臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第39號

• 裁判案由: 外國人投資條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 08 月 18 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第39號111年8月4日辯論終結原 告 香港商南海發展有限公司
代 表 人 鄭志宏
原 告 馬來西亞商馬頓有限公司
代 表 人 蔡天德
共 同
訴訟代理人 金玉瑩 律師
複 代理 人 林伊柔 律師
共 同
訴訟代理人 王晨桓 律師
謝佳琪 律師
被 告 經濟部
代 表 人 王美花（部長）
訴訟代理人 程春益 律師
李維中 律師
上列當事人間外國人投資條例事件，原告不服行政院中華民國108年11月29日院臺訴字第1080196285號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件訴訟進行中，被告代表人由沈榮津變更為王美花，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告起訴時，訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告民國108年1月25日提出之『臺灣南海發展股份有限公司』新設公司投資申請作成
准予投資之行政處分。」。嗣於訴狀向被告送達後，原告追加備位確認之訴，其聲明為：「確認原處分為違法」。本院考量原告上開訴之追加與原課予義務訴訟之基礎事實相同，且其追加是因訴訟進行中，臺北市西區門戶計畫臺北車站特定專用區C1/D1（東半街廓）土地開發案（下稱「臺北市西
區門戶開發案」）已由第二順位申請人完成簽約，致上述開發案已無再回復由原告申請投資新設公司續為開發事業的可能，原所提課予義務訴訟可能已無實益（見下述），且原處分對原告商譽有所影響，應認原告有即受確認判決認定原處分究竟是否違法的法律上利益，參照行政訴訟法第196條第2項規定，原告追加備位確認訴訟部分，本院認屬適當而應予准許，被告辯稱原告欠缺確認訴訟的訴之利益，不應准許追加，容有誤會，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
（一）原告香港商南海發展有限公司（下稱「香港南海公司」）、馬來西亞商馬頓有限公司（下稱「馬頓公司」，下與香港南海公司合稱「原告」），共同參與臺北市政府主辦的「臺北市西區門戶開發案」（下稱「系爭開發案」），於107年12月28日取得最優申請人資格，依系爭開發案投資
人須知（下稱「投資人須知」）十二、（一）規定，取得最優申請人資格者，應成立新專案公司，作為系爭開發案的投資人，與土地開發主管機關即臺北市政府簽訂投資契約。故原告依外國人投資條例（下稱「外資條例」）規定，於108年1月25日向被告申請核准，許由香港南海公司、馬頓公司各自匯入外幣折合新臺幣（下同）8億元、2億元，共計10億元之資本額，在我國境內合資設立「臺灣南海發展股份有限公司」（下稱「臺灣南海公司」），預計營業項目包括不動產租賃業、住宅及大樓開發租售業、藝文服務事業、演藝活動業等，以資作為負責開發及經營系爭開發案的專案公司，俾與臺北市政府簽訂上述投資契約（下稱「系爭投資」）。
（二）被告由其設立之投資審議委員會（下稱「投審會」）會商、綜整各有關機關所提意見後，提經108年6月26日第1177次委員會會議審議結果，綜合香港南海公司之母公司百慕達商南海控股有限公司（下稱「南海控股公司」）以中國內地為其註冊國家，該集團與中國大陸市場淵源及關聯極深，易受中國大陸政策影響，大陸地區人民參與南海控股公司的營運、政策方向甚深，南海控股公司已將持有香港南海公司的全部股權質押予香港商中國數碼信息有限公司（下稱「中國數碼公司」），大陸地區人民高度參與中國數碼公司之營運、財務、人事方針，若南海控股公司經營不善，中國數碼公司可採取相關債權權益；若核准系爭投資，不無疑慮未來大陸地區人民將透過南海集團，直接影響臺灣經營團隊在文化傳播領域之決策方針等事證，衡酌投資人背景、國內投資事業經營計畫之特性，大陸地區政府或人民有經由香港南海公司掌控或影響臺灣南海公司營運之疑慮，鑒於系爭開發案為政府重大公共建設，位處首都重要交通樞紐範圍，經營時間有相當年限，基於風險控管、國家安全、公共利益等因素之考量，認定系爭投資對國家安全有不利影響，決議不予核准系爭投資之申請。被告即參照投審會上開決議，於108年7月4日以經審字第10804603090號函（下稱「原處分」），通知原告系爭投資申請不予核准。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）臺北市政府捷運工程局（下稱「捷運局」）以原處分否准系爭投資申請為理由，駁回原告申請展延投資契約的簽約期限，而原告對捷運局駁回展延簽約期限申請的處分（下稱「系爭駁回展延處分」）已提起行政救濟，現於本院審理中。依違法性承繼理論，若本件原告勝訴，原處分為違法，則捷運局系爭駁回展延處分也同屬違法而應予撤銷，原告最優申請人地位溯及回復，原次優申請人藍天電腦股份有限公司（下稱「藍天公司」）及宏匯股份有限公司（下稱「宏匯公司」）與臺北市政府簽署的投資契約，其適法性將失所依據，原告有與臺北市政府重行簽約的可能性，故本件仍有提起課予義務訴訟的權利保護必要。
（二）外國人於我國投資自由，是源自憲法對工作權與財產權之保障，屬憲法第22條規定所保障的基本權利。縱認外國人資金進入我國投資事業並非憲法所保障之基本權，也應認外資條例已賦予外國人在一定條件下，有請求得於我國投資事業的權利。由外資條例第1條、第7條規定，及第7條
修法歷史可知，若無該條例第7條負面表列的要件事實，
外國人就享有在我國境內投資的自由。簡言之，外資條例第7條、第8條規定，有賦予外國人在我國境內投資之法律上「主觀公權利」的含意。而外資條例第8條只規定外國
人投資申請應填具申請書檢附投資計畫及有關證件，並授權被告訂定投資申請書之格式，及定明被告審核投資申請的期限，未授權被告得以訂定審核的標準，且外資條例第8條規定也欠缺足夠明確的准駁標準，違反法律明確性原
則。是故，對於有意投資我國且適用外資條例的外國人而言，應依外資條例第7條規定判斷應否准許。
（三）行政院已依外資條例第7條第3項規定，訂定「僑外投資負面表列-禁止及限制僑外人投資業別項目」（下稱「外資
禁止業別項目」），對禁止或限制外國人投資的事業類別，已有完整規範，無法律漏洞；況縱認外資條例第8條有
法律漏洞，也僅能補充有關形式或程序條款內容，不得類推其他實體要件或其他不利於外國人投資的要件。本件原告投資之系爭開發案，並非外資禁止業別項目所禁止或限制投資的事業，系爭開發案也不符合國家安全法、要塞堡壘地帶法、都市計畫法及相關交通法規所涉及國家安全相關構成要件，性質上類似合建，經營管理又須受臺北市政府監督，捷運局也審認系爭開發案無國家安全疑慮，藉由經營管理契約確保營運管理的必要與合理性，不致有國家安全問題。但投審會卻恣意以系爭開發案「位處首都重要交通樞紐範圍」為由，逕認原告系爭投資的結果，事涉國家安全疑慮，卻不提出國家安全局或國防部等權責單位審認本案有國家安全疑慮的具體審查意見，被告就以原處分駁回系爭投資申請，有判斷或裁量濫用的瑕疵，違反法律保留原則、法律明確性原則、理由不備、標準不明，顯有違誤。
（四）被告已依大陸地區人民來臺投資許可辦法（下稱「陸資許可辦法」）第3條第2項第2款規定，審認香港南海公司不
具陸資身分，排除大陸地區人民實質控制系爭投資的因素，基於行政處分構成要件效力、明確性原則、信賴保護原則或行政自我拘束原則，不得再將其餘「涉陸因素」解為控制力或影響力。但投審會卻認定大陸地區政府或人民有經由香港南海公司掌握或影響臺灣南海公司營運的疑慮，實質上援引陸資許可辦法第8條第2項規定進行審查，推翻前揭依陸資許可辦法的審查結果，對應適用外國人投資條例的外國人投資，適用陸資許可辦法規範密度審查，違反比例原則及平等原則，也違反明確性原則。
（五）投審會認定大陸地區政府或人民有經由香港南海公司掌握或影響臺灣南海公司營運之疑慮云云，有認定事實及適用法令之違誤。蓋南海控股公司財務報表附註中文顯示百慕達註冊成立，英文原文則指「企業所在國家」，揭露目的乃為將收入、非流動資產之地區位置進行劃分歸類，被告憑此認定該集團與中國大陸市場淵源及關聯極深，易受中國大陸政策影響，殊屬率斷。又南海控股公司執行委員會雖有過半成員為大陸地區人民，惟真正具決策權的董事會，其組成則無過半成員為大陸地區人民的情事。另大陸地區人民劉榮是受公司絕對控股股東委派擔任董事，107年2月起才受指派擔任行政總裁，其他委員會大陸籍成員也是因工作需要而由公司聘用的專業經理人，受股東會或董事會指揮監督，被告不應以專業經理人所屬國籍認定公司運作將受該國影響。至於中國數碼公司為南海控股公司絕對控股之子公司，股份質押只為擔保債務，中國數碼公司僅有擔保權益，無從干涉南海控股公司營運，且該公司股東結構超過8成為香港籍股東，南海控股公司對該公司有絕
對控制力，該公司並非陸資公司；何況原處分作成前，已無大陸地區人民擔任中國數碼公司董事過半的情事，中國數碼公司108年5月31日上市公告內容，也揭露該公司願將與南海控股公司間貸款協議項的抵押品，更改為Listar公司（下稱「L公司」）股份，原處分仍執意認定大陸地區
投資人對該公司具控制力，有認定事實不憑證據的違誤，也違反不當聯結禁止原則、有利不利一體注意原則。又本件課予義務訴訟裁判基準時點前，中國數碼公司已於108
年8月29日舉行股東大會批准上述以L公司股權抵押取代，被告已不得再依此指摘陸人對香港南海公司有掌控或影響力。再者，香港南海公司及其母公司南海控股公司股東會或董事會並無陸籍成員過半數之情，行政總裁劉榮也需受股東會或董事會之指揮監督，不會有大陸地區政府或人民透過南海控股集團直接影響臺灣經營團隊在文化傳播領域決策方針之情事。而臺灣南海公司登記營業項目包括藝文服務業及演藝活動等文化事業，均非外資禁止業別項目所禁止或限制投資的業別，且被告多次要求原告說明及補正，未就「藝文服務業」及「演藝活動業」通知原告釋疑，或給予時間修正預定營業內容，驟然全面對系爭投資申請予以否准，違反比例原則。另原處分駁回系爭投資申請未曾予原告補正的機會，違反正當法律程序，並因此導致投審會認定事實違誤，其程序瑕疵無從補正而違法。
（六）依「兩岸投資促進協議」、「中馬投資保證協定」以及「服務貿易總協定」，原告至中華民國境內從事經濟活動或貿易等投資，基於「最惠國待遇」及「國民待遇」原則，被告就系爭投資申請之審查，應以對於其他外國人及中華民國國民相同標準為之。依服務貿易總協定及承諾表之市場開放要求，被告更有開放市場的義務，准予原告於中華民國境內以商業據點（即臺灣南海公司）形式從事「住宅及大樓開發租售業」與「不動產租賃業」。被告先前有核准外國投資人香港商NOBLEWORTH LIMITED參與C1 /D1案第5次招標案之投資申請，國內投資人藍天宏匯團隊亦可投
資C1/D1開發案，足見本件原告所獲投資待遇顯低於中華
民國國民或其他國外同類服務提供者，於法違誤。
（七）聲明：
⒈先位訴訟部分：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依系爭投資申請作成准予投資之行政處分。
⒉備位訴訟部分：
確認原處分為違法。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭開發案於原告喪失最優申請人資格後，捷運局於108
年10月18日已通知藍天公司團隊遞補為最優申請人，並於藍天公司團隊經核准設立「臺北雙星股份有限公司」（下稱「臺北雙星公司」）後，隨即於108年12月17日由臺北
市政府與該公司簽署投資契約書在案，目前由臺北雙星公司依約履行中。縱本件原告先位課予義務訴訟勝訴，依投資人須知第12條（四）規定，縱有不可歸責最優申請人之情事，導致未能於期限前完成簽約程序，捷運局亦僅得適度延長完成簽約期限，並非必須予以延長，捷運局必會基於整體公共利益考量，以其與藍天公司已簽約並依法有履約義務等考量，不准展延原告設立新專案公司的期限。且原處分並非系爭駁回展延處分的準備行為，二者間不具「一個連貫性手續」關係，不符合所謂「違法性承繼理論」的適用要件。原告喪失最優申請人資格是因投資人須知規定所致，並非捷運局行政處分所為。故縱系爭駁回展延處分遭撤銷而溯及失效，原告最優申請人也不因此溯及回復。是故，即使被告作成准予系爭投資申請的處分，原告仍無法再就系爭開發案與臺北市政府簽、履約，先位課予義務訴訟欠缺權利保護必要。
（二）外國人在我國投資，非屬憲法保障的基本權利，屬立法者形成空間，僅於符合外資條例的要件，經主管機關即被告審查核准後，始得依法律規定取得在我國投資的權利，並於核准範圍內受法律保障。本件系爭投資屬高度商業化及經濟利益導向，不涉及憲法就財產權及工作權的保障。參照外資條例第1條、第3條、第7條規定及其立法歷程，對
照臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱「兩岸人民關係條例」）第72條規定等，均無法證明外國人有請求被告核准投資的主觀公權利。外資條例第8條採「核准主義」
，參照立法理由是由主管機關為准駁實體審查，非僅程序性規範。關於外國人投資的實體事項，除外資條例第7條
對投資事業設有負面表列外，未明定其他具體的核准要件，乃委由主管機關依法律規定及個案具體情形，綜合衡量該投資案對我國經濟建設發展的利益，及對我國國家安全、公共秩序、公共利益、善良風俗或國民健康可能造成之風險或不利影響，而為核准與否的裁量，外國人無從向被告請求為特定行為，外資條例第7條、第8條規定，對有意投資我國之外國人而言，並非賦予主觀公權利的保護規範。
（三）參酌司法院釋字第636號解釋理由意旨，若無「以法律限
制人民之權利」者，就無法律明確性原則的適用。外資條例第8條第1項規定主管機關就外國人投資之申請有審核及否准之權限，無須探究「該條項作為審查依據，是否符合法律明確性原則」的問題。縱認外資條例上開規定構成「以法律限制外國人權利」之情形，也應採寬鬆審查標準，檢視是否符合法律明確性原則，因立法者刻意賦予主管機關裁量權，且先前司法判決已明確闡釋，依外資條例進行投資申請或轉讓審查時，應依法律規定及個案具體情形，衡酌國家安全、公共利益等因素，而為核准與否的決定，可證明以上外國人投資的裁量審查標準為一般受規範者所能預見，並得經由司法審查加以確認，並未違反法律明確性原則，被告自得援引外資條例第8條第1項規定，作為核准與否的依據。況縱認外資條例第8條第1項未明文將「國家安全」列為審核要件有所不足，也應容許被告可類推適用同條例第7條第1項第1款規定，以外國人「投資事業整
體而言」有影響國家安全為由，即得否准外國人投資。
（四）原處分是依外資條例第8條第1項規定，綜合系爭投資申請諸般具體情形，依同條例第7條第1項第1款評估是否有對
國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響等情形進行審查，非以原告擬投資的「事業」本身屬外資條例第7條第1項第1款所列禁止或限制之業別，或屬所謂「
負面表列」投資項目，而駁回其申請，並無所謂違反法律保留原則、法律明確性原則、理由不備、標準不明或判斷濫用的問題。又外資條例第8條第1項規定得審核的事項，本可包含涉陸因素在內，此與陸資許可辦法規定無涉，並無原告所指原處分前後矛盾、違反明確性原則、預見可能性原則、依法行政原則、比例原則、平等原則及有判斷濫用的問題。陸人投資許可辦法第3條雖就「大陸地區投資
人」即所謂「陸資」有所定義，但並非不符合上開辦法所定「大陸地區投資人」定義，就當然與大陸地區人民或政府全然無涉，只是應回歸適用外資條例規定為審查而已。倘外國投資人因牽涉大陸地區較深，而有不利於我國國家安全或公共利益之虞，被告自得依外資條例第8條第1項規定否准投資的申請，此與有無陸資許可辦法第3條所稱控
制能力，核屬二事。
（五）原處分認定大陸地區政府或人民有經由香港南海公司掌握或影響臺灣南海公司營運之疑慮，且有不利於國家安全，洵屬有據，並無香港南海公司所謂無審查權限、超法規之解釋、違反有利不利一體注意原則、違反正當法律程序、突襲性處分、違反不當連結禁止原則、違反比例原則等情形。
（六）原處分針對系爭投資申請消極地不予核准，並未積極地對原告的自由或既存權利為限制或剝奪，故即使未予原告陳述意見的機會，仍未違背行政程序法第102條規定的正當
法律程序，且外資條例第8條第1項未規定主管機關作成核准與否處分前，須先予申請人補正機會，主管機關依法本可依申請內容，於審查後直接作成處分。本件被告有數次要求原告補充說明，均關係南海控股公司涉陸因素之疑慮。且原處分所憑南海控股公司年報、中國數碼公司年報等，均由香港南海公司所屬南海集團自行製作，由其所記載內容，顯現南海控股公司與中國大陸市場淵源及關聯極深，該公司行政總裁及執行委員會之其他中國大陸籍成員，確實足以影響南海控股公司之營運、政策方向，並無原告所稱違反正當法律程序，或基於錯誤事實或不完全資訊作成處分的問題。
（七）國際條約所稱「國民待遇」，指外國人或外國產品進入我國後，享有與我國國民或產品相同的待遇或地位，不包括尚未進入我國的階段。我國加入ＷＴＯ後，曾大幅修訂既有
法律有關貿易限制的規定，其中未包括外資條例第7條、
第8條規定，也足證外資條例第7條、第8條實際上並未違
反服務貿易總協定第17條「國民待遇」的規定。至原告所援引服務貿易總協定第2條最惠國待遇規定、第16條市場
開放規定等，均無關於「外國人資金可否進入我國投資事業之合法性審查」。原告所舉數項國際貿易協定，均未賦予外國人得請求進入我國境內投資的主觀權利。
（八）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
如爭訟概要欄所載之事實，有捷運局107年12月28日北市捷
一區字第10760105101號函（見本院卷一卷第105頁）、捷運局107年8月31日北市捷一區字第1076004090號公告、原告為系爭投資申請所提僑外投資申請書及相關附件（見原處分可閱覽卷，下稱「原處分卷」第1-110頁）、原處分（見本院
卷一第61-65頁）、訴願決定書（見同卷第67-87頁）等在卷可佐證屬實。
五、爭點：
（一）本件原告所提先位訴訟有無權利保護必要？
（二）被告是否得依外資條例第8條規定，對系爭申請進行實體
審查並為裁量決定？
（三）若被告依外資條例第8條規定得為實體審查並裁量決定者
，原處分是否適法？
六、本院的判斷：
（一）先位課予義務訴訟已無權利保護必要：
系爭投資是為參與系爭開發案而合資成立專責處理該開發案之建設開發與事業經營的專案公司。而系爭開發案在被告作成原處分後，因原告未於期限內依法成立專案公司與臺北市政府簽訂投資契約，臺北市政府已依系爭開發案投資人須知之規定，於108年12月17日與訴外人藍天公司、
宏匯公司共同組成團隊所成立之專案公司，即臺北雙星公司簽訂系爭開發案之投資契約書，臺北雙星公司也已進行系爭開發案之都市設計及土地使用開發許可審議與建築設計規劃，並依投資契約書約定事項辦理各項業務，此經捷運局以110年5月27日北市捷授一區字第1103010703號函復本院說明在卷（見本院卷三第423-425頁）。故即使被告
所為否准原告系爭投資申請之原處分為違法，因系爭開發案之投資現已訴外人臺北雙星公司所取代進行，無回復再由原告系爭投資申請成立之專案公司即臺灣南海公司續為開發事業之可能，否則將對公益造成重大危害。從而，原告先位提起課予義務訴訟，已經無法達成其獲核准成立專案公司參與系爭開發案之目的，而欠缺權利保護必要，應予判決駁回。
（二）備位訴訟部分，原處分經核於法並無違誤：
⒈應適用的法條及法理的說明：
⑴本件備位訴訟關於確認原處分為違法之訴，因原告提起本件確認利益在於原處分認定其有受大陸地區政府或人民經由香港南海公司掌控或影響臺灣南海公司營運之疑慮，因而否准系爭投資之申請。原處分上開否准投資理由，對香港南海公司商譽有所影響，故而有即受確認判決的法律上利益。就此而言，關於原處分事實認事用法是否有誤，其裁判基準時應以原處分作成時為斷，合先敘明。
⑵按外國人在憲法上一般而言得作為基本權之主體，就如同法人相對於自然人而言也得為基本權主體一般，並無疑義。但外國人在不同類別基本權受憲法保障範圍與強度如何，仍得本於事理而有正當合理的差異。亦即在什麼條件下外國人得享有憲法對何等基本權的保障，不一而論。尤其本國人與母國間長期、緊密的連結，以及國家與國民間相互的責任，憲法對本國人本得賦予相對於外國人特殊的基本權保障地位。而外國人受我國憲法保障的基本權地位，原則上始於其進入我國主權有效所及，亦即憲法規範效力有效所及的領域內，或其基本權保障對象（例如財產）在上述領域範圍內，才有由我國憲法保障其基本權的意義。正如同比較憲法或國際人權法上，外國人合法進入他國領土內，在該國領土內即享有遷徙往來之自由及擇居之自由（公民與政治權利國際公約第12條第1項規定參照），但並未如同國民享有歸返
本國之基本權利（同公約同條第4項規定參照），得請
求入境他國權利，關於外國人入境他國通常為各國家主權行使行為，外國人並未享有當然得以遷徙進入他國之基本權利（難民是否具有進入他國避難之人權，為少數需特別探究之例外）一般，外國人在我國憲法規範效力所及領域內，已擁有財產者，該財產固應受憲法對其財產權之保障；但外國人使用收益處分域外之財產，欲進入我國領域內投資，則不能等同視之。一般而言，外國人利用其域外財產進入他國投資者，關係此涉外經濟力量對他國領域內經濟、政治、社會、文化，甚至國防安全等各層面的廣泛評估，此等涉外經濟力量在何等條件下得以進入他國主權領域內發揮上述影響，向來屬各國就其領域內經濟事務的主權決定事項，各國基於主權作用，對此通常享有廣泛的裁量形成空間。是故，除非國際間就此主權事項有自願退縮性協議，例如歐盟國家基於經濟上單一市場理念，共同訂定人、貨暢流之各項條約；否則，此等主權自由形成事項，難認外國人向他國主張享有財產權保障之地位，得請求他國必須開放讓其入內投資。同理，外國人得否進入他國領域投資，既屬各國家主權裁量決定事項，非各國憲法保障其財產權的範疇，自非得另以營業自由、工作權或職業自由等不同權利態樣予以主張。就此而言，原告主張其身為外國人，欲投注資金進入我國從事系爭投資，此外國人對我國投資權利，源自憲法對工作權與財產權之保障，屬憲法第22條規定保障的基本權利等語，並提出眾多比較法文獻，但經本院核閱後，發現都缺乏得以支持其主張的學理或論證基礎，其主張並不可採。而香港於西元1997年即86年歸屬於中共政權統治，香港地區並非憲法增修條文第11條所稱中華民國自由地區，非屬我國憲法規範秩序有效所及之領域，已屬憲法增修條文上開規定所稱大陸地區之一部，而大陸地區則是中國共產黨（下稱「中共」）長期統治的區域，中共政權否認我中華民國在自由地區即臺灣地區之主權，並持續準備以武力侵滅我國自由民主憲政秩序，更長期利用各種政治、經濟、文化的統戰手段，干擾我國家政治、經濟、社會體制的正常運作，乃世界上對我國最具敵意之政權，此為國際週知之情。參照憲法增修條文第11條規定容許就大陸地區（含香港在內）人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別規定，香港澳門關係條例（下稱「港澳關係條例」）第31條前段更規定：「香港或澳門居民、法人、團體或其他機構在臺灣地區之投資，準用外國人投資及結匯相關規定……。」因此，香港法人進入我國投資
之容許性，其地位應等同於外國人，並不享有憲法基本權的保障地位。
⑶如前所述，外國人得否利用其境外財產進入我國境內投資，乃我國主權享有高度裁量形成空間而非憲法對外國人基本權保障之事項。因此，我國立法者代表國民主權透過其立法裁量，透過外資條例所形塑外國人進入我國投資容許性的相關規範，就是本院判斷系爭投資應否准許的司法審查基準，此參外資條例第1條規定：「外國
人在中華民國境內之投資、保障、限制及處理，依外資條例之規定。」即明。而外資條例所稱之外國人，參照同條例第3條第1項規定，包括外國法人。同條例第4條
第2款規定：「本條例所稱投資如下：……二、在中華民
國境內設立分公司、獨資或合夥事業。……」第5條規定
：「投資人持有所投資事業之股份或出資額，合計超過該事業之股份總數或資本總額三分之一者，其所投資事業之轉投資應經主管機關核准。」第6條第1款規定：「依本條例投資，其出資種類如下：一、現金。……」第7
條規定：「（第1項）下列事業禁止投資人投資：一、
對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。二、法律禁止投資之事業。（第2項）投資
人申請投資於法律或基於法律授權訂定之命令而限制投資之事業，應取得目的事業主管機關之許可或同意。（第3項）第1項禁止及第2項限制投資之業別，由行政院
定之，並定期檢討。」第8條第1項至第3項規定：「（
第1項）投資人依本條例投資者，應填具投資申請書，
檢附投資計畫及有關證件，向主管機關申請核准。投資計畫變更時，亦同。（第2項）前項投資申請書格式，
由主管機關定之。（第3項）主管機關對於申請投資案
件，應於其申請手續完備後1個月內核定之；牽涉到其
他相關目的事業主管機關權限者，應於2個月內核定之
。……」第10條第2項規定：「投資人轉讓其投資時，應
由轉讓人及受讓人會同向主管機關申請核准。」第17條規定：「投資人所投資之事業，其法律上權利義務，除法律另有規定外，與中華民國國民所經營之事業同。」⑷由上開規定可知，外資條例所形塑外國人進入我國境內投資之政策，是採事前許可制，且對照外資條例第5條
、第10條第2項關於轉投資或外國投資人投資後將其投
資轉讓等，均須向主管機關申請核准，以及外資條例第8條第1項後段關於投資計畫變更時，也應申請核准；而同條例第7條第1項、第2項之禁止或限制事項，原屬法
定明確不准投資事項，本無需另藉事前許可制度以資掌控。綜合而言，同條例第8條第1項前段所稱外國人投資的事前許可審查，是立法者有意授權被告，逐案對外國人投資此等涉外經濟力量如何對我國經濟、政治、社會、文化，甚至國家安全等各層面產生之影響，予以廣泛綜合評估後，再作成高度裁量形成性的實質審查決定。再者：
①外國人至我國投資，在經主管機關即被告逐案裁量核准以後，該在我國領域內受准投資之事業，其法律上權利義務，原則上固與我國民所經營之事業相同（外資條例第17條規定參照），而得為憲法保障財產權或營業自由之對象。
②然而，在經主管機關依外資條例第8條規定程序逐案核
准前，外國人投資我國的容許性如何，仍有待主管機關個案裁量決定，外資條例同條規定也僅於第3項設
有審核期間的限制，以避免行政恣意，且憲法並未授予外國人對我國投資容許性享有基本權保障地位，已如前述，外資條例將此國家主權裁量事項又授權主管機關個案決定，顯然也並未賦予外國人在何等特定條件下，得請求主管機關應准許其投資的法律上地位。換言之，外國人投資我國之容許性如何，外資條例第8條或相關規定並非具有保障特定外國投資人權益目
的性質的保護規範，外國人就其投資我國的容許性，依外資條例的規範框架，並不具有請求權的地位（關於此點，可參見司法院釋字第469號解釋理由關於公
法上請求權利之判斷）。
③因此，被告對外國人投資核准與否之審查決定空間，絕非僅止於判斷其所投資的對象事業，是否屬於外資條例第7條第1項所禁止之事業，或依同條第2項規定
，是否未經目的事業主管機關許可或同意。相對地，被告依外資條例第8條第1項對於外國人投資是否核准的逐案裁量，除了對象事業的禁止或限制之外，同前所述，自仍得就此等涉外經濟力量如何對我國經濟、政治、社會、文化，甚至國家安全等各層面所產生的影響，予以廣泛綜合評估後，再作成高度裁量形成性的實質審查決定。於此，最高行政法院104年度判字
第91號判決，亦有相類見解稱：「……外國人投資之轉
讓，除是否有利於我國之經濟發展外，其是否會對國家安全、公共秩序、公共利益、善良風俗或國民健康造成不利影響，亦屬主管機關行使裁量之考量因素，此乃依此項事務之性質所當然之解釋。蓋殊難想像當外國人投資之轉讓，對國家安全、公共秩序、公共利益或善良風俗會造成不利影響之不利益，大於有利我國經濟發展之利益時，主管機關可不論該不利影響而予以核准。惟在具體個案，外國人投資之轉讓，是否會對國家安全、公共秩序、公共利益或善良風俗造成不利影響，則屬事實認定之問題。……」等語，可供參
照。
④至於法治國原則下，任何國家作用均應受法之羈束。而外國人投資申請未受主管機關核准，使其為投資準備所投入者受有損害，現行行政訴訟實務向來准許外國投資人對主管機關之否准決定提起行政訴訟救濟，使行政法院得以審查主管機關否准處分之適法性，有助於監督主管機關依法行政，避免其濫權恣意，司法審查仍得就被告關於外國人投資准否之裁量決定，究竟是否出於何等管控涉外經濟力量之合理目的，或僅屬恣意之決定，核准外國人投資與否之手段與其目的達成間，是否具有合理關聯等，就被告個案准否之決定是否符合比例原則、平等原則等，審查其適法性。但就外資條例第8條第1項規定並未如同傳統的條件式規範，以具體明確的構成要件，設定應否准許法律效果的前提條件而言，有鑑於法律明確性原則的基礎，本源自憲法第23條所寓法治國原則，乃為防免人民基本權利受國家公權力之恣意侵害（關於此點，可參見許宗力，論法律明確性之審查，收於「臺大法學論叢」第41卷第4期，第1689-1690頁，以及司法院釋字第636號解釋），且由外資條例之立法目的與法體系整
體關聯性觀點，主管機關核准外國人投資與否，仍須視其投資對我國經濟、政治、社會、文化，甚至國家安全等各層面，是否因此肇生國家安全、公共秩序、公共利益或善良風俗之不利影響而定，且其決定本不得違反比例原則或平等原則，已如前述，故主管機關之准否決定，並非難以理解，也非有意投資之外國人不得預見，復可經由司法審查加以認定及判斷，應認並不違反法律明確性原則（關於法律明確性原則的判斷標準，參見司法院釋字第709號解釋理由）。況且
，法治國原則下，依法行政原則講究對行政行為的法之控制，本非必以條件式法規範始得行之（關於此點，請見陳愛娥，行政法學的方法--傳統行政法釋義學的續造，收於月旦法學教室雜誌，100期，100年2月
，第78-91頁），難認外資條例第8條第1項規定有違
反法律明確性原則。原告主張被告依外資條例第8條
規定對系爭申請，除同條例第7條第1項、第2項關係
投資對象事業之禁止或限制外，僅得就申請程式進行形式審查，不得就其他實體事項為審查後否准之裁量決定；若得進行實體裁量決定，外資條例第8條即違
反法律明確性原則等語，經核均源自於外國人投資在我國法律地位之誤解，並不可採。
⑸至於原告雖另主張依「兩岸投資促進協議」、「中馬投資保證協定」以及「服務貿易總協定」等（下稱「投資涉外協定」），均保障被告就系爭投資申請之准否決定，應採「最惠國待遇」或「國民待遇」原則，對我國國民投資而言，外資條例第8條規定明顯違反法明確性原
則，故被告就系爭投資申請之審查，不得為實體裁量決定等語。但查原告所舉投資涉外協定，其中所謂「最惠國待遇」或「國民待遇」之相關協議，究其文義均僅針對業經主管機關准予投資之商品或服務所應受之待遇，類同前引外資條例第17條之規定，尚難依此等投資涉外協定，限定被告依外資條例對類似系爭投資之外國人投資申請所享有的裁量決定空間，併此敘明。
⒉原處分以系爭投資對國家安全有不利影響，而不予核准，經核並無違誤：
⑴經查，香港南海公司、馬頓公司為各依香港地區法律、馬來西亞法律組織並在上開地區與國家成立、登記的公司法人，有該二公司登記基本資料、原告二人在系爭投資申請書所填載投資人資料，授權代理人申請系爭投資之授權書內自陳公司組織狀況等在卷可查（見本院卷一第119-121頁、原處分卷第3、17-23頁）。而其等以分
別匯入資金而在我國境內合資設立新專案公司即臺灣南海公司，俾以該新專案公司與臺北市政府簽訂系爭開發案投資契約的方式，在我國境內從事系爭投資。參照前開說明，即應依外資條例第8條第1項前段規定，向被告申請核准後，始得為之。
⑵系爭投資是開發、經營系爭開發案的事業，該開發案事業則是關於臺北車站特定專用區C1/D1土地開發，涉及
臺北市西區門戶計畫建設，亦即在上開特定專用區土地上起造與機場捷運A1車站共構之建築物，並於建造完成後，與土地所有人間依「臺北市○○○○區大眾捷運系統土
地開發權益轉換原則」辦理建築物產權之權益分配，並與第三方營運人與捷運局簽訂營運契約，取得一定期間於建築物內經營商場、出租辦公室或興辦旅館等經營權利，此參卷附投資人須知（見原處分卷第109-110頁）
、系爭開發案投資契約書及營運契約書（見本院卷一第157-192頁），以及原告系爭投資申請所述投資計畫（
見原處分卷第6頁）即明。經核系爭投資所從事的事業
，固然非屬行政院依外資條例第7條第3項授權所訂定之「僑外投資負面表列—禁止及限制僑外人投資業別項目」所列，應受同條第1項禁止或同條第2項限制之事業（見同卷第131-135頁）。然而，同前所述，被告對於系
爭投資是否核准之審查，並非僅止於判斷投資對象事業是否屬於外資條例第7條第1項、第2項所禁止或限制的
業別，尚得及於系爭投資此等涉外經濟力量，在我國經濟、政治、社會、文化等各層面，如何產生對國家安全、公共秩序、公共利益、善良風俗或國民健康之影響，因而為廣泛綜合評估的裁量決定，只是該裁量不得有怠惰或濫用之情事。
⑶經查，系爭開發案所開發建造，連通臺北車站並與機場捷運A1車站共構的建築物，位於臺北車站特定區內，乃附近捷運、高鐵、臺鐵、汽車客運等項大眾交通運輸系統匯聚的交通樞紐處，且臺北市政府原計畫以所開發建造之建築物的街廓為核心，西起環河北路，東至中山北路，北至市民大道，南至忠孝西路的區域，營造所謂「西區門戶計畫」，並在整體空間規劃中，將歷史意象之文化產業質能納入人行環境塑造塑造中，有臺北市政府都市發展局104年1月15日新聞稿在卷可參（見訴願可閱覽卷第128頁）。由此可知，經核准之投資人投資參與
系爭開發案，其投資事業之進行，對上述區域交通樞紐及公共空間歷史文化形塑等涉及政治經濟、社會文化層面功能的建構與發揮，均有關鍵性之影響。若外國人在此投資中，濫用其涉外經濟力量，消極不為履約，或在履行系爭投資之開發建設、營運過程中，積極地利用履約機會，從事有害於國家安全、公共秩序、善良風俗或其他公共利益之行為，因系爭開發案計畫為此空間開發所建構之交通與人文匯集條件，勢必將使危害更形擴大。而系爭開發案此等情境，無疑也成為對我國具有明顯或潛在敵意之他國或境外勢力，得以利用參與該開發案投資之機會，加害於我國國家利益的客觀條件。因此，若外國人對系爭開發案之申請投資，可能創造或加劇上述風險者，被告自得否准其投資，以維護我國經濟、政治、社會、文化等各層面，不因外國人投資而受此涉外經濟力量之危害。且若依此考量作成否准決定，經核其目的合理正當，手段與目的間也有合理關聯，難認有違反比例原則或平等原則。
⑷而大陸地區為對我國有武力侵略敵意之中共政權所統治區域，已如前述，故外國法人對我國之投資，若易受大陸地區中共政權之影響，不論該影響來自於法人內部之股權或其他組織結構的因素，或因法人外在面臨之經營環境本易受中共政權施行政策的影響，均可能因此使外國人投資因而消極未履行投資承諾，或藉此進入我國境內的涉外經濟力量，積極從事危害我國國家安全、公共秩序的行為，均足以造成我國政治、經濟、文化、社會、國家安全秩序受中共敵意政權破壞的惡害結果，且系爭開發案在交通樞紐位置建構的交通、人文匯集情境，勢必使此危害更形擴大，此由今（111）年8月初中共政權在我國鄰近海域進行軍事演習期間前後，我國鐵路車站交通訊息公告螢幕之來源網址，遭不明網路駭客入侵，並刊登咒罵美國眾議院議長來訪之統戰推播訊息，更可得清楚證明，也顯示此等交通、訊息樞紐處所，已成為境外敵意政權發動惡意訊息攻擊的優先場域。被告基於國家整體政治、經濟、社會、文化對外防止敵意政權入侵破壞的安全考量，為管控涉外經濟力量對上述國家整體安全可能造成惡害之風險，依外資條例第18條第1
項前段規定所為之綜合裁量，參照前開說明，自得否准該外國人的投資。
⑸經查：
①香港南海公司於系爭投資申請書對自己簡要背景之說明已陳稱，該公司為南海控股公司100％全資控股子公
司，且香港南海公司主要業務為土地房地產開發與物業管理服務等業務，且業務主要是透過旗下子公司進行，分別由深圳半島城邦房地產開發有限公司、廣州東境新城房地產開發有限公司等負責不動產開發業務，以及由深圳市半島城邦物業管理有限公司負責物業管理。因業務均透過旗下子公司進行，故無編制員工，營收也來自上述旗下子公司（見原處分卷第3-4頁
），由此已顯現香港南海公司的業務，均由位在中國大陸地區之子公司以其等編制員工進行，營收也來自大陸地區。再者，卷附香港南海公司母公司南海控股公司107年財務報表附註說明中的確記載該控股公司
「雖在百慕達註冊成立，但於當地並無任何業務，集團大部分業務及員工均位在中國內地，因此，就作出香港財務報告準則第8號『經營分部』之披露而言，本
集團視中國內地為本集團之註冊國家。」等語（見本院卷一第499頁），此段敘述重點在於南海控股公司
的大部分業務及員工均位在大陸地區，此與香港南海公司相同，不論該段說明所謂「註冊國家」（country of domicile）原意是否較接近於「所在國家」，
都徵顯香港南海公司及其母公司南海控股公司等，於外在經營環境上，與大陸地區市場淵源極深，脫離該市場，即無業務、營收或營運人力。於此情形下，倘若中共政權對香港南海公司或其母公司南海控股公司之營業行為有所要求，使其得以利用系爭投資，在系爭開發案開發建設或嗣後營運階段，配合中共政權之統戰政策，以中共獨裁政權之政經體制而言，斷無拒絕之可能，單以此論，參諸前述系爭開發案在交通、人文匯集之條件，已顯見系爭投資對我國整體國家安全所隱含的高度危害風險。
②參照卷附南海控股公司107年之年報記載：
A、大陸地區人民劉榮前曾在中共政權之政府部門內工
作，98年3月起就出任該公司之執行董事及執行委員會成員，107年2月間起擔任該公司的行政總裁（見
本院卷一第483頁）。
B、南海控股公司董事會轄下之「執行委員會」，其職
責為「策劃、釐定、批准、實施、處理、安排、審
核及修訂該集團之所有政策、營運、企業管治職能
及內部監控，確保向高級管理人員之授權清晰界定
及具透明度之流程系統有效地運作及受監控。」，107年該「執行委員會」並曾舉行3次會議，會議工作包括審閱該集團各分部之財務表現、檢討該公司的
企業管制政策及常規，並就該集團之戰略佈局作出
決策等（見本院卷一第489頁）。且依卷存「執行委員會職務範圍」可知（見同卷第209-210頁），此委員會成員由南海控股公司董事會自公司之執行董事
及高級管理層中委任，董事會成員均有權出席執行
委員會之會議，其職權可獲董事會不時地授權計畫
、決定、執行、處理及安排其職權範圍內一切活動
，其中第10點更記載：「董事會賦予委員會的以下
權力：（a）所有一般性權力以管理及控制本公司及其附屬公司（「本集團」）的日常運作……（b）可行
使所有其他權力及履行其他行動，猶如董事會行使
及履行……（c）除上述（a）及（b）項指出必須由董
事會處理及批准的事宜或行使的權力外，委員會獲
授權計畫、決定、批准、執行、處理、安排、審閱
及修改一切本集團的政策、營運及內部監控……」等
語。由此更見南海控股公司內由董事與高階管理人
所組成的「執行委員會」，雖然並非等同於董事會
，但對該公司營運所享有之主導權限仍然甚鉅，可
管理及控制該公司及其附屬公司之日常運作，亦可
決定、執行一切政策、營運及內部監控，甚至可猶
如董事會行使權力，顯足以影響南海控股公司之營
運、政策方向。然而，由南海控股公司該份年報所
載董事或高級管理人員履歷詳情可知（見同卷第483-489頁），該公司「執行委員會」成員共5人，其中劉榮、陳鳴飛、薛伯英、趙蕾等4人均為大陸地區人民，且薛伯英即香港南海公司董事兼總經理，更曾
於大陸地區廣州市建設委員會工作，而劉榮兼為南
海控股公司行政總裁，負責該企業集團文化與傳播
服務業務，陳鳴飛同時擔任南海控股公司旗下子公
司即中國數碼信息有限公司（下稱「中國數碼公司
」）之執行董事及總經理，並自107年1月起為中國
數碼公司行政總裁，而趙蕾同時擔為香港南海公司
的董事。
C、凡此可見，大陸地區人民劉榮等人在南海控股公司
或香港南海公司內，具有相當高階之管理地位，且
其等透過在南海控股公司之董事、行政總裁、執行
委員會過半數以上委員組成，或兼為香港南海公司
董事、總經理等職務身分，當得以實際影響香港南
海公司或其母公司南海控股公司之日常業務營運。
而此等公司日常業務營運事項，即使公司董事會或
股東會仍保有最終決定權，但公司一般業務營運之
常情，本鮮有逐事交付董事會或股東會決議同意才
行之情事，依此等大陸地區人民所居職務身分，仍
應認足對香港南海公司參與系爭開發案之投資，亦
有相當之決斷影響力，而其等身分背景，亦有曾在
中共政權官方組織工作之經歷，則大陸地區涉外經
濟之敵意勢力如透過系爭投資，對我國系爭開發案
予以消極阻擾或積極施以侵害，其風險顯然存在。
③由前述香港南海公司及其母公司南海控股公司之內部決策組織結構，以及外在經營環境而論，已顯見香港南海公司參與系爭開發案之投資，含有受中共敵意政權危害我國家安全的高度風險。此外，南海控股公司曾於98年間向南海控股公司旗下子公司中國數碼公司借貸港幣16億4,550萬元，至107年底尚欠本金港幣10億0,585萬8,000元及利息港幣1億2,125萬4,000元，
為擔保該借款債權，即由南海控股公司將香港南海公司全部股權質押予中國數碼公司，此有中國數碼公司107年年報記載可參（見本院卷一第525頁）。換言之，香港南海公司或南海控股公司有債務信用風險時，中國數碼公司即可行使上述股權質權。而南海控股公司107年年報記載，107年收益約港幣9億7,434萬5,000元，106年收益則約港幣16億0,243萬5,000元（見同卷第493頁），相比之下，收益下降約39.2％〔（1,602
,435,000-974,345,000）÷1,602,435,000 =0.3919（小數點以下4捨5入）〕。南海控股公司並因此於108年
3月6日依香港聯合交易所有限公司證券上市規則發布有「盈利警告」，宣示至107年12月31日，年度集團
溢利，相較於至106年12月31日止年度溢利減少約25％
至44％（見同卷第533頁），顯示南海控股公司整體經
營、財務狀況確有衰退現象，中國數碼公司有可能實行對香港南海公司股權之質權。而中國數碼公司107
年年報又記載，中國數碼公司原有董事7人，其中劉
榮、陳鳴飛、江平、肖遂寧等4人為大陸地區人民，
已超過董事會成員半數（見同卷第521頁）；另公司
執行董事3席中，劉榮、陳鳴飛2席為大陸地區人士，且分別擔任主席及行政總裁職務（同卷第527頁）；
另董事會所成立3個董事委員會中，審核委員會、薪
酬委員會3席董事中有2席（江平、肖遂寧）、提名委員會5席中有3席（劉榮、江平、肖遂寧）均為大陸地區人民，均超過其成員二分之一（見同卷第529、531頁）。由此均足見，大陸地區人民對中國數碼公司已具有控制力，若中國數碼公司行使上述股權質權，成為香港南海公司之母公司，則香港南海公司對系爭開發案之投資，甚至已符合陸資許可辦法第3條第2項第2款規定大陸地區投資人的要件。至於中國數碼公司
嗣後於被告作成原處分前，雖於108年5月31日公告增加2席非大陸地區人民董事（鄭志宏、何養能，見同
卷第535頁），使其董事會總席次增加至9席，並使非大陸大區人民董事席次增加至5席而超過半數，另新
增非大陸地區人民（何養能）為上述3個董事委員會
之成員（見同卷第535-537頁），使其中審核委員會
、薪酬委員會委員增加至4席，另提名委員會委員增
加至6席，而使其中大陸地區人民不超過二分之一。
然而，此舉與我國時任立法委員徐永明於同年5月23
日於立法院經濟委員會質詢，質疑中國數碼公司為「陸資」之時間緊接（見同卷第539-541頁），該等董
事席次之增加，是否僅為規避之舉，亦非無疑。何況，即便於上開人事調整後，中國數碼公司執行董事3
席中，仍有超過2分之1之2席（劉榮、陳鳴飛），為
大陸地區人士所擔任（見同卷第537頁），且其董事
會所成立之審核委員會、薪酬委員會委員及提名委員會等3個董事委員會中，大陸地區人民仍均占二分之
一之席次（審核委員會、薪酬委員會委員中4席占2席，另提名委員會委員中6席占3席，如前述）。凡此，均顯示，因對本件申請系爭投資之投資人香港南海公司有股權質權，有可能成為該公司母公司之中國數碼公司，其營運、財務、人事方針等，實際上均為大陸地區人民高度參與及掌控。
④前述關於香港南海公司內部股權或人事組織結構上，易受大陸地區人民掌控之情事，是在審認該公司身為系爭投資之申請人，是否因此等法人內部因素，而有遭中共敵意政權利用系爭投資之涉外經濟力量，藉由系爭開發案危害我國家安全的情事。這與香港南海公司究竟是否符合陸資許可辦法所定之大陸地區投資人的要件，並無直接關聯。即使香港南海公司曾經主管機關審認不屬大陸地區投資人，而是適用港澳條例並準用外資條例的香港投資人，本件被告仍有權依外資條例第8條第1項規定，審查此等外國人投資是否有因法人內、外因素，致有受中共敵意政權影響而為害國家安全的情形。原告主張上述有關香港南海公司內部股權或人事組織結構因素之考量，違反之前認定上開公司並非大陸地區投資人之決定的構成要件效力、信賴保護原則、行政自我拘束原則等，均不足採。
⑤系爭開發案是在臺北車站特定區之交通、訊息樞紐處，開發形塑具有歷史文化意義之公共空間，已如前述，且系爭投資申請合資設立的新創公司即臺灣南海公司，登記預定營業之項目，包括一般廣告服務業、電子資訊供應服務業等，此等經營項目將使系爭投資若予許可後，原告將可利用臺灣南海公司在系爭開發案的後續公共空間營運中，主導此等公共空間之廣告、電子公告螢幕之資訊提供。然而，依香港南海公司母公司南海控股公司107年年報之記載，該集團「透過
旗下大地傳播、南海發展和中國數碼持續深根於文化與傳播服務、房地產開發及企業雲服務領域」，且大陸地區人民劉榮擔任公司之執行總裁，並負責該集團之文化與傳播業務（見本院卷一第473、483頁）。因此，系爭投資若經核准，確有大陸地區人民於未來透過南海控股公司、系爭開發案之投資人，進而影響臺灣南海公司在上述公共空間從事文化傳播事業的決策方針。
⑥至於被告作原處分前，原告已藉由系爭投資申請，將其應依外資條例核准申請之理由予以敘明，且數度以函復或電子郵件之方式，向被告說明關於香港南海公司、南海控股公司股權架構，或該等公司有無受大陸地區人民影響等情事，有此等函復及電子郵件影本等存卷可按（見原處分卷第111-234、239-245、417-536頁），亦即投審會決議不予核准之主要考量，在決
議前已使原告對之有陳述意見的機會，充分保障其聽審權，並無程序瑕疵。原告主張原處分作成前未使其有表示意見的機會，而有程序瑕疵，也不可採。
⑹綜上所述，香港南海公司作為系爭投資申請人之一，其因內部100％持股之母公司南海控股公司的股權結構、人
事組織，股權質押予大陸地區人民對其營運有實質影響力之中國數碼公司，南海控股公司在大陸地區的文化傳播事業力量，又可能藉由系爭投資參與系爭開發案等因素，以及外部業務經營環境上，易受中共政權政策影響等因素，均使系爭投資有可能使大陸地區中共政權或人民有經由香港南海公司掌控或影響臺灣南海公司在系爭開發案營運，且系爭開發案為國家重大公共建設，位處首都重要交通與文化訊息交流之樞紐，系爭開發案之經營時間也具有相當年限，進而在政治、經濟、文化等各層面影響我國整體國家安全而有高度風險，則投審會基於風險控管、國家安全、公共利益等因素考量下，認定系爭投資對國家安全有不利影響，因而裁量決議不予核准，並由原處分作成不核准系爭投資申請之決定，經核其認事用法並無違誤。
七、綜上所述，原告先位課予義務訴訟部分欠缺權利保護必要而顯無理由；備位訴訟部分，原告主張各節均不可採，原處分否准原告系爭投資申請並無違誤，原告仍執前詞，聲明訴請確認原處分為違法，經核也無理由，均應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、判決結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111　 年　　8 　　月　　18　 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　 許麗華
法 官　 郭淑珍
法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　8 　　月　　22　　日書記官 朱倩儀