臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度停字第45號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 07 月 03 日
• 當事人: 楊文禮

臺北高等行政法院裁定
109年度停字第45號聲 請 人　楊文禮
林珍妮
共 同
訴訟代理人　劉韋廷　律師
江可筠　律師
張立瑾　律師
相 對 人　國家通訊傳播委員會

代　表　人　陳耀祥（代理主任委員）

訴訟代理人　魏啟翔　律師
李德玲
王月玫（兼送達代收人）

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國109 年4 月13日通傳內容字第10800643250 號處分書之執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116 條第1 項、第2 項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，停止執行須以原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，為其前提要件。而所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。又所謂急迫情事，係指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要（最高行政法院107 年度裁字第1739號裁定意旨可參）。
二、緣訴外人林瑞成律師前由臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）107 年度抗字第125 號民事裁定選任為主人廣播電臺股份有限公司（下稱主人公司）之臨時管理人，聲請人林珍妮雖提起再抗告，惟仍經臺灣高等法院高雄分院108 年度非抗字第12號民事裁定駁回再抗告確定。嗣林瑞成律師於民國108
年10月18日檢附前揭民事裁定及相關文件，向相對人申請主人公司之負責人變更，經相對人108 年11月13日第882 次委員會議決議後，乃以108 年11月13日通傳內容字第10800601000 號函許可由林瑞成律師擔任主人公司臨時管理人代行負責人職權。其後，主人公司就其原股東即陳吳金菊持有之47萬5,000 股、高榮宗持有之47萬5,000 股、林天助持有之47萬5,000 股、施建弘持有之47萬5,000 股、劉世錦持有之30萬股及劉力元持有之19萬9,950 股，共計239 萬9,950 股（約占總股數500 萬股之48％，下稱系爭股份），申請轉讓予大千廣播電台股份有限公司（下稱大千公司），經相對人以109 年4 月13日通傳內容字第10800643250 號函（下稱原處分）予以許可，並於說明欄記載如有違反廣播電視法（下稱廣電法）第5 條、第5 條之1 或同法施行細則第10條第1 項規定者，相對人將予廢止本案之許可。聲請人對原處分不服，向本院提起行政訴訟（案號：本院109 年度訴字第553 號，下稱本案訴訟），並聲請停止執行原處分。
三、聲請意旨略以：
（一）聲請人具當事人適格：
聲請人雖非原處分之相對人，然因本件原處分違法之效力已導致系爭股份之股權變動，嚴重衝擊主人公司原有股東對公司之經營權與其他股東權利之行使，並因原處分違法，而致大千公司干涉主人公司之經營決策，嚴重侵害主人公司及其他股東之權利，故原處分實屬具有第三人效力之行政處分，聲請人身為主人公司之股東，為原處分之利害關係人，自具當事人適格，而得聲請停止執行原處分。
（二）原處分顯有違法不當之情事：
主人公司係屬廣播事業，除所為股權之轉讓應經主管機關許可外，並得以公司章程特別規定股權受讓人不應核准之限制，俾利保障主人公司及全體股東之權益。又主人公司前臨時管理人林瑞成律師前向相對人提出原股東陳吳金菊等6 人之系爭股份轉讓予大千公司之股權異動申請案時，漏未審查大千公司分別為寶島新聲廣播電台股份有限公司（下稱寶島新聲公司）、花蓮希望之聲廣播電台股份有限公司（下稱花蓮希望之聲公司）及嘉義之音廣播電台股份有限公司（下稱嘉義之音公司）之股東，其中大千公司並分別指派自然人賴靜嫻擔任寶島新聲公司之董事長、指派自然人賴瑞徵擔任花蓮希望之聲公司之董事長及指派自然人賴瑞徵擔任嘉義之音公司之監察人，故大千公司作為原股東陳吳金菊等6 人之受讓人，明顯已違反主人公司章程第9 條第5 款：「……受讓人有左列情形之一者不予核准：……（5)新聞紙、無線電視或無線廣播或無線廣播事業、有線電視或有線廣播之董事、監察人、經理人」之規定，是該等股東所為之股權轉讓行為應屬無效，詎前臨時管理人卻仍向相對人申請許可。而相對人依廣電法第3 條規定，為主人公司之主管機關，其依同法第14條第1 項規定受理主人公司提出系爭股份異動申請乙案時，竟亦同樣漏未審查原股東陳吳金菊等6 人之受讓人大千公司明顯已違反主人公司章程第9 條第5 款之規定，本不應許可，竟於109 年4 月13日以原處分為許可之行政處分，是原處分顯然違法，並嚴重損害主人公司及全體股東之權益，且無異扼殺主人公司之媒體自主、言論自由，將使主人公司與前述大千公司所控制之其他廣播公司（包括寶島新聲公司、花蓮希望之聲公司、嘉義之音公司等）均成為一言堂，除違反主人公司章程外，亦有害人民藉由廣播媒體對於公共利益相關之議題，應能獲取正反或意見不同之多元公平、相同報導或資訊之機會，對於媒體言論自由及其社會功能，無疑造成重大戕害。
（三）原處分已對於主人公司及聲請人等股東產生立即而急迫之損害，且該損害難於回復，而有暫時停止其效力之必要：原處分之合法性顯有疑義，已如前述，聲請人雖已提起撤銷訴訟，惟因上開訴訟尚未確定，致大千公司持前開違法之原處分所許可轉讓之股權，指派自然人賴瑞徵出席於109 年5 月1 日主人公司前臨時管理人召集之股東臨時會（下稱系爭股東臨時會）。然而，依主人公司章程規定，大千公司既不得作為受讓主人公司股權之對象，即不具備主人公司之股東資格，依法無股東表決權，詎料，前臨時管理人竟仍通知大千公司參加系爭股東臨時會，並將之列入出席股數且同意大千公司行使股東權，顯非合法。又因原處分之效力並未停止，大千公司即持因原處分效力而受讓之股權出席主人公司之系爭股東臨時會，並於董事、監察人改選之議案行使表決權，致使主人公司之系爭股東臨時會決議有無效、得撤銷之情況，更嚴重干預主人公司之經營，造成主人公司股東權益之侵害。甚且，大千公司不僅以主人公司股東自居，更指派自然人賴瑞徵擔任主人公司董事，甚至於109 年5 月8 日由賴瑞徵召開董事會，而當日實際出席董事僅有2 名，顯然未達法定開會門檻，卻仍強渡關山違法召開，並違法推選大千公司所指派之賴瑞徵為主人公司之董事長，該些違法情事已侵奪主人公司經營權，且大千公司無效行使股東表決權之行為，已造成主人公司及全體股東權益受到嚴重侵害，且有急迫之情形。況且，大千公司仍持續因原處分所許可之效力而違法主導主人公司之經營，倘不暫時停止原處分之效力，將使大千公司繼續違法行使股東權利，並繼續違法主張其為主人公司董事長，主導公司經營。是則，倘系爭股份之轉讓將來認定不應許可而無效時，則所有由主人公司董事長所召集之股東會及董事會暨所作成之決議，必會產生無效之連鎖反應而無可回復損害，並致使公司無法正常營運，對於主人公司及股東之損害難於回復，更使收聽主人公司廣播之廣大聽眾與公司現有客戶權益受損，對於媒體言論自由及促進民主多元進步之社會功能更有重大損害，此些損害均無法以金錢補償，故實有聲請停止執行原處分之必要等語。（四）並聲明：原處分於臺北高等行政法院109 年度訴字第553
號判決確定前應停止執行。
四、相對人陳述意見略以：
（一）聲請人不具當事人適格：
原處分並非以聲請人為相對人，聲請人僅為主人公司之其他股東（即系爭股份讓與人及受讓人以外之其他股東），故原處分亦未直接對聲請人發生任何法律效果，相對人以原處分許可系爭股份讓與受讓人大千公司，更無減損或剝奪聲請人於主人公司之股東權益。又依廣電法第1 條所揭示之立法目的，並無保障廣播電視事業之個別股東或其他特定人之意旨，且廣電法第13條、第14條第1 項亦未賦予廣電事業其他股東請求或監督相對人為特定行政行為之公法上權利，是尚難認聲請人得就原處分主張有主觀公權利受侵害，充其量聲請人僅有法律以外之經濟上或感情上之利益，此屬反射利益之性質，故難謂聲請人係法律上利害關係人。準此，聲請人並非受處分人或法律上利害關係人，其具狀聲請停止執行，與行政訴訟法第116 條第2 項之規定自有不符，應裁定駁回其聲請。
（二）原處分並無違誤：
林瑞成律師前既經法院裁定選任為主人公司之臨時管理人，則其代表主人公司依廣電法之規定提出股權轉讓申請，應屬公司負責人權責之合法行使。又廣電事業之公司章程所規範者，既為該廣電事業（公司）與其股東間依公司法令所形成之公司治理關係（內部關係），除有涉及營運計畫變更之情事外，公司章程自難謂是相對人依廣電法所為裁量行政處分之必要審酌事項。況聲請人所援引之主人公司章程第9 條規定，其內容亦非「股東股份轉讓」之資格限制，而僅係將85年5 月29日修正前之廣電法施行細則第12條規定納為章程之內容，惟該條規定早經改制前行政院新聞局修正並大幅放寬受讓人資格，而現行廣電法施行細則第10條規定亦無任何聲請人所指章程第9 條第5 款受讓人為「新聞紙、無線電視或無線廣播或無線廣播事業、有線電視或有線廣播之董事、監察人、經理人」時，應由主管機關「不予核准」之規定存在。
（三）本件並無停止執行之必要：
聲請人所謂難於回復之損害無非係指聽眾之權益及主人公司經營之權益，惟此等權益均與聲請人無涉，聲請人僅為主人公司之股東，既非系爭股份之讓與人，亦非受讓人，且原處分之作成與聲請人之股東權、表決權無關，故聲請人並不因原處分之執行而受有難於回復之損害。況且，聲請人並未提出任何可供法院即時調查之證據，其空言臆測或指摘，顯未盡釋明之責。是以，本件聲請並不符行政訴訟法第116 條第2 項「將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」之停止執行要件，應予裁定駁回等語。
五、本院查：
（一）聲請人就原處分有無提起行政訴訟之當事人適格，洵有疑義：
１、按訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，不包括事實上或經濟上之利害關係在內。次按「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3
個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2 項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條定有明文。是以，提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受損害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能。再者，關於法律上利害關係之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷為其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等利益受損害，自無訴訟權能。又廣電法第50條之2 第1 項雖規定：「對主管機關依本法所為之行政處分不服者，直接適用行政訴訟程序；對主管機關依其他法律所為之處分不服者，亦同。」亦即對於被告所為之行政處分，無須經訴願前置程序，即可直接提起行政訴訟，惟就何人對於被告所為行政處分可以提起行政訴訟，自仍可適用上開法理，亦即僅行政處分之相對人或法律利害關係人方得對被告所為行政處分提起行政訴訟。同理，亦僅行政處分之相對人及該處分之法律上利害關係人，始得依行政訴訟法第116 條之規定聲請停止執行。
２、經查，聲請人並非原處分之相對人，僅為主人公司之股東，其等基於股份固發生對於所投資公司即主人公司有行使之請求權或程序參與權，惟主人公司其他股東究為何人，並不會減損或剝奪其等原在主人公司之股東權益。至廣電法第14條第1 項規定，其立法目的無非為維護媒體自主，避免媒體壟斷，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，並促進廣播事業之健全發展，似無保障廣播電視事業之個別股東或其他特定人之意旨，且廣電法第14條第1 項亦未賦予廣電事業其他股東請求或監督相對人為特定行政行為之公法上權利。因此，聲請人並不會因原處分許可系爭股份之轉讓，致其權利或法律上利益受到侵害，故聲請人非屬原處分之法律上利害關係人，不得依行政訴訟法第116 條第2 項規定聲請停止原處分之執行。
（二）本件亦無停止執行之必要：
１、按廣電法第1 條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法。」第14條第1
項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」又依廣電法第50條規定授權訂定之施行細則第10條規定：「（第1 項）申請廣播、電視事業股份之轉讓，受讓人為法人者，應檢具過戶申請書、受讓法人之登記資料，向本會申請許可。受讓人有下列情形之一者，不予許可：一、未依中華民國法律設立登記。二、國內無營業所或事務所。三、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股或與其相關企業共同持股達各該事業總股數百分之50以上。（第2 項）前項第3 款所稱相關企業，係指經營廣播、電視事業之股東所擔任董事或監察人之企業或其投資所占股權百分之20以上之企業。」
２、本件聲請人主張相對人不應許可系爭股份轉讓之理由，並非受讓人具備廣電法施行細則第10條第1 項不應許可之要件，而係認為相對人未審查主人公司章程第9 條業已明定受讓人如屬新聞紙、無線電視或無線廣播或無線廣播事業、有線電視或有線廣播之董事、監察人、經理人時，即不應准許之規範，且相對人許可系爭股份之轉讓後，將致主人公司與大千公司所控制之其他廣播公司（包括寶島新聲公司、花蓮希望之聲公司、嘉義之音公司等）均成為一言堂，有害人民藉由廣播媒體對於公共利益相關之議題，應能獲取正反或意見不同之多元公平、相同報導或資訊之機會，對於媒體言論自由及其社會功能，無疑造成重大戕害，而有違反廣電法之立法意旨。惟查，揆諸前揭廣電法第14條第1 項及其施行細則第10條第1 項規定之內容，並無規範相對人受理股份轉讓許可之申請時，須審查公司章程，且聲請人亦不否認受讓人大千公司並未具備廣電法施行細則第10條第1 項不應許可之要件。因此，形式上觀之，相對人以原處分許可系爭股份之轉讓，其合法性並非顯有疑義。至於相對人許可系爭股份轉讓後，是否會有因違反廣電法之立法意旨而致違法之情形，則猶待本案訴訟審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，尚非本件停止執行事件所得即時審究。
３、次查，原處分係許可系爭股份轉讓予大千公司，並無涉及聲請人之股權變動或股東會表決權之行使，亦不會改變聲請人對主人公司之股權比例。是以，原處分就聲請人關於主人公司之股東權益，並不會發生難於回復之損害。至於聲請意旨固稱倘不停止執行原處分，將因大千公司違法行使股東權，而造成主人公司及全體股東之權益受到嚴重侵害，且將影響聽眾及客戶權益暨媒體言論自由及促進民主多元進步之社會功能等受有重大損害等情。然而，縱有聲請人所主張之前揭損害，惟影響聽眾及客戶權益暨媒體言論自由及促進民主多元進步之社會功能等損害，核非聲請人之損害；至公司之經營縱有影響，而間接影響聲請人之權益，但此在社會一般通念上，並非不能以金錢估價賠償，且亦無急迫之情事。此外，聲請人並未提出其他任何可供即時調查之證據用以釋明原處分之執行依一般社會通念，將達回復困難之程度，且有急迫之情事，故聲請人聲請停止執行，核與行政訴訟法第116 條第2 項前段規定之停止執行要件不合，應予駁回。至聲請人其他主張，核屬聲請人所提起之本案訴訟有無理由之問題，非本件停止執行之聲請事件得以審酌，故未予論究，併此敘明。
六、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　109 　年　　7 　　月　　3 　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　蕭忠仁
法 官　李明益
法 官　林秀圓
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　109 　年　　7 　　月　　9 　日書記官 張正清