臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1286號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 06 月 10 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1286號110年5月5日辯論終結原 告　楊金玲即金財企業社
被 告　新北市政府城鄉發展局
代　表　人　黃國峰（局長）
訴訟代理人　薛雅庭
謝易佑
蘇雯琪
輔助參加人　新北市政府經濟發展局
代　表　人　何怡明（局長）
訴訟代理人　黃建勳
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國
109年8月31日案號：1099060725號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
緣原告與訴外人陳勇吉（即原告配偶）承租訴外人江萬寧所有之新北市○○區○○街0號建築物（坐落新北市土城區大
安段18地號土地，下稱系爭建物），用以經營休閒活動場館業，以出租麻將桌及場地，按時收費為業，惟因所坐落土地係屬土城都市計畫範圍之乙種工業區，關於系爭建物及土地之使用應符合都市計畫法新北市施行細則第18條等規定。該址前因原告與陳勇吉自民國108年10月起共同經營「永金棋
牌社」（登記負責人為陳勇吉），經新北市政府警察局土城分局（下稱土城分局）先後於108年10月17日、109年1月5日前往現場稽查，發現有涉及違反前述都市計畫土地使用分區管制規定，業經被告先後以108年11月5日新北城開字第1082046130號函（下稱108年11月5日函）為相關法令告知，及以109年2月7日新北城開字第1090160402號函（下稱109年2月7日函）勸導限期改善，並副知系爭建物所有權人。新北市政府稽查商業活動小組嗣於109年5月12日前往現場查察，認「永金棋牌社」雖更名為「金財企業社」，負責人則變更為原告，惟實質營業項目並未變更，仍係經營休閒活動場館業，未依新北市各都市計畫甲乙種工業區設置工業發展有關設施公共服務設施公用事業設施及一般商業設施土地使用審查要點（下稱系爭使用審查要點）規定，申請工業區總量管制，有違法經營休閒活動場館業之情事，被告以原告違反都市計畫法新北市施行細則第18條所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以109年5月29日新北城開字
第1090942720號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，且限期於處分送達次日起2個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
㈠系爭建物經營之商業不受都市計畫法新北市施行細則第18條規定之限制：
被告於109年5月12日至現場稽查後逕認定系爭建物作為休閒活動場館使用，並認定原告之使用行為屬於都市計畫法新北市施行細則第18條第2項第4款第3目所稱一般商業設施之運
動休閒設施，續以「設施未依法申請核准使用」，而依都市計畫法第79條第1項規定予以裁罰。惟都市計畫法施行細則
第18條規定如於乙種工業區土地申請工業使用，係供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，並以負面列舉方式明定限制之建築及使用，但原告所開立之場館並非屬發生公害，須公告限制之土地使用，原處分實有違誤。且上開施行細則第18條第2項第4款所稱一般商業設施之運動休閒設施，依「新北市都市計畫甲、乙種工業區申請設置公共服務設施及公用事業設施暨一般商業設施總量管制審查作業要點」使用細目之規定係指「休閒活動場館業」及「競技及休閒體育場館業」，其使用面積並無一定限制，被告所為之處分，尚屬無據。
㈡原處分有裁量怠惰之瑕疵：
縱認被告所為之裁罰尚屬有據，然行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。原告承租本案系爭建物時，該建物之所有權人於租賃合約書記名供營業使用，原告自始不知系爭建物如有商業使用之需求必須申請總量管制，故原告遭被告裁罰，均係起因於系爭建物之所有權人刻意欺瞞所致，原告之訴願意旨亦一再表明，並不知悉上開之相關規定。故被告於裁罰階段未予考量系爭建物上存有租賃關係，承租方之原告係因受系爭建物之所有權人欺瞞，進而認系爭建物得做為商業用途使用，並非刻意違法，被告遽以原告為對象進而裁處，顯無法達到都市計畫法所定遏阻不法使用之目的。
㈢爰聲明求為判決：訴願決定暨原行政處分均予撤銷。
四、被告則以：
㈠本案原告經營休閒活動場館業，前經土城分局於108年10月
17日查察經營休閒活動場館業，被告以108年11月5日函告知相關法令，及訴外人陳勇吉應申請辦理工業區總量管制在案；土城分局於109年1月5日再次稽查，陳勇吉仍於系爭建物
經營休閒活動場館且未申請工業區總量管制，被告爰以109
年2月7日函勸導陳勇吉並限期2個月改善；新北市政府商業
活動稽查小組嗣於109年5月12日邀集相關單位辦理現地勘查（被證3），並經輔助參加人認定確實有經營休閒活動場館
業之事實，被告爰依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）第2點第4項（原誤載為第3項）規定，同一地點最近1年內曾經勸導或處分在案者，對不同違規人得不再勸導而逕予裁罰之，以原處分裁處原告。另原告雖主張略以：原告場館並非屬發生公害，須公告限制之土地使用，原處分實有違誤等語，惟都市計畫法新北市施行細則第18條業已明定乙種工業區係供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，又原告所經營之場館非屬前開工業發展有關設施等相關使用，且於系爭土地經營之商業行業別仍應符合都市計畫法新北市施行細則第18條第2項規定，並向新北市政府申請工業區總量管制核可
，惟查，被告工業區總量管制系統，系爭建物並無容許使用之相關案件申請紀錄。
㈡並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、輔助參加人則以：依照商業登記的法令，原告所經營的內容應該是休閒活動場館業。關於原告所經營的項目是否符合都市計畫法新北市施行細則第18條規定之認定，係屬於被告之權責。商業的法令是依據公司行號及有限合夥營業項目代碼表的定義。該代碼表沒有一般服務業的定義。如果是運動休閒設施，我們會認定成競技及休閒活動場館業。原告經營出租麻將台的業務，我們會認定成休閒活動場館業，因為依據公司行號及有限合夥營業項目代碼表，休閒活動場館業的定義是指從事競技及休閒活動場館業以外之一般休閒活動場館經營之行業，如象棋、圍棋等語。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第61頁）、訴願決定書（本院卷第65頁至70頁）、系爭建物地籍圖及土地登記謄本、新北市土地使用分區圖（本院卷第43頁至46頁）、被告108年11月5日函及109年2月7日函（本院卷第47頁至51頁
）、新北市政府稽查商業活動小組109年5月12日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表與現場照片（本院卷第54頁至57頁）、土城分局108年10月29日新北警土行字第1083630341號
函檢附108年10月17日「永金棋牌社」臨檢紀錄表與現場照
片（本院卷第129頁至145頁），及109年1月9日新北警土行
字第1093691166號函檢附之109年1月5日「永金棋牌社」臨
檢紀錄表與現場照片（本院卷第147頁至159頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告以系爭建物經營麻將館是否違反都市計畫法新北市施行細則第18條規定？㈡原處分有無裁量瑕疵？
七、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
1.按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣(市)(局)政府對於
都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、
商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，
再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以
下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」（按都市計畫法第6條、第79條等前揭規定雖於110年5月26日修
正，乃因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，爰刪除「局」相關文字，惟實質內容並無修正）。
2.新北市政府乃依據都市計畫法第85條規定之授權訂定都市計畫法新北市施行細則，該細則第18條第1項、第2項第4款第
3目及第3項規定：「（第1項）乙種工業區以供公害輕微之
工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：……。（第2項）前項所稱
工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：……四、一般商業設施：……（三）運動休閒設施：其使用土地總面積不得超過單一建築基地面積百分之10……。（第3項）前項各款
設施，應經本府審查核准後，始得建築；增建及變更使用時，亦同。第2款至第4款設施之申請，本府於辦理審查時，應依據實際情況，對於各目之使用細目、使用面積、使用條件及有關管理維護事項及開發許可條件作必要之規定。」又新北市政府為處理違反都市計畫法事件，建立執法之公平性並減少爭議，以提昇行政效率與公信力，特訂定系爭裁罰基準，該基準第2點第1項、第4項規定：「本府處理違反本法事
件行為人之統一裁罰基準如附表。」、「第1項附表項次6至項次9之違反本法事件，於同一地點最近1年內曾經勸導或處分在案者，對不同違規人得不再勸導而逕予裁罰之。」另附表項次9則規定，事件種類屬其他之違規使用事件，第1次查獲，勸導改善。第2次查獲，依都市計畫法第79條第1項規定處違規人6萬元及命為一定行為。經核系爭裁罰基準乃主管
機關透過此等細節性、技術性之裁罰標準，俾為一致性處理，未牴觸逾越母法，符合都市計畫法立法之目的及比例原則，自得予以援用。
㈡原告以系爭建物經營麻將館已違反都市計畫法新北市施行細則第18條規定：
經查，原告與其配偶陳勇吉承租訴外人江萬寧所有之系爭建物，自108年10月起共同經營「永金棋牌社」，以出租麻將
桌及場地，按時收費為業，嗣更名為「金財企業社」，負責人變更為原告，惟實質營業項目並未變更，且系爭建物所坐落土地屬土城都市計畫範圍之乙種工業區等情，為原告於本院準備程序中所自承（本院卷第92至93頁筆錄），並有系爭建物地籍圖、土地登記謄本及新北市土地使用分區圖等在卷可參（本院卷第43頁至46頁），是關於系爭建物及土地之使用自應符合都市計畫法新北市施行細則第18條等規定。由上規定可知，都市計畫法新北市施行細則所規範新北市都市計畫範圍之乙種工業區內得允許使用及附條件允許使用之情形，固包括一般商業設施中之「運動休閒設施」，然仍以申請工業區總量管制經新北市政府審查核准為前提。而原告所經營出租麻將桌及場地之營業項目，參酌經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表所載（本院卷第175頁），應屬「休
閒活動場館業」，而非「運動休閒設施」，此經輔助參加人於本院準備程序中敘明（本院卷第170至171頁筆錄），是原告之營業項目非屬系爭土地使用分區管制規定關於乙種工業區所允許一般商業設施中所列舉之營業項目，遑論原告亦未曾依系爭使用審查要點規定，申請工業區總量管制，故其有違法經營休閒活動場館業之情事至明，原告主張：所開立之場館並非屬發生公害，須公告限制之土地使用，「休閒活動場館業」及「競技及休閒體育場館業」，其使用面積並無一定限制云云，容有誤會，其以系爭建物經營麻將館已違反都市計畫法新北市施行細則第18條規定，堪可認定。
㈢原告就前開違法行為應具主觀可責性，原處分並無裁量瑕疵：
1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。而所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。原告固主張：自始不知系爭建物如有商業使用之需求必須申請總量管制，故原告遭被告裁罰，均係起因於系爭建物之所有權人刻意欺瞞所致云云，惟查，原告與其配偶陳勇吉共同經營「永金棋牌社」（嗣更名為「金財企業社」），有涉及違反前述都市計畫土地使用分區管制規定，經土城分局先後於108年10月17日及109年1月5日派員前往實施臨檢稽查後，再經被告先後以108年11
月5日函為相關法令告知，並以109年2月7日函勸導限期改善，觀諸前開函文內容，均業已詳述都市計畫法新北市施行細則第18條及有關申請工業區總量管制等相關規定之內容要旨，俾利其遵循辦理，並明白告知原告有關系爭建物之使用已涉及違反都市計畫土地使用分區管制之規定，且諭知其限期改善，此等函文均已合法送達原告，且原告於109年1月5日
土城分局臨檢時同在現場，此為原告於本院準備程序中所是認（本院卷第93頁、第173頁筆錄），且有土城分局歷次臨
檢紀錄表與現場照片附卷可稽（本院卷第129頁至159頁）。原告明知此情，卻仍消極怠為有效之因應措施，及至新北市政府稽查商業活動小組嗣於109年5月12日前往現場查察，發現原告所經營「金財企業社」實質營業項目並未變更，仍係經營休閒活動場館業，未依系爭使用審查要點規定申請工業區總量管制，有違法經營休閒活動場館業之情事，是其對於「金財企業社」經營麻將館違反前述新北市都市計畫土地使用分區管制規定乙節，當無諉稱不知之理，其前開主張將本件違章行為全歸咎於系爭建物所有權人刻意隱瞞所致，顯屬卸責之詞，要非可採。
2.其次，違反上開規定之土地使用分區管制，於乙種工業區內為休閒活動場館業之使用時，依都市計畫法第79條第1項規
定，其處罰對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人。因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對土地或建築物所有權人處罰；惟倘對行為人為處罰，仍不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，自許主管機關對土地或建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決
議參照）。從而，被告以前揭函文通知系爭違章行為之行為人即原告與陳勇吉相關規定，並限期其改善後，因逾期仍未改善，遂依都市計畫法第79條第1項及系爭裁罰基準第2點第1項、第4項、附表項次9等規定，以原處分裁處原告法定最
低罰鍰金額6萬元，核無原告所指裁量濫用之違法。
八、綜上所述，本件被告查認原告違反都市計畫法新北市施行細則第18條所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，且限期於處分送達次日起2個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原
狀，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　 110　 年　　6 　月　　10 　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　蘇 嫊 娟
法 官　陳 雪 玉
法 官　鄭　凱　文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　6　　 月　　10　　日書記官　吳　芳　靜