臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1228號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 05 月 14 日

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1228號109年4月30日辯論終結原 告　陳家寧即一月商行

訴訟代理人　黃仕翰律師
柯晨晧律師
蘇庭萱律師
被 告　臺北市政府都市發展局

代　表　人　黃景茂（局長）
訴訟代理人　吳偉銓
吳妙惠
汪海淙
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年6月10日府訴二字第1086102776號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠臺北市○○區○○○路000巷0號1 樓建築物（下稱系爭建物，建物總面積88.21 平方公尺，坐落臺北市○○區○○段○○段00○號土地，下稱系爭土地）位在都市計畫第3 種住宅區，並臨接6 公尺計畫道路。原告與訴外人陳○瑜在系爭建物合夥經營一月商行（統一編號00000000），於民國107 年11月16日歇業後，改由原告獨資於同日經核准設立一月商行（統一編號：00000000）繼續營業。臺北市商業處（下稱商業處）曾於107年11月8日派員至系爭建物訪視，查知現場有服飾及飾品（耳環）等供不特定人選購，依標示價出售，每件約新臺幣（下同）150 元起，乃認定系爭建物經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義的布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業，並以107年11月13 日北市商三字第1076038078號函移請被告處理（下稱107年11月13 日函）。被告審認原告及訴外人陳○瑜合夥經營的一月商行，其營業態樣屬臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第5條規定的第19 組一般零售業甲組，因臨接道路寬度不符8公尺的條件，違反都市計畫法，乃以107年11月16日北市都築字第1076056808號函（下稱107年11月16 日函）通知原告及其合夥人確保建築物合法使用，於文到次日起2 個月後經權責機關稽查仍有經營上開營業態樣情事，將依臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第 1項事件查處作業程序（下稱查處作業程序）裁處。
㈡商業處於108年1月23日再次派員前往系爭建物訪視，查知原告經營的一月商行，現場仍陳列各種項鍊、耳環、帽子、圍巾等商品，供不特定人參觀選購，項鍊150元至600元、耳環110元至580元、帽子480 元，乃認定系爭建物現場經營經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義的布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業，並以108年2月12日北市商三字第1086004198號函移請被告處理（下稱108年2月12日函）。被告審認原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及分區管制自治條例第8條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項及查處作業程序第3類第1 階段規定，以108年2月23日北市都築字第10830164001 號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，經訴願駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠被告作成原處分前僅進行簡單的現場訪查，沒有通知原告陳述意見，也沒有提醒原告得提出有利事證，已違反行政程序法第102條規定及最高行政法院101年度判字第82號、99年度判字第1161號判決意旨。又訴願審議機關不僅未撤銷違法的原處分，在未經原告表示意見的情形下，直接適用原處分所未記載的臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準（下稱附條件使用標準）附表第19組第14目規定，而維持原處分，訴願程序顯有缺漏，侵害原告陳述意見的權益。㈡107年11月8日商業處稽查人員記載「現場置有服飾及飾品（耳環）等供不特定人選購」；108年1月23日稽查人員記載「現場陳列各種項鍊、耳環、帽子、圍巾等商品」等，據此，原告的營業類別包含耳環、項鍊等屬於珠寶、首飾類的項目，故有分區管制自治條例第5條附表第19組第12 目珠寶、首飾類規定的適用，即可在鄰接道路寬度6 公尺的系爭建物營業，而無違法情事。被告無視上開稽查報告中有利原告的事實，認定原告經營的一月商行營業類別屬分區管制自治條例第5條附表第19組第14 目的服飾類，顯違背行政程序法第9條有利不利一律注意的原則。㈢分區管制自治條例第5條附表第19組第19目於108年2月23日修法前僅規範屬於舊衣的「估衣業」；第19組第14目規範屬於原物料的「呢絨、綢緞及其他布料」，沒有規範帽子、圍巾等成衣。嗣修法後，第19組第14目仍維持屬於原物料的「呢絨、綢緞及其他布料」，第19目則從「估衣」變成為「衣著、鞋、帽、傘、服飾品」。原處分的基礎事實時點為108年1月23日，故應以 108年1月23日當時的法規為準據。既然該時第19組第19 目未納入帽子、圍巾等新成衣，可證舊法下根本沒有規範販售帽子與圍巾之商家的營業場所應如何設置。被告不察，以修法後較為嚴苛的新法處罰原告，已違反實體從舊、程序從新的法理等等。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠系爭建物前經商業處107年11月8日派員訪視，審認係經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業，營業態樣歸屬分區管制自治條例第5條第19 組一般零售業甲組，未符合使用分區附條件允許作為第19組一般零售業甲組使用的核准條件。被告先以107年11月16 日函行政指導，請原告確保建築物依法使用。之後商業處108年1月23日訪視後，再次認定系爭建物的營業態樣仍為布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業。因原告持續在第三種住宅區違規經營，違反都市計畫法規定已經明確，依行政罰法第42條第6 款規定，無須給予原告陳述意見的機會，被告逕依查處作業程序第3類第1階段，以原處分處罰鍰6 萬元，並無違誤。
㈡原告經營態樣有項鍊、耳環、帽子、圍巾等，屬分區管制規則第5 條第19組第12目珠寶、首飾及第14目呢絨、綢緞及其他布料，故應同時符合臨接寬度6公尺以上道路及臨接寬度8公尺以上道路的允許使用條件。然系爭建物鄰接的道路寬度僅6公尺，未符合應臨接寬度8公尺以上道路的允許使用條件，故被告作成原處分並無違誤等等，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有系爭建物所有權相關部別列印資料、系爭建物都市計畫土地使用分區圖、商業處107年 11月13日函及107年11月8日協助營業態樣認定訪視表、被告107年11月16日函、商業處108年2月12日函及108年1月23 日協助營業態樣認定訪視表、商業處108年2月18日北市商三字第1086009667號函及商業登記抄本、訪視照片、原處分及訴願決定等在卷可證，堪信為真。本件經與兩造確認爭點有：⒈原告的營業類別（販賣項鍊、耳環、帽子、圍巾等物件）是否符合行為時附條件使用標準第2 條附表的規範？⒉被告作成原處分，有無違反行政程序法第102條、第9條規定？
五、本院的判斷：
㈠原告的營業類別（販賣項鍊、耳環、帽子、圍巾等物件）違反行為時附條件使用標準第2條附表所定標準：
⒈都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第32條規定：「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」依據上開規定，臺北市政府訂有「臺北市都市計畫施行自治條例」，其第10條第1 款規定：「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。一、住宅區。」第10條之1第1款規定：「前條各使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
⒉依行為時分區管制自治條例第3條第1項第1款第5目規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：一、住宅區：……㈤第三種住宅區。」第4條第4款規定：「四、第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」第5 條規定：「（第1 項）本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：…十九、第19組：一般零售業甲組。…（第2 項）前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第8條第2款規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用㈠第1 組：獨立、雙併住宅。㈡第2組：多戶住宅。㈢第3組：寄宿住宅。㈣第4組：學前教育設施。㈤第5組：教育設施。㈥第 6組：社區遊憩設施。㈦第7組：醫療保健服務業…。㈧第8組：社會福利設施。㈨第9組：社區通訊設施。㈩第10 組：社區安全設施。第15組：社教設施。第49組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用㈠第7 組：醫療保健服務業之精神病院。㈡第12組：公用事業設施……。㈢第13組：公務機關。㈣第16組：文康設施。㈤第17組：日常用品零售業。㈥第18組：零售市場。㈦第19組：一般零售業甲組。㈧第20組：一般零售業乙組之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器……、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。㈨第21組：飲食業。㈩第26組：日常服務業。第27組：一般服務業之視障按摩業…及家畜醫院。第28組：一般事務所。第29組：自由職業事務所。第30組：金融保險業…。第37組：旅遊及運輸服務業…。第41組：一般旅館業。第42組：國際觀光旅館業。第44組：宗祠及宗教建築。第51組：公害最輕微之工業。」第97條之5 規定：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」
⒊依行為時附條件使用標準第1 條規定：「本標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定訂定之。」第2條規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目如附表。」
附表（節錄）
┌─┬───────────┬───────────┐
│分│ 使用類別 │ 核准條件 │
│區│ │ │
├─┼───────────┼───────────┤
│住│第19組：一般零售業甲組│一、設置地點應臨接寬度│
│三│㈠中西藥品。㈡書籍、紙│ 8公尺以上之道路。 │
│ │張、文具及體育用品。㈢│二、限於建築物第1層及 │
│ │化妝美容用品及清潔器材│ 地下1層使用。 │
│ │。㈣水電器材。㈤日用百│三、營業樓地板面積應在│
│ │貨（營業樓地板面積 300│ 500平方公尺以下。 │
│ │平方公尺以上…）。㈥古│第㈠、㈢、㈧、㈨、㈩、│
│ │玩、藝品。㈦地毯。㈧鮮│、、、、、│
│ │花、禮品。㈨鐘錶、眼鏡│、、、、、目│
│ │。㈩照相器材。縫紉用│： │
│ │品。珠寶、首飾。獵│一、營業樓地板面積未達│
│ │具、釣具。呢絨、綢緞│ 100 平方公尺者，應│
│ │及其他布料。皮件及皮│ 臨接寬度6 公尺以上│
│ │箱。醫療用品及一般環│ 之道路；營業樓地板│
│ │境衛生用藥。茶葉及茶│ 面積100 平方公尺以│
│ │具。集郵、錢幣。估│ 上者，應臨接寬度 8│
│ │衣。種子、園藝及其用│ 公尺以上之道路。 │
│ │品。觀賞魚類。假髮│二、限於建築物第1 層及│
│ │。獎券。瓷器、陶器│ 地下1層使用。 │
│ │、搪器。印刷品。郵│三、營業樓地板面積應在│
│ │購社。五金（不含建材│ 500平方公尺以下。 │
│ │）。唱片、錄音帶、錄│第㈡、㈥、目： │
│ │影節目帶。玩具。 │一、營業樓地板……。 │
│ │ │二、……。 │
└─┴───────────┴───────────┘
⒋依上開規範，為維護中等的實質居住環境水準，維持稍高的人口密度與建築密度，並防止較具規模的商業使用，在臺北市第三種住宅區內經營一般零售業甲組，須符合一定的條件，即原則上其設置地點應臨接寬度8 公尺以上道路、限於建築物第1層及地下1層使用，以及營業樓地板面積應在500 平方公尺以下。但經營中西藥品、化妝美容用品及清潔器材、珠寶、首飾等營業類別，其使用條件則例外酌予放寬，允許營業樓地板面積未達100平方公尺者，臨接寬度6公尺以上道路。不符分區附條件允許使用的要件，即該當於都市計畫法第79條第1項所定處罰及限期改善的要件。本件依商業處107年11月8 日協助營業態樣認定訪視表記載系爭建物「現場置有服飾及飾品（耳環）等供不特定人選購」；108年1月23日協助營業態樣認定訪視表記載「現場陳列各種項鍊、耳環、帽子、圍巾等商品，供不特定客人於內參觀選購」，屬經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表定義的布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業（原處分卷第頁11、19頁），此亦有商業登記抄本為證（原處分卷第13-14 頁），是在第三種住宅區內經營一般零售業甲組，此為兩造所不爭執（本院卷第231頁），故應符合設置地點臨接寬度8公尺以上道路的條件，始得為之。現系爭建物僅臨接6 公尺計畫道路，不符合分區附條件允許使用的要件，被告作成原處分即屬有據。⒌原告雖主張：其販售商品為耳環、項鍊，屬附條件使用標準第2條附表住三第19組第12 目的珠寶、首飾類，可在鄰接道路寬度6 公尺的系爭建物營業等等。然原告販售的項目不以耳環、項鍊為限，尚包括帽子、圍巾等服飾，自不能以原告販賣的諸多商品中有耳環、項鍊等項，即忽視其尚有販售其他以鄰接路寬8 公尺為條件之商品的事實，否則為維護居住環境品質的條件限制即可輕易地遭到規避，有礙規範目的的實現。故原告此部分主張，應不可採。原告雖又主張：附條件使用標準第2條附表住三第19組未規範帽子、圍巾等成衣
的營業條件，被告是以108年2月23日修正發布的「臺北市土地使用分區附條件允許使用標準」第2條附表住三第19組較
為嚴苛的條件為處罰等等。但原告在系爭建物經營一般零售業甲組，且非附條件使用標準第2條附表住三第19組第1目中西藥品、第2目書籍、紙張、文具及體育用品、第3目化妝美容用品及清潔器材、第6目古玩、藝品、第8目鮮花、禮品、第9目鐘錶、眼鏡、第10目照相器材、第11目縫紉用品、第
12目珠寶、首飾、第13目獵具、釣具、第17目茶葉及茶具、第21目觀賞魚類、第22目假髮、第23目獎券、第25目印刷品、第26目郵購社、第28目唱片、錄音帶、錄影節目帶及第29目玩具等例外放寬的使用類別，即應符合臨接寬度8公尺以
上道路的條件。又附條件使用標準第2條附表住三第19組第
14目呢絨、綢緞及其他布料，文義上可含括加工與未加工的布料，解釋上不以未經加工的原物料為限，而排除成衣。附條件使用標準雖於108年2月23日修正發布名稱「臺北市土地使用分區附條件允許使用標準」及全文7條，其第2條附表住三第19組第19目亦將「估衣」修正為「衣著、鞋、帽、傘、服飾品」，而與第14目「呢絨、綢緞及其他布料」有所區隔，然修正後的第14目及第19目均是以臨接寬度8公尺以上的
道路為條件，與修法前並無差異，故原告主張：被告是以較嚴格的標準作成原處分等等，即不可採。
㈡被告作成原處分，沒有違反行政程序法第9條、第102條規定：
⒈行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」原告主張：被告疏未注意原告屬附條件使用標準第2條附表住三第19組第12 目的珠寶、首飾類，可在鄰接道路寬度6 公尺的系爭建物營業，違反行政程序法第9 條規定等等。然如上所述，原告販售的項目不以耳環、項鍊為限，尚包括其他較高管制強度的商品，自不能以較為寬鬆的條件為系爭建物的使用。被告作成原處分沒有違反行政程序法第9 條規定。
⒉行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第 103條第 5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政罰法第42條第6 款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」商業處於107年11月8日派員至系爭建物訪視，並以107年11月13日函移請被告處理後，被告即以107年11月16日函通知原告其營業態樣為一般零售業甲組，因臨接道路寬度不符8 公尺條件，違反都市計畫法規定，應確保建築物合法使用，於文到次日起2 個月後經權責機關稽查仍有經營上開營業態樣情事，將逕依查處作業程序裁處（原處分卷第 15-17頁）。嗣商業處108年1月23日再次派員訪視，原告亦在場，並於商業處協助營業態樣認定訪視表上簽名，有該訪視表附卷可證（原處分卷第19頁）。是原告業已知悉其遭稽查違章及後續的法律效果，而有陳述意見的機會。被告審酌其已經107年11月16 日函為行政指導，原告再為相同的違章情節，事實明確，未再發函通知陳述意見，尚無違誤。再者，訴願法第63條規定：「（第1 項）訴願就書面審查決定之。（第2 項）受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。（第3 項）訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」故訴願程序以書面審理為原則，受理訴願機關認有必要，或依申請認有正當理由時，始通知訴願人等陳述意見。原告指稱：受理訴願機關在未經原告表示意見的情形下，逕適用附條件使用標準附表住三第19組第14目規定，作成訴願決定，侵害原告陳述意見權益等等，尚不可採。
六、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告作成原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，於法相合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　5　　月　　14　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　 張國勳
法 官　 孫萍萍
法 官　 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　5　　 月　　14　　日書記官 何閣梅