臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1392號

• 裁判案由: 工會法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 07 月 16 日

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1392號109年7月2日辯論終結原 告　趙元瑞
被 告　臺北市政府勞動局

代　表　人　陳信瑜（局長）

訴訟代理人 余建中
上列當事人間工會法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年7月8日府訴三字第1086102960號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
原告起訴時，被告代表人原為賴香伶，嗣於本件訴訟程序進行中變更為陳信瑜，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷第251-255頁），應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
原告於民國108年1月4日檢具臺北市工會登記申請書等相關
籌組資料，向被告申請設立登記「台北市租賃住宅服務業職業工會」（下稱系爭職業工會），案經被告審查，認原告所申請設立登記之系爭職業工會，未依法辦理公開徵求會員，且系爭職業工會會員所具有工作性質及職業技能屬性，與現有職業工會有所重疊，其「租賃住宅服務」所涵蓋之工作內容，難與現有之職業工會區分，與工會法第9條第2項、第11條第1項及同法施行細則第5條之規定不符，乃以同年2月11
日北市勞資字第1086014701號函（下稱原處分）不予登記。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以同年7月8日府訴三字第1086102960號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
原告係依106年12月27日制定公布，並自公布後6個月施行之租賃住宅市場發展及管理條例（下稱系爭條例）籌組相關職業工會，系爭條例之立法目的、相關人員管理及行業別均屬新增，被告未通盤考量業界及新法之立法目的，順應社會潮流與趨勢，徒以工會之團結權此一無法量化，既含糊且又不確定之法律概念，將勞動部之函釋凌駕於系爭條例之上，以系爭條例規範對象與屬性與現有之行業（經紀業或租賃業）混淆為由，否准申請人籌組系爭職業工會之登記，實不利於新興行業從業人員之權益保障，更無視新興行業之發展，自屬違法。又原告另以「中華民國租賃住宅服務業產業工會」（下稱系爭產業工會）申請登記，曾因申請資料不完備而經被告通知補正後准予登記，故被告就系爭職業工會登記之申請資料不完備，未依工會法施行細則第7條、第9條及第9條
之1之規定通知補正，即逕以原處分否准，亦違反平等原則
、有利及不利事項一律注意原則。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告108年1月4日申請書，作成准予系爭職業工會
設立登記之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
原告申請設立登記之系爭職業工會，並未組成籌備會辦理公開徵求會員，且系爭職業工會之屬性、工作性質、職業技能、會員招收範圍，難與現有於臺北市已設立登記之「臺北市套房租賃仲介從業人員職業工會」、「台北市不動產經紀人員職業工會」、「台北市仲介業職業工會」等職業工會相區隔。又工會法之立法目的係為保障勞工之團結權，而非開放性予各職業工會籌組競爭，造成勞工力量之分散，進而失去與資方協商談判之權益，降低勞工之地位與生活，故被告依工會法第9條第2項、第11條第1項、同法施行細則第5條、行政院勞工委員會（103年2月17日改制為勞動部，下稱勞動部）100年5月31日勞資1字第1000073128號函（下稱100年5月31日函）、100年10月4日勞資1字第1000126590號函（下稱100年10月4日函），不同意系爭職業工會之設立登記，並無違誤。又工會法所定產業工會與職業工會之籌組要件不同，前者之設立不以職業技能區分，且同一直轄市或縣（市）內亦不以組織1個產業工會為限，故本件並無原告所稱被告在行
政行為上予以差別待遇之情事。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、經與兩造確認本件之爭點：
㈠原告是否未依工會法第11條第1項規定，組成籌備會辦理公
開徵求會員？
㈡系爭職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，能否與其他同樣位於被告所轄區域內之職業工會相區隔？
㈢被告未通知原告補正，即作成原處分，是否違反平等原則、有利不利事項一律注意原則？
五、本院之判斷：
㈠前提事實：
前述爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告108年1月4日申請系爭職業工會籌組登記申請書及檢附之資料
（乙證2）、原告於106年9月22日辦理公開徵求會員資料（
乙證5）、原處分（甲證1）、訴願決定（甲證2）可查，堪
信屬實。
㈡應適用之法令及說理：
⒈按憲法第14條規定人民有結社之自由，第153條第1項復規定國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。從事各種職業之勞動者，為改善勞動條件，增進其社會及經濟地位，得組織工會，乃現代法治國家普遍承認之勞工基本權利，亦屬憲法上開規定意旨之所在。工會為保障勞工權益，得聯合會員，就勞動條件及會員福利事項，如工資、工作時間、安全衛生、休假、退休、職業災害補償、保險等事項與僱主協商，並締結團體協約；協議不成發生之勞資間糾紛事件，得由工會調處；亦得為勞資爭議申請調解，經調解程序無效後，即得依法定程序宣告罷工，以謀求解決。國家制定有關工會之法律，應於兼顧社會秩序及公共利益前提下，使勞工享有團體交涉及爭議等權利（司法院釋字第373號解釋理由書參照）。又依我國
於98年4月22日公布（自98年12月10日施行）之公民與政治
權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條規
定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」其中公民與政治權利國際公約第22條第1項規定：「人
人有自由結社之權利，包括為保障其本身利益而組織及加入工會之權利。」經濟社會文化權利國際公約第8條第1項第1
款前段亦規定：「人人有權為促進及保障其經濟及社會利益而組織工會及加入其自身選擇之工會，僅受關係組織規章之限制。」均揭示勞工有組織工會之自由。
⒉工會法第1條規定：「為促進勞工團結，提升勞工地位及改
善勞工生活，特制定本法。」第4條第1項規定：「勞工均有組織及加入工會之權利。」第6條第1項第2款、第3款及第2
項規定：「（第1項）工會組織類型如下，……二、產業工
會：結合相關產業內之勞工，所組織之工會。三、職業工會：結合相關職業技能之勞工，所組織之工會。（第2項）前
項第3款組織之職業工會，應以同一直轄市或縣（市）為組
織區域。」第9條第2項規定：「同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織一個為限。」第11條規定：「（第1項）組織工會應有勞工30人以上之連署發起，組成籌備會
辦理公開徵求會員、擬定章程及召開成立大會。（第2項）
前項籌備會應於召開工會成立大會後30日內，檢具章程、會員名冊及理事、監事名冊，向其會址所在地之直轄市或縣（市）主管機關請領登記證書。……」
⒊是以，勞工籌組工會，屬憲法所保障人民之結社自由，勞工得透過其自由參加之工會團體，經由團體協商獲得合理之保障。惟為促進職業工會團結並具代表性，工會法規定職業工會以同一直轄市或縣（市）為組織區域，且同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織1個為限，並須經向主
管機關登記，請領登記證書，始屬合法設立而得享有工會法所保障相關權益之職業工會。
⒋勞動部依工會法第48條授權訂定之同法施行細則第5條規定
：「本法第9條第2項所稱同種類職業工會，指該職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，未能與其他職業工會相區隔者。」第7條規定：「本法第11條第1項所稱公開徵求會員，指採用公告、網路、新聞紙或其他使具加入工會資格者可得知之方式徵求會員。」第9條第1項第3款規定：「主管機
關受理工會登記時，有下列情事之一者，不予登記：……三、未辦理公開徵求會員。……」第9條之1第4項規定：「工
會籌備會辦理登記，其情形得予補正者，主管機關應限期令其補正；屆期不補正者，不予受理。」上開規範，是為執行工會法第9條、第11條規定之細節性規範，且未逾越母法授
權的目的及範圍，得予適用。
⒌勞動部100年5月31日函略以：「三、另查主計處職業分業標準之職業定義係指個人所擔任的工作或職務種類，由一組具有高度相似性的『工作』所組成；『工作』則指個人獲得報酬目的而執行的一組作業項目及職務，而職業分類之原則主要建構在工作內容及所需技術上，相同性質的工作應歸屬同一職業，例如，會計及簿記事務人員、運輸工具駕駛人員等，惟職業與行業兩者概念並不相同。行業係指工作者所隸屬之經濟活動部門種類，例如以酒廠所僱司機為例，其職業為運輸工具駕駛，但行業則屬製造業之飲料製造業。四、綜上，職業工會之組織應回歸上開職業認定原則，由同一技術之職務種類或相同工作性質之勞工所組織者，始得稱之為職業工會；……」勞動部100年5月31日函略以：「二、查工會法第6條第1項第3款規定：『職業工會：結合相關職業技能之
勞工，所組織之工會。』，同法第9條第2項規定：『同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織一個為限。』，所詢上述相關職業技能之勞工及同種類職業工會，其同種類職業係以技能區分還是以本業區分來組織一節，因前揭工會法第9條第2項明文規定同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織1個為限，故於工會法施行細則第5條規定：『本法第9條第2項所稱同種類職業工會，指該職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，未能與其他職業工會相區隔者。』，為避免同種類職業工會重複登記，主管機關於受理登記時除應檢視名稱是否相同外，尚須檢視籌組職業工會會員之職業技能、工作性質是否與已登記之工會可以區隔，如無法區隔則認定為同種類之職業工會，不予登記。」等釋示內容，屬於工會法之中央主管機關即勞動部（工會法第3
條規定參照）基於權責，就法令執行所為之解釋，核其內容符合上述工會法第9條及同法施行細則第5條之規範意旨，得予引用。
⒍又工會法第3條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市
為直轄市政府……。」臺北市政府以104年10月22日府勞秘
字第10437403601號公告：「主旨：公告『工會法等20項法
規』所定本府主管業務部分權限，自中華民國104年11月15
日起委任本府勞動局辦理。……公告事項：一、公告將『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限委任本府勞動局辦理。二、委任事項如附表。」其附表項次1規定：「法
規名稱：工會法。委任事項：第11條第2項『受理請領登記
證書』。」是被告基於上開委任，就臺北市政府主管工會法第11條第2項「受理請領登記證書」業務部分，具有辦理權
限。
㈢原告未依工會法第11條第1項規定，組成籌備會辦理公開徵
求會員：
原告固於108年1月4日檢具申請書及相關籌組資料，向被告
申請系爭職業工會之設立登記，惟依原告於申請時檢附之系爭職業工會發起人連署名冊、連署人基本資料、系爭工會第1屆第1次會員大會紀錄及其附件系爭工會發起人會暨第1次
籌備會會議紀錄、招募會員公告（乙證2）顯示，其公開徵
求會員時間為106年9月22日，係在系爭職業工會於108年1月3日始由勞工30人以上連署發起，組成籌備會之前，且其公
開徵求會員公告並未載明網址或地點，系爭職業工會之發起人又俱為107年12月22日、108年1月2日始設立登記之租好宅有限公司、租樂有限公司的勞工。又系爭職業工會係於108
年1月3日8時30分召開籌備會、同日13時30分召開會員大會
，足見其公開徵求會員時間，顯係在籌備會成立前，尚難認原告已依工會法第11條第1項規定，組成籌備會辦理公開徵
求會員。
㈣系爭職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，未能與其他同樣位於被告所轄區域內之職業工會相區隔：
⒈系爭職業工會章程第2條第2項、第3項規定：「（第2項）宗旨如下：為健全不動產租賃住宅市場發展，……以租賃住宅服務業為會員基礎之非營利組織提供不動產處理之專業諮詢、教育訓練或協助糾紛處理等相關服務，以健全租賃住宅市場。（第3項）依據中華106年12月27日總統華總一義字第10600154651號令『租賃住宅市場發展及管理條例』。」第6條規定：「凡在本市實際從事租賃住宅服務業工作之勞工，均有加入本會之權利。……」（本院卷第161頁）。又系爭條
例第3條第3款規定：「本條例用詞，定義如下：……三、租賃住宅服務業：指租賃住宅代管業及租賃住宅包租業。」可見原告所籌組之系爭職業工會係以從事系爭條例所定租賃住宅代管業及租賃住宅包租業工作之勞工作為其會員對象。
⒉然依已在臺北市設立登記之「臺北市套房租賃仲介從業人員職業工會」組織章程第6條規定：「凡在本市從事套房租賃
仲介服務等皆屬本業從事之相關工作。且年滿16歲以上之男女員工，均可申請加入本會為會員。」（本院卷第171-172
頁）；「台北市不動產經紀人員職業工會」章程第6條規定
：「凡在本市組織區域內從事不動產經紀人員相關服務業人員，均應加入本會為會員。不動產經紀人員相關服務人員係指從事不動產土地、房屋、陰陽宅買賣、互易、租賃之仲介或代銷業務管理相關工作之勞工。」（本院卷第183-184頁
）；「台北市不動產服務業職業工會」章程第6條規定：「
凡在本市從事不動產服務業等男女員工，年滿16歲以上男女員工均得申請為本會會員。」（本院卷第189頁）；「台北
市仲介業職業工會」章程第6條規定：「凡從事商品買賣、
介紹、房屋、地政、人力暨受僱不動產經紀業仲介等有關之從業人員，且年滿16歲以上之男女員工，均可申請加入本會為會員。」（本院卷第193頁），足見上開職業工會之會員
，本係從事與租賃住宅仲介與管理、不動產經紀及服務等相關工作之勞工，已含括系爭職業工會會員所從事之工作，而與系爭職業工會之會員所從事之工作具有高度之重疊性。
⒊被告作成原處分前，亦曾徵詢上開工會之意見，臺北市套房租賃仲介從業人員職業工會以108年1月21日北市套仲耀字第1080121002-1號函復以：「三、『租賃住宅代管業或租賃住宅包租業』之業務，本就是本會會員從事本業職能服務之重要工作業務，不論租賃住宅代管或租賃住宅包租業務之仲介買賣、包租代管承租及退租之契約內容約定、屋內壁癌漏水及壁紙窗簾破損更換、電視冰箱洗衣機及網路寬頻故障維護、水電維修及清潔打掃（燈泡更換、門鎖故障、鑰匙遺失、壁紙更新、冷氣維修、油漆粉刷等）相關業務皆屬本會會員工作之業務範疇。四、凡在本市實際從事租賃住宅代管或租賃住宅包租業務、代管包租工作之勞工，其性質包含行職業甚廣，且與本會會員資格重疊……」（本院卷第168頁）；
台北市不動產經紀人員職業工會以同日北市不動產工字第108012101號函復略以：「二、有關民眾籌組『台北市租賃住
宅服務業職業工會』，其所收會員為『凡在本市實際從事租賃住宅服務業工作之勞工』與本會組織成員重疊……」（本院卷第167頁）；台北市仲介業職業工會以同日北市仲君字
第10800002號函復略以：「依據本會章程第2章會員第6條：凡從事商品買賣、介紹、房屋、地政、人力暨受雇不動產經紀業仲介等有關之從業人員，且年滿16歲以上之男女員工，均可申請加入本會為會員。因『台北市租賃住宅服務業職業工會』性質與本會相同，會影響本會招募會員……」（本院卷第169頁），均陳明系爭職業工會之會員資格確與該等職
業工會之會員資格重複；原告復自承：系爭條例制定公布前，系爭條例所稱之租賃住宅服務業係由仲介業、經紀業及投資客從事等語（本院卷第202頁）。
⒋由上足認，系爭職業工會之會員所具有之職業技能、工作性質，無法與已在臺北市設立登記之「臺北市套房租賃仲介從業人員職業工會」、「台北市不動產經紀人員職業工會」、「台北市不動產服務業職業工會」、「台北市仲介業職業工會」會員所具有之職業技能、工作性質相區隔。
⒌原告雖主張系爭條例之立法目的、相關人員管理及行業別均屬新增，被告否准系爭職業工會之設立登記，不利於新興行業從業人員之權益保障等語。然系爭條例之立法目的在維護人民居住權，健全租賃住宅市場，保障租賃當事人權益，發展租賃住宅服務業（系爭條例第1條規定參照），此與工會
法係為促進勞工團結，提升勞工地位及改善勞工生活之立法目的（工會法第1條規定參照）本不相同。再者，工會法第9條第2項規定限制同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工
會，並以組織1個為限，其規範目的在保障勞工之團結權，
避免各職業工會籌組競爭，造成勞工力量之分散，致削弱勞工所享有團體交涉及爭議等權利，不利勞工權益之保障；又依工會法施行細則第7條規定，工會法所稱同種類職業工會
，指該職業工會會員所具有之職業技能、工作性質，未能與其他職業工會相區隔者，勞動部100年5月31日函復闡述職業主要建構在相同工作內容及所需技術上，行業則係指工作者所隸屬之經濟活動部門種類，二者概念並不相同，均如前述。是職業工會之組織應回歸上開職業認定原則，由同一技術之職務種類或相同工作性質之勞工所組織，始得稱之為職業工會，故系爭職業工會能否在臺北市設立，仍須回歸工會法第6條第1項第2款、第3款、第2項及第9條第2項規定認定之
，此與租賃住宅服務業是否因系爭條例之制定而成為獨立之「行業」類別無涉。是原告上開主張，尚難憑採。
⒍至於原告所提出內政部108年12月10日台內地字第1080076930號函（甲證14）、臺北市政府地政局108年12月11日北市地權字第1086029389號函（甲證15）、內政部租賃住宅服務業資訊系統與不動產經紀業資訊系統查詢畫面（甲證16）、108年租賃住宅管理人員專業訓練服務系統建置暨不動產專業
人員訓練服務系統更新整合決標查詢資料（甲證17），核其內容均屬關於租賃代管及包租「行業」之定義及其業務內容，與工會法「職業」工會之定義無涉，亦不足作為有利於原告之認定。
㈤被告未通知原告補正申請資料，即作成原處分，並未違反平等原則、有利及不利事項一律注意原則：
⒈承前所述，被告審認原告所申請設立登記之系爭職業工會，未依法組成籌備會辦理公開徵求會員，且其會員所具有之工作性質及職業技能之屬性，與現有「臺北市套房租賃仲介從業人員職業工會」、「台北市不動產經紀人員職業工會」、「台北市不動產服務業職業工會」、「台北市仲介業職業工會」有所重疊，所從事租賃住宅服務業所涵蓋之工作內容，難與現有之前開職業工會區分，與工會法第9條第2項、第11條第1項及同法施行細則第5條規定不符，而以原處分否准登記，自屬於法有據。
⒉原告雖主張其於108年2月18日另向被告申請籌組系爭產業工會，被告曾以108年3月5日北市勞資字第1086029694號函（
下稱108年3月5日函）通知原告補正申請資料後准予登記，
但被告於作成原處分前，卻未通知原告補正，違反平等原則、有利及不利事項一律注意原則，並提出被告108年3月5日
函（本院卷第221-222頁）及臺北市工會登記證書北市工字
第832號（本院卷第223頁）為證。惟：
⑴由前述工會法第6條第1項第2款、第3款、第2項、第9條第2
項規定可知，產業工會係結合相關產業（行業）內之勞工所組織，且同一直轄市或縣（市）內不以組織一個產業工會為限，與職業工會係由同一技術之職務種類或相同工作性質之勞工所組織，且同一直轄市或縣（市）內以組織一個職業工會為限，二者顯為不同之工會型態，其籌組要件亦不相同。⑵工會籌備會辦理登記，其情形得予補正者，依上述工會法第9條之1第4項規定，主管機關固應限期令其補正，然原告申
請系爭職業工會之設立登記，除未依工會法第11條第1項規
定，組成籌備會辦理公開徵求會員外，亦違反同法第9條第2項同一直轄市或縣（市）內之同種類職業工會，以組織一個為限之規定，已如前述。縱認前者屬於得補正之事項，然因後者無從補正，故縱使被告通知原告補正前者，被告仍因系爭職業工會違反工會法第9條第2項規定，而應否准其登記之申請，此與原告申請設立系爭產業工會時，並未違反工會法相關規定，且所欠缺之登記事項均屬得予補正，二者情形有別。是被告慮及此節，而未再通知原告補正系爭職業工會辦理公開徵求會員之文件，即作成原處分，並未違反平等原則、有利及不利事項一律注意原則。是原告前開主張，並非可採。
㈥綜上所述，原告主張原處分違法之各項理由，皆不可採。被告所作成之原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件的判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予說明。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　16　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官　梁哲瑋
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　16　　日書記官 李虹儒