臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1573號｜法律人

臺北高等行政法院判決 109年度訴字第1573號 110年12月9日辯論終結原告全民行動黨代表人王為仁（負責人）被告內政部代表人徐國勇（部長）訴訟代理人宋穎欣簡鈺珒上列當事人間政黨法事件，原告不服行政院中華民國109年10月28日院臺訴字第1090193759號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要：原告係於民國101年10月27日依人民團體法成立之政黨，並報請被告備案，發給政黨證字第貳貳玖號政黨證書。嗣政黨法於106年12月6日公布施行，其第43條第1項規定，該法施行前已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項，與政黨法規定不符者，應於政黨法施行後2年内（即108年12月7日前）依政黨法規定補正；屆期未補正者，經主管機關即被告限期補正而不遵從或經補正後仍不符規定者，得廢止備案，被告並先後以106年12月14日台内民字第10611052341號、108年7月26日台内民字第10802230301號、108年11月11日台内民字第10802253051號函通知原告就政黨法規範事項進行檢視，並依限完成組織、章程及相關事項之補正（下依序稱被告106年12月14日函、108年7月26日函、108年11月11日函）。惟原告已逾法定2年期限仍未辦理相關事項之補正，經被告再以108年12月24日台内民字第10802259271號函請原告依政黨法第43條第1項規定，於文到4個月內完成章程修正及法人登記等補正事宜，屆期未辦理者，將依同條規定廢止備案（下稱被告108年12月24日函），該函於108年12月26日送達原告。原告屆期猶未補正，被告因認原告違反政黨法第43條第1項規定，遂以109年5月1日台内民字第1090223323號函，廢止原告備案，爾後不得再以相同名稱活動；另依政黨法第32條規定，原告應辦理清算事宜，被告並指定原告負責人王為仁擔任清算人，請於109年5月15日前向被告辦理清算人就任申請事宜（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經行政院以109年10月28日院臺訴字第1090193759號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告仍不服，因此提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨： ⒈人民團體法對政黨採取低度管理原則，無非希望民意能透過組織政黨充分得到呈現之機會，以政黨間之公平競爭落實民主政治。政黨法雖號稱健全政黨政治，然卻對政黨採取高度管理原則，使有主見之新興政黨政治非但沒有機會與既有政黨公平競爭，反而動輒得咎被施以各種處分。 ⒉原告係依人民團體法成立、報請被告備案之政黨，嗣後規範政黨之法律變更，被告未予以換照，反而以侵害人民結社自由之違憲法律廢止原告之政黨備案，剝奪憲法法庭審理政黨之權力，難謂合法。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨： ⒈政黨政治在民主政治的運作中，具備特殊、重要之地位，顯與一般人民團體不同，故形塑一完善之政黨法制，俾政黨政治能有足以依循之運作常軌，即為國家應負之義務。政黨法通過施行前，政黨數超過300個，但多數已無運作而淪為「殭屍政黨」或「一人政黨」，然而彼時我國關於政黨之主管法規為人民團體法，該法對政黨之監督機制及規範實不符當前政黨政治發展需要，而106年12月6日公布施行之政黨法，建立政黨退場機制，即在改善上述現象。 ⒉被告於政黨法公布施行後，為使各政黨知悉政黨法第43條第1 項規定，避免其權益受損，前以106年12月14日函、108年7 月26日函及108年11月11日函通知各政黨，並多次召開說明會，提醒各政黨依上開規定於108年12月7日前完成章程修正及法人登記等補正事宜，已善盡告知義務。嗣被告對於已逾法定2年期限（108年12月7日）仍有組織、章程及相關事項與政黨法規定不符情形之政黨，依108年12月11日政黨審議會之決議，以108年12月24日函限期請當時尚未完成補正之政黨，於文到4個月内完成補正事宜，被告後續亦提報109年4月24日政黨審議會，針對屆期未辦理者，依法作成廢止備案處分。又於長達2年4個月之補正期間内，全國計有104個政黨辦竣補正事項，並完成法人登記，顯見上開期間應屬合理適當。惟原告始終忽視政黨法之相關規定及被告之通知，於限期改善期間屆滿（即109年4月26日）仍未完成補正事宜，被告依法作成廢止原告備案之原處分，自屬有據。㈡聲明：原告之訴駁回。四、爭點：原處分所適用之政黨法第43條第1項規定，是否違反比例原則，而侵害憲法所保障之結社自由？五、本院的判斷：㈠前提事實：上述爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告之政黨證書（本院卷第15頁）、被告106年12月14日函（乙證4）、被告108年7月26日函（乙證5）、被告108年11月11日函（乙證6）、被告108年12月24日函及送達證書（乙證1、2）、原處分及送達證書（乙證3、11）、訴願決定（本院卷第29-34頁）可查，堪信屬實。㈡原處分所適用之政黨法第43條第1項規定，並未違反比例原則，亦未侵害憲法保障之結社自由： ⒈應適用的法令及法理的說明： ⑴人民團體法第45條規定：「符合左列規定之一者為政黨：一、全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者。二、已立案之全國性政治團體，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的者。」又政黨法第3條規定：「本法所稱政黨，指由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體。」可知所謂政黨，係協助國民凝聚共同理念及政治意志，推選成員參加公職人員選舉，促進國民行使主權，以落實間接民主之國民團體。足見政黨係以取得政權為其存立目的，其組織、運作與活動內容具有高度之政治性，與一般人民團體不同。 ⑵「政黨為人民之政治性結社團體，基於憲法第14條結社自由之保障，政黨就其存續、內部之組織與運作以及對外活動等，自不受國家恣意之干預。查憲法以民主國原則為基本建制原則，係以人民作為一切國家權力來源（憲法第1條及第2條參照），由人民透過參政權之行使，實際參與國家權力之運作，以提供國家權力運作之民主正當性基礎。政黨則係在協助人民形成政治意見，並透過選舉參與國家機關及公職人員之建構，將凝聚之個別國民意志轉化成國家意志予以實現，而直接或間接影響國家運作，於民主政治運作有其重要性與必要性。……政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異。政黨政治攸關民主制度之運作，乃憲法上民主原則之核心內涵，國家自應致力於建立並確保複數政黨得以自由形成發展與公平參與選舉之法治環境，包括選舉制度與政黨財務等領域，使各政黨得在公平競爭下參與民主政治，爭取執政機會，並以謀求全民福祉為依歸。」亦有司法院釋字第793號解釋理由書可參。是為建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治，國家對政黨相較於其他人民團體，自得予以更多限制或賦予特權（例如政黨補助金）。 ⑶政黨運作應符合民主原則及政黨財務應公開透明始能滿足民眾知的權利，惟人民團體法對於政黨之組織運作、財務監督等規範付之闕如，一方面無法透過組織章程的監督，確保政黨運作符合民主原則，另一方面亦無從透過公開透明機制導入公共監督，確保政黨財產的來源及去處都能清楚地對公眾揭露，人民團體法對於政黨的監督機制及規範實不符當前政黨政治發展之需要。被告曾於91年4月1日、91年8月22日及98年4月8日召開三次公聽會，邀集主要政黨、專家學者及相關部會進行討論（乙證13-15），立法院第9屆第1會期內政、司法及法制委員會亦針對「政黨法草案」舉行公聽會（本院卷第371-448頁），就政黨法之制訂廣徵各方意見。嗣政黨法於106年11月10日經立法院三讀通過，於106年12月6日經總統公布施行，對於政黨組織與運作、選舉及財務等，採取較一般人民團體高密度及體系性規制，並於其第43條第1 項規定：「本法施行前已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項與本法規定不符者，應於本法施行後2年內依本法規定補正；屆期未補正者，經主管機關限期補正而不遵從或經補正後仍不符規定者，得廢止其備案。」針對既存政黨，就政黨組織運作部分，明定於政黨法施行後，如組織、章程及選任人員等相關事項不符政黨法規定（政黨法第7條第3項、第4項、第9條、第10條、第11條、第12條、第15條、第16條、第17條、第18條等規定參照），即應召開黨員大會修訂章程、改選負責人及選任人員，依限報送主管機關即被告（政黨法第2條規定參照）備查，並辦理法人登記，以完備政黨法要求之相關補正；至有關財務監督部分，各政黨應按年將上一年度財產及財務狀況決算書表委託會計師查核簽證，提經黨員大會或黨員代表大會通過後，向被告提出並由被告予以公告（政黨法第19條、第20條、第21條等規定參照），其目的即係透過建置較完善之監督機制，輔以其他條文之規範，以確保政黨在組織運作及財務運作上，可切合民主政治之常軌，以建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織及運作符合民主原則，為健全政黨政治（政黨法第1條規定參照）所必要，其手段與目的之達成間具有實質關聯，與憲法第23條比例原則、第14條保障結社自由之意旨尚無牴觸。是原告主張政黨法之立法不具正當性，屬無效之法律，原處分所適用之政黨法第43條第1項規定，違反比例原則，侵害憲法保障之結社自由等語，並不可採。 ⒉原告係於101年10月27日依人民團體法成立，並報請被告備案，發給政黨證書之政黨（本院卷第15頁）。嗣政黨法於106 年12月6日公布施行，被告為使政黨法施行前已依人民團體法備案之政黨知悉政黨法第43條第1項規定，先以106年12月14日函（乙證4)、108年7月26日函（乙證5)及108年11月11 日函（乙證6)通知原告等政黨，並多次召開說明會（乙證7 ）、記者會及發布新聞稿（乙證8)，提醒原告等各政黨須依上開規定於108年12月7日前完成章程修正、法人登記及相關事項之補正。嗣被告對於已逾法定2年期限（108年12月7日）仍有組織、章程及相關事項與政黨法規定不符情形之原告等235個政黨，依108年12月11日政黨審議會之決議（乙證9)，以108年12月24日函限期請當時尚未完成補正之政黨，於文到4個月内完成補正事宜，被告後續亦提報109年4月24日政黨審議會（乙證10)，針對屆期未辦理者，依法作成廢止備案處分。而原告於被告108年12月24日函於108年12月26日送達後，於限期改善期間屆滿（即109年4月26日），仍未完成補正事宜（本院卷第207-208頁）；況原告成立迄今未曾推薦候選人參加公職人員選舉，亦無黨員名冊及黨費收入，此據原告代表人陳述在卷，其對於政黨活動、經費來源及會計制度又語焉不詳（本院卷第205-206頁），亦難認原告有實際運作，是被告依法作成原處分，並無違誤。 ⒊又憲法增修條文第5條第4項、第5項規定：「（第4項）司法院大法官，除依憲法第78條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。（第5項）政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」係就違憲政黨解散事項，明定由司法院大法官組成憲法法庭審理之，旨在排除立法者循一般立法程序制定法律，就違憲政黨之解散事由及其程序自為規範或為相悖之規定，而非同時禁止立法者以法律規範無涉違憲政黨解散之其他事項，如政黨之成立、組織、財務及活動等。政黨法目的在建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治，其第43條第1項規定並不涉及違憲政黨之解散，自非憲法法庭審理之範圍。是原告主張原處分剝奪憲法法庭審理政黨之權力，亦非可採。 ⒋至於原告是否違反政黨法第21條第1項規定，及其他政黨是否涉有原告所檢舉違反政黨法事項，而應受裁罰，核與本件爭點無涉，故原告另聲請調查被告召開政黨法政黨財務申報說明會之錄影畫面及會議紀錄，以證明被告事後所為與當初說明會上所述不一致，以及調查其所檢舉國民黨、民進黨將分支黨部設在國外、許多黨員不具我國國籍等違反政黨法規定事項，均無調查之必要，附此敘明。㈢綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，皆非可採。被告所作成之原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。中　　華　　民　　國　　110　年　　12　月　　30　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　許瑞助法官　林家賢法官　孫萍萍一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　110　年　　12　月　　30　　日書記官李虹儒

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1573號

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