臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)108年度訴字第1925號

• 裁判案由: 都市危險及老舊建築物加速重建條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 05 月 07 日

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1925號109年4月9日辯論終結原 告　東聯開發股份有限公司

代　表　人　許燈城（董事長）

被 告　新北市政府
代　表　人　侯友宜（市長）
訴訟代理人　陳郁涵　律師
毛啟桓
蕭志民
上列當事人間都市危險及老舊建築物加速重建條例事件，原告不服內政部中華民國108年11月25日台內訴字第1080142782號（案
號：1080500075）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告民國108年6月6日之申請案，應依本判決之法律見解
另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告依都市危險及老舊建築物加速重建條例（下稱危老重建條例）規定，以民國107年10月18日申請書檢送「擬定新北
市泰山區泰林段137地號等11筆土地重建計畫案」（申請基
地：129、131、132、133、134地號等5筆商業區土地與137
、138、139、140、141、151地號等6筆乙種工業區土地，下合稱系爭土地），向被告所屬都市更新處（下稱都更處）申請重建。經都更處審認107年10月18日申請案計有：目錄、
申請書表、重建計畫範圍、申請容積獎勵項目及額度、附錄相關內容等事項應予修正，且系爭基地涉及跨分區土地使用分區及容積管制規定，乃以107年11月20日新北更發字第1073540638號函通知原告，於文到30日內修正完畢後檢送補正
資料1份報被告續辦。原告以107年11月21日申請書檢附修正後重建計畫報告書予都更處，被告依內政部107年10月12日
召開「研商危老條例合併鄰地、容積獎勵及工業區適用相關疑義會議」及被告所屬城鄉發展局107年12月20日召開「建
築基地跨越2個使用分區合併建築使用及容積率檢討疑義研
商會議」決議內容，並考量系爭申請案屬工業區及商業區跨分區合併樣態，爰以108年1月19日新北府城更字第1073539602號函通知原告略以：「……說明：……五、考量本案屬工業區及商業區跨分區合併態樣，故先行檢還本案申請書件一式1份予貴公司，請貴公司依107年12月20日召開『建築基地跨越2個使用分區合併建築使用及容積率檢討疑義研商會議
』決議及修正重建計畫書內容後再行送審。」
㈡嗣被告將「建築基地跨越二個使用分區合併建築使用及容積率檢討原則」以108年5月16日新北府城都字第1080894762號函轉知相關建築師公會，原告爰依上開原則，以108年6月6
申請書檢送修正後重建計畫報告書（下稱108年6月6日申請
案）予都更處。案經被告審認原告108年6月6日掛件之申請
案之土地使用分區為「商業區」與「乙種工業區」，依內政部108年5月31日台內營字第1080808886號令（下稱內政部108年5月31日令）及內政部營建署108年6月28日營署更字第1080045839號函釋意旨，108年6月6日申請案無危老重建條例
之適用，遂以108年7月19日新北府城更字第1084216833號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
只要具備危老重建條例第3條第1項規定之建築物，均適用該條例，且該條例未授權主管機關訂定其適用範圍，故內政部108年5月31日令將工業區排除於危老重建條例之外，違反法律保留原則。蓋危老重建條例與工業區立體化方案各有其政策目的，前者為防止災害確保生命財產安全，後者為促進投資增加就業機會，兩者獎勵方式亦截然不同。又觀諸都市更新條例也未排除工業區之適用，顯不考量工業區將因都市更新淪為工業住宅，內政部108年5月31日令獨認定工業區適用危老重建條例為重建將排擠工業區立體化，並將成為違規工業住宅之根源，其加入與事件無關之考慮違反不當聯結禁止之規定，於法有違。況工業區更新立體化發展方案性質為法規命令，危老重建條例則為法律，內政部率以法規命令變更法律之適用，實不可採。被告援引內政部108年5月31日令駁回原告之申請，即為違法。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就原告108年6月6日之申請案，應作成准予系爭土地依危老重建條例重建
之行政處分。
三、被告答辯略以：
㈠依內政部108年5月31日令可知，都市計畫工業區「不得」依據危老重建條例之規定申請重建，且內政部營建署亦於108
年6月28日營署更字第1080045839號函再次重申，只要涉及
都市計畫工業區之態樣，皆無危老重建條例之適用。原告係於108年6月6日依危老重建條例申請重建，因本案重建計畫
範圍坐落於「商業區」與「乙種工業區」，依內政部108年5月31日令及內政部營建署108年6月28日營署更字第1080045839號函釋，無危老重建條例之適用，被告以原處分駁回原告之申請，洵屬合法。
㈡危老重建條例之精神係基於現階段人口結構變化，考量既存居住使用之危險與老舊建築物及其設計無法適時因應災變，為確實保障民眾之生命、財產及安全，並解決重建經費籌措困難、缺乏主管機關介入提供諮詢與協助機制等政策誘因而訂之（危老重建條例立法總說明參照）。觀諸危老重建條例第1條、第6條第1項、第2項及都市更新條例第1條規定可知
，危老重建條例係透過給予容積獎勵之方式，以加速危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，與都市更新條例促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益，二者目的有別，程序各異，當無比附援引之餘地。加以都市計畫中之各使用分區原即有其使用目的與限制，倘危老重建條例得適用於所有土地使用分區，將可能使都市計畫之規定形同具文。
㈢綜觀前述危老重建條例之立法精神，係以做「住宅使用」之危險及老舊瀕危建築物重建為核心而建構，與其名稱是否為住宅無涉。又容積獎勵之給予非屬侵益處分，且涉及都市計畫之高權行為，司法機關在行政機關之計畫高權範圍內之解釋與判斷，自宜予以尊重。有關坐落於「工業區」之危險及老舊瀕危建築物之重建，其情形較為複雜，尚須考量土地使用性質是否相容、使用強度、容積獎勵項目、額度以及後續控管執行等等之問題，故自不可全然適用危老重建條例之規定。況工業區建築物及土地之利用，係以供公害輕微之「工廠」及「其必要附屬設施」及「工業發展有關設施」，或供「輕工業」及「無公共危險之重工業」為主，其涉及產業用地之使用效能及產業升級與轉型之促進，與建築物作住宅使用之重建應考量之因素迥異。此外，就工業區之重建亦訂有相關法規，原告猶可取得容積獎勵而辦理重建之機會。
㈣再者，危老重建條例第7條之規定，係為避免依據危老條例
重建之建築物，在取得一定數額之容積獎勵後，卻因重建計畫範圍所坐落之都市計畫及土地使用分區管制規定有關建蔽率及建築高度之規範，致其無法依其取得之容積獎勵額度進行重建，故就重建後建築物之建蔽率及建築高度是否及如何放寬之部分，授權直轄市、縣市主管機關為決定。非如原告所述只要符合該條例第3條第1項第1款至第3款之建築物，均適用危老重建條例之規定。
㈤基此，內政部108年5月31日令自難謂與法律保留原則、不當聯結禁止原則相違背。另依據危老重建條例所核准之重建計畫，僅有關容積獎勵上限之規定，不受都市計畫法新北市施行細則第47條第1項第2款基準容積及增加建築容積總額上限之限制。職此，危老重建條例重建計畫之核准，仍須符合相關都市計畫法規之規定。為此，求為判決：駁回原告之訴。四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告107年10月18日申請書（原處分
卷第1頁）、都更處107年11月20日新北更發字第1073540638號函（原處分卷第2至5頁）、原告107年11月21日申請書（
原處分卷第6頁）、被告108年1月19日新北府城更字第1073539602號函（原處分卷第12至14頁）、被告108年5月16日新
北府城都字第1080894762號函（原處分卷第21至23頁）、原告108年6月6日申請書（原處分卷第25頁）、原處分（原處
分卷第28至29頁）、訴願決定（本院卷第35至47頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否違反法律保留原則、不當聯結禁止原則？
五、本院之判斷：
㈠按危老重建條例第1條規定：「為因應潛在災害風險，加速
都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，特制定本條例。」第3
條第1項規定：「本條例適用範圍，為都市計畫範圍內非經
目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值，且符合下列各款之一之合法建築物：一、經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除，或評估有危險之虞應限期補強或拆除者。二、經結構安全性能評估結果未達最低等級者。三、屋齡30年以上，經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準，且改善不具效益或未設置昇降設備者。」第5條第1項規定：「依本條例規定申請重建時，新建建築物之起造人應擬具重建計畫，取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，依建築法令規定申請建築執照。」第6條規定：「（第1項）重建計畫範圍內之建築基地，得視其實際需要，給予適度之建築容積獎勵；獎勵後之建築容積，不得超過各該建築基地1點3倍之基準容積或各該建築基地1點15倍之原建築容積，不受都市計畫法
第85條所定施行細則規定基準容積及增加建築容積總和上限之限制。（第2項）本條例施行後3年內申請之重建計畫，得再給予各該建築基地基準容積百分之10之獎勵，不受前項獎勵後之建築容積規定上限之限制。（第3項）依第3條第2項
合併之建築物基地或土地，其超過1千平方公尺部分，不適
用前2項規定。（第4項）依本條例申請建築容積獎勵者，不得同時適用其他法令規定之建築容積獎勵項目。（第5項）
第1項建築容積獎勵之項目、計算方式、額度、申請條件及
其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第7條「
依本條例實施重建者，其建蔽率及建築物高度得酌予放寬；其標準由直轄市、縣（市）主管機關定之。但建蔽率之放寬以住宅區之基地為限，且不得超過原建蔽率。」
㈡又按危老重建條例施行細則第4條規定：「依本條例第5條第1項申請重建時，應檢附下列文件，向直轄市、縣（市）主
管機關提出：一、申請書。二、符合本條例第3條第1項所定合法建築物之證明文件，或第3項所定尚未完成重建之危險
建築物證明文件。三、重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人名冊及同意書。四、重建計畫。五、其他經直轄市、縣（市）主管機關規定之文件。」第5條規定：「前條
第4款所定重建計畫，應載明下列事項：一、重建計畫範圍
。二、土地使用分區。三、經依法登記開業建築師簽證之建築物配置及設計圖說。四、申請容積獎勵項目及額度。五、依本條例第6條第5項所定辦法應取得之證明文件及協議書。六、其他經直轄市、縣（市）主管機關規定應載明之事項。」第6條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應自受理第4條申請案件之日起30日內完成審核。但情形特殊者
，得延長1次，延長期間以30日為限。（第2項）前項申請案件應予補正者，直轄市、縣（市）主管機關應將補正事項1
次通知申請人限期補正，並應於申請人補正後15日內審查完竣；屆期未補正或補正不完全者，予以駁回。（第3項）前2項申請案件經直轄市、縣（市）主管機關審核符合規定者，應予核准；不合規定者，駁回其申請。」
㈢再按行政機關於符合立法意旨且未逾母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以命令定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制（司法院釋字第367號解釋參照）。末按行政法所謂「不當
聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參照）。
㈣經查，原告係依據危老重建條例規定，於108年6月6日檢具
重建計畫及相關圖說，向被告申請重建，此有申請書在卷可憑（原處分卷第25頁）。又系爭申請案之基地即系爭土地之土地使用分區為「商業區」與「乙種工業區」，此為兩造所不爭執。雖原處分依據內政部108年5月31日令及內政部營建署108年6月28日函意旨，以系爭申請案土地使用分區包含都市計畫工業區，無危老重建條例之適用為由，駁回系爭申請案。然查：
⒈內政部108年5月31日令意旨係以：「一、按都市危險及老舊建築物加速重建條例（以下簡稱本條例）訂定意旨，係為因應潛在災害風險，加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質，且行政院108年4月26日已核定工業區更新立體化發展方案，都市計畫工業區得依該方案申請容積獎勵，強化產業用地使用效能並促進產業升級轉型。為避免本條例與工業區更新立體化發展方案產生政策排擠，並重申杜絕違規工業住宅政策方向，使本條例正確適用，都市計畫工業區不得依本條例申請重建。二、直轄市、縣（市）主管機關已受理尚未准駁，或已核准之重建計畫，不適用本解釋令。」惟按危老重建條例第1條已明白揭示該條例之立法目的，乃「為因應潛在災
害風險，加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建，改善居住環境，提升建築安全與國民生活品質」，且同條例第3條亦明文規定，為都市計畫範圍內非經目的事業主管
機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值，且符合該條第1項各款之一之合法建築物，即屬危老重建條例之適用範圍
。準此可知，都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物，均有潛在災害風險，而有加速重建之必要，危老重建條例並未將坐落在都市計畫範圍內之土地使用分區為「工業區」之合法建築予以排除適用至明，則內政部108年5月31日令限制都市計畫工業區不得依危老重建條例申請重建，其內容顯已牴觸危老重建條例，對人民申請重建之權利，係增加法律所無之限制，於法已有未合，本院自得不予援用。
⒉再者，行政院108年4月26日已核定工業區更新立體化發展方案，乃行政院所核定之行政指導計畫，後續由各園區主管機關或地方政府視需求公告受理廠商申請與後續計畫管理，其目標係為藉由容積獎勵方式，強化產業用地使用效能，並提供創新產業發展所需空間，鼓勵民間加速投資，促進產業升級轉型並提升國內投資動能，此與危老重建條例之立法目的顯屬有別，則內政部108年5月31日令僅因為避免危老重建條例與行政院核定之工業區更新立體化發展方案產生政策排擠，即限制人民在都市計畫工業區內之合法建物不得依危老重建條例申請重建，此行政行為所造成人民之不利益，顯與危老重建條例所揭示之加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建以提升建築安全的立法目的間，欠缺合理之聯結關係，亦難謂適法。
⒊況且，行政院108年4月26日核定工業區更新立體化發展方案後，尚須由內政部與直轄市政府配合修訂及實施都市計畫法省（市）施行細則（或自治條例）。被告於108年7月3日修
正發布都市計法新北市施行細則第47條規定前，原條文僅於第3項規定「依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例、產
業創新條例或科學園區設置管理條例所編定開發或設置，且法定容積率為百分之240以下之工業用地、工業區、產業園
區或科學園區，其擴大投資或產業升級轉型之興辦事業計畫經工業主管機關或科技主管機關同意，得依都市型工業區更新立體化發展方案之申請條件、項目、額度及程序辦理容積獎勵」，不受同條第1項之增加建築容積限制；係於修法後
始增列「都市計畫乙種工業區或產業專用區之開發建築，經本府產業主管機關同意，依新北市工業區立體化方案及本府公告程序申請者」，不受同條第1項之增加建築容積限制。
而危老重建條例第6條第4項既已明文，依該條例申請建築容積獎勵者，係不得同時適用其他法令規定之建築容積獎勵項目，則倘人民依危老重建條例申請重建之建築容積獎勵，亦僅是不得同時適用被告所公告之新北市工業區立體化方案之建築容積獎勵的問題，並無規定申請重建之合法建築係位於都市計畫乙種工業區者，即應限制其依危老重建條例為申請。此外，參照建築技術規則建築設計施工編第165條第1項規定：「建築基地跨越二個以上使用分區時，空地及建築物樓地板面積之配置不予限制，但應保留空地面積應依照各分區使用規定，分別計算。」依此可知，建築基地跨越二個以上使用分區，並非不得跨分區合併建築。
⒋綜上，被告依據與危老重建條例牴觸之內政部108年5月31日令，以系爭申請案土地使用分區包含都市計畫工業區，無危老重建條例之適用為由，作成原處分駁回系爭申請案，顯係增加法律所無之限制，且欠缺正當關聯性，於法無據。
㈤至於被告所抗辯：並非只要符合危老重建條例第3條第1項第1款至第3款之建築物，均適用危老重建條例之規定，同條例第7條之規定，係為避免依據危老重建條例重建之建築物，
在取得一定數額之容積獎勵後，卻因重建計畫範圍所坐落之都市計畫及土地使用分區管制規定有關建蔽率及建築高度之規範，致其無法依其取得之容積獎勵額度進行重建，故就重建後建築物之建蔽率及建築高度是否及如何放寬之部分，授權直轄市、縣市主管機關為決定乙節，此固屬被告之裁量權限，然被告作成原處分係僅以與危老重建條例立法目的無關之因素即否准系爭申請案，已如前述，事實上並未進一步審酌系爭申請之實際狀況，是否給予適度之建築容積獎勵，是否及如何放寬建蔽率及建築高度，委無就前開得為裁量事項為裁量權行使之事實，卻執上情而否准108年6月6日申請案
，實難謂無逾越權限裁量之情事。
六、綜上所述，被告援引前揭內政部解釋令，作成原處分以系爭申請案之土地使用分區包括都市計畫工業區，即無危老重建條例之適用，而駁回原告之申請，乃係增加法律所無之限制，既有上述違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請將之一併撤銷部分，即屬有據，為有理由，應予准許。至於原告訴請判命被告應依原告108年6月6日之申請案，作成准
予系爭土地依危老重建條例重建之行政處分部分，因系爭申請之核准與否及內容尚涉及是否符合危老重建條例第6條及
第7條規定，而給予適度之建築容積獎勵及酌予放寬建蔽率
、建築物高度等事項，乃事涉被告之行政裁量決定，應由被告依本判決之意旨，進行充分完整之審查後，另行作成適法處分。則原告所提本件課予義務訴訟，請求判命被告應作成如其訴之聲明第2項所示之行政處分，依行政訴訟法第200條第4款規定，於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作
成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　5　　 月　　7 　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　陳心弘
法 官　林麗真
法 官　林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　5　　 月　　7　　 日書記官 黃玉鈴