臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1526號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 10 月 30 日

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1526號109年10月22日辯論終結原 告　黃浩翔
訴訟代理人　黃達元　律師
被 告　新北市政府城鄉發展局

代　表　人　黃國峰（局長）

訴訟代理人　薛雅庭
謝易佑
蘇雯琪
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國108年7月10日案號：1089030410號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
原告起訴時，被告代表人原為黃一平，嗣於本件訴訟程序進行中變更為黃國峰，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷第431
、433頁），應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
原告所有門牌號碼新北市○○區○○路0段00號O樓建物（下稱系爭建物），坐落於新北市○○區○○段00○號（重測前為頂埔段溪尾小段2-1地號）土地（下稱系爭土地），位於
土城都市計畫乙種工業區，該址並無工廠，原告將系爭建物隔成套房及雅房共10間出租他人居住使用，非屬工廠的必要附屬設施，違反都市計畫法新北市施行細則第18條所定土地使用分區管制規定，前經被告以民國107年3月26日新北城開字第1070511640號函勸導原告改善（下稱107年3月26日勸導函），及以107年8月13日新北城開字第1071502314號函併附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰、限期2個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（下稱107
年8月13日處分），後經被告會同相關機關於108年1月29日
再至現場查察，現場仍有前揭違規事實，被告乃依都市計畫法第79條第1項規定，以108年3月26日新北城開字第1080492857號函併附同文號處分書裁處原告9萬元罰鍰、限期2個月
內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經新北市政府以108年7月10日案號：0000000000號訴願決定駁回（下稱訴願決定），於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
系爭建物係於73年間建築完成，原告於103年9月因買賣而登記為系爭建物所有權人時，新北市板橋地政事務所（下稱板橋地政事務所）核發的建物所有權狀即記載系爭建物的主要用途為「住家用」，且系爭建物建案涵蓋基地亦包括住宅區，原告因信任政府機關核發權狀內容的公信力，而依系爭建物的主要用途供作住居使用，自屬合目的性之使用，並無任何違法使用的故意或過失，被告作成之原處分違反信賴利益保護原則，侵害憲法保障人民的財產權，且罰鍰金額過高，違反比例原則。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
系爭土地屬68年12月28日發布實施土城（頂埔）都市計畫案的工業區土地，並於88年10月18日發布實施變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案變更為乙種工業區迄今，系爭建物係於土城（頂埔）都市計畫案發布實施後之73年12月31日始建築完成，原告將之隔成10間套房及雅房出租他人居住使用，該址既無工廠，顯非屬都市計畫法新北市施行細則第18條規定允許之工廠必要附屬員工單身宿舍或備勤宿舍，已違反同條第1項規定。被告考量原告屢經勸導、裁
處6萬元最低罰鍰，並限期改善後，仍有違規使用的事實，
並已給予陳述意見的機會及向目的事業主管機關查證後，方依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）裁處原告9萬元罰鍰，並限期改善，符合比
例原則。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
㈠原告是否違反都市計畫法第79條第1項規定？
㈡如㈠為肯定，則原告是否具有故意或過失？
㈢原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？
五、本院的判斷：
㈠前提事實：
前開爭訟概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地查詢資料、新北市土城區地籍圖查詢資料、系爭土地使用分區查詢（乙證1）、被告107年3月26日勸導函（乙證2）、被告107年8月13日處分及送達證書（乙證3）、稽查日期108年1月29日之新北市都市計畫土地使用分區現場稽查紀錄表
及現場照片（乙證4）、原處分（乙證5）、傳真查詢國內各類掛號郵件查單（本院卷第125頁）、訴願決定（乙證6）可查，堪信為真。
㈡原告已違反都市計畫法第79條第1項規定，並具有故意：
⒈應適用的法令及其說理：
⑴都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政
部；在直轄市為直轄市政府；……。」又「新北市政府組織自治條例」第2條第2項規定：「中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」新北市政府並以104年7月15日新北府城開字第1041270304號公告：「主旨：本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行……，均自104年7月24日生效。依據：『新北市政府組織自治條例』第2條第2項、第3項…
…」（本院卷第359頁）是被告自104年7月24日起，即受新
北市政府委任，執行都市計畫法所定行政處分主管機關的權限。
⑵都市計畫法第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅
、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要
，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或
建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元
以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又內政部依都市計畫法第85條之授權訂定，並於71年6月29日
修正之都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項規定：「乙
種工業區以供公害輕微之工廠使用為主，除得為貨運站，與工業有關之辦公室、倉庫、值勤單身員工宿舍、生產實驗室及其他必要設施之使用外，不得為……使用：……」另據內政部102年1月25日台內營字第1020074684號函（本院卷第367-368頁）及98年12月22日台內民字第0980234455號函發布
之「縣市改制直轄市自治法規整理原則」第8點規定，都市
計畫法臺灣省施行細則於臺北縣於99年12月25日改制為新北市後，仍暫行適用。嗣新北市政府於103年4月29日訂定都市計畫法新北市施行細則，依行為時即107年11月7日修正之都市計畫法新北市施行細則第13條第1項第3款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：……三、工業區：……㈢乙種工業區。……」第18條第1項、第2項第1款第3目規定：「（第1項）乙種
工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，……（第2項）前項所稱工廠必要附屬設
施、工業發展有關設施、……，指下列設施：一、工廠必要附屬設施：……㈢員工單身宿舍、備勤宿舍及員工餐廳。……」由上述規定可知，新北市都市計畫範圍內土地，經劃定為乙種工業區者，其使用以供公害輕微的工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為原則，如違反其使用限制，應依都市計畫法第79條第1項規定裁罰。
⑶行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政
法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」此外，統一裁罰基準第2點第1項規定：「本府處理違反都市計畫法事件行為人之統一裁罰基準如附表。」其附表項次9規定，事件種
類屬其他之違規使用事件，第1次查獲，勸導改善；第2次查獲，依都市計畫法第79條第1項規定，處違規人6萬元及命為一定行為；第3次以後查獲，依都市計畫法第79條第1項規定，處違規人9萬元，並按次累計加處3萬元，最高上限30萬元及命為一定行為。而統一裁罰基準係新北市政府為協助所屬人員就法律授予裁罰裁量權的行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，就都市計畫法第79條第1項所定違規案件的
不同情節，訂定不同的處罰金額，復就同一違規人最近3年
內於同一違反都市計畫法事件地點的查獲數，作為裁量處罰的事由，所為原則性或一般性的裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引統一裁罰基準作成行政處分。
⒉又所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的
土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。易言之，新北市都市計畫範圍內「乙種工業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供公害輕微的工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主以外，並負有遵守新北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，新北市政府委任的被告即可依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行
政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒊系爭建物係於73年12月31日建築完成，其所坐落土地的使用分區，於68年12月28日發布實施的土城（頂埔）都市計畫即劃定為工業區，並於88年10月18日發布實施變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）變更為乙種工業區，且於101年10月18日擬定土城（頂埔地區）都市計畫（既有發
展地區）細部計畫亦同為乙種工業區迄今等情，有68年12月28日土城（頂埔）都市計畫書圖、88年10月18日變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）書圖（乙證14）、101年10月18日土城（頂埔地區）都市計畫（既有發展地區
）細部計畫書圖、細部計畫書（乙證22、23）、新北市政府109年5月5日新北府城測字第1090772697號函（本院卷第279頁）可稽。而原告係於103年9月10日始因買賣而登記為系爭建物（權利範圍：全部）及其坐落系爭土地（權利範圍：應有部分四分之一）的所有權人（嗣原告於108年4月25日將之信託登記予石芸瑄，並於108年11月27日因買賣而移轉登記
為石芸瑄所有），有系爭建物登記第二類謄本（甲證2）、
系爭土地及建物查詢資料（乙證20）可憑，足見系爭建物建築完成前，其所坐落土地的使用分區即為土城（頂埔）都市計畫劃定之工業區，並於原告登記為系爭建物所有權人前業已變更為乙種工業區迄今，是原告登記為系爭建物所有權人期間，就系爭建物的使用自應受前揭都市計畫法及都市計畫法新北市施行細則規定的限制。
⒋原告於103年9月10日取得坐落土城（頂埔地區）都市計畫乙種工業區的系爭建物所有權後，於107年2月12日為被告第一次查獲系爭建物隔成共11間套房及共11組獨立電錶（運轉中）出租為居住使用，違反都市計畫法新北市施行細則第18條第1項規定，經被告以107年3月26日勸導函勸導改善而未改
善，並於107年7月24日為被告第二次查獲，經被告以107年8月13日處分裁處原告最低額罰鍰6萬元，並命限期改善，復
於108年1月29日經被告邀集相關單位辦理現地勘查，仍發現系爭建物隔成10間居室（部分為套房、部分為雅房，房號B1-B3、B5-B11），8間使用中，已拆除電錶分錶，並懸掛「泰宗室內裝修企業員工宿舍」牌面，經被告以108年2月21日新北城開字第10802582401號函請原告於函到7日內陳述意見並提供工廠附屬宿舍資料（下稱108年2月21日通知陳述意見函），該函於108年2月28日送達，惟未據原告於期限內陳述意見，遲至108年3月25日方由原告的代理人林莉珺提出陳述意見書及檢附資料（下稱108年3月25日陳述意見函），表示系爭建物為泰宗室內裝修企業社的員工宿舍。惟經被告以108
年2月21日新北城開字第1080258240號函請新北市政府經濟
發展局（下稱新北市經發局）協助確認系爭建物是否係經該局許可登記在案的工廠必要附屬員工單身宿舍或備勤宿舍（下稱108年2月21日查詢函），該局以108年2月25日新北經工字第1080324339號函（下稱108年2月25日函）復略以：「泰宗室內裝修企業社」商業登記已於103年辦理歇業撤銷，另
裝修業非屬工廠管理輔導法管理範疇，無須辦理工廠登記，系爭建物所稱之員工宿舍，非屬工廠登記項目之附屬設施等情，有新北市都市計畫土地使用分區107年2月12日現場稽查紀錄表、現場照片（訴願決定卷第16-19頁）、被告107年3
月26日勸導函、送達證書（乙證2、訴願決定卷第22頁）、
新北市都市計畫土地使用分區107年7月24日現場稽查紀錄表、現場照片、房屋租賃契約書（訴願決定卷第23-28頁）、
被告107年8月13日處分、送達證書（乙證3）、新北市都市
計畫土地使用分區108年1月29日現場稽查紀錄表、現場照片（乙證4）、被告108年2月21日通知陳述意見函、送達回證
（訴願決定卷第50-52頁）、原告108年3月25日陳述意見函
（乙證11）、被告108年2月21日查詢函（訴願決定卷第61-62頁）、新北市經發局108年2月25日函（訴願決定卷第63-64頁）可佐。足見原告前經被告2次查獲並進行勸導、裁罰後
，明知其有按新北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作出租使用，而構成違章的事實，主觀上已合致「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。是原告主張其對於系爭建物違規使用並無故意或無過失等語，為不可採。
㈢原處分並未違反信賴保護原則及比例原則：
⒈按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、
解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明
。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人
民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。
⒉又都市計畫對計畫區內土地的管制，來自於都市計畫法、土地使用分區管制法令，與相關區域都市計畫的規劃性管制命令，此種來自於國家對都市空間機能規劃與管控的管制性命令，與土地及建物登記是為整理地籍而將土地及建築改良物所有權及他項權利予以登記的程序，並經由公告或提供閱覽的公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全等目的，有所不同。簡言之，土地及建物登記的行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地及建物登記將土地或其上空間所承受的建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地或建物登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建物未受任何都市計畫對土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地及建物登記或權利證明書狀的記載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。
⒊系爭建物係於74年2月11日辦畢建物所有權第一次登記，登
記建物主要用途為「住家」，係因當時的申請人依該建物之竣工平面圖即新建集合住宅圖所載，並經板橋地政事務所測繪於建物測量成果圖主要用途欄所致等情，有板橋地政事務所109年4月27日新北板地登字第1096006850號函及檢附之相關資料（本院卷第261-278頁）可參。又依被告據上開板橋
地政事務所函之附件資料所提供系爭建物建案坐落土地地號反向查詢及其使用分區資料，以及土地使用分區套疊現況圖（乙證27、28、29）顯示，系爭建物建案僅右後方一隅坐落之新北市○○區○○段00○號（重測前為頂埔段溪尾小段2-53地號）土地屬住宅區，其餘土地（含系爭土地）均坐落於乙種工業區，且系爭建物並未坐落於上開53地號土地，其所坐落之系爭土地亦與該地相隔甚遠。故縱令系爭建物謄本及所有權狀記載其主要用途為「住家用」，然此並非都市計畫主管機關就坐落系爭土地上之系爭建物得供作員工單身宿舍、備勤宿舍等工廠必要附屬設施以外住家使用的意思表示。原告既屬都市計畫範圍內狀態責任義務人，自不得以此不動產登記資訊，即認坐落於系爭土地之系爭建物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。況且，原告本次違章行為已屬在1年內第3次被查獲，更欠缺合理的信賴基礎。是原告主張原處分違反信賴保護原則，實不可採。
⒋原告就系爭建物的使用違反都市計畫法第79條第1項規定，
並具有故意，詳如前述。是被告審認系爭建物非屬都市計畫法新北市施行細則第18條規定允許之工廠必要附屬員工單身宿舍或備勤宿舍，原告猶有出租系爭建物供他人居住使用的事實，乃依統一裁罰基準附表項次9規定，以本次係原告最
近3年內於同一違反都市計畫法第79條第1項規定，為被告第三次查獲，而以原處分裁處原告9萬元，限期2個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，自屬於法有據。是原告主張原處分違反比例原則等語，亦不可採。
㈣綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告所作成的原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　10　　月　　30　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　 許麗華
法 官　 陳雪玉
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　10　　月　　30　　日書記官 李虹儒