臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1486號

• 裁判案由: 公民投票法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 08 月 26 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1486號110年7月28日辯論終結原 告　辜寬敏
訴訟代理人　林弦璋　律師
黃帝穎　律師
複 代理 人 陳敬人　律師
被 告　中央選舉委員會

代　表　人　李進勇（主任委員）

訴訟代理人　賴錦珖
唐效鈞
劉尚瑋
上列當事人間公民投票法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國109年10月23日中選法字第1093550506號函，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國109年4月30日（被告收文日）向被告提出全國性公民投票案，主文為「您是否同意要求總統推動制定一部符合臺灣現狀的新憲法？」（下稱系爭公投案）後，被告為審議原告之提案是否合於公民投票法（下稱公投法）之規定，於109年7月14日舉行聽證，聽證會後並於同年8月7日進行第548次委員會審議決議：「一、依據公民投票法第10條第3項規定，本案應敘明理由函知提案領銜人（即原告）為補正。二、補正要旨如下：㈠本案或屬重大政策，惟依最高行政法院105年度判字第127號判決，『倘人民意見與政府現行政策一致，實無再藉由公民投票肯定民意與現行政策相同之必要』之意旨，爰應作本案與總統就職演說已宣示之修憲推動政策是否一致，而符合「創制」要件之釐清補正。㈡本案所涉總統權責，似屬統治行為或類似之概念範疇，此類專屬權責之行使，依司法院釋字第419號解釋，尚非應受司法審判之
事項。以現制並無諮詢性公投，則本案是否仍得為公投之標的，應作釐清之補正。㈢本案主文中『推動』及『符合臺灣現狀』之用語未臻明確，且理由書中亦未見說明。另本案與同日提出之另一公投案二者主文不同，理由書同一，似謂本案為憲法全案修正，該案則為修正憲法部分條文之意，惟二者如何區分，似非明確。以上均應作合於公投法第10條第3
項第5款及全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計
算語法及其他相關事項辦法（下稱用詞辦法）第3條第2款、第4條第3款規定之釐清補正。」並以被告109年8月13日中選法字第1093550364號函請原告依上開說明於文到後30日內補正。原告於109年9月4日以制憲20字第2020090401號函為補
正，主文未變動，僅變更理由書內容。被告針對原告所補正之事項，於109年10月16日舉行第551次會議核議後，認原告經補正後仍不符合公投法第10條第3項第5款、用詞辦法第3
條第2款、第4條第3款及第5條第2款等規定，決議駁回，被
告並於109年10月23日以中選法字第1093550506號函駁回原
告之系爭公投案（下稱原處分）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠「憲法政策」屬於公投法第2條第2項第3款「重大政策之創
制或複決」所指之重大政策：
⒈公投法第2條僅規定依憲法之複決案、預算、租稅、薪俸及
人事事項不得作為公投之標的。現行憲法未明確區分制憲與修憲，而依司法院釋字第499號解釋可以推論出，憲法僅禁
止違反「自由民主憲政秩序」的規定，而非禁止「制憲行為」。而系爭公投案並非憲法或其增修條文所規定之全國性公投，故並無違反公投法第2條第2項規定。
⒉公投法並未限制「推動制憲」作為重大政策，系爭公投案並非直接要求人民行使其「制憲力」，僅要求總統將制定新憲法作為「重大政策」並在提案通過後予以「推動」，不但與修憲程序無關，且並非「制憲行為」，充其量僅係憲法政策或制憲準備行為。此外，憲法第17條規定人民有創制複決之權，使人民得藉由公投對代議體制進行監督與牽制，是憲法上權力分立與制衡機制之一環（司法院釋字第645號大法官
不同意見書參照），且不能將總統之統治行為排除於外。是以，總統重大政策之型塑得為公投之標的，例如93年前總統陳水扁將「強化國防」與「對等談判」交付人民公投，即為適例。被告將「重大政策」限縮為「可受司法審查」及「未來可以立法」之標的，理由及依據卻均付之闕如，也無法從法條文義或立法目的得出。
⒊再者，本案非屬諮詢性公投，本案提案若通過，總統仍須視公投結果是否通過，依照公投法第30條為實現系爭公投案內容之必要處置，其具體可能之作為包括於總統府設立憲改辦公室、開設憲改部落格、召開國是會議或跨黨派會議凝聚將制定之新憲法內容共識等實現推動新憲法之必要處置。
㈡系爭公投案並無公投法第10條第3項第5款提案內容不能瞭解其提案真意之情事、亦無違反用詞辦法第3條第2款、第4條
第3款及第5條第2款之規定：
⒈公投法立法之初，立法者為避免由政黨成員組成之公投審議委員會凌駕於直接民主之上，乃刪除審議委員會，將公投審查制度移至被告權責，故被告對公投案只能作形式審查。被告就系爭公投案之審查為實質審查，違背公投法之修法目的，尤其公投法第2條規制模式是一種附禁止保留許可的方式
，因此除了有本條文禁止規定跟除外規定之情形外，都可以適用在全國性的公投，則被告不僅應對本案如何符合禁止規定跟除外規定負舉證責任及說理義務，更不得對原告之提案採高密度之審查。
⒉再者，對於重大政策之創制，本身即為人民公投重大政策之方針，再由行政機關為實現內容之必要處置，是以推動本身並非過於廣泛，並無公投法第10條第3項提案內容不能瞭解
其提案真意之情事，亦非屬用詞辦法第4條第3款過於寬泛或簡略，文義不明的文句或第5條第2款過於寬泛或簡略之主文表述。所謂「符合臺灣現狀」，乃指現行憲法乃「虛幻大中國」為本之憲法，不僅並非為臺灣量身訂做的，更缺乏臺灣人之充分參與，而有民主正當性不足之問題，無所謂通常智識能力者無法具體得知之情事，其含義在語法結構上亦無另作其他解釋之可能，也不會含混或模稜兩可，僅係給予總統在依公投法第30條第1項第3款做成實現公投內容之必要處置時，有更為彈性之執行空間而已。
⒊甚者，依據教育部重編國語辭典修訂本，「推動」係指「展開工作或事務。如：推動政策。」；「現狀」係指「目前的狀態。如：『維持現狀』、『不滿現狀』。」，均非難以定義，遑論此兩個詞彙多次出現在我國的各種法規當中，何來被告所稱「難以瞭解其提案真意」或「顯非一般通常智識能力者可得知或共同理解其內涵」。
⒋自我國公投法施行以來，亦存在以「推動」重大政策於公投題目者，例如93年由政府依公投法第16條所發動之防禦性公投第2案「對等談判公投」，其題目即為：「你是不是同意
政府與中共展開協商談判，推動建立兩岸和平穩定的互動架構，謀求兩岸的共識與人民的福祉？」與系爭公投案之「推動」意義並無二致，並無所謂過於廣泛之疑義。再者，所謂「兩岸和平穩定」之彈性空間不亞於所謂「符合臺灣現狀」一詞，惟該案由憲政機關提出並順利交付人民公投，本於行政自我拘束原則，本案自無所謂提案內容不能瞭解其提案真意之情事，亦無違反用詞辦法第3條第2款、第4條第3款及第5條第2款之規定。
⒌又被告對於為何「推動」一詞過於廣泛，而無法適用於重大政策創制缺乏說明，亦無解釋「符合臺灣現狀」有何通常智識能力者無法具體得知之情事，自與行政行為明確性原則有違。其對於93年由政府依第16條所發動之防禦性公投第2案
「對等談判公投」對於原告之主張極為有利之事實未加注意，亦有違反行政程序法第5條與第9條之規定。
㈢被告所據理由不僅法律上有誤，錯將重大政策侷限於立法政策，並錯失透過直接民主建構出相對具體的規範指向，但同時保留間接民主在此前提下的形成可能。蓋公投法第2條第2項第3款之重大政策的創制或複決，揆其文義，應包含憲法
政策，站在公投法釋義學的角度，本案的憲法政策並非絕不可執行，也沒有牴觸或違反憲法、國際法強行規範之疑慮；站在公民創制的角度，「憲法政策」，毋寧是個極佳的內容形式，甚至遠比一般的法律創制來得易讀、好懂、容易參與及投入。準此，重大政策之創制或複決，正好得以彰顯非虛擬主權般之真正國民主權精神，透過人民意志的表達，接往另一層政治形成形式。被告駁回此案，不僅公投法的適用值得商榷，不當地過度限縮，同時在更深沉的政治形成面，阻絕了原本可以開啟的中介面向，亦與審議式民主之國際潮流有所悖離。
㈣公投法之主要依據為憲法第2條及第17條規定，而公投法僅
排除依憲法之複決案、預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公投之標的。系爭公投案並非上開規定排除之事項，已如前述，被告將公投法第2條第2項第3款限於立法權限內立法
政策，而不包括「憲法政策」之結果，將使憲法第17條所保障人民對於重大政策創制權無法實現，有違憲之疑義。原告茲依大法官審理案件法第5條第2項、司法院釋字第371號、
第572號與第590號解釋，敬請停止訴訟程序並聲請大法官解釋。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.原處分撤銷。2.被告對於原告109年4月30日所提系爭公投案，應作成該提案成立之行政處分。
三、被告答辯略以：
㈠系爭公投案不屬於公投法第2條第2項第3款「重大政策之創
制或複決」所指之重大政策：
⒈系爭公投案不合於公投法第2條第2項序文所稱憲法規定下之公投案：
⑴依司法院釋字第645號解釋意旨，人民行使公投權應本諸憲
法及公投法之規定，人民所提公投案也應不改變代議民主之前提，在憲法規定之機關權限及權力分立規範架構，並依立法院所制定之公投法之規定為之。又公投法於107年修正時
刪除第2項第4款：「憲法修正案之複決。」並同時修正同條項序文為：「全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」其立法意旨在「釐清幾個很重要的立法原則，第一，法律的規定絕對不能超越憲法；第二，不能用法律的規定架空憲法。」從而其中所稱「依憲法規定外」固指涉及直接變更憲法（及其增修條文）本文規定之公投案，應依憲法增修條文第1條及第12條規定，以其直接涉及憲
法條文之修正，故其公投提案之發動權乃屬立法院，排除於人民自行發動公投提案之範圍外，即便並非變更現行憲法規定，而係超越或架空憲法規定之事項，依舉輕以明重之法理，故予明文排除於人民自行發動公投之適用範圍。
⑵「修憲」與「制憲」有無異同，雖學界理論不一，但無論是「修憲」與「制憲」均排除於公投法人民可行使公投權之標的，亦為原告所不爭執。姑不論原告獨創之「憲法政策」或所稱「制憲之準備行為」其內涵悉由原告自行詮釋，尚非通常智識能力者所得理解外，就文義而言，「憲法政策」顯為超越現行憲法之政策，屬於實定憲法不存在時，應如何「制憲」之上位階概念；「制憲之準備行為」則顯係架空現行憲法變遷程序之準備行為。若果，則均與公投法第2條第2項序文所稱「依憲法規定外」，旨在限制「以公投法來超越憲法以及利用公投法來架空憲法」之意旨不符，已如前述。故系爭公投案乃公投法為第2條序文排除於該條項適格公投之列
，至為明確。
⒉系爭公投案不合於公投法第2條第2項第3款之規定：
⑴現行公投法第2條第2項第3款之規定，緣於90年4月2日內政部報請行政院核轉立法院審議之公投法草案，由該草案增
刪至現行法之立法體例可知，公投法第2條第2項第1款及第2款之規定，係針對立法機關怠惰或逾越之矯治；如針對行政機關制定之重大政策有所怠惰或逾越，則為第3款之事項。復依同法第19條規定：「創制案或法律之複決案於公告
前，如經立法機關實現創制、複決之目的，通知主管機關
者，主管機關應即停止公民投票程序之進行，並函知提案
人之領銜人。」其中所稱「創制案」，依行政院93年2月25日院臺內字第0930009655號函釋略謂：「……公投法第2條第2項第3款及第2條第3項第3款『重大政策之創制』，因不能由立法機關片面實現創制、複決之目的，故應不屬於公
投法第20條（已修正為現行第19條）適用範圍。……」並
進一步闡明第2項第3款乃針對「行政機關」之重大政策而
言。本此，公投法第30條第1項第3款規定乃指總統依公投
法第16條第1項規定，就其交付之「攸關國家安全事項」公投案，應「為實現該公民投票案內容之必要處置」；如係
人民依公投法第2條第2項第3款提出之公投案，果爾通過後，行政機關應「為實現該公民投票案內容之必要處置」，
是從法體系而言，亦可同獲公投法第2項第3款乃針對「行
政機關」之重大政策。
⑵「總統」為國家元首，由全國人民依國民主權原理直接選
出，其職權、地位與功能應受憲法之保障為憲法機關（司
法院釋字第541號解釋理由書參照）。故總統並非「行政機關」。復據憲法第53條、第44條規定，總統之位階高於行
政院（最高行政機關）之上，益徵其非「行政機關」甚明
。總統之權責為憲法第35條至第44條所明定，未見其有職
司所謂「憲法政策」或「制憲之準備行為」之權責。即無
是項權責，自無從以公投拘束其行使或不行使之自由，更
遑論其有何以法律位階的權責事項的政策。再者，要求總
統推動超越或架空憲法之行為，並無任何「政策」之形式
外觀。統治行為，係指國家之領導及決策行為，通常涉及
政府政策過程與政黨政治的運作，具有高度的政治性。其
與行政行為不同，行政行為乃須立於法律中（依法行政）
，並接受司法者的事後審查、監督；而統治行為按多數學
者的主張，應不受司法之審查。陳前總統提出之「強化國
防」與「對等談判」係總統交付公投之統治行為，乃機關
始有發動權，然總統的「統治行為」本身，並非「重大政
策」，並不在人民所提出公投案容許事項之列。況公投權
之行使應於不違反憲法權力分立之基本原則下為之（司法
院釋字第645號解釋參照），則以總統「統治行為」為公投標的，此涉及憲法權力分立之重要基本原則，統治行為之
內容尚且不受司法審查，則其行使亦不應容以公民投票之
方式（或立法權）越俎代庖，否則有對憲法機關權力之行
使形成實質妨礙或導致責任政治遭受破壞之虞。
⑶依憲法第27條、第123條、第128條及第136條等規定，當可推知開國制憲者之原意，係認為創制、複決權之行使，應
始自縣市之地方自治，迄全國有半數以上縣市行使上開政
權時，在中央部分，再交由代表全國人民行使政權之國民
大會行使。是以開國制憲者並未有任何重新「制憲」或得
以公投「啟動制憲」之預設擘劃，但參諸憲法增修條文序
文及第12條規定之意旨，可知94年憲法增修條文之修憲者
，面對兩岸歷時久遠之國家變局，一方面師法英國為避免
政治急遽變動帶來的政治休克，並未引進所謂重新「制憲
」之制；另一方面，仍維持師法美國聯邦憲法變遷之制，
以司法院解釋方式以延長憲法生命外，並由立法機關草擬
增修條文方式補憲法之不足，但引進全民公投之制，修憲
草案交付公投進行憲法變遷。其交付公投之意旨，應可解
讀為將憲法之基礎確認以人民具最終之決定權，同時也確
認了「修憲事宜」直接民權與間接民權之權力分立之分際
。若果，則「修憲」之立基，實與「制憲」無異，當無須
另訂「制憲」程序或得以公投另創設推動設置「制憲」程
序之意。
㈡公投法第2條第2項並未違反憲法第2條、第17條之規定：人
民只能在憲法之內行使其國家權力；94年憲法增修條文未採「制憲」之制，而係以漸進式而非激進式之方式行憲法變遷，以公投複決「修憲」之制，將最後決定權以公民投票決定，並未違反人民保留範圍。更無原告所稱未將「總統推動制憲公投」之特定事項，作為容許事項，即有「立法不作為」或「保護不足」而侵害人民基本權利之可能。
㈢系爭公投案違反用詞辦法第3條第2款、第4條第3款、第5條
第2款規定：
⒈被告有職司系爭公投案不合於公投法第9條第3項、第4項、
第10條第3項第2款、第5款及用詞辦法等規定之權責：按被
告對於人民發動公投所進行合法性與合憲性控制，其功能在於事前過濾違法、違憲之公投提案（最高行政法院109年度
判字第476號判決參照），即肯認被告之審查權限及範圍。
基此，現行公民投票案件之審核係由被告依法辦理，審核過程除依法定要件逐項檢視外，審核程序尚且需透過委員會方式決議，且命補正前並應舉行聽證以釐清相關爭點以協助提案人之領銜人進行必要之補正。系爭公投案經被告第548次
委員會審核後決議補正，補正理由及相關論述均函知原告知悉，惟原告未依要求補正之要旨，系爭公投案之主文未為任何修正或補正，而理由經補正後仍不符前開相關規範，被告僅得依第551次委員會審核後決議予以駁回。是被告之審核
程序實已符合公投法之相關規範與司法院釋字第645號解釋
之要求。
⒉系爭公投案不合於公投法第9條第3項、第4項、第10條第3項第2款、第5款及用詞辦法等規定：
⑴系爭公投案主文係要求總統推動制定新憲之複合命題，亦即其步驟分為「要求總統」及「推動制定新憲」二階段。但因憲法規定之總統職權，並無是項職責，故系爭公投案所稱之「要求總統」行使非法定義務，以其為非法定義務，則所要求課與所謂「推動制定新憲法」之義務，乃無具體範圍。復就主文視之，其意旨係程序上要求總統推動「制憲」為已足，但其理由書卻又認為總統應「統籌推動政府進行憲法變革」、「創造憲法時刻，實現憲法變革」始稱該當。致整體觀之，主文與理由書之闡明難謂一致，其語意不清，標的不明，選民自難以瞭解其提案真意。是乃違反公投法第9條第3項、第4項、即違反第10條第3項第2款、第5款及用詞辦法第4
條第3款之規定。
⑵又主文所稱「符合臺灣現狀之新憲法」，依原告補正函所述係謂「本於憲法必須與時俱進的原則」，亦又如理由書所指「確認國家主權者-人民行使主權之範圍與國家定位」，以
其係屬滾進式、相對程度之用語，如何始符合臺灣現狀與人民行使主權範圍與國家定位直接連結，並無客觀標準可循，顯非一般通常智識能力者可得知或共同理解其內涵。又依系爭公投案補正函、補正理由書及起訴狀內容闡述，其所謂的「推動」，似可為許多體制外行為，如設立憲政辦公室、開設憲改部落格、舉行國是會議、制憲會議以及舉辦制憲公民投票等各種手段，但不限之，此種「例示」而非「列舉」之方式，自無從理解其具體範圍之指涉，而不符合上開公投法及用詞辦法之規定。又有關「推動」及「符合臺灣現狀」有何不明確之處，承前所述，被告業已於109年8月13日中選法字第1093550364號通知補正函文及所附會議資料中詳予說明。而原告所提違反平等原則、未注意有利情形之事例（即93年對等談判公投案），然該件公投案之提案依據為原公投法第17條之規定總統經行政院院會決議逕交被告辦理公民投票，並無審核程序。其屬機關提案與系爭公投案為人民提案，係屬二事，殊難比擬，已如前述，是被告所為並未違反平等原則、行政自我拘束等原則。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告109年4月30日提案文件（原處分卷第1至6頁）、被告109年8月7日第548次會議紀錄（原處分卷第21至35頁）、被告109年8月13日中選法字第1093550364號函（原處分卷第67至68頁）、原告109年9月4日制憲20字
第2020090401號函及補正理由書（本院卷第105至118頁）、被告109年10月16日第551次會議紀錄（原處分卷第37至44頁）、原處分（本院卷第69至70頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠「憲法政策」是否屬於公投法第2條第2項第3款規定所指之「重大政策」？㈡若不包
括，則公投法第2條第2項規定是否違反憲法第2條及第17條
規定？㈢系爭公投案是否違反用詞辦法第3條第2款、第4條
第3款、第5條第2款規定？㈣原處分是否於法有據？是否違
反平等原則及行政自我拘束原則？
五、本院之判斷：
㈠按憲法前言明文「中華民國國民大會受全體國民之付託，依據孫中山先生創立中華民國之遺教，為鞏固國權，保障民權，奠定社會安寧，增進人民福利，『制定本憲法』，頒行全國，永矢咸遵。」次按「憲法為國家根本大法，其修改關係憲政秩序之安定及全國國民之福祉至鉅，應由修憲機關循正當修憲程序為之。」（司法院釋字第499號解釋意旨參照）
。「憲法第2條規定：『中華民國之主權屬於國民全體。』
依憲法本文之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國86年7月21日
修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之改變。憲法第17條另規定：『人民有選舉、罷免、創制及複決之權。』第136條復規定：『創制、複決兩權之行使，以法律定之
。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。」為司法院釋字第645號解
釋理由書所闡述。是基於憲法的最高性原則，任何法律、制度均應在不牴觸現行憲法框架下進行，即使是國民主權或直接民權之展現亦然。準此，公民投票乃是人民依立法院制定之法律，行使憲法明定之創制、複決基本權利，以對國家重大政策等，直接表達有拘束力意見之制度。人民行使公投權自應遵循憲政體制而於立法所定範圍內為之。
㈡次按憲法增修條文第1條第1項規定：「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於3個月內投票複決，不適用憲法第4條、第174條之規定
。」第12條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員4分
之1之提議，4分之3之出席，及出席委員4分之3之決議，提
出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第174條之規定。」依此可知，現行憲法增修條
文已有明文規定憲法修改之程序，憲法修正案（解釋上係包括修改部分或全部憲法條文）之提案創制係專屬於立法院職權範圍，由立法委員受人民之託代議為之，而中華民國自由地區選舉人就憲法修正案，則僅有投票複決之權限，並無投票創制之權限。
㈢又按公投法第1條第1項規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「（第1項）本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全國
性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。（第3項）地方性公民投票適用事項如下：一、地方自治
條例之複決。二、地方自治條例立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決。（第4項）預算、租稅、
薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。」該條文第2項
「依憲法規定外」，即在遵循前揭憲法最高性原則，乃將違憲及憲法已有明確規定之事項排除在得公投事項之外。況該條文於107年修正時刪除原列第4款「憲法修正案之複決」並同時將「依憲法規定外」增訂於序文，可知係因憲法修正案已於憲法增修條文明確規範修改程序（憲法增修條文第1條
第1項、第12條規定參照），基於法律不得牴觸憲法之法律
位階原則，公投法自不能自外於憲法及其增修條文，另行訂定修改憲法之途徑。故我國公投法顯為憲法秩序內之公投，則有關憲法條文修改之創制提案，即非屬公投所為確保國民直接民權之行使範圍，而係採代議民主方式，以使國民參與國家意志之形成，且依公投法第2條規定之公投事項當然屬
於法律位階以下之公投，不能牴觸憲法。
㈣雖原告主張公投法並未限制「推動制憲」作為重大政策，憲法所禁止者為違反自由民主憲政秩序的規定，而非禁止制憲行為，系爭公投案並非制憲行為，也非憲法或增修條文所規定事項之公投，充其量僅係「憲法政策」或「制憲準備行為」，符合公投法第2條第2項第3款之規定云云。惟查：
⒈按公投法係立基於憲法架構之下進行，不能牴觸憲法，已如前述，則公投法第2條第2項第3款規定所指之重大政策，自
亦不得違反憲法或跳脫憲法規範。又按公投法第30條第1項
第3款、第6項規定：「（第1項）公民投票案經通過者，各
該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並依
下列方式處理：……。三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。……。（第6
項）經創制或複決之重大政策，行政機關於2年內不得變更
該創制或複決案內容之施政。」準此，有關重大政策公投案經公投通過之目的，係為了由總統或權責機關積極從事實現該公民投票案內容之必要處置，則倘若該「重大政策」所欲拘束的對象及所欲要求達成之政策內容，並非屬總統或機關之權責範圍內，則即使經由公投通過該政策，亦難謂有何拘束力（指總統或權責機關於2年內不得變更該經公投通過創
制之重大政策案內容之施政），此即不符合公投法為確保國民行使直接民權的立法目的，並無作為公投提案之實益。
⒉觀之系爭公投案主文為「您是否同意要求總統推動制定一部符合臺灣現狀的新憲法？」復觀諸原告系爭公投案主文與理由補正版之「貳、公投案理由書」之「一、提案緣起」項下係記載：「……㈤2005年第7次修憲，訂出極高修憲門檻，
阻礙人民持續以主權意志更新憲法權利，不僅剝奪年輕世代修憲權，更阻斷憲法與時俱進」、「二、提案必要」項下則記載：「上述憲法缺失，已無法藉由憲政慣例、憲法解釋，或個別條文修改以進行補救。人民必須全面檢討現行憲法，繼而重新制定的方式，方能解除憲政亂象。……。唯有制定具有規範性的新憲法，明確國家定位、……、降低修憲門檻，……」（原處分卷第12頁），依此可知，原告提起系爭公投案主要訴求及目的乃欲藉由公民投票直接形成國家意志，以決定有關重新制定憲法一事，而繞過現行修憲程序，與我國憲政體制下採代議民主的原則相牴觸。
⒊修憲程序明定於憲法增修條文中，基於公投事項僅能為法律層次以下之原則，無論是推動制憲、憲法政策或制憲準備行為，均非屬可經由人民之投票行為決定，來代替既有之國家機關（立法機關發動修憲提案），或與既有之國家機關協力（公民複決修憲案），以完成與更動憲法有關的重大政策之決定，亦即此等公投訴求，均在憲法框架外，不得作為公投標的。況原告明知憲法並未就制憲與修憲為明確區分（本院卷第479頁、第534頁），卻一面主張憲法未禁止制憲行為，人民可透過體制內規範行使制憲力，另一面又稱系爭公投案並非憲法增修條文規定之修憲，似是藉由制憲與修憲之模糊界限，意圖以「制憲」一詞達成跳脫出憲法增修條文使用「修憲」之文字拘束，透過體制內之公投制度來達成體制外「重行制定憲法」目的，實於法無據。
⒋查總統依憲法及憲法增修條文所賦予之職權略為：元首權（憲法第35條）、軍事統率權（憲法第36條）、公布法令權（憲法第37條、憲法增修條文第2條第2項）、締結條約、宣戰及媾和權（憲法第38條）、宣布戒嚴權（憲法第39條）、赦免權（憲法第40條）、任免官員權（憲法第41條）、授與榮典權（憲法第42條）、發布緊急命令權（憲法第43條、憲法增修條文第2條第3項）、權限爭議處理權（憲法第44條）、國家安全大政方針決定權、國家安全機關設置權（憲法增修條文第2條第4項）、立法院解散權（憲法增修條文第2條第5項）、提名權（憲法第104條、憲法增修條文第2條第7項、
第5條第1項、第6條第2項、第7條第2項）、任命權（憲法第56條、憲法增修條文第3條第1項、第9條第1項第1款及第2款）等，為憲法上之行政機關。總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，然就現行憲法觀之，總統仍僅職掌憲法及憲法增修條文所列舉之權限，而行政權仍依憲法第53條規定概括授予行政院（司法院釋字第627
號解釋理由書參照）。基此，總統並無「推動制定憲法」之「憲法權限」，即使系爭公投案通過也無法對總統產生法律拘束力，原告主張系爭公投案通過有拘束總統為適當處置之法律效果，並非僅諮詢性云云，核無足採。更遑論總統如何超越憲法架構進行「制憲準備行為」，不無疑義。是以，系爭公投案非屬公投法第2條第2項第3款所指之得適用全國性
公投的「重大政策」。從而，原處分認系爭公投案不符公投法第2條第2項第3款所規定「重大政策創制」之「創制」要
件，核無違誤。
㈤公投法第2條第2項規定並未違反憲法第2條及第17條之規定
：
⒈按憲法授權立法院制定之公投法第3條第1項規定：「全國性公民投票之主管機關為中央選舉委員會，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」第10條第3項規定：「主
管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於60日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以1次為限，屆期未補正或經
補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2條規定之全國
性公民投票適用事項。二、提案違反前條第4項所定辦法之
規定。三、提案不合第1條第2項或前條第8項規定。四、提
案有第32條規定之情事。五、提案內容不能瞭解其提案真意。」是被告於收到公投提案或補正提案後，依上開規定有審查該公投提案是否「非第2條規定之全國性公投」之權限。
因公投法不能牴觸憲法，被告身為公投法之主管機關，依法有就公投提案是否牴觸憲法之審查權限。
⒉又按憲法第2條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」
第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」為人民擁有國民主權、直接民主之憲法權利。雖原告主張現行憲法並未明確區分制憲與修憲，也未禁止制憲行為，全面修憲亦不等同於制憲，原告之提案非憲法或增修條文所規定事項之公投，被告適用公投法第2條第2項序文，使得人民無法實現憲法第17條之重大政策創制權云云。然我國憲法及其增修條文均係民選立法（制憲）者所制定，雖為間接民主，亦為國民主權之展現。正因我國憲法僅有明文規定修憲程序，未將制憲程序納入規範之中，被告在依法行政之拘束下，認定系爭公投案新增「制憲」程序，與公投法第2條第2項規定之序文不符，實乃屬作成不違憲法之決定。如認被告此舉違反憲法第2條及第17條規定，豈非形同認定國民意志昨是今
非，昔日接納修憲而將制憲排除於憲法秩序外，今日反以無從制憲指摘行政機關依法行政之結果剝奪國民主權及創制權，邏輯上有矛盾之虞。是以，本件自無原告所稱適用法規之結果違憲情事，原告聲請停止訴訟並聲請大法官解釋，並無必要。
㈥系爭公投案違反用詞辦法第3條第2款、第4條第3款、第5條
第2款規定：
⒈按公民投票案經主管機關審核後，認有提案內容不能瞭解其提案真意之情事，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以一次為限，屆期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回，公投法第10條第3項第5款定有明文。又公投法第9條第4項授權訂定之用詞辦法第3條第2款規定：「公投案主文與理由書之文字用詞及語法規定如下：……二、其含義在語法結構上應無另作其他解釋之可能，且不得含混或模稜兩可。……」第4條第3款規定：「主文應簡明、清楚、客觀、中立，其用詞語法，除依前條規定外，並應合於下列規定：……三、不使用過於寬泛或簡略，文義不明文句。」第5條
第2款規定：「創制公投案主文其用詞語法，除依第3條及前條規定外，並應合於下列規定：……二、主文之表述應使一般人均能理解其擬創制之立法原則或重大政策內容，不得過於寬泛或簡略。」為執行母法之細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍；且上開規範可避免人民因個人立場、智識等差異導致對公投提案理解之落差，致使投票時之客觀行為違背人民主觀意志，或公投提案之執行結果與人民想像不同，反而違背公投法直接民主之立法原意。故被告適用上開規定以作成原處分，自無違誤。
⒉查原告就本院準備程序中就提案內容所稱「推動」之意涵，係答稱「推動」範圍廣泛，意涵方法多元，總統府94年曾成立任務編組之憲改辦公室，亦符合推動之具體行為，在憲改、制憲、修憲等議題之倡議亦符合推動的意思（本院卷第477至479頁）。於系爭公投案109年7月14日聽證會出席之學者專家亦表示，原告並沒有進一步說明推動的概念內涵，是用什麼方式來推動；主文必須可被理解，大家對於這意思應該是最好不要有別的解釋可能，「符合臺灣現狀」就不同立場者對「現狀」想像是不一樣的等情（見原處分卷第51頁、第53頁之聽證會紀錄），而且因解釋之不同，將影響到公投意向之決定。可見「推動」之用詞文義寬泛，為一般通常智識能力者所無從得知其重大政策之具體內容；「符合臺灣現狀」除文義不明外，尚有因個人對「現狀」認知不同而有另作其他解釋之可能，而對於在現行憲法及憲法增修條文架構下所適用之「臺灣現狀」，究應如何與系爭公投案所稱「臺灣現狀」加以區辨，實有模稜兩可之空間，並非無疑義。是以，原處分以系爭公投案顯有違反用詞辦法第3條第2款、第4
條第3款、第5條第2款規定之情事，核無違誤。
㈦至原告訴稱93年由前總統陳水扁依公投法第16條提出之強化國防、對等談判公投，屬總統將統治行為交付人民以決定重大政策方向之實例，該提案亦使用「推動」一詞，其彈性空間不亞於系爭公投案，本於行政自我拘束原則，本案自無所謂提案內容不能瞭解其提案真意之情事云云。惟查，前總統陳水扁上開公投提案之依據為公投法第16條（當時為第17條）此為原告所自陳，與原告所提系爭公投案所依據之同法第2條第2項第3款之要件不同，前者係總統將其自身關於國家
安全之權責事項（參憲法增修條文第2條第4項）交付公投，後者係人民提案，當無法相提並論。此外，93年時公投法未有如現行公投法第9條第4項之規定，斯時亦尚未訂有用詞辦法，被告於93年時自不可能以尚未訂定之用詞辦法而來審查當時之公投提案。原告以法規依據、法定要件全然不同之93年陳前總統之公投提案與系爭公投案相類比，進而指摘被告違反平等原則及行政自我拘束原則，於法無據。
六、綜上所述，系爭公投案因與憲法所授權制定之公投法規定不合，且為對總統不生拘束效力之諮詢性公投，非屬合於公投法第2條第2項第3款之適格公投。又系爭公投案主文有文義
未明及有另作其他解釋之可能，違反用詞辦法第3條第2款、第4條第3款、第5條第2款規定，原告所訴各節，均非可採，被告依公投法第10條第3項規定，作成原處分否准原告所請
，經核於法並無違誤，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　110　 年　　8　　 月　　26　　日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　陳心弘
法 官　魏式瑜
法 官　林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　8　　 月　　30　　日書記官 黃玉鈴