臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1247號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 09 月 16 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1247號110年8月12日辯論終結原 告　林怡汝即裕豐企業社

輔 佐 人 曾國機
被 告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦（市長）
訴訟代理人　陳河泉　律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年
8月24日台內訴字第1090420405號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣坐落桃園市○○區○○段000○000○號土地（下稱系爭土地，屬於縱貫公路桃園內壢間都市計畫〈民國68年3月17日
〉，土地使用分區為農業區，土地所有權人為曾信雄），前經桃園市政府都市發展局（下稱都發局）函詢桃園市八德區公所（下稱八德區公所）有無涉違反都市計畫土地使用分區管制規定，經該所以108年1月22日桃市德工字第1080002923號函（下稱108年1月22日函）檢附都市土地違規使用案件查報表向都發局通報系爭土地現況為興建鐵皮建物（下稱系爭鐵皮建物）使用，都發局再以108年1月30日桃都行字第1080002732號函（下稱108年1月30日函）請桃園市政府環境保護局（下稱環保局）協助查明該土地是否業經審查核准設立之廢棄物資源回收場，經環保局派員至現場勘查後，以108年2月25日桃環廢字第1080010041號函（下稱108年2月25日函）復都發局，並認原告未取得再利用檢核身分，於系爭土地存放事業廢棄物，從事事業廢棄物再利用貯存場使用；都發局再函請桃園市政府農業局（下稱農業局）協助查明，經農業局審認系爭土地位屬都市計畫農業區，有未經核准興建鐵皮建物從事廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，已違反農業使用，遂以108年3月6日桃農管字第1080007185號函（下稱
108年3月6日函）移都發局後再移送被告處理。案經被告審
認原告涉有違反農業區土地使用分區管制，乃以108年11月
25日府都行字第1080299489號函（下稱108年11月25日函）
請原告於文到30日內陳述意見，原告逾期未陳述意見。嗣經被告審認原告有於都市計畫農業區土地未經核准擅自興建系爭鐵皮建物作廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，已違反都市計畫法桃園市施行細則（下稱都計法桃市施行細則）第29條規定，違規面積約2,964.06平方公尺（被告嗣以109年7月14日府都行字第1090175950號函〈下稱109年7月14日函〉更正為1,532.78平方公尺），乃依都市計畫法第79條第1項
、桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準第2點及附
表規定，以109年6月3日府都行字第1090136812號裁處書（
下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，停止非
法使用及2個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，經內政
部以109年8月24日台內訴字第1090420405號訴願決定駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.系爭土地200多坪，74年間由原告林怡汝之夫即訴外人曾國
機購買，名義上使用訴外人曾信雄名義。74、75年間即由原所有權人興建系爭鐵皮建物使用，存在迄今，並無地址，故該處以桃園市○○區○○里○○○00號後面標示，因原告位在大華街14號之工廠太小，故暫時以系爭鐵皮建物作化學纖維原物料之倉庫使用，現況仍有堆置。系爭鐵皮建物沒有申請農舍，因為以前未立法，所以不用申請，現在可以申請臨時工廠，所以已在申請。原告就系爭土地及系爭鐵皮建物多年都有繳稅，不能說違規使用，被告雖稱繳稅與農用無關，但農用根本沒稅。縣府要求繳稅，就是就地合法，現又認為不合法使用，這樣不對。都市計畫法對於違法興建鐵皮建物使用，是89年1月26日修法後始有裁處規定，依法律不溯及
既往原則，系爭鐵皮建物是在修法前之行為，僅屬違法狀態之繼續存在，應不必受罰。被告103年12月25日改制直轄市
，並無法律授權制定行政規章，可以追溯既往對於88年以前興建完成之系爭鐵皮建物裁罰，且對此行政罰之裁處權亦因3年期間經過而消滅，又原告非系爭土地的所有權人、管理
人、使用人，並無受罰資格。
2.系爭鐵皮建物堆置之物品，是在紡織廠標購之庫存，不是廢棄物，價格看市場需求，可以分類，有的可另外製造、有的外銷，需要之盤商可以來買布、紗、尼龍紗等，賣價是時價，亦有開立發票。而且經濟部認為是特殊原料，不是再生原料，也不是廢料。本件爭議在於土地有無違規使用，被告
108年11月25日函請原告陳述意見，就是系爭鐵皮建物，為
何會與廢棄物清理法混在一起談，若原處分不含系爭鐵皮建物，是要處分哪裡？又原告之環境自己整理好就好，若因都市計畫有妨礙觀瞻，被告可以輔佐原告如何合法使用，但被告當時無規勸，而是直接要求搬走。依原告所提桃園縣政府93年6月17日訴願決定書，記載的違規地點與本件違規使用
之土地是一樣的地方，該訴願決定即認此為原料，沒有補助，不是再生原料，不是廢棄物。原告自63年間就開始同樣行為，且從93年到110年間都未被罰，環保機關也有來看環境
和稽查。執法單位把堆置範圍畫得太大、太誇張，系爭鐵皮建物所占面積為100多坪，系爭土地只有200多坪，還有部分作馬路，廣場現場有堆置東西，旁邊還有其他地主。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.依原處分之說明四（四）可知，本件裁罰重點在原告於系爭土地上違規從事廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，原告就此事實並不否認，至於系爭鐵皮建物之權利歸屬何人，並不影響本件裁罰結果，被告亦否認系爭鐵皮建物是於74、75年間所蓋，且依系爭鐵皮建物之房屋稅籍證明書所示，曾國機申請房屋設籍課稅之時點為93年間，況系爭鐵皮建物是否課稅與系爭土地是否供農業使用，根本無關，並非有繳稅就可以違法使用；又不論興建於何時，亦不影響本件裁罰之結果，因系爭鐵皮建物並未經核准興建，不是合法農舍，而所謂必要設施的範圍，依農業發展條例第3條第12款規定，所
謂農業使用是指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者，才屬農業使用。
2.原告主張其並非系爭土地之管理人、使用人，惟原告於系爭土地上違規從事廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，自屬對於系爭土地具有事實上管領力並實際使用之人，否則，原告何能將其裕豐企業社招牌懸掛於系爭土地之系爭鐵皮建物上。
3.原告於系爭土地上違規從事廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，查獲時間分別為108年1月21日及2月1日，亦即原告之違規行為及違法狀態，均於89年1月29日都市計畫法第79條
規定修正之後，被告據以裁罰，不生法律溯及既往之問題，亦無所謂行政罰法之裁處權因3年期間經過而消滅之問題。
4.依廢棄物清理法第2條、第2條之1規定，一般事業廢棄物係
指由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物，而被拋棄者，或於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物，即屬廢棄物。原告於現場堆置之物品，包括廢布、廢棉屑、廢纖維、廢棉、廢塑膠混合物等，顯為各事業製程中產生之剩餘物且被棄置不用，自屬廢棄物。退步言，不論該等物品原有性質為何，原告違法貯存及未依廢棄物清理法規定使用，亦屬廢棄物。況原告向紡織業者收受紡織廢料，再加以進行處理及再利用，也不符合廢棄物再利用機構資格，此部分也與系爭土地為農業區應作農業使用，完全不符合。再依鈞院93年度簡字第662號判決（下稱前案判決
）所示，原告係於92年12月23日遭稽查而認違反當時廢棄物清理法第36條第1項，與原告所提桃園縣政府93年6月17日訴願決定書所示原告於同一日遭稽查而認違反當時廢棄物清理法第39條第1項，裁罰依據不同，原告對兩者都提訴願，而
前案判決也是經訴願駁回後，原告再提行政訴訟，原告於該案中也是主張回收廢紗下腳料，不是廢棄物，但前案判決仍認定是廢棄物。又92年12月間當時之廢棄物清理法第2條，
與現行廢棄物清理法第2條及第2之1條明定之廢棄物定義並
不相同，故原告所提93年6月17日訴願決定書理由雖謂：「
……惟查訴願人將回收廢人造纖維紗下腳料處理再製成人造纖維棉賣給他廠使用，係屬廢人造纖維紗回收再利用行為，其所購買之廢紗下腳料如何認定為廢棄物，目前廢棄物清理法並未明文敘述，應由原處分機關究明。……」實因當時廢棄物清理法第2條就廢棄物之定義尚未明文敘述，故生此疑
義，但該訴願決定非直接認定廢紗下腳料非屬廢棄物，而現行廢棄物清理法第2條已於106年修正，除增加廢棄物定義外，另增訂廢棄物清理法第2之1條規定，故原告將前述物品貯存在農業區之未保存登記建物內，即是違法貯存，未依廢棄物清理法規定申請合法准予貯存場所，也未依該法申請主管機關審核作再利用場所，都是違規，依現行廢棄物清理法規定，仍為廢棄物。
5.被告依據內政部營建署城鄉發展署國土規劃地理資訊圖臺其上航空照片及地籍套繪圖，依原告存放廢棄物位置，確認違規使用面積約1532.78平方公尺，並非原告所述只有200坪。又前開照片及繪圖與原告所提實測圖比對，違規面積只有圈入原告所提實測圖中紅色和黃色範圍，道路和藍色範圍之池塘都未計入，而該實測圖編號2、3、4、5所示面積加總為1549.62平方公尺，與被告依前開照片及繪圖核算違規使用面
積約1,532.78平方公尺相當。
6.原處分之裁罰依據為都市計畫法第79條第1項、都計法桃市
施行細則第29條第1項，裁罰重點在原告於系爭土地上違規
從事廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，故命2個月內恢
復原狀，係指原告應將現場所堆放之廢棄物等物品清除，並不包括拆除系爭鐵皮建物。又原處分及被告108年11月25日
函請原告陳述意見之內容，只是強調系爭鐵皮建物沒有經過核准興建，並沒有說屆時依法拆除時有拆除地上物之問題，主要強調違規堆置及貯存廢棄物之問題，用語只是帶到未經核准興建鐵皮建物。又本件第1次是先裁罰行為人，同時有
副知土地所有權人改善，目前尚未處罰土地所有權人。
7.至於原告所稱其已開始辦理申請臨時工廠，然依被告110年4月9日府經工行字第1109050659號函所述，因原告現場從事
物品製造加工範圍及電力容量熱能未達工廠之規模，不符合工廠管理輔導法第3條所稱工廠，已駁回原告申請。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)原告使用系爭土地，有無違反都市計畫法第79條第1項規定
？
(二)原告在系爭土地上之使用面積為何？是否具有故意或過失？(三)被告以原處分裁罰原告罰鍰6萬元，停止非法使用及2個月內恢復原狀，是否適法？
六、本院的判斷：
(一)前提事實：
前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地地政資料（本院卷第61-63頁）、桃園市政府都市計畫土地使
用分區證明書（本院卷第65頁）、八德區公所108年1月22日函及檢附同月21日都市土地違規使用案件查報表與採證照片（本院卷第69-73頁）、都發局108年1月30日函（本院卷第
75頁）、環保局108年2月25日函及檢附同月1日勘查照片（
本院卷第77-80頁）、農業局108年3月6日函（本院卷第81頁）、原告裕豐企業社商業登記抄本（本院卷第84頁）、被告108年11月25日函及送達證書（本院卷第85-87頁）、原處分（本院卷第89-91頁）、被告109年7月14日函（本院卷第95
頁）、及訴願決定（本院卷第99-103頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、
停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第79條第1項、第85條分
別定有明文。又依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市
計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以
及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資究責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此
主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現（最高行政法院109年度上字第
521號判決參照）。
2.次按都市計畫法第85條授權訂定之都計法桃市施行細則第1
條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第13條第1項第9款規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用分區，分別限制其使用：……九、農業區。……」第29條第1項前段規定：「
農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農場設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。……」經核以上規定，並未逾越都市計畫法之授權範圍及立法精神，自得援用，且係被告為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱
違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令。是以桃園市轄區內土地或建築物所有權人、使用人或管理人，應按桃園市政府所發布都市計畫所定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反此一命令為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人裁處罰鍰，並依
同條項規定，作成停止違法使用或限期令其恢復原狀等管制處分。
3.又按「桃園市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準」（下稱裁罰基準）第1點規定：「桃園市政府（以下簡稱本府）
為處理違反都市計畫法（以下簡稱本法）裁罰案件，建立執法之公平性並減少爭議，以提升行政效率及公信力，特訂定本基準。」第2點第1項規定：「本府處理違反本法案件，考量違規行為對社會治安、公共安全之危害情形、情節輕重及違反次數，依本法第79條規定，訂定統一罰鍰基準如附表。」附表類別A類第6點規定：「工廠或其他營業場所使用面積達1千平方公尺以上案件。（第一次）處使用人或管理人新
臺幣6萬元罰鍰，同時副知土地或建築物所有權人，並命一
定之行為。」依上可知，上開裁罰基準及附表，乃被告為明定其辦理違反都市計畫法案件有關責任認定、處罰裁量與程序等相關事項之處理，以建立執法之公平性，並減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定，且對違反都市計畫法第79條規定，應處以6萬元以上30萬元以下罰鍰者，更係依行為人
所為行業與行為類別、使用面積多寡、違反次數等因素，訂定不同之處罰罰鍰額度及命一定行為，已審酌行為人個別行為情節輕重、危害情形及違反次數等因素，而明定不同罰鍰之處罰效果，核與行政罰法第18條第1項規定相符，且與都
市計畫法之立法意旨無違，並未逾越上位階法律規定，被告據為本件原處分裁罰之依據，於法並無不合。
(三)原告使用系爭土地，應有違反都市計畫法第79條第1項規定
：
1.查系爭土地屬於縱貫公路桃園內壢間都市計畫（68年3月17
日），土地使用分區為農業區，土地所有權人登記為曾信雄一節，有系爭土地地政資料（本院卷第61-63頁）、桃園市
政府都市計畫土地使用分區證明書（本院卷第65頁）在卷可憑，原告復自承系爭土地實際為其與其夫使用處理等語（本院卷第130頁）。準此，原告應為系爭土地之使用人一情，
堪可認定。從而，原告使用系爭土地時，自應依都計法桃市施行細則就系爭土地使用分區為農業區之相關規定而為，亦即除保持農業生產外，亦僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農場設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施，若有違反，即該當於都市計畫法第79條第1
項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令。從而，原告主張其非系爭土地之所有權人、管理人或使用人，並無受罰資格云云，並不足採。
2.又系爭土地上之系爭鐵皮建物與其內及該土地所堆置之物品，於八德區公所108年1月21日至現場勘查時，及環保局108
年2月1日至現場勘查時，以及被告109年6月3日作成原處分
後時，而後迄今，仍為相同使用一情，業據原告陳述明確（本院卷第132頁），並有八德區公所108年1月22日函及檢附
同月21日都市土地違規使用案件查報表與採證照片（本院卷第69-73頁）、環保局108年2月25日函及檢附同月1日勘查照片（本院卷第77-80頁）在卷足稽。觀之原告亦自承系爭鐵
皮建物係為堆置其所稱化學纖維原物料而作為倉庫使用等語（本院卷第131-132頁），準此，可認系爭鐵皮建物並非農
舍，亦非農業產銷必要設施、休閒農場設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施，則原告在系爭土地上使用系爭鐵皮建物，自屬違反都市計畫法第79條第1項所稱
違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令，亦不因系爭鐵皮建物是否為原告興建而有異。至原告主張：系爭鐵皮建物現已申請臨時工廠云云，惟亦經被告以110年4月9日府經工
行字第1109050659號函予以否准在案（本院卷第285-286頁
），是原告亦難執此為系爭鐵皮建物當屬合法之依據。
3.再按「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移
動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄
物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。」「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」106年1月18日修正公布施行至今之廢棄物清理法第2條第1、2項、第2條之1分別定有
明文。經查，原告於系爭土地上之系爭鐵皮建物內及該土地所堆置之物品，依前揭採證照片及勘查照片所示（本院卷第71-73、79-80頁），顯為社會一般通念所認之廢布、廢棉屑、廢纖維、廢棉、廢塑膠等物，且依經驗及論理法則判斷，更屬減失原效用、或被放棄原效用、或不具效用之物，自該當於廢棄物清理法前揭定義之廢棄物。再者，物品可否進行有價交易，取決於人類生活供需所致，並不因該物品為法律上所定義之廢棄物即屬無價值，或謂該物品具有經濟價值即非屬法律上所定義之廢棄物，縱原告主張該等堆置之物品是在紡織廠標購之庫存，價格看市場需求，可以分類，有的可另外製造、有的外銷，需要之盤商可以來買布、紗、尼龍紗等，賣價是時價，亦有開立發票等情非虛，然此亦不影響該等堆置之物品仍該當於廢棄物清理法前揭定義之廢棄物，原告執此主張該等堆置之物品並非廢棄物云云，並不足採。至原告雖又執其前於92、93年間不服遭裁罰違反當時廢棄物清理法第39條第1項、第52條規定之處分而提起訴願後，經訴
願決定認其訴願有理由而撤銷原處分重為適法處分之含經濟部工業局93年2月9日工永字第0930005658-0號函及改制前桃園縣政府府法訴字第0930151080號訴願決定書在內之相關資料（本院卷第165-247頁），主張本件堆置之物品並非廢棄
物云云，然觀之該案處分書及勘查照片所示（本院卷第207
、233-235頁），該案當時所堆放之物品為棉紗，遭裁罰之
違反事實為：以廢人造纖維紗下腳料製成人造纖維棉，不符合「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」中管理方式再利用用途與再利用機構主要產品之規定，而違反法條則為當時廢棄物清理法第39條第1項、第52條，顯與本件中堆置
者為廢布、廢棉屑、廢纖維、廢棉、廢塑膠等物有異，亦與本件違反事實及違反法條均有不同，故兩案自無從比附援引。此外，該案當時之廢棄物清理法第2條僅就一般廢棄物及
事業廢棄物之定義為規定，未如106年1月18日修正公布施行至今之廢棄物清理法第2條第1項就廢棄物之定義再詳予明定，則該案當時物品若於現今堆置，並以現今施行之廢棄物清理法之廢棄物定義規定加以檢視，顯未必得出同於該案訴願決定之結論。況參之本院93年度簡字第662號判決所示（本
院卷第271-281頁），原告於該案同日（92年12月23日）及
93年1月15日各遭稽查而被環保局認定其另有違反當時廢棄
物清理法第36條第1項、第52條規定而予裁罰處分所堆置之
廢紗下腳料（聚酯絲、人造纖維等物品），亦經此案判決認定該等物品在客觀上仍屬廢棄物清理法規範之廢棄物，自仍應遵守廢棄物清理法之規定，原告未予遵守，自有違反當時廢棄物清理法第36條第1項、第52條規定，因而駁回原告不
服該裁罰處分及訴願決定之訴在案，益徵原告執前主張，難認有據，並不足採。
4.復按新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。又新法規範的法律關
係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。再以都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用
，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除
、改建、停止使用或恢復原狀。查本件原告在系爭土地上以系爭鐵皮建物及在該土地堆置屬於廢棄物之物品為使用，業如前述，且依原告前述情節，顯係將系爭土地及其上系爭鐵皮建物作為廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，已違反都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所
發布之命令，迄被告109年6月3日作成原處分時，此等違規
使用行為仍在繼續中，尚未終了，又係於都市計畫法第79條第1項於89年1月26日修正施行後、都計法桃市施行細則於
106年6月14日訂定施行及108年1月17日修正施行後，完全實現上開規定之構成要件事實，而應依都市計畫法第79條第1
項規定予以論處，並不因系爭鐵皮建物之興建是否係原告所為、抑或係在89年1月26日都市計畫法第79條第1項修正前、後而有異，亦不因被告改制為直轄市後方依都市計畫法第85條之授權訂定都計法桃市施行細則而有異，且被告109年6月3日作成原處分時，原告此等違規使用行為仍在繼續中，尚
未終了，亦無行政罰法第27條第1、2項規定之自違反行政法上義務之行為終了時起算3年裁處權時效之適用，則被告依
都市計畫法第79條第1項規定對原告予以裁罰，並無違法律
不溯及既往原則或已逾行政罰之3年裁處權時效規定。再者
，縱原告自93年起迄本件遭裁罰時止之期間內，有未經被告以同於本件之違反事實予以裁罰等節非虛，然此屬行政機關有無盡其核實稽查之責，要難執為合法化原告之前述違規使用行為或賦予其免負行政責任之法律效果。從而，原告主張：系爭鐵皮建物沒有申請農舍，因為以前未立法，所以不用申請，74、75年間即由原所有權人興建使用，存在至今，都市計畫法對於違法興建鐵皮建物使用，是89年1月26日修法
後始有裁處規定，依法律不溯及既往原則，系爭鐵皮建物是在修法前之行為，僅屬違法狀態之繼續存在，應不必受罰；被告103年12月25日改制直轄市，並無法律授權制定行政規
章，可以追溯既往對於88年以前興建完成之系爭鐵皮建物裁罰，且對此行政罰之裁處權亦因3年期間經過而消滅；原告
從93年到110年間都未被罰，環保機關也有來看環境和稽查
云云，均無可採。
5.另按稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立登記僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，各該機關均非本於都市計畫法主管機關地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負行政責任之法律效果（最高行政法院108年度上字第609號判決參照）。本件原告所稱系爭土地及系爭鐵皮建物多年都有繳稅，並提出房屋稅籍證明書、108年房屋稅繳款書及地價稅繳款書以佐（訴
願卷第66頁，本院卷第139-141頁），此情固屬實在，然依
前開說明，至多僅能證明系爭土地及系爭鐵皮建物前經稅捐稽徵機關核定課徵地價稅及房屋稅而已。惟稅捐稽徵機關於本件中並非本於都市計畫法主管機關地位就系爭土地及系爭鐵皮建物之使用，有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，自無從執此合法化原告之前述違規使用行為，或賦予原告免負行政責任之法律效果，是原告執此主張：縣府要求繳稅，就是就地合法，現又認為不合法使用，這樣不對云云，亦無可採。
6.綜上，原告使用系爭土地，核屬係將系爭土地及其上系爭鐵皮建物作為廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，應有違反都市計畫法第79條第1項規定，堪予認定。
(四)原告在系爭土地上之使用面積約1,532.78平方公尺，且其就此使用行為事實應具有故意：
1.被告作成原處分時（本院卷第89頁），固先依八德區公所
108年1月22日函及檢附都市土地違規使用案件查報表所示（本院卷第69-73頁），認定原告違規使用系爭土地之面積約
2,964.06平方公尺，惟其函文中亦緊接說明「請依地政機關實測面積為準」；其後被告再依據內政部營建署城鄉發展署國土規劃地理資訊圖臺其上航空照片及地籍套繪圖所示（本院卷第153頁，同訴願卷第74頁），詳予認定原告違規使用
系爭土地之面積約1,532.78平方公尺，並以107年7月14日函予以更正原處分關於此部分認定，所為更正符合行政程序法第101條規定，於法無違。再比對原告自行提出之系爭土地
實測圖以查（本院卷第143頁），除去該實測圖所記載編號1範圍作為現有道路使用及編號6範圍作為池塘使用之面積不
予計入外，其餘該實測圖所記載編號2、3、4、5等範圍則係作為鐵屋及廣場使用，可認此等範圍應屬前述原告在系爭土地上以系爭鐵皮建物及在該土地堆置物品為使用之範圍，又編號2、3、4、5等範圍經測量後所示面積各為537.29平方公尺、191.02平方公尺、173.64平方公尺、647.67平方公尺，相加後面積約為1,549.62平方公尺，亦與被告以前揭航空照片及地籍套繪圖所認定原告違規使用系爭土地之面積約1,532.78平方公尺相當。準此，足認被告所認定原告違規使用系爭土地之面積約1,532.78平方公尺，應可採信。從而，原告主張：執法單位把堆置範圍畫得太大、太誇張、系爭鐵皮建物所占面積為100多坪、系爭土地只有200多坪，還有部分作馬路，旁邊還有其他地主云云，自無可採。
2.又系爭土地屬於縱貫公路桃園內壢間都市計畫（68年3月17
日），土地使用分區為農業區，土地所有權人登記為曾信雄一情，業如前述，復觀之原告自承系爭土地為其夫74年間所購買，實際為其等使用處理等語（本院卷第130頁），可認
原告與其夫購買並使用系爭土地之初，本應注意系爭土地係位於都市計畫中之農業區及相關使用管制之規定，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢可否以系爭土地及其上系爭鐵皮建物作為廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，原告身為系爭土地之使用人，未善盡注意義務為必要查詢，逕自違規將系爭土地及其上系爭鐵皮建物作為廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，主觀上即具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。況且，原告於92、93年間即有堆置屬於廢棄物之廢紗下腳料（聚酯絲、人造纖維等物品）而遭認定違反當時廢棄物清理法第36條第1項、第52條規定予以裁
罰，其後不服循序救濟後仍遭本院以93年度簡字第662號判
決駁回其訴之前例，於本件中亦知悉被告曾以108年11月25
日函就其在系爭土地上以鐵皮建物作廢棄物回收資源回收貯存及處理場所使用，違反農業區土地使用分區管制，請其於文到30日內陳述意見等情，卻未終止原來違規使用行為，而仍繼續為之，顯見原告就此違規使用行為事實應係明知且有意使其發生，主觀上自具有故意。
(五)被告以原處分裁罰原告罰鍰6萬元，停止非法使用及2個月內恢復原狀，應屬適法：
1.原告涉有在系爭土地上以鐵皮建物作廢棄物回收資源回收貯存及處理場所使用之違規行為事實，前經都發局移送被告處理後，被告乃以108年11月25日函通知原告，其主旨略以：
「臺端於本市○○區○○段000○000○號土地未經核准興建鐵皮建物作廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，違反農業區土地使用分區管制，請於文到30日內就違規事件陳述意見，請查照。」等語（本院卷第85-86頁），顯係就系爭土地
上之系爭鐵皮建物及其上所堆置者為廢棄物均有違規使用等情形請原告陳述意見，並非僅單就系爭鐵皮建物而已；又都市計畫法及都計法桃市施行細則及裁罰基準等規定，並無要求被告在認定行為人有違反都市計畫法第79條第1項規定而
為裁處前，需有勸導或輔導之程序。是原告主張：被告108
年11月25日函請原告陳述意見，就是系爭鐵皮建物，為何會與廢棄物清理法混在一起談；原告之環境自己整理好就好，若因都市計畫有妨礙觀瞻，被告可以輔佐原告如何合法使用，但被告當時無規勸，而是直接要求搬走云云，自不足採。2.綜上所述，原告使用系爭土地，既屬將系爭土地及其上系爭鐵皮建物作為廢棄物資源回收貯存及處理場所使用，且原告就此使用行為事實具有故意，而有違反都計法桃市施行細則第29條、都市計畫法第79條第1項、桃園市政府處理違反都
市計畫法案件裁罰基準第2點及附表等規定，則被告以原處
分裁處原告罰鍰6萬元，停止非法使用及2個月內恢復原狀，應屬適法，且亦不因原處分中記載「興建」與否而影響此等違規使用行為事實之認定，併予敘明。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　月 16 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　許瑞助
法 官　林秀圓
法 官　林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110 　年　　9 　月 16 日書記官 許婉茹