臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1262號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 112 年 02 月 09 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1262號111年12月29日辯論終結原 告 啟慶實業股份有限公司

兼上一人
代 表 人 劉炎鐘
共 同
訴訟代理人 朱子慶 律師
江沁澤 律師
複 代理 人 林詠善 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 張善政
訴訟代理人 何嘉昇 律師
王僅堂
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國109年8月26日環署訴字第1090034791號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告代表人原為鄭文燦，訴訟中變更為張善政，業據被告新任代表人張善政提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷第571頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠、緣原告啟慶實業股份有限公司（下稱啟慶公司，已於民國104
年6月24日解散登記，選任原告劉炎鐘為清算人）於原所屬
桃園廠（坐落於桃園市○○區○○○段後壁厝小段500、501地號
，工廠登記於104年12月24日公告廢止核准），自72年起至102年間廠區土地遭拍賣點交為止，從事化學製品製造業，製程包含廢棄物化學處理程序、氧化銅製造程序、銅粉製造程序等，使用原料包含氯化銨、硫酸、鋁、廢酸性蝕刻液、純銅等，產品為硫酸銅、氧化銅、銅粉、多元氯化鋁等。
㈡、原告啟慶公司前遭被告所屬環境保護局（103年12月25日改制
前，下稱改制前桃園縣政府環保局；改制後，下稱桃園市政府環保局）於96年5月22日查獲其製程廢水未經合法放流口
排放，有將廢水繞流排放至廠外溝渠情形，且廢水中重金屬銅超過放流水標準〈原告啟慶公司繞流排放廢水超過放流水標準之行為，前經改制前桃園縣政府環保局依行為時水污染防治法第40條規定裁罰新台幣（下同）48萬元〉。復經該局稽查人員於96年6月28日針對該廠外溝渠內土壤及廠外下游
池塘內土壤進行檢測，發現土壤有重金屬銅、砷污染，依檢測結果銅項目最高為25,600毫克／公斤(mg/kg)、砷項目最高
為75.6毫克／公斤(mg/kg)，超過土壤污染管制標準（銅400毫克／公斤、砷60毫克／公斤），被告乃命原告啟慶公司採取
適當措施辦理污染改善工作，經原告啟慶公司97年間二次提送污染改善完成報告申請驗證作業，終經檢測機構於97年8
月15日在上開廠外溝渠內土壤採樣（採樣深度0～15cm），驗
證結果顯示土壤10採樣點雖低於土壤汙染管制標準，但仍有3採樣點重金屬銅超過土壤污染監測標準（銅220毫克／公斤）。
㈢、嗣桃園市政府環保局認為該址仍需進行土壤定期監測，遂於1
05年10月25日執行「105年度桃園市土壤及地下水調查及查
證工作計畫」，在上開3採樣點及其周邊3點採樣土壤共計6
點採樣點（每點採樣深度至4.0公尺，每0.5公尺為一土段，採取共48樣品）監測結果土壤重金屬銅濃度為645毫克／公斤
，超過土壤污染管制標準，被告遂命當時土地所有權人即訴外人旭富製藥科技股份有限公司（下稱旭富公司，於102年
間以拍賣為原因取得該址土地所有權）立即採取場址應變必要措施，經訴外人旭富公司於107年1月9日提送「原啟慶實
業股份有限公司桃園廠應變必要措施及改善計畫」獲桃園市政府環保局核定後，續於108年6月28日提送改善成果報告書，經桃園市政府環保局審查後執行「108年度桃園市土壤及
地下水調查及查證工作計畫」進行驗證工作，在上開經改善後仍超過監測標準之採樣點處採樣7點（每點採樣深度至4.5公尺，每0.5公尺為一土段，採取共63樣品），檢測結果501地號土地（下稱系爭場址土地）仍有1採樣點(108-KQ-S03)
土壤污染物重金屬銅項目檢測值為450毫克／公斤，超過土壤
污染管制標準。被告核認系爭場址土地遭受重金屬銅污染，與原告啟慶公司使用之原物料及製程運作具關聯性，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及同法施
行細則第10條規定以109年2月3日府環水字第1090000188號
公告系爭場址土地為土壤污染控制場址，並認定原告啟慶公司為污染行為人（下稱系爭公告）；另依土污法第16條、第17條（公告漏列）規定，以109年2月3日府環水字第10900001881號公告系爭場址土地為管制區及列明管制事項（下稱管制區公告）。原告不服，循序提起本件行政訴訟訴請撤銷並於審理時陳明本件程序標的為系爭公告（被告後另以109年6月4日府環水字第1090137740號函附裁處書以原告啟慶公司
違反土污法第12條第2項規定，依同法第41條第3項第1款、
第41條第4項裁處原告啟慶公司罰鍰10萬元及命環境講習4小時，就此原告未提起行政救濟）。
三、原告主張略以：
㈠、原告啟慶公司自102年8月13日將系爭場址土地點交予拍定人旭富公司後，即未管領占有使用系爭場址土地，且訴外人旭富公司早已知悉系爭場址土地為受有污染之土地並繼受系爭場址土地之相關權利義務，此觀系爭場址土地公開拍賣之公告，其附表使用情形欄編號五已載明：「據債務人稱本件執行標的原係其用以處理有害事業廢棄物之不動產，就其排放廢水及污水之許可，將來拍定人是否得以繼受，請投標人自行查明。」是系爭場址土地污染情況應由土地所有權人繼受，實與原告啟慶公司無涉。
㈡、被告無視系爭場址土地於96年8月31日雖經發見有污染情況，
然經原告啟慶公司改善污染狀況後於97年8月15日通過驗證
改善作業之事實，亦無視原告啟慶公司於102年8月13日起即未占有使用系爭場址土地而無從管理之事實，竟憑持時隔數年之「105年度桃園市地下水污染調查及查證工作計畫」、
「108年度桃園市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」
作為本件上揭處分認定污染行為人為原告之依據，實有認定事實錯誤之重大違誤。又原告劉炎鐘為啟慶公司之負責人，因原告啟慶公司遭裁罰及命環境講習而受害，就本件訴訟亦有利害關係等語。
㈢、聲明：撤銷系爭公告。
四、被告抗辯略以：
㈠、原告啟慶公司於96年間遭查獲有非法繞流行為，且土壤中重金屬銅濃度逾管制標準。雖原告啟慶公司曾於97年辦理改善作業，惟被告於105年10月25日執行「105年度桃園市土壤及地下水調查及查證工作計畫」時，發現土壤含有重金屬銅，且污染物濃度逾土壤污染管制標準，其污染物與原告啟慶公司製程具有關聯性，且污染範圍亦與原告96年範圍相同。雖土地所有權人旭富公司依土污法第7條第5項之規定採取應變必要措施，惟被告108年辦理「108年度桃園市土壤及地下水調查及查證工作計畫」進場查證時，其土壤中重金屬銅污染濃度仍逾管制標準，被告爰依土污法第12條第2項、第16條
、第17條暨同法施行細則第10條之規定，公告系爭場址土地為土壤污染控制場址、認定原告啟慶公司為污染行為人，暨公告污染管制區，依法洵屬有據。
㈡、系爭場址土地雖確係由訴外人旭富公司拍買取得，並於102年
8月13日點交。然而，旭富公司所取得僅是系爭場址土地之
所有權，並未與原告啟慶公司合併或繼受其法人格。蓋污染行為人所負者為行為責任，其責任並不會因個別財產所有權變動而隨同移轉。原告稱系爭場址土地污染情形應由土地所有權人繼受云云，尚乏所據。又針對原告96年遭查獲之污染行為，桃園縣環保局固於97年進場查證採樣10點，檢測結果均低於管制標準，惟土壤為一固定不動之介質，若非經由自然或人為之外在作用，受污染之土壤不會擴散，換言之，污染具有不均質之特性；此外，系爭場址土地先前所採污染改善方法為翻轉稀釋法，若部份土塊未均勻翻轉稀釋，或未達此深度，其污染改善成效即未能達到預期效果；再者，土壤污染檢測基於技術上客觀限制，無從就每一吋每一深度的土壤進行普遍檢驗，僅能由採樣單位依照現場情形與污染範圍進行抽樣檢驗，故土壤檢測未發現污染超過管制標準時，僅能表示依現有資料未發現土壤污染，並不能就認定場址內土壤均無污染情形。況原告於97年改善後，仍持續於系爭場址土地內營運至102年，且本件污染物銅與原告製程具有關聯
性，亦與96年發現之土壤污染物質相同；而旭富公司雖於102年8月拍定取得系爭場址土地之所有權，惟並未實際於系爭場址土地內營運，105年9月2日至現場勘查時，僅見現場廠
房均已拆除，地面土壤裸露，僅留有一座鐵皮廠房，足以排除旭富公司為本件污染行為人之可能。又系爭廠址並無地下儲槽及管線，污染來源與原告廢水非法繞流排放造成污染之情事具有高度相關性，依桃園市政府環保局定期監測結果，劃定原告公司繞流之圍牆南側10公尺內為高污染潛勢區，圍牆南側10-30公尺為低污染潛勢區，本件超標點位s05即是位於圍牆南側約7公尺處，屬於原告非法繞流造成污染情事之
高污染潛勢區，另提出97年採樣點位與105年採樣點位之套
繪圖，顯見105年採樣點與97年採樣點位係位於同一區域範
圍內，足認原告啟慶公司確為系爭場址土地之污染行為人。㈢、聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠、按土污法第2條第15款：「本法用詞，定義如下：……十五、污
染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染
之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染
或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」又土污法施行細則第10條第1項：「各級主管機關依本法第12條第2項……規定公告控制場址……時，其公告內容如下：一、
污染行為人姓名或名稱。……。」另主管機關依土污法第6條
第2項授權分別訂定之土壤污染監測標準、土壤污染管制標
準，土壤污染物重金屬銅之監測標準、管制標準分別為220
毫克／公斤、400毫克／公斤。據此，直轄市主管機關應對於
有土壤汙染之虞之場址進行查證，經認定土壤污染來源明確，其土壤污染物濃度達土壤污染管制標準時，應公告該場址為土壤污染控制場址，並公告污染行為人姓名或名稱等事項。
㈡、上開事實概要欄所載之事實，除據兩造陳述在卷，並有經濟部工商登記公示資料查詢服務資料、新北市政府104年6月24日新北府經司字第1045158712號准予解散登記函、經濟部工業局工廠公示資料查詢系統、改制前桃園縣政府環保局水污染稽查紀錄表（稽查時間96年5月22日）、台灣檢驗科技股
份有限公司檢驗報告（採樣時間96年6月28日）、改制前桃
園縣政府環保局水污染稽查紀錄表（稽查時間96年7月26日
）、96年6月20日桃環水字第0960700973號函附裁處書、桃
園縣政府96年8月31日府環水字第0960701341號函、原告啟
慶公司96年12月27日96慶環水字第96122701號函、台旭環境科技中心股份有限公司土壤樣品檢驗報告（採樣時間97年1
月30日）、96年度桃園縣土壤及地下水污染調查查證與緊急應變計畫土壤檢驗報告書（報告日期97年8月29日、採樣時
間97年8月15日）、改制前桃園縣政府環保局97年10月9日桃環水字第0970703220號函、系爭場址土地地政-土地標示部
資料、桃園市政府環保局啟慶實業股份有限公司桃園廠土壤污染定期監測成果報告（計畫名稱：105年度桃園市土壤及
地下水調查及查證工作計畫）、被告105年12月28日公告定
期監測結果、被告106年3月30日府環水第10600709451號函
、訴外人旭富公司106年4月12日旭字第106054號函及106年7月6日旭字第106100號函、被告106年8月16日府環水字第1060195052號函、原告啟慶公司106年8月28日陳述意見書、被
告106年12月6日府環水字第1060294630號、第1060295798號函、被告106年12月22日府環水字第1060303927號函、原告
啟慶公司107年1月2日陳述意見書、訴外人旭富公司107年1
月8日旭字第107002號函、被告107年1月12日府環水字第1070004064號函、桃園市政府環保局107年1月24日桃環水字第1070008026號函、訴外人旭富公司107年2月8日旭字第107021號函、桃園市政府環保局107年3月1日桃環水字第1070016403號函、訴外人旭富公司107年3月14日旭字第107029號函、
被告107年3月22日府環水字第1070066035號函、訴外人旭富公司107年10月30日旭字第107140號函、被告107年11月20日府環水字第1070286932號函、訴外人旭富公司108年6月28日旭字第190600015號函、桃園市政府環保局108年7月25日桃
環水字第1080064260號函、訴外人旭富公司108年8月8日旭
字第190800009號函、被告108年9月16日府環水第1080230662號函、桃園市政府環保局原啟慶實業股份有限公司桃園廠
土壤污染應變必要措施計畫驗證（計畫名稱：108年度桃園
市土壤及地下水調查及查證工作計畫成果報告）、被告108
年11月15日府環水字第1080289499號函及第10802894991號
函、原告啟慶公司108年11月26日陳述意見書、訴外人旭富
公司108年11月28日旭字第191100014號函及109年1月10日旭字第200100001號函、系爭公告、管制區公告、109年6月4日府環水字第1090137740號函附裁處書等在卷可稽（依序見本院卷第7-8頁、第155-161頁、第221頁、第333-334頁及訴願卷第131-133頁、本院卷第335-341頁、第343-344頁、訴願
卷第127頁、本院卷第345-346頁、第347-356頁、第359-381頁、第383-401頁、第403-404頁、第493頁、第103-118頁、第405-409頁、第411-414頁、第415-421頁、第423-424頁、第425-427頁、第429-430頁、第431-433頁、439-441頁、第443-445頁、第447頁、第449-450頁、第451頁、第453頁、
第455頁、第457頁、第459頁、第461頁、第463頁、第465頁、第467-468頁、第469頁、第471頁、第119-146頁、第473-480頁、第481-483頁、第485-489頁、第89-90頁、第91-92
頁、第283-285頁），為可確認之事實。
㈢、據上，原告啟慶公司曾於72年至102年間於該址從事化學製品
製造業，製程包含廢棄物化學處理程序、氧化銅製造程序、銅粉製造程序等，前經改制前桃園縣政府環保局於96年5月22日查獲繞流排放廢水至廠外水體情事，且超過放流水標準
，經被告以96年6月20日桃環水字第0960700973號函附裁處
書裁處在案，嗣經改制前桃園縣政府環保局於96年6月28日
執行「桃園縣土壤、地下水污染緊急應變與污染查證計畫」，針對廠區外溝渠內之土壤檢測結果，重金屬銅部分最高達25,600毫克／公斤，超過土壤管制標準，後續雖經啟慶公司採取改善措施，改制前桃園縣政府環保局以97年10月13日桃環水字第0970703220號函驗證土壤重金屬管制項目均未超過土壤污染管制標準，惟仍有重金屬銅項目超過監測標準，雖可解除列管，仍需進行定期監測，後經被告於105年執行系
爭場址土地定期監測，土壤重金屬銅仍超過管制標準，雖經訴外人旭富公司提送改善計畫報請核定據以實施並於108年6月28日提送改善成果報告書，惟經被告執行108年度調查成
果報告驗證結果，系爭場址土地土壤仍受有重金屬銅污染，且污染範圍與96年5月22日查獲訴願人繞流排放區域相符，
此有卷附改制前桃園縣政府環保局96年5月22日水污染稽查
記表所載原告啟慶公司繞流排放廢水路徑圖（見訴願卷第133頁）、96年度桃園縣土壤及地下水污染調查查證與緊急應
變計畫土壤檢驗報告（報告日期97年8月39日、採樣日期97
年8月15日，見本院卷第383-401頁）、桃園市政府環保局啟慶實業股份有限公司桃園廠土壤污染定期監測成果報告（見本院卷第103-118頁）、桃園市政府環保局原啟慶實業股份
有限公司桃園廠土壤污染應變必要措施計畫驗證成果報告（見本院卷第119-145頁）及97年間與105年間調查時土壤採樣點套繪圖（見本院卷第223頁）在卷可稽比對，且污染來源
與原告啟慶公司原物料使用及製程運作行為具高度關聯性，已足認啟慶公司確係系爭場址土地之土壤污染行為人甚明。是以，被告以109年2月3日之系爭公告，依土污法第12條第2項暨同法施行細則第10條規定，公告系爭場址土地為土壤污染控制場址，並併同公告原告啟慶公司為土地污染行為人，洵屬有據，核無違誤。
㈣、至系爭場址土地雖於102年間因拍賣移轉所有權予訴外人旭富
公司，惟系爭場址土地上之原告啟慶公司舊有建物已拆除，僅於中央區域保留一棟倉庫，其餘皆為空地，訴外人旭富公司取得系爭場址土地後無使用等情，業據訴外人旭富公司於106年4月12日陳述意見書表明在卷外，核與卷附桃園市政府環保局105年土壤污染定期監測成果報告內所載：本團隊於105年9月2日進行現勘，現場廠房均已拆除，地面土壤裸露，僅有一座鐵皮廠房等語並附現勘情形照片（見本院卷第111
頁）等情相符，且為原告所不爭執，堪認屬實。是以，系爭場址土地雖於102年間拍賣予系爭場址土地訴外人旭富公司
，然訴外人旭富公司既未使用，應可排除訴外人旭富公司為系爭場址土地所遺存土壤污染物重金屬銅之污染行為人，無從推翻原告啟慶公司為系爭場址土地之污染行為人之認定。又土污法第2條第15款所謂之污染行為人，係指有洩漏、棄
置、非法排放、灌注污染物或仲介、容許他人為該等行為之人為規範對象，凡為該等污染行為之人，即為污染行為人，其地位之認定並不會因為遭污染土壤所在土地所有權移轉而受影響，是以系爭場址土地雖於102年因拍賣移轉所有權予
訴外人旭富公司，僅只是土地所有權之變動，對於原告啟慶公司為土污法污染行為人地位之認定並無影響，其源於土污法污染行為人所應負之行政法上義務，不會因讓與土地所有權而消滅。原告執前揭理由主張應由訴外人旭富公司繼受為污染行為人云云，顯無理由。
㈤、此外，行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決
定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法
院提起撤銷訴訟。」次按得提起撤銷訴訟者，依行政訴訟法第4條規定，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起
，惟此所指利害關係，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係，而提起撤銷訴訟者，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能，其為原告之當事人適格始無欠缺。至於是否有法律上利害關係之判斷，須先認定行政處分所依據之法規範對該主張權利或法律上利益受侵害之人而言為保護規範，始為該行政處分之利害關係人，於法律已明文規定該第三人得提起行政爭訟者，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得出亦有保障特定人之意旨時，倘該非處分相對人有因行政處分而直接受損害之可能者，亦得提起撤銷訴訟，主張行政處分違法侵害其權利（最高行政法院108年度判字第48號判決參照）
。又按法人為法律上之獨立人格，其與為法人代表人之自然人，係屬各別之權利義務主體。查系爭公告已載明公告系爭場址(501地號所在土地)為土壤污染控制場址，污染行為人
為啟慶公司，劉炎鐘既非系爭場址土地之所有權人，亦非經公告認定之污染行為人，核非系爭公告之處分相對人，或其權利及法律上利益因該公告而直接受有損害之法律上利害關係人，原告劉炎鐘以系爭公告為標的訴請撤銷，依上開規定及意旨，因不具備當事人適格要件，亦於法未合，附此指明。
六、綜上所述，原告所訴各節並非可採，被告以進行土壤採樣檢測結果發現系爭場址土地土壤中重金屬銅濃度為450毫克/公斤，超過土壤污染管制標準（銅為400毫克/公斤），而依土污法第12條第2項及同法施行細則第10條規定，公告系爭場
址土地為土壤污染控制場址並認定原告啟慶公司為污染行為人，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。另原告劉炎鐘非系爭公告之處分相對人，亦非法律上利害關係人，其併不具當事人適格。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決
如主文。
中　　華　　民　　國　　112　 年　　2　　 月　 9 日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　蘇嫊娟
法 官　劉正偉
法 官　陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　2 　　月　　9 　　日書記官　王月伶