測線（即BO），記載衛星點位座標，並以左右各10公尺部分記載S0-S7、N0-N7，故棧橋落墩即係在S0、B0、N0之間，非不得以上開三測線座標之相對位置得知棧橋落墩具體施工範圍之情形，且因於S0、B0、N0三測線所構築之範圍內皆未發現柴山多杯孔珊瑚，無原告所稱無法確保工址施工不會對藻礁生態生物棲地破壞之情形。又開發單位前因環評階段對藻礁之調查並無於棧橋施工工址發現柴山多杯孔珊瑚，然為求慎重，已承諾未來於施工前對於棧橋墩位含施工範圍處，進行柴山多杯孔珊瑚之調查，如屆時有發現該保育類動物之存在，將依現況結果，採調整樁位或其他方式迴避，以徹底避開柴山多杯孔珊瑚。原告主張原處分未記載棧橋落墩點具體座標，有欠缺應記載事項之瑕疵而違反環評法第16條之1規定，亦不足為採。 ⑶開發單位於107年2月至5月之調查結果，僅發現殼狀珊瑚藻，而未發現柴山多杯孔珊瑚，惟後因陳昭倫博士提出於棧橋落墩位置最近距離約60至70公尺發現有柴山多杯孔珊瑚位於043P及044P點，開發單位才於施工前再對棧橋落墩位置調查確認有無柴山多杯孔珊瑚存在，必要時為相應之調整。上開調查所採之調查方法及分析方式，均是依據海洋生態評估技術規範，採樣則是採取「潛水實地調查」，但因柴山多杯孔珊瑚屬一級保育類動物，無法直接進行採樣，始另外輔以海底照相或錄影法，以證明棧橋區海底生態實際狀況，並無原告所稱被告係基於資訊欠缺、不完整之情形下而為原處分。 ⒋關於系爭開發範圍是否位於觀新藻礁保護區5公里內，違反環評作業準則第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業第11編第4條第2款所列「不得填海造地」規定部分：⑴姑不論系爭開發案早於88年7月間、89年4月間通過環評審查，當時非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款尚未訂定，無適用餘地，即便依據上開規定，申請填海造地開發，倘位於依法劃（指）定公告之保育區、保護區或保留區及其外5公里之範圍內者，亦非必然不得開發，而係應經各該目的事業主管機關同意或認定不影響其目的事業計畫之實施及保護標的。被告於辦理本案環評審查時已邀請內政部營建署列席表示意見，內政部營建署未曾表示不同意開發，故無違反上開規定。⑵環評作業準則並未適用於環評法第16條第1項、第16條之1及第18條第3項之情形：依104年7月3日修正公布之環評作業準則第2條，可知該準則是針對環評法第6條、第7條環境影響說明書及第11條環境影響評估報告書為對象，與同法第16條第1項、第16條之1及第18條第3項等規定無涉。而本件原處分是針對開發單位依環評法第16條之1、第18條第3項提出之「環境現況差異分析及對策檢討報告」、「因應對策」以及依環評法第16條第1項及其施行細則第37條第1項、第37條之1第2項等規定提出之「環境影響差異分析報告」進行審酌，自無前開作業準則之適用，遑論有該準則相關規範之違反可能。 ⑶有關環評作業準則之野生動物保護區及野生動物重要棲息環境等環境敏感地區限制或禁止內容，乃係適用野生動物保育法，要與海埔地開發許可審議規範及非都土地作業規範等有關土地使用管制規定無涉：綜合環評作業準則第5條第1項及第2項、作業準則附件二「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第9項開發區位欄及同項備註欄之規範意旨與結構分析，可知該作業準則第5條所稱「環境敏感區位或特定目的區位」係指該作業準則附件二各開發區位所適用之法規，加以判斷該開發行為是否位於各該開發區位所適用法規之限制或禁止開發利用之區域，並藉以整合環境影響評估相關法規及確實評估開發行為對於環境所生之影響。又有關「野生動物保護區及野生動物重要棲息環境」等環境敏感地區限制或禁止內容，乃係適用野生動物保育法，與海埔地開發許可審議規範及非都市土地開發作業規範等土地使用管制規定無涉，此由桃園市政府就觀新藻礁保護區係依據野生動物保育法第10條公告，而非海埔地開發許可審議規範或非都市土地作業規範，亦可知悉。 ⑷非都市土地開發審議作業規範與環評作業準則，一為土地使用管制法規，一為環評法規，兩者有不同之主管機關、立法目的、性質及規制作用，不能混同適用：依區域計畫法授權訂定之非都市土地開發審議作業規範，係以區域計畫法之目的為其立法核心，與源於環評法授權訂定之環評作業準則之立法目的不同。二者有不同之主管機關、立法目的、性質及規制之作用，不能混同適用，此由環評作業準則附件二所列開發區位之適用法規並無非都土地作業規範乙節，亦可知悉。 ⒌關於系爭開發範圍內有無保育類野生動物，若開發將違反野生動物保育法第18條、第41條及第42條規定而構成犯罪部分： ⑴系爭開發案並非位在中央主管機關公告之野生動物重要棲息環境範圍內，故舉重以明輕，自非不得開發，且開發單位已依法辦理環評，除採取「迴避替代修正方案」，即已避開柴山多杯孔珊瑚（針對柴山多杯孔珊瑚熱區即G1、G2區，取消規劃設置汽化站體），並保留自然沙灘及海岸線，且工業港與工業區採鏤空方式之棧橋連接，以維持海水自然交換，對生態環境影響得以減輕外，被告於辦理審查時亦邀集桃園市政府、農委會及經濟部列席表示意見，系爭開發行為非直接針對保育類動物為騷擾、虐待或宰殺，無原告所舉野生動物保育法第18條、第41條及第42條規定之適用。 ⑵工業港之原開發單位工業局對開發地區之海域生態，已依照被告公告之海洋生態評估技術規範，分別於104年6月、105年10月及107年5月為海域生態調查，調查結果並未發現原告所稱之臺灣白海豚；另工業區之開發單位參加人亦於106年3月、107年5月、7月及8月間對港域水下生態為調查，調查結果皆無發現臺灣臺海豚。循此，若臺灣白海豚之出沒屬實，亦是被告作成原處分後始被觀察到，此乃被告是否依環評法第18條第1項或第18條第3項規定處理之問題，非可認原處分違法。 ⒍關於原處分有無違反文化資產保存法第87條、第88條部分：原告雖就系爭開發案範圍內之大潭藻礁、石灰藻向桃園市政府及農委會提出指定或暫定自然地景、自然紀念物之申請，惟此並不代表大潭藻礁、石灰藻即符合暫定或指定自然地景、自然紀念物之要件，遑論主管機關目前尚未作成指定或暫定之決定，且大潭藻礁、石灰藻在系爭開發前即已知悉存在，非開發行為進行中始發現，被告於辦理本案環評審查時亦已邀集桃園市政府及農委會列席表示意見，自無違反上開規定。 ⒎關於原告主張第340次會議臨時決定將外海防波堤向西平移20公尺，未進行開發行為內容變更後之影響分析與生態調查即通過審查，有判斷資訊不足之重大瑕疵部分：外海防波堤向西平移20公尺之設置地點，因仍在原編定之開發範圍內，故先前已辦理之生態調查自可援用，無須另外為之，且經濟部代表承諾開發單位就該部分之未來施工、營運過程階段所有迴避減輕措施，均同意辦理，以期降低對周遭環境、生態擾動，即是回應、尊重並接受馬小康委員之專業建議，馬小康委員亦表示此為環保團體、專家學者積極提供之建議，自足認可降低系爭開發案對於沿岸藻礁生態之影響，被告作成原處分並無原告所稱有判斷資訊不足之重大瑕疵情形。 ⒏關於原告主張被告諸多事項未釐清即草率通過環評，有判斷資訊不足之重大瑕疵部分： ⑴107年4月27日專家會議建議開發單位補充秋冬季工業區及鄰近殼狀珊瑚礁覆蓋率調查、柴山多杯孔珊瑚於本區及臺灣之分布調查一事，乃係針對原迴避替代方案所提出，後來開發單位為回應107年7月3日專案小組建議結論，已於107年7月13日、14日進行柴山多杯孔珊瑚補充調查，並進一步提出迴避替代修正方案，取消原規劃設置汽化站體，僅於原已開發填築用地興建2座儲槽及汽化設施，使開發量體得迴避柴山多杯孔珊瑚熱區（即G1、G2區），並保留自然沙灘及海岸線，且觀塘工業港與觀塘工業區以採鏤空方式之棧橋連接，以維持海水自然交換，已再進一步縮小開發規模以期兼顧環境生態，甚至就棧橋設置部分，說明系爭開發案於環評階段已大量進行調查，並未在樁位施工處發現有柴山多杯孔珊瑚，未來於施工前還會在原設計樁位含施工範圍處，進行柴山多杯孔珊瑚之調查，屆時如有發現柴山多杯孔珊瑚存在，將依現況結果，採調整樁位或其他方式迴避。原告稱原處分之作成有判斷資訊不足之瑕疵云云，顯與事實不符，不足為採。 ⑵原告引述環評委員提及之環評作業準則第35條規定，乃係就說明書或評估書之製作為規定，環境影響差異分析報告或環境現況差異分析及對策檢討報告或因應對策之製作，無上開作業準則之適用，應依環評法施行細則第37條之1第2項、環評法第16條之1及第18條規定辦理，尚不容混淆。又環評作業準則附表7並未規定開發單位應進行至少1年之現地調查，而係要求開發單位就現地調查部分應提出具代表性資料，否則應提出送審前1年內之資料。另原處分乃係就環境現況、變更後與原評估書有差異部分進行調查分析，並非再次針對開發行為全部之環境因子進行現況調查，且開發單位已有就現況之地文、水文、鄰近海岸藻礁生態，以及變更後與原評估書有差異部分之水文及藻礁生態環境影響、鄰近海岸生態為調查，被告作成原處分，實屬有據。 ⑶關於天然氣發生外洩、火災、爆炸之安全議題部分，參加人已將系爭開發案相關之意外災害風險分析，詳實地為現況調查及分析。該等災害分析及防災計畫均經環評委員會及專案小組審核討論通過在案。原告稱參加人有災害分析資訊不足情形，並不足採。至原告陳稱有關安全性之檢討乃維持原環評報告書環境保護對策，而有未考慮環境變化一節，顯不足採，蓋有關安全性檢討乃係針對系爭開發案之火災、爆炸、化學災害等風險所為之評估分析。又系爭開發案不論係儲存槽、天然氣接收量、開發規模，均較原開發案更為縮減，其風險性相對而言更為降低。因此，參加人將原開發案此等高風險之防災規劃，作為相較風險較低之本件開發案防災規劃，有過之而無不及，且此等防災規劃業經富具智識、經驗之環評委員組成專案小組及環評委員會審核通過，自無原告所稱不足或違誤之處。 ⑷有關「漏未評估海嘯可能之影響及因應對策」一節，尚不足以自原告提出之108年12月觀音區海嘯溢淹範圍潛勢區等資料觀察得知系爭開發案之場址為海嘯溢淹範圍，況該等資料為原處分作成後所公告，非原處分作成時所得以審究者，因此難以逕謂參加人有漏未評估海嘯風險之情形。 ⑸有關「就海象分析不足」一節，參加人業於工業港環差分析及檢討報告第6.3.2.1節「水文與水質現況分析」詳實為相關之海域水文調查分析，無原告指稱漏未就海象分析之情形。又原告指稱環評委員劉小如一再提出書面意見質疑一節，顯有誤解，蓋參加人就劉委員之意見已為相關之回應，且該等海象分析結果亦經環評委員組成專案小組、環評委員會實質審核討論通過在案。原告以109年3月27日發生之工作船斷纜事件，據以主張參加人提出之相關報告有海象分析不足一節，並不足採，因此等事實實非上開報告作成時所存在，且充其量僅是有無依原處分規制內容執行，無涉原處分之適法性問題，無從作為參加人相關報告有海象分析不足之論證依據。⑹參加人採取潛水實地調查、海底照相及錄影法（即水下攝影）等作為柴山多杯孔珊瑚調查之方法，是因柴山多杯孔珊瑚屬一級保育類動物，無法直接進行採樣，且此種調查方式及結果業經環評委員組成專案小組、環評委員會審核通過在案，並無原告陳稱調查方式有違誤之情形。又參加人於實際施工前進行多次的柴山多杯孔珊瑚調查作業，歷次調查作業均無於棧橋施作區發現柴山多杯孔珊瑚蹤影，惟因陳昭倫博士提出距棧橋落墩位置60-70公尺處有柴山多杯孔珊瑚，參加人遂承諾於棧橋施工前將會再次進行柴山多杯孔珊瑚之調查，並無原告所稱於環評通過後始進行柴山多杯孔珊瑚調查之情形，且參加人嗣後進行棧橋橋墩座落位置之柴山多杯孔珊瑚調查，亦未於該區域發現有柴山多杯孔珊瑚之蹤跡，自無影響柴山多杯孔珊瑚之可能。 ⑺參加人已遵照107年4月27日專家會議建議補充調查柴山多杯孔珊瑚於系爭開發案基地之分布地點，調查結果總共發現75株柴山多杯孔珊瑚，復於同年8月10、11日再次以精密全球定位儀器重新定位每株已發現之柴山多杯孔珊瑚位置，定位出54株柴山多杯孔珊瑚，參加人因此提出「迴避替代修正方案」，即避開使用系爭開發計畫區G1、G2潮間帶之藻礁及柴山多杯孔珊瑚生長區；另參加人亦針對棧橋預定施工範圍調查是否有柴山多杯孔珊瑚分布，調查結果並未發現柴山多杯孔珊瑚，是開發基地已避開有藻礁及柴山多杯孔珊瑚生長之G1、G2潮間帶。又被告作成原處分以前，已就開發單位針對系爭開發案可能對環境產生之影響所為之評估進行審查，尤其是大潭藻礁生態保護議題，暨原告所謂海客文化係依附於大潭藻礁生態而生，被告作成原處分並無資訊不足之判斷瑕疵。 ⑻原告主張系爭開發案會對氣候變遷造成影響云云，未舉證以實其說，且無環評委員提出相關質疑，顯係出於原告自己主觀之歧見，不足為採。 ⒐關於原告主張被告用系爭開發案環評過關交換深澳燃煤電廠停建，違反不當連結禁止原則部分：被告是依據環評相關法規及程序作成原處分，未有原告所稱以深澳電廠開發案作為交換之情形。又因系爭開發案與深澳電廠開發案涉及政府之能源政策，上開二案如若通過環評，目的事業主管機關仍可決定是否執行開發，前行政院院長將上開二開發案於政策面上一併考量其利弊，應無不合理之處，況無論時任行政院長於107年8月27日公開表示之言論、立法院備詢時之主張，其內容均未明白指示被告通過系爭開發案，亦未針對系爭開發內容所涉環評審查爭議問題提出意見，至多僅係前行政院院長就支持能源轉型政策之表達而已。 ⒑關於原告主張工業港外海填區未來擬增建2座天然氣儲槽，卻未與系爭開發案整體評估部分：開發單位已提出迴避替代修正方案，該方案主軸即係以避開藻礁生態及柴山多杯孔珊瑚棲地為主要考量，已再進一步縮小開發規模，僅於原開發單位已經填築之用地興建2 座儲槽及汽化設施，以期兼顧環境生態。又開發單位為配合政府能源轉型政策，即西元2025年燃氣發電占比達50% ，並兼顧天然氣之充分穩定供應，已擬定短、中、長期天然氣輸儲系統增建投資計畫，包括第三接收站投資計畫，故考量系爭開發案之急迫性，乃決定將外海填區2座儲槽另案重新辦理環評，並非有意分割環評，況外海填區2座儲槽未來是否可如期興建，仍有許多不確定因素，即便要開發而應重新辦理環評，依法也會一併將周遭的計畫及開發行為納入考量，不會有原告所稱未能完整評估開發影響之情形。 ⒒關於原告主張環評委員中海洋、生態委員審查意見未被具體回應部分：劉小如委員於107年10月8日書面意見表示不接受開發單位於同年月3日之回覆意見，惟其與鄭明修委員於107年10月8日提出之書面意見，開發單位已就數據面援引國立成功大學水工試驗所進行之數值模擬分析說明，並就法規面為詳細解釋，且表示會依法向主管機關申請許可，已確實針對各項意見逐項進行具體回應。另針對107年10月8日王价巨、鄭明修、劉小如委員詢問之藻礁調查、建議之外擴港興建預警措施、藻礁可取代性、水工模型模擬之問題部分，開發單位亦均已回覆說明。 ⒓關於原告主張大潭藻礁附近有保育類野生動物臺灣白海豚棲息部分：原開發單位工業局對開發地區之海域生態，已依照被告公告之海洋生態評估技術規範，分別於104年6月、105年10 月及107年5月為海域生態之調查，調查結果並未發現原告所稱之臺灣白海豚，且參加人亦於106年3月、107年5月、7月及8月間對港域水下生態為調查，調查結果皆無發現臺灣白海豚。臺灣白海豚之出沒若屬實，應係於被告通過本件環評及作成原處分後始被觀察到，此事實既非被告作成原處分時所能斟酌，自不能以其後發生之事實憑以認定原處分違法。㈡聲明：原告之訴駁回。四、參加人陳述略以：㈠原告潘忠政、程美玲欠缺提起本件訴訟之原告適格：原告並未釋明居住於開發行為案址20公里以外之原告潘忠政、程美玲究有何權利或法律上利益受有系爭開發行為之影響，且其2人無本件之當事人適格，亦有本院108年度停字第18號裁定支持，況原告所執法律依據並非保護其等利益之保護規範等節，已據被告反駁甚有，參加人亦贊同被告見解。㈡關於有無應迴避委員參與決議，違反行政程序法第33條規定部分：本案開發行為及其案情與原告所引最高行政法院105年度判字第123號、109年判字第306號判決情形不同，無從援用上開判決於本案。另被告就此所為答辯，參加人均贊同。㈢關於原處分有無應記載事項欠缺之違法：參加人贊同被告之見解，另就原告所關切之系爭接收站棧橋位置是否影響柴山多杯孔珊瑚之問題，參加人業已履行再次調查之承諾，委託黃哲崇教授及其團隊撰寫「棧橋墩位及其鄰近海域施工前柴山多杯孔珊瑚現況調查報告」。㈣關於原處分有無違反環評作業準則第5條第2項第1款、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款規定部分： ⒈系爭開發案（原方案）早於88年及89年間分別過環評審查，准予開發，而觀新藻礁保護區則在103年7月7日公告，系爭開發案通過早於觀新藻礁保護區之成立，並無申請開發案為於保護區5公里內之問題。又系爭開發案係依廢止前促進產業升級條例辦理（現改以產業創新條例規範），就填海造地之審議係依產業園區築堤填海造地施工管理計畫申請審查辦法，於該產業園區核定設置公告後，擬具申請書及造地施工管理計畫向中央主管機關申請核定。依此規範，本案工業區、工業港填海造地事項並不適用非都市土地開發審議作業規範。 ⒉參加人現今執行之「迴避替代修正方案」，開發範圍均維持在已通過環評的「原方案」開發範圍內，且因應「原方案」所產生對藻礁生態系可能之影響，大幅減少填海面積（工業區開發面積由232公頃縮減至23公頃、工業港填方區由31公頃降為21公頃）。儘管系爭開發案應不適用非都市土地開發審議作業規範，但內政部區域計畫審議委員會應民眾訴求，於審議「桃園市觀塘工業區（含工業專用港）第2次變更開發計畫暨第1次變更工業區細部計畫」案時，仍考量非都市土地開發審議作業規範第11編第4條規定，就有關本案是否不影響103年劃設公告「觀新藻礁保護區」及107年公告劃設「觀音人工魚礁禁漁區」等2保護區之目的事業計畫實施及保護標的部分予以討論。與會之行政院海洋委員會及農委會漁業署均說明：「觀新藻礁保護區」及「觀音人工魚礁禁漁區」係由桃園市政府公告，尊重主管機關桃園市政府意見；桃園市政府亦表示無意見。因此，即便以都市土地開發審議作業規範第11編第4條規定的意旨審視本案，本案亦經該規範主管機關內政部審議、確認符合該條但書規定。另被告就此部分之意見，參加人贊同並援引之。㈤關於原處分有無違反野生動物保育法部分：被告就此部分之意見，參加人贊同並援引之，且參加人已成立觀塘工業區（港）生態保育執行委員會，推行小燕鷗之復育工作，又擬投入上千萬預算，委託學者專家進行柴山多杯孔珊瑚特性、繁殖與復育之長期研究。㈥關於原處分有無違反文化資產保存法部分：被告就此部分之意見，參加人贊同並援引之。㈦關於原處分有無判斷資訊不足之瑕疵部分： ⒈就原告所稱外海防波堤向西平移20公尺，惟未進行相關影響分析與生態調查部分：外海防波堤向西平移20公尺係為因應部分環評委員認為防波堤應外移以保護藻礁之意見，且防波堤向西平移後之位置，仍在原編定開發範圍內，故先前辦理之生態調查自可援用之。 ⒉就原告所稱對災害分析淺薄、漏未評估海嘯可能影響及因應對策，有違環評作業準則附表7部分： ⑴本件環評評估書及環說書，業經被告分別於88年7月14 日、89年4月27日審查通過。原告爰引之環評作業準則附表7開發行為環境品質現況調查表係被告於100年10月7日修正發布，上開環評評估書及環說書之作成時間點，在被告修正發布附表7之前，自無從依該表針對海嘯可能影響及因應對策進行評估。再者，系爭開發行為依法毋須重新辦理環評，本件依法沿用原環說書之影響評估並無不合。 ⑵本案屬海岸地區填海造地案。中央氣象局考量防救災警戒作業需求、海嘯威脅程度評估及應變規劃參考等，增訂「臺澎金馬沿海地區海嘯危險性分級表」，以行政區域為基礎，參考過去的災害性海嘯紀錄，並考量區域性地震活動特徵以及鄰近海域地體構造，將海嘯危險性分成3個區級，桃園市海峽沿海地區列為區級Ⅲ「無海嘯紀錄，但可能受影響者」，故海嘯並非造成重大危害之風險。另查詢國家災害防救科技中心災害潛勢地圖網站，計畫主要場址並不在海嘯溢淹範圍內，惟臨海部分區域受1至3公尺的海嘯溢淹影響。亦即，海嘯可能影響相對可以藉由工程設計進行相關防制，考量極端氣候，系爭第三接收站已依據「港灣構造物設計基準」及「非都市土地開發審議作業規範」進行防波堤及造地高程設計，並此敘明。 ⒊原告所稱系爭開發案就火災、地震、爆炸、化學災害等意外災害之風險分析不足部分：依環評作業準則第2條規定，該準則僅適用於環評法第6條「環境影響說明書」、第11條「環境影響評估報告書」之編纂。申言之，原處分所涉系爭開發案，於87年審議期間，依被告決議分為以前東鼎公司為開發單位之「桃園縣觀塘工業區開發計畫」及以工業局為開發單位之「桃園縣觀塘工業區工業專用港開發計畫」審議。被告業於88年7月 14日與89年4月27日審查通過工業區環評評估書及工業港環說書。本件原處分所涉及者，係依環評法第16條之1規定辦理工業港環差分析及對策檢討報告（即原處分1之作成緣由）、同法施行細則第37條之工業港環差報告及工業區環差報告（即原處分2、4之作成緣由）、被告依環評法第18條第2項命參加人提出之工業區環評評估書因應對策（即原處分3之作成緣由），並非環評作業準則第2條所規範之環境影響說明書或環境影響評估報告書。準此，原告之主張顯然誤解法令。 ⒋原告以東坪八號事件之發生，作為否定原處分合法性之依據，並不妥適：東坪八號事件係因海象突生變化而發生之意外事件，被告業已依據環評法第18條第3項規定，命參加人提出因應對策進行檢討，相關因應對策正於被告研議審查中，定稿後之因應對策，依法亦將責由參加人依案執行。環評為滾動式之檢討機制，應側重者厥為如何避免風險和意外再次發生，執此率斷開發行為不具正當性，並無理由。又為防免此類意外事件再次發生，參加人在東坪八號事件發生後，已向天氣風險管理開發公司（Weatherzone系統）採購精準小區域氣象預報資料，進一步掌握海象；制訂施工船舶作業標準，依天氣預報提前因應，於浪高> 1.5公尺時將由監造計畫經理及港灣所所長邀集承攬商及船長共同研議，並決定工作船舶是否須撤離或留置現場加強警戒；強化船錨及纜繩等硬體設備；增加拖船於工作船旁待命；加強通報及生態應變措施等海事施工安全防護強化措施等，當可有效避免相類事件發生。 ⒌原告指摘本件未評估觀塘工業港建港前、後之海流流速分析部分：有關建港前、後之地形變遷分析及對岸際侵蝕、淤積等影響，開發單位已進行詳細影響評估分析，並委託國立成功大學水工試驗所就工業港建港後對海流的影響進行模擬研究。該研究考量各種可能影響開發範圍之因素後，方呈現模擬結果，並無原告所稱「漏未評估」情形。況縱有海流／洋流從南往北通過工業港防波堤區，亦非如原告所稱之「等量進出」，水流將有部分會由海堤西側通過，且會因地形、海堤、摩擦力影響等各種因素，產生不同方向之流動，其波浪能量亦大部分會在港區範圍內消耗。再者，依據國立成功大學水工試驗所模擬研究結果，結構物確會改變鄰近水域流況，惟本案已採離岸開放式配置，而依據上開研究結果，工業港防波堤對沿岸流、水文及水質環境之改變影響尚屬輕微。另工業港對地形變遷、漂砂濃度、溫度擴散等各項可能衝擊生態環境之因子，皆發現並不會對整體近岸海洋環境造成顯著變化。㈧關於原告指摘參加人於環評通過後才進行柴山多杯孔珊瑚調查部分： ⒈參加人已在環評階段進行大量調查，未在棧橋樁位發現柴山多杯孔珊瑚。參加人再次進行柴山多杯孔珊瑚之調查，是為履行於棧橋施工前在原設計樁位與施工範圍處調查、並於必要時調整樁位之承諾。 ⒉參加人之「第三座液化天然氣接收站棧橋新建工程」業於108年3月28日決標予東丕營造股份有限公司與馬來西亞商金務大工程共同承攬。為履行上開承諾事項，參加人要求承攬人須於施工前對棧橋墩位調查，確認施工範圍是否有分布柴山多杯孔珊瑚之分佈。承攬人因而委請具有專業背景、且曾多次參與大潭G1、G2區柴山多杯孔珊瑚調查工作等具實務經驗之黃哲崇教授，對施工範圍進行柴山多杯孔珊瑚之調查，撰寫「棧橋墩位及其鄰近海域施工前柴山多杯孔珊瑚現況調查報告」。其調查期間係自108年5月26日至8月20日止，調查內容計有對棧橋橋墩柱、彎管平台墩柱、施工便橋橋柱、棧橋南北兩側各90公尺的鄰近水域、以及陳昭倫博士曾發現的珊瑚株確認等調查。截至目前調查結果，於所調查海域範圍均未發現柴山多杯孔珊瑚。至於原告認為水下攝影之調查效果不佳，此乃原告主觀見解，無從因此否認原處分之合法性。㈨系爭開發案不會對藻礁生態系造成難以回復之影響：首應說明，藻礁是指由屬於植物之藻類為主體形成之生物礁，有別於以屬於動物之珊瑚蟲為主體形成之生物礁，後者又稱珊瑚礁。本案所指之藻礁水域係指海岸潮間帶水深2公尺內之海域，水域內有裸露礁體及殼狀藻生長，並為柴山多杯孔珊瑚之棲地（水深160公分至210公分之間之潮間帶範圍）。惟迴避替代修正方案相較於原方案，已大幅縮減原開發規模，就原告最關切之藻礁及柴山多杯孔珊瑚保育問題，迴避替代修正方案已將LNG儲槽區及氣化區移至既有人工填區， G1及G2藻礁生長區域均不施作。且迴避替代修正方案之工業港海堤施作位置水深均超過10公尺，多數在水深15公尺以上水域，施作海堤不論其是否觸及海底接觸底棲生物，均不足以影響藻礁水域，也不會破壞該水域內之藻礁地景與生態系。更何況為避免對藻礁生態之影響，工業港環差分析及對策檢討報告第8.2.3水文與水質章節，於表8.2.3-1中，除原列之「施工船將加強維修，以避免產生漏油污染地面或水面，進而影響水質」外，復於本案「環境保護政策之檢討與修正」欄，新增若干因應對策，以資應對系爭開發案之可能影響，系爭開發案並不會如原告指摘，對藻礁生態系造成難以回復之影響。五、本件主要爭議為：㈠原告潘忠政、程美玲是否為原處分利害關係人而具有當事人適格？㈡7名機關委員是否應迴避而未迴避，卻仍參與審議，致環評審查程序有重大瑕疵？㈢原處分之作成有無原告所指違法情事？六、本院之判斷：㈠關於原告潘忠政、程美玲是否為原處分利害關係人而具有當事人適格部分： ⒈我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。當事人適格，則指當事人就具體特定之訴訟，得為當事人而實施訴訟，具有受本案判決之資格。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序，除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，自以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟之訴訟權能。又依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，且此所稱利害關係，係指法律上利害關係。而關於法律上利害關係之判斷，通說是以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。 ⒉又所謂環評，指開發行為對於環境（包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等）可能產生影響之程度及範圍，由政府主管機關基於專業所進行之風險分析及評定，性質上屬主管機關於開發行為前所實施之評估及專業審查。而環評法即為主管機關進行環評審查時所依據之法律，包括實施環評應遵循之程序及實體規範，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，達成環境保護之目的。根據環評法的規定，開發行為的環評程序，共分為第1階段環評及審查（環評法第5條至第7條參照）、第2階段環評及審查（環評法第8條至第13條之1參照），以及為確保環評制度成效，對於已通過環評程序之開發計畫的追蹤考核（環評法第16條至第18條參照）。審酌重大開發行為對環境及當地居民影響深遠，且其危害具有持續性及累積性，環評法第5條第1項、第7條、第8條、第16條之1及第 18條等關於主管機關對於應實施環評之開發行為所為審查之規定，並非僅為程序規範，尚具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生存環境及生命、身體、財產等權益不因開發行為而遭受顯著不利益之規範意旨，乃保障當地居民權利之保護規範。依前述保護規範理論，自應認為受開發行為影響之當地居民，對於主管機關所為包括應實施環評或就開發單位申請變更原環境影響說明書內容、環境現況差異分析及檢討報告所作之審查結論在內的相關環評處分，具有法律上之利害關係。 ⒊至於開發行為影響範圍之「當地居民」的認定，如自相關法令規定可得知者，應依該法令規定。被告依環評法第5 條第2項授權訂定、106年12月8日修正之環評作業準則第 10條第1項規定：「說明書應依附件三及附表一至附表十四之規定，評估書初稿、評估書應依附件四及附表一至附表六……之規定，記載應記載事項及審查要件；說明書、評估書初稿、評估書並應備齊附件五規定之圖件。」其中附表六「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」，其「範圍」（開發行為基地內）即載以「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；附件五「說明書、評估書初稿、評估書應檢送之圖件」則載以：「一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發行為基地及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為半徑10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，故在此範圍內之居民應可認屬受開發行為影響之人民。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生命、身體、財產等權益顯亦受開發行為影響者，亦應認屬受開發行為影響之人，而為相關環評處分之利害關係人，惟此具體特殊情況應由主張該項情狀者釋明之（最高行政法院103年度判字第694號判決參照）。 ⒋查原告潘忠政、程美玲之居住地距離本案開發基地有20.12公里，此為兩造不爭之事實，並有原告所提潘忠政、程美玲2人居住地與開發基地距離資料在卷可考（本院卷1第318頁）。其2人居住地雖不在本案開發行為半徑10公里範圍內，然系爭開發案係為解決能源問題，確保天然氣儲存及供應並穩定國內供電，為利液化天然氣輸入，需有工業區及工業港配合，因此在工業區興建第三液化天氣接收站等情，已據參加人陳明在卷（本院卷3第170頁）；而液化天然氣主要成分是甲烷，為易燃物，其洩漏之雲氣具爆炸性，本案開發基地又緊臨桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭濱海特定工業區及大潭電廠，且觀音區毒性化學物質儲存場所計有27處，其中2處毒性化學物質運作場緊臨本案開發基地，倘工業區設置之天然氣接收站1座16萬公秉天然氣儲槽內容物全部外洩（最惡劣情境），並產生氣雲爆炸，相當於8萬1,000公噸TNT炸藥的威力，觀音工業區、桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭電廠等均在其影響區域內，以本案目前規劃設置2座16萬公秉天然氣儲槽以觀，一旦發生爆炸，事故風險範圍將因前述工業區、電廠及毒性化學物質運作場受波及結果而致擴大，另經仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科吳家維助理教授計算結果，倘1座16萬公秉天然氣儲槽外洩，對21公里處造成之影響約0.275psi（按即1磅力在1平方英吋面積所產生的壓力），相當於玻璃50%破損之影響，若2座16萬公秉天然氣儲槽任何1座爆炸，縱未造成鄰近工廠毒化物外洩，亦會對居住在20.12公里處之原告潘忠政、程美玲生命、身體、財產權益造成影響等情，業據原告提出桃園市產業園區聯合服務中心網頁資料、桃園市觀音區地區災害防救計畫節本、三接儲槽氣爆之工安問題整理、仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科網頁、距離與壓力計算表等件以為釋明（本院卷2第405至440頁）。是原告既已就本案開發行為及所在地區之具體特殊情況而為釋明，則其據以主張潘忠政、程美玲2人權益亦受開發行為影響，為系爭環評處分之利害關係人，稽之前開規定與說明，即屬可採，應認原告潘忠政、程美玲2人為原處分之利害關係人而具有當事人適格。被告及參加人以原告上開主張僅屬臆測，並未釋明究有何權利或法律上利益受有損害為由，作為原告潘忠政、程美玲非屬原處分利害關係人之論據，尚非可採。㈡關於7名機關委員是否應迴避而未迴避，卻仍參與審議，致環評審查程序有重大瑕疵部分： ⒈按行政程序法第33條規定：「（第1項）公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避︰……二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。（第2項）前項申請，應舉其原因及事實，向該公務員所屬機關為之，並應為適當之釋明；被申請迴避之公務員，對於該申請得提出意見書。（第3項）不服行政機關之駁回決定者，得於5日內提請上級機關覆決，受理機關除有正當理由外，應於10日內為適當之處置。（第4項）被申請迴避之公務員在其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，應停止行政程序。但有急迫情形，仍應為必要處置。（第5項）公務員有前條所定情形不自行迴避，而未經當事人申請迴避者，應由該公務員所屬機關依職權命其迴避。」第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法其他法規另有規定者，不在此限。」 ⒉被告為確保環評審查之公平公正，並落實環評委員會及參與審查之專家學者迴避及發言規定，訂有迴避規範。該規範第2點規定：「（第1項）環評委員及參與審查之專家學者審查各開發計畫時，有下列情形之一者，利害關係人得向本署申請迴避：……二、有具體事實，足認其進行審查有偏頗之虞者。（第2項）前項申請，應舉其原因及事實，並應為適當之釋明；被申請迴避之環評委員及專家學者對於該申請得提出意見書。」第5點規定：「利害關係人於審查會議中對於環評委員及參與審查之專家學者提出迴避申請，於所舉之原因及事實釋明資料不足佐證時，環評委員及參與審查之專家學者無須迴避。」準此，被告為確保環評審查的公平公正，既以其所訂迴避規範賦與利害關係人於審查程序中，有申請環評委員及參與審查之專家學者迴避的權利，利害關係人自得據以提出迴避申請。而原告為原處分的利害關係人，已認定如前，則依上開迴避規範規定，原告即有申請環評委員及參與審查之專家學者迴避的權利，此由被告實際上已受理原告迴避申請，並依迴避規範規定而為處理（詳如後述），亦足徵之。被告及參加人猶以縱認原告為利害關係人，仍非行政程序法第20條所稱當事人為由，主張原告無申請迴避權利云云，要非可採。 ⒊經查，原告戴兆華、彭玉麟、葉斯桂委由蔡雅瀅律師、陳憲政律師及張譽尹律師為代理人，於107年10月2日向被告提具行政聲請迴避狀，申請7名機關委員迴避審查工業港環差分析及對策檢討報告暨工業區環差報告（下稱第1次迴避申請），經被告107年10月2日環署綜字第1070079595號函復略以，原告所舉原因及事實釋明資料不足以佐證7 名機關委員有迴避規範第3點所列迴避之情形，應無須迴避，而駁回原告申請（本院卷1第151至152頁），原告不服，同年10月5日向行政院提請覆決（本院卷1第155頁），經行政院核認被告駁回原告申請並無不合，以107年11 月29日院臺訴字第1070217888號函復原告（訴願卷1附件6）。另原告戴乾金、黃慧芳委由蔡雅瀅律師、陳憲政律師及張譽尹律師為代理人，於107年10月8日向被告提具行政申請迴避狀，申請7名機關委員迴避，就工業港環差分析及對策檢討報告暨工業區環差報告不得參與審查、表決或決定（下稱第2次迴避申請；本院卷1第209至210頁），因被告收狀當時適為第340次會議進行中，被告執行秘書乃於會議中報告，經會議確認與會7名機關委員均無須迴避，並主席說明：「經本委員會與會委員確認，本署認為與會委員，應無迴避本案之必要」後，確認與會委員、相關機關代表無其他意見，乃進行後續會議並作成決議（本院卷1第173頁），嗣由被告以107年10月16日環署綜字第 1070081481號函復原告駁回申請（本院卷1第211至212頁），原告不服，同年10月22日向行政院提請覆決（本院卷1第213頁），行政院核認被告駁回原告申請並無不合，以107年11月29日院臺訴字第1070217891號函復原告（本院卷1第215至217頁）。上情為兩造所不爭執，並有前述各該資料在卷可稽，其事實堪予認定。 ⒋稽之原告申請7名機關委員迴避事由，無非是以7名機關委員中之農委會機關代表李退之，與參加人前董事長戴謙均為前行政院長賴清德台南幫人馬；賴前院長在專案小組建議「退回」後，仍對外表示力拚9月底環評過關，各機關代表委員必因受其指揮而有偏頗；前被告代表人李應元曾因多名學者專家委員要求機關代表迴避而遭賴前院長訓斥；被告前副署長詹順貴辭職聲明及臉書均提及賴前院長干預情形；被告違反慣例密集加排大會審議，欲藉由機關代表委員之人數優勢強行通過環評等為據，並提出相關媒體報導及資料以資佐證（原證8至11、15、16、24、52）。然查： ⑴系爭開發案既是為予解決國內能源問題，確保天然氣儲存及供應並穩定國內供電，自與政府能源政策有關，則賴前院長於接受媒體專訪時針對能源政策為說明，並表示「同時要求中油，針對專家提出的問題，做好調查和充分說明，爭取下次環評大會一舉通過，推動我國燃氣發電的進程」，以及強調「只要在今年（107年）9月底前通過，時間上還來得及」，如此（西元）2025年推動非核家園，燃氣配比達50%就不會跳票（本院1卷第139 至140頁），尚難謂係不當干預環評審議。至於媒體報導環評委員李退之與參加人前董事長戴謙均為賴前院長台南幫人馬、被告代表人李應元曾因多名學者專家委員要求機關代表迴避而遭賴前院長訓斥，以及被告前副署長詹順貴辭職聲明及臉書頁面提及賴前院長「先是突然公開喊出希望桃園觀塘的三接環差9月底通過，跟著又再公開講要『三接換深澳電廠』，做為負責環評的我，不僅只能從新聞得知，還被要求密切排審環評大會，非配合讓三接環差通過不可，不願配合，只能公開明志，也因而更加得罪新潮流」等語（本院卷1第229、230頁），核其內容亦均不足以釋明7名機關委員參與系爭環評審查時有偏頗之虞。原告僅憑媒體報導、被告前副署長詹順貴辭職聲明及臉書所述，並以行政院為各機關代表委員所屬機關的上級機關為由，據以推論、主張7名機關委員參與系爭環評審查時有偏頗之虞而應迴避，尚無可採。 ⑵又依被告根據環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程（下稱組織規程）規定，被告所設環評委員會置委員21人，除主任委員（由被告署長兼任）、副主任委員（由被告副署長兼任）為當然委員外，有關機關代表5人，其餘委員14人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼（第3、4條參看）；委員會議每月開會1次為原則，由主任委員召集之，必要時，得召開臨時會議，均以主任委員為主席，主任委員未出席時，由副主任委員代之（第7條參看）；會議應有全體委員過半數之出席始得開會，應有出席委員過半數之同意始得決議（第8條參看）。依此，被告環評委員會委員共計21人，其中機關代表僅5人，縱令加計由被告署長及副署長兼任之主任委員及副主任委員，亦僅7人，僅占全體委員人數3分之1，難認有原告所稱之「人數優勢」可言；且委員會議每月開會1次乃為原則，並非謂每月僅得開會1次，更不得謂每月召開1次以上會議即屬違法，是原告主張被告違反慣例密集加排大會審議，係欲藉由機關代表委員之人數優勢強行通過系爭環評審查，並進而資為7名機關委員進行審查有偏頗之虞的論據，亦無可採。 ⒌另依前引迴避規範第5點規定，利害關係人於「審查會議中」對環評委員提出迴避申請，於所舉原因及事實釋明資料不足佐證時，環評委員無須迴避。揆其意旨，應在維持審查會議之順利運作，避免利害關係人動輒藉由申請迴避妨礙會議進行，而使申請迴避制度變相成為阻止開會的手段。原告第1次迴避申請，經被告以原告所舉原因及事實釋明資料不足以佐證7名機關委員有迴避規範第3點所列「足認其進行審查有偏頗之虞者」之情形，以107年10月2日函駁回後，原告再於107年10月8日被告第340次會議審查中提出第2次迴避申請，依該次會議紀錄所載，原告第2次迴避申請既已提交會議討論，並由被告執行秘書報告以「本次申請迴避狀與前次無異，請本委員會各機關委員代表再次確認是否有迴避本案之必要」，經會議確認與會7名機關委員均無須迴避，及主席說明「經本委員會與會委員確認，本署認為與會委員，應無迴避本案之必要」後，確認與會委員、相關機關代表無其他意見，乃進行後續會議並作成決議（會議紀錄㈡討論情形至參看，本院卷第173頁），即與迴避規範第5點規定無違。原告主張被告於會議進行中收到迴避申請，未停止程序之進行，仍由被申請迴避之被告前署長李應元主持並進行會議，其餘被申請迴避委員參與審查，程序有重大瑕疵，並有應迴避委員參與審查之違法情形云云，殊非可採。 ⒍至監察院依憲法及憲法增修條文之規定提出糾正案，乃是針對行政院及其所屬各機關的工作及設施有違法或失職情事而為糾正，以督促行政機關注意改善（監察法第24條參看）。其所糾正者，並不以機關之工作及設施違法為限，不當或失職亦屬之。觀諸卷附監察院108年1月3日公告之糾正案文，其結論雖載以「㈦綜上，觀塘案於短期內密集召開環評審查會議，並在專家學者退席或消極不出席情況下，藉政府機關代表人數優勢投票通過審查，肇生環評審查程序及結論迭遭輿論強烈質疑，均嚴重斲傷國內環評審查制度及公信力，洵有未當」（本院卷1第226頁），惟政府機關代表人數僅占全體環評委員人數3分之1，無「人數優勢」可言，業經本院論明如前，且該糾正案文亦指出「㈥惟查，環保署對深澳電廠案及觀塘案之環評審查……，縱使符合法令規範，但已使環評制度公信力喪失殆盡」（本院卷1第226頁），足徵該糾正案乃是以被告就觀塘案之環評審查工作「洵有未當」而為糾正，尚難以之作為認定環評審查程序有重大瑕疵而致原處分「違法」的論據。㈢關於原處分之作成有無原告所指違法情事部分： ⒈按環評法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」又同法施行細則第36條第1項規定：「本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，指本法第6條第2項第1款（開發單位之名稱及其營業所或事務所）、第4款（開發行為之名稱及開發場所）、第5款（開發行為之目的及其內容）及第8款（環境保護對策、替代方案）或本法第11條第2項第1款（開發單位之名稱及其營業所或事務所）、第4款（開發行為之名稱及開發場所）、第5款（開發行為之目的及其內容）、第8款（減輕或避免不利環境影響之對策）及第10款至第12款（綜合環境管理計畫、對有關機關意見之處理情形、對當地居民之意見處理情形）之內容有變更者。」第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准……。」第38條規定：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2項）前項第1款及第2款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第5條規定實施環境影響評估。」 ⒉次按環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環保署擬訂，報請行政院核定後發布之。……」被告依上開授權訂定之組織規程第2條明定該委員會任務為：「一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。三、關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。四、依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。」第4條第1項規定：「本會置委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外，有關機關代表5人，由內政部次長、衛生福利部次長、行政院農業委員會副主任委員、科技部次長及國家發展委員會副主任委員兼任；其餘委員14人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼之。」第8條規定：「（第1項）本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。（第2項）前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理；機關委員不克出席時，得指派該機關人員代表出席會議及表決。」準此可知，被告為環評法中央主管機關，依法設置環評委員會，負責環說書、評估書等有關事項之審查。該委員會採合議制組織，委員共計21人，其中14人為具有環評相關學術專長及實務經驗之專家學者，審查會議必須有全體委員過半數之出席始得開會，出席委員過半數之同意始得決議，其所為審查不受被告之指揮監督，有相當之獨立性，且就開發行為對環境有無「不良影響之虞」或「重大影響之虞」及是否「造成不良影響」等不確定法律概念的判斷，具風險評估（風險預測）特性，所為審查結論具有專業判斷性質，行政法院對此專業判斷採取較低審查密度，原則上應予尊重，而承認環評委員會之決定有判斷餘地，僅於其有出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更。 ⒊經查，系爭開發案關於工業區部分，原開發單位即前東鼎公司所提具之工業區環評評估書，業經被告於88年7月14 日公告審查結論「有條件通過環評審查」；工業港部分，原開發單位工業局提具之工業港環說書，亦經被告於89年4月27日公告審查結論「有條件通過環評審查」。工業區開發案歷經數次變更，於92年間暫停施工，但已初步完成部分海堤並填築部分用地；工業港開發案則尚未施工。嗣工業區開發單位變更為參加人，為配合參加人於開發案址興建第三液化天然氣接收站（下稱系爭接收站）計畫，工業局擬續行工業港之開發，惟因距離取得目的事業主管機關核發之開發許可已逾3年，工業局乃依89年4月27日公告審查結論所載（即現行環評法第16條之1規定），於106年4月提出工業港環差分析及對策檢討報告送被告審查（此即原處分1之緣由），經106月6月5日專案小組初審會議決議，建議依環評法第18條第3項規定，認定系爭開發案對藻礁生態系統環境造成不良影響，命參加人限期提出因應對策，工業局則應就藻礁生態現地調查、藻礁保護區影響評估等補充修正後，併同工業區因應對策送被告審查。參加人因此於106年9月提出工業區環評評估書因應對策（此即原處分3之緣由），經被告提於專案小組會議決議，請工業局及參加人釐清適法性，規劃採行其他迴避替代方案後再為審議。參加人為此提出「迴避替代方案」、「迴避替代修正方案」重新規劃系爭接收站廠區配置，再根據迴避替代方案提出工業區環差報告（此即原處分4之緣由），併同因應對策供被告審查，另工業局亦提出工業港環差報告（此即原處分2之緣由），併同工業港環差分析及對策檢討報告送被告審查。前揭工業局所提工業港環差分析及對策檢討報告、工業港環差報告，以及參加人所提工業區環評評估書因應對策、工業區環差報告，分別經被告環評委員會107年10月8日第340次會議決議「審查通過」、「審核修正通過」，並由被告據以作成原處分通知工業局及參加人。上情為兩造所不爭執，並有各該會議紀錄（本院卷1第131至138頁、第167至208頁）、工業港環說書環差分析及對策檢討暨環差報告（定稿本；外放卷外）、工業區環評評估書因應對策暨環差報告（定稿本；外放卷外）、原處分等在卷可稽，其事實堪予認定。準此可知，系爭開發案無論是工業區或工業港，均已於88、89年間通過環評審查而准許開發在案，僅因工業港部分未於取得目的事業主管機關核發之開發許可後3年內實施開發行為，乃依環評法第16條之1規定辦理「環境現況差異分析及對策檢討」，復因審議過程中認為系爭開發案對藻礁生態系統環境造成不良影響，除依環評法第18條第3項規定，命參加人提出「因應對策」，並請工業局及參加人規劃採行迴避替代方案，涉及變更原環評審查通過之內容，因此依環評法施行細則第37條規定辦理「環境影響差異分析報告」。是本件乃是被告環評委員會就系爭開發案（包括工業港及工業區）已通過環評之環說書與評估書內容有所變更而無須重新辦理環評之變更事項，以及對於藻礁生態系因應對策而為審查，應屬至明。 ⒋又被告環評委員會107年10月8日第340次會議紀錄（本院卷1第173至177頁），就其對於系爭環評審查結論及理由，記載如下： ⑴工業港環差分析及對策檢討報告案經討論，與會委員就甲案「退回目的事業主管機關」與乙案「審查通過」2案進行表決，在場委員包含主席共 10人（主席未參與投票），表決結果：0票贊成甲案，7票贊成採乙案，2票空白票（按第340次會議，計有委員3人依組織規程第9條第1項規定應迴避，並依同條第3項規定，出席人數之計算方式應將迴避之委員人數扣除，作為委員總數之基準，故該次會議應出席委員18人，實際出席委10人，出席委員人數已過半。本院卷第167頁參看），據以作成以下決議： ①本工業港環差分析及對策檢討報告審查過程，已與工業區開發計畫併同檢討評估。基於2案開發單位已根據其執行殼狀珊瑚藻覆蓋率、海域（含潮間帶）生態、柴山多杯孔珊瑚、工業港礁體分布等環境現況調查結果，優先迴避退縮開發規模，工業港將碼頭海堤長度自2,860公尺縮減為1,688公尺，保留1座LNG碼頭及1座備用碼頭，刪除其餘8座碼頭，南防波堤自800公尺縮減為450公尺，原防波堤平面配置（含防波堤法線控制點座標及碼頭位置）向外海平移20公尺以上（維持總水域面積913公頃，平移後仍位處原工業港環說書審查通過之編定範圍），原碼頭後線用地約31公頃調整為設置碼頭海堤後線外海圍堤造地約21公頃，不設置觀新藻礁保護區新屋海域之3道突堤；工業區開發面積自232公頃縮減至23公頃，僅保留2座LNG儲槽及相關氣化設施與輸氣管線，不施作北堤改以棧橋連接；其次就藻礁生態系影響減輕對策，已根據溫排水、浚挖作業懸浮固體、地形變遷等對藻礁生態影響及景觀影響分析結果，據以提出環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃。爰此，本委員會認定，本案業就目前環境因素及可能造成之環境影響，退縮調整開發行為，除已避開現況調查發現有殼狀珊瑚藻覆蓋及柴山多杯孔珊瑚分布區域，並整體降低港灣開發對沿岸流海水自然交換等水體物理和化學因子之影響程度，且檢討研提生態保護減輕對策，得以預防及減輕後續開發之環境影響程度，再衡酌經濟部所提上位政策及開發必要性等社會及經濟面向後，認定本案審查通過。 ②請開發單位按107年9月19日函送「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境現況差異分析及對策檢討暨環境影響差異分析報告（第二次修訂本）」製作定稿，並將開發單位承諾原防波堤平面配置（含防波堤法線控制點座標及碼頭位置）向外海平移20公尺（維持總水域面積913公頃，平移後仍位處原工業港環說書審查通過之編定範圍）納入定稿。 ⑵工業港環差報告經討論，與會委員就甲案「退回目的事業主管機關」與乙案「審核修正通過」2案進行表決，在場委員包含主席共10人（主席未參與投票），表決結果：0票贊成甲案，7票贊成乙案，2票空白票，據以作成以下決議： ①開發單位刪除107年8月27日迴避替代修正方案中增列「於外海填區興建2座LNG儲槽及氣化設施」，並表示該增列設施倘認有規劃開發之必要，將另案申請，重新辦理環評。 ②開發單位已根據其執行殼狀珊瑚藻覆蓋率、海域（含潮間帶）生態、柴山多杯孔珊瑚、觀塘工業港礁體分布等環境現況調查結果，優先迴避退縮開發規模，將碼頭海堤長度自2,860公尺縮減為1,688公尺，保留1 座LNG碼頭及1座備用碼頭，刪除其餘8座碼頭，南防波堤自800公尺縮減為450公尺，原防波堤平面配置（含防波堤法線控制點座標及碼頭位置）向外海平移20公尺以上（維持總水域面積913公頃，平移後仍位處工業港環說書審查通過之編定範圍），原碼頭後線用地約31公頃調整為設置碼頭海堤後線外海圍堤造地約21公頃，不設置觀新藻礁保護區新屋海域之3道突堤，上述退縮調整，已整體降低港灣開發對沿岸流海水自然交換等水體物理和化學因子之影響程度。其次就藻礁生態系影響減輕對策已根據溫排水、浚挖作業懸浮固體、地形變遷等對藻礁生態影響及景觀影響分析結果，據以提出環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃。爰此，本委員會判斷本案變更後環境影響程度相較原環評審查通過之影響程度降低，係屬對環境更友善之規劃，得以預防及減輕後續開發之環境影響程度，本案審核修正通過。 ③請開發單位按107年9月19日函送「桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境現況差異分析及對策檢討暨環境影響差異分析報告（第二次修訂本）」製作定稿，並將開發單位承諾原防波堤平面配置（含防波堤法線控制點座標及碼頭位置）向外海平移20公尺（維持總水域面積913公頃，平移後仍位處原工業港環說書審查通過之編定範圍）納入定稿。 ⑶工業區環評評估書因應對策經討論，與會委員就甲案「中止審查」與乙案「審核修正通過」2案進行表決，在場委員包含主席共10人（主席未參與投票），表決結果：0票贊成甲案，8票贊成乙案，1票空白票，據以作成以下決議： ①本因應對策審核修正通過。 ②請開發單位按107年9月19日函送之「觀塘工業區藻礁生態系因應對策暨環境影響差異分析報告（第二次修訂本）」製作定稿。 ⑷工業區環差報告經討論，與會委員就甲案「審核修正通過」與乙案「補正再提本會討論」2案進行表決，在場委員包含主席共 10人（主席未參與投票），表決結果：7票贊成甲案，0票贊成乙案，2票空白票，據以作成以下決議： ①開發單位已根據其執行殼狀珊瑚藻覆蓋率、海域（含潮間帶）生態、柴山多杯孔珊瑚、工業港礁體分布等環境現況調查結果，優先迴避退縮開發規模，開發面積自232公頃縮減至23公頃，避開現況調查發現有殼狀珊瑚藻覆蓋及柴山多杯孔珊瑚分布區域，開發規模僅保留2座LNG儲槽及相關氣化設施與輸氣管線，LNG 營運量自每年600萬噸調整為每年300萬噸，不施作北堤改以棧橋連接，以提升變更後之沿岸流海水自然交換程度。其次就藻礁生態系影響減輕對策已根據溫排水、浚挖作業懸浮固體、地形變遷等對藻礁生態影響及景觀影響分析結果，據以提出環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃。爰此，本委員會判斷變更後環境影響程度相較原環評審查通過之影響程度降低，係屬對環境更友善之規劃，已得以預防及減輕後續開發之環境影響程度，本案審核修正通過。 ②請開發單位按107年9月19日函送之「觀塘工業區藻礁生態系因應對策暨環境影響差異分析報告（第二次修訂本）」製作定稿。 ⒌經核前開會議紀錄，業已就被告環評委員會決議工業港環差分析及對策檢討報告、工業港環差報告、工業區環評評估書因應對策及工業區環差報告「審查通過」、「審核修正通過」，詳述其審核依據及作成判斷之理由。而關於參加人及工業局根據執行殼狀珊瑚藻覆蓋率、海域（含潮間帶）生態、柴山多杯孔珊瑚、觀塘工業港礁體分布等環境現況調查結果，優先迴避退縮開發規模（有關原開發方案、迴避替代方案及迴避替代修正方案之示意圖及說明，見本院卷2第530至532頁），包括工業港碼頭海堤長度自2,860公尺縮減為1,688公尺，僅保留1座LNG碼頭及1座備用碼頭，刪除其餘8座碼頭，南防波堤自800公尺縮減為450公尺，原防波堤平面配置向外海平移20公尺，不設置觀新藻礁保護區新屋海域之3道突堤，以及工業區開發面積自232公頃縮減至23公頃，僅保留2座LNG儲槽及相關氣化設施與輸氣管線，LNG營運量自每年600萬噸調整為每年300萬噸，不施作北堤改以棧橋連接等，暨根據溫排水、浚挖作業懸浮固體、地形變遷等對藻礁生態影響及景觀影響分析結果，針對藻礁生態系所提環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃，是否得以預防及減輕後續開發之環境影響程度，以及變更後環境影響程度是否較原環評審查通過之影響程度降低，而屬對環境更友善之規劃，涉及科學、客觀、綜合之調查及分析，並具有風險預估、價值取捨等高度專業性之判斷，依前述說明，並基於對專業之尊重，被告環評委員會就此所為之審查決定應有判斷餘地，且觀諸前揭審查結論之理由，該決定尚難認是出於錯誤之事實認定、不完全之資訊（詳如後述），或違反一般公認之價值判斷，且其組織與程序又悉依相關規定辦理，並經詳述如前，故被告環評委員會所為前開具專業判斷性質之審查結論，本院予以尊重。另關於工業區及工業港開發內容之變更，其變更後環境影響程度既較原環評審查通過之影響程度降低，即無環評法施行細則第38條第1項所定應重新辦理環評之情形，故就申請變更部分，自無庸重新辦理環評，被告環評委員會就參加人及工業局依環評法施行細則第37條規定辦理「環境影響差異分析報告」予以審查，於法亦無不合。 ⒍原告雖主張棧橋落墩點不明致原處分有應記載事項欠缺之瑕疵、原處分之作成有資訊不足之重大瑕疵，以及原處分違反野生動物保育法、文化資產保存法及不當連結禁止原則云云。然查： ⑴關於棧橋落墩點部分： ①棧橋落墩點座標位置之記載，依原告所引環評法第16條、第16條之1、第18條第3項及同法施行細則第36條、第37條及第40條第2項等條文，均無明文規定，且亦無從依上開規定推論出棧橋落墩點座標位置為系爭各該環評報告應記載之法定事項。原告主張棧橋落墩點不明致原處分有應記載事項欠缺之瑕疵，顯非可採。 ②106年6月5日專案小組初審會議結論㈠為「依本報告（按即工業港環差分析及檢討報告）所列……且開發單位判斷工址施工造成藻礁生態系生物體棲地之破壞，爰此，建議依環評法第18條第3項規定，認定觀塘工業區開發計畫對藻礁生態系環境造成不良影響，命觀塘工業區開發單位台灣中油股份有限公司限期提出因應對策。」（訴願卷2第74頁）。參加人乃據以提出工業區環評評估書因應對策，於該報告中第6、7、8章詳述藻礁生態環境現況、相關保護對策及保護對策之檢討與修正（目錄見本院卷2第233至234頁；內容參看上開報告定稿本，外放卷外），核已符合環評法第18條第3項及同法施行細則第40條第2項所要求之應記載事項內容，並無原告所稱有應記載事項欠缺而違法之情事。原告以上開專案小組初審會議認定「開發單位『原工址』施工將造成藻礁生態系生物體棲地之破壞」為由，作為參加人所提工業區環評評估書因應對策欠缺「棧橋之明確落墩點」記載而屬違法的論據，洵不足採。 ③又原告認「棧橋之明確落墩點」應予載明，無非是因中央研究院陳昭倫研究員調查研究結果，顯示參加人就棧橋施工範圍測線之S2、S4側線上有柴山多杯孔珊瑚，系爭環差報告卻記載未發現柴山多杯孔珊瑚，為避免棧橋興建影響柴山多杯孔珊瑚，乃認應就「棧橋之明確落墩點」予以載明，並執此指摘參加人調查方式不佳，原處分之作成有資訊不足之瑕疵。惟依參加人提出之工業區環評評估書因應對策（定稿本）記載（第6-111至6-125頁），可知參加人於107年2月、3 月曾針對棧橋預定施工範圍柴山多杯孔珊瑚調查，後因中央研究院陳昭倫研究員在107年4月專家會議提出，柴山多杯孔珊瑚潛在熱區在水深5公尺內，且表示在棧橋橋墩南側距離約50-60公尺發現1株柴山多杯孔珊瑚，因而進行擴大調查，調查範圍涵蓋陳昭倫博士所提出之潛在熱區，調查方法是依據「海洋生態評估技術規範」之調查及分析方法，採樣方法為「潛水實地調查，未經核准採樣，均採非破壞性調查」，但因柴山多杯孔珊瑚屬一級保育類動物，無法直接進行採樣，故另參考劉鳳昌老師之「海域生物多樣性與環境監測系統」，針對柴山多杯孔珊瑚之調查監測，使用一般調查海洋生態監測上使用之海底照像或錄影法，藉由影像或照片資料證明棧橋區海底生態實際情況，然調查結果並未發現有柴山多杯孔珊瑚。此外，參加人為確保棧橋興建不致影響柴山多杯孔珊瑚，承諾於棧橋施工前會在原設計椿位與施工處，再次進行調查，乃再委託具有專業背景之臺灣大學海洋研究所退休副教授黃哲崇及其團隊，自108年6月4日至同年8月21日，針對棧橋橋墩柱、彎管平台墩柱、施工便橋橋柱、棧橋南北兩側90公尺的鄰近水域，以及陳昭倫博士曾發現的珊瑚株確認等再為調查，截至108年8月21日的所有調查結果，於所調查的海域均未發現柴山多杯孔珊瑚等情，業據參加人陳明在卷，並提出黃哲崇及其團隊於108年9月19日撰寫之調查報告資為佐證（本院卷2第245至315頁）。是原告僅以陳昭倫博士曾在相關海域發現有柴山多杯孔珊瑚為由，逕為前開主張及指摘，自不足採。 ⑵關於原告所指資訊不足之瑕疵部分： ①查原告以107年4月27日專家會議共識要求補充秋冬季藻類生態調查資料、提出配合農委會林務局後續生態調查結果之可能開發因應作為；107年10月3日及同年月8日劉小如委員書面意見要求參加人提出重新委託符合新開發計畫的模擬資料；107年10月8日王价巨委員書面意見及鄭明修委員書面意見要求進行海域及沿岸區域調查、提出開發基地範圍內保育、瀕危物種分佈位置、需求、生殖特性，以及對藻礁生態、海洋生物迴游、保育類物種可能衝擊完整資料；107年10月3日劉小如委員書面意見、107年10月8日王价巨委員書面意見要求提出藻礁是否可被取代資料、針對區域性地震、燃氣爆炸等災害模擬分析等，被告環評委員會未待上開資料提出即作成判斷為由，主張原處分之作成有判斷資訊不足之瑕疵云云，所憑無非是各別環評委員之意見或環評委員會作成審查結論前之專家會議的要求。然而，各環評委員之審查意見，以及開發單位所為答覆說明，既經逐一列載於參加人所提工業區環評評估書因應對策暨環差報告（定稿本第1至12頁），及工業局所提工業港環差分析及對策檢討報告暨環差報告內（定稿本第1至31頁），且第340次會議紀錄之附件亦將各委員的書面意見、第338次會議提會資料、專家會議討論結論及結論文字修正意見等予以詳列（本院卷1第179至205頁），自難謂上開委員意見、要求及開發單位所為答覆未經被告環評委員會議予以斟酌、審議，而經斟酌後既認為依據已作成之相關調查及現有資料仍可為判斷並作成審查結論，即無原告所稱有判斷資訊不足之瑕疵可言。 ②次查，將外海防波堤向西平移20公尺（即再向外海移動20公尺），乃是出於環評委員馬小康、李鍚堤之建議，此觀第340次會議紀錄所載「馬委員小康說明略以：『前次會後本人曾與許多環保團體、專家學者就本案進行深度討論……針對如何減輕藻礁生態系之影響，本人提出2點意見：⒈LNG接收站之內、外圍防波堤應儘可能往外海移動，並視藻礁生態系現場環境狀況至少應外移20至30甚至50公尺之外，以降低藻礁生態系受破壞的範圍……』」、「李委員錫堤說明略以：『以保護藻礁為前提，防波堤採行離岸形式，並往外海移動之意見，本人與馬委員小康立場一致……』」（本院卷1第169至170頁），即足明之。經濟部代表因而表示：「……本案第2次迴避方案中，已針對柴山多杯孔珊瑚熱區即G1、G2區，取消規劃設置汽化站體，避免對柴山多杯孔珊瑚的影響。針對委員所提『防波堤向西平移20公尺』之建議，經評估平移後尚位於原編定之開發範圍內……承諾開發單位將外海防波堤向西平移20公尺設置，且未來施工、營運過程階段所有迴避減輕措施，均同意辦理，以期降低對周遭環境、生態擾動。」（本院卷1第171頁）。據此，外海防波堤向西平移20公尺既是出於被告環評委員之建議，並屬減輕藻礁生態系影響之措施，且平移後復仍位於原編定之開發範圍內，則在此之前業已辦理之相關調查尚非不可援用。原告以第340次會議臨時決定將外海防波堤向西平移20公尺，未進行開發內容變更後的分析與生態調查為由，主張被告環評委員會的審查決定是基於不正確、不完整資訊所為云云，並無可採。 ③另關於工業港外海填區之2座天然氣儲槽，未來是否興建，以及是否如期興建，均屬未定，且參加人於本件環評審查時，針對委員關於「後續仍需在外海填區增建2座儲槽，為何要分割環評」的質疑，亦已說明其為善意回應環保團體訴求，同時確保台電大潭電廠新增機組能夠如期發電，提供北部地區穩定電力，經審慎評估權衡後，提出迴避替代方案，該方案主軸即是以避開藻礁生態及柴山多杯孔珊瑚棲息地為主要考量，之後復提出迴避替代修正方案，再進一步縮小開發規模，僅於原開發單位已經填築之用地興建2座儲槽及汽化設施，以期兼顧環境生態，惟為配合政府能源轉型政策，西元2025年燃氣發電占比達50%，並兼顧天然氣之充分穩定供應，已擬定短、中、長期天然氣輸儲系統增建投資計劃，因考量系爭接收站是屬於必要之關鍵基礎設施及系爭開發案的急迫性，並經洽詢被告確認於外海填區興建另2座儲槽需重新辦理環評後，乃將二者分開等語甚詳（訴願卷2第276至277 頁）。則關於工業港外海填區之2座天然氣儲槽，未來究否興建既未確定，即便興建亦應重新辦理環評，被告環評委員會就現有計畫之開發規模而為審查，難謂有原告所稱未完整評估開發影響之情形。原告以工業港外海填區未來擬增建2座天然氣儲槽，卻未與本件一起整體評估，指摘原處分有資訊不足之瑕疵，殊非可採。 ④末查，被告環評委員會委員劉小如、鄭明修雖未出席第340次會議（該次會議簽名單見本院卷1第206至208頁），惟其等書面意見均列入會議之附件（本院卷1 第180至182頁、第188至第190頁），而參加人針對其等意見所為答覆說明，亦詳載於參加人所提工業區環評評估書因應對策暨環差報告（定稿本第6、11至12 頁）、工業局所提工業港環差分析及對策檢討報告暨環差報告（定稿本第11至14、25至31頁），並無原告所稱「海洋、生態委員審查意見未被具體回應」之情，原告執此主張原處分之作成有資訊不足瑕疵，要屬無據，難認可採。又原告指摘原處分之作成另有環評過程未察覺並評估大潭藻礁附近有保育類野生動物臺灣白海豚棲息、未考量開發對海洋客家文化影響、未考量開發對氣候變遷之影響而有資訊不足瑕疵云云，經核均屬原告個人主觀見解，要無足採。至參加人進行開發行為之施工過程中，雖發生工作船擱淺及斷纜事件（參原證88、97），惟此等事件乃是開發行為進行中所發生，環評法第18條就此設有相關處理規定，且被告業已依環評法第18條第3項規定，命參加人提出因應對策進行檢討，該因應對策目前正由被告研議審查中，待定稿後將責由參加人切實執行等情，亦據參加人陳明在卷，故尚難以此等開發行為進行中發生之事件，據以反推開發單位於環評階段就海象分析不足，並執此指摘原處分有資訊不足之重大瑕疵。 ⑶關於原處分有無違反野生動物保育法、文化資產保存法等規定及有無違反不當連結禁止原則部分： ①原告雖主張本案工業港及工業區開發範圍均位於觀新藻礁保護區5公里範圍內，違反環評作業準則第5條第2項第1款：「開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位者，依下列規定辦理：一、開發基地位於相關法律所禁止開發利用之區域，從其規定。」、非都市土地開發審議作業規範第11編第4條第2款：「填海造地之開發，應優先保育自然資源……申請填海造地開發，其地點不得位於下列地區內：……㈡依法劃（指）定公告之保育區、保護區或保留地及其外5公里之範圍」的規定云云。惟非都市土地開發審議作業規範是內政部依據區域計畫法第15條之2第2項授權所訂定，乃關於為開發利用而申請變更區域土地使用管制分區之審核規範，與本案環評審查本屬不同之規範。況依該規範第11編第4條第2款規定：「填海造地之開發，應優先保育自然資源，維護歷史古蹟與重要文化資產，維護國防與公共安全、公共通行及鄰近海岸地區之保護。其開發計畫並應配合區域計畫、都市計畫、行水計畫、港灣與航運計畫，以及其他各目的事業主管機關依法公告之計畫。申請填海造地開發，其地點不得位於下列地區內。但經各該目的事業主管機關同意或認定不影響其目的事業計畫之實施及保護標的者，不在此限。……㈡依法劃（指）定公告之保育區、保護區或保留區及其外5公里之範圍。……」可知，填海造地開發地點倘若位在依法劃設之保育區、保護區或保留地及其外5公里範圍內者，並非必然不得開發，如經目的事業主管機關同意或認定不影響其目的事業計畫之實施及保護標的者，即不在禁止之列。而內政部營建署於本案環評審查相關會議及訴願審議時，均派員列席並在場說明，未表示系爭開發案違反上開規定（訴願卷2第80至81、156至157頁；訴願決定書第36至37頁，見本院卷1第92至93頁），是原告此部分主張自不足採。 ②原告另主張本案開發範圍內有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚及小燕鷗、臺灣白海豚，依野生動物保育法第18、41、42條規定，禁止騷擾、虐待或宰殺保育類野生動物，本案開發將騷擾、虐待甚至宰殺保育類野生動物，違反野生動物保育法上述規定云云。然「在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用，應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之，不得破壞其原有生態功能。必要時，主管機關應通知所有人、使用人或占有人實施環境影響評估。」「既有之建設、土地利用或開發行為，如對野生動物構成重大影響，中央主管機關得要求當事人或目的事業主管機關限期提出改善辦法。」為野生動物保育法第8條第1、3項所明定。由此可知，野生動物重要棲息環境並非絕對不得經營各種建設或土地利用，乃是應選擇以影響野生動物棲息最少之方式及地域為之。而本案無論是工業港或工業區的開發，皆已採取迴避替代修正方案，退縮開發規模，以避開現況調查發現有殼狀珊瑚藻覆蓋及柴山多杯孔珊瑚分布區域，期能預防及減輕後續開發之環境影響程度，業已詳述如前，核與野生動物保育法揭示「在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用，應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之」之意旨，尚無不合。至於開發行為固然會使在附近棲息之野生動物受有一定程度的攪擾，但究不得以此即謂構成騷擾、虐待或宰殺，故原告此部分主張亦非可採。 ③原告雖又以原告7人及桃園在地聯盟等團體就本案開發基地之大潭海岸，已分別向農委會、桃園市政府申請指定自然地景、自然紀念物，縱尚未經指定或暫定，仍不應忽視其具該等價值為由，主張原處分遽予通過環評審查，違反文化資產保存法第87條、第88條第2項規定云云。然而，既如原告所自陳，上開指定自然地景、自然紀念物之申請，尚未經主管機關作成指定或暫定的決定，則是否確屬具有歷史、藝術、科學等文化價值之文化資產即有未明，原告逕予指摘原處分之作成違反文化資產保存法第87條規定：「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙自然地景、自然紀念物之保存及維護……」、第88條第2項規定：「營建工程或其他開發行為進行中，發見具自然地景、自然紀念物價值者，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理」，要無足取。 ④末以，原告指摘原處分違反不當連結禁止原則，無非是以原處分作成之法律依據及審查基準，關鍵在對於環境不良影響的減輕與預防措施的可行性與有效性，與能源轉型無關，更與「深澳換觀塘的政治決定」無關，不能以國家能源轉型為理由而犧牲藻礁生態系與柴山多杯孔珊瑚的保育，前行政院長賴清德以「能源轉型」及「觀塘過關交換深澳電廠停建」，要求被告務必力拚原處分過關，顯然違反不當連結禁止原則為據。惟稽之前所揭示被告環評委員會107年10月8日第340次會議紀錄記載系爭環評審查結論所據理由（參本判決事實及理由六、㈢、4所載），並無原告所稱出於與環評事務無關考量之情事，原告援引媒體報告、被告前副署長詹順貴臉書頁面而為前開指摘，尚難憑採。㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。七、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請撤銷，為無理由，應予駁回，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　110　年　　2　　月　　4　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法官　程怡怡法官　鍾啟煒法官　李君豪一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　年　　2　　月　　4　　日書記官方偉皓

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1008號

關鍵資訊

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1008號