109年度訴字第452號｜行政：都市計畫｜裁判日期：111 年 03 月 03 日

臺北高等行政法院判決 109年度訴字第452號111年1月20日辯論終結原告史晏瑄訴訟代理人劉緒倫律師劉力維律師蘇意淨律師被告新竹市政府代表人林智堅（市長）訴訟代理人陳修君律師楊育叡王麗芬參加人台灣基督長老教會馬偕醫療財團法人代表人蕭聰穎(董事長) 訴訟代理人徐正坤律師輔助參加人新竹市華夏金城公寓大廈管理委員會代表人彭照威輔助參加人趙露明上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國109年2月25日台內訴字第1090007373號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：參加人代表人原為胡志彊，於訴訟進行中變更為蕭聰穎，茲由其具狀（本院卷三第173頁）聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：緣被告以民國105年12月26日府都更字第10501792481號公告發布實施「變更新竹（含香山）都市計畫（部分機關用地、綠地用地、住宅區為醫療用地、社會福利設施用地、商業區、綠地用地及住宅區）（配合新竹市建功高中南側更新地區都市更新計畫、兒童醫院及公共住宅）」(下稱105年主要計畫）及「變更新竹（含香山）都市計畫（東側地區）細部計畫（部分機關用地、綠地用地、第1種住宅區為醫療用地、第2種商業區（附）、綠地用地、道路用地及第1種住宅區）（配合新竹市建功高中南側更新地區都市更新計畫、兒童醫院及公共住宅）案」（下稱105年細部計畫），將原屬軍事機關用地（編號機31）、位於上開計畫範圍內坐落新竹市光復段693-3、694地號、面積0.87公頃之土地（下稱系爭土地），劃定為醫療用地，並擬設置為兒童醫院，容積率為250％。被告依促進民間參與公共建設法(下稱促參法)之規定，於106年2月辦理「新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案」（下稱系爭BOT案），由參加人於106年6月經評選為最優申請人。被告與參加人於同年9月7日簽訂新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案投資契約（下稱系爭BOT契約），嗣因參加人基於營運規劃需求，於107年8月13日依約向被告申請兒童醫院容積率調增為450％暨提出都市計畫變更之申請，被告以108年1月7日府授衛企字第1070029025號函同意，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，擬定「變更新竹市都市計畫【配合新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案調整部分土地使用分區管制規定】案」（下稱108年主要計畫）暨「變更新竹（含香山）都市計畫（東側地區）細部計畫【配合新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案調整部分土地使用分區管制規定】案」（下稱108年細部計畫），變更內容為將系爭土地容積率提高為450％。並依都市計畫法第19條規定，辦理108年主要計畫暨細部計畫公開展覽及說明會，108年主要計畫嗣經內政部以108年11月15日內授營都字第1080820357號函核定；細部計畫則經被告都市計畫委員會108年3月29日第267次會議審議通過在案。被告遂據以108年11月20日府都計字第1080173640號公告發布實施108年主要計畫暨細部計畫。原告為鄰近系爭土地之華夏金城社區居民，認參加人於系爭土地上興建新竹馬偕兒童醫院（下稱系爭兒童醫院）將造成其權利之侵害，並不服被告上開108年11月20日公告108年細部計畫將系爭土地容積率250％增加為450％部分（下稱原處分），提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟（另針對108年主要計畫部分，訴由本院109年度訴字第1158號另案審理中）。三、本件原告主張略以：㈠原告就原處分具有法律上利害關係而得提起救濟： 1.司法院釋字第774號解釋理由書意旨，都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，仍應許其提起行政訴訟以資救濟。本件原告為緊鄰系爭土地之華夏金城社區居民，而華夏金城社區與系爭土地僅6米巷道之隔，原處分大幅增加變更系爭土地上兒童醫院之容積率，系爭土地兒童醫療大樓興建營運後，其停車場入口位置及急診就診車輛均在原告居住之華夏金城社區北側出入口，嚴重影響原告從華夏金城社區北側出入口出入之交通通行環境，又該兒童醫療大樓之聯外動線規畫，其交通動線均在原告居住之華夏金城社區西側及南側出入口上，故原告居住之華夏金城社區所有對外出口之交通環境均因兒童醫療大樓興建營運而有所影響，進而對原告出入其所居住之華夏金城社區之交通及通行權利產生侵害。故被告機關作成調增系爭土地兒童醫療大樓容積率之原處分，擴大系爭土地兒童醫療之營運，自有侵害原告之交通環境之利益，並將影響原告之日照權、居住安寧權及環境、景觀、防災等權益、並導致空氣、水源、病菌等汙染及交通的惡化，此與司法院釋字第774號解釋之聲請人提出事實背景類似，則揆諸前揭司法院釋字及判決意旨，自屬因原處分而導致其權利或法律上利益受到侵害，而得提起救濟。訴願決定以原告不具有法律上利害關係云云而為訴願不受理，顯與前揭司法院解釋意旨不符。 2.原告居住之華夏金城社區「緊鄰」受原處分調增容積率之系爭土地，實際上受原處分影響甚大，自屬法律上權利或利益受到影響，且若依被告答辯理由，連居住社區「緊鄰」系爭土地之原告都無法提起訴訟進行救濟，則本案根本不可能有可以提起訴訟救濟之人，等於被告作成原處分後，卻沒有任何人權利受到影響而可以救濟，此與行政處分之法效性、人民訴訟權保障、司法院釋字第774號之意旨均不符合。故原告於本案中針對原處分提起訴願並依行政訴訟第4條第1項規定提起本件訴訟，係屬具有訴訟權能而為合法。㈡108年主要計畫之變更理由與都市計畫法之規範不符且具有重大明顯之瑕疵： 1.內政部於108年11月15日核定之108年主要計畫變更內容係就105年主要計畫書中有關「醫療用地」之建蔽率及容積率等土管規定相關文字予以刪除。惟查：依都市計畫法第15條第1項、第16條、第22條第1項規範體系觀之，都市計畫於內容上可區分為主要計畫及細部計畫，原則上前者係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部計畫之準則，後者則作為實施都市計畫之依據。是以，都市計畫法第22條雖規定細部計畫書應表明土地使用分區管制，但並不代表主要計畫書就不得表明土地使用分區管制，因主要計畫書既作為細部計畫之準則，則主管機關自得視不同情況，於主要計畫書中即表明建蔽率或容積率等土地使用分區管制限制，作為細部計畫應遵循之準則，此可由都市計畫法第15條第1項第10款即規定主要計畫書得表明「其他應加表明之事項」，及同法第16條規定「特定區計畫之主要計畫及細部計畫所應表明事項，得視實際需要…合併擬定」等規範內容即可得知。 2.被告於擬定105年主要計畫時，已因應當時情形將105年主要計畫中載明醫療用地建蔽率60%容積率250%，並敘明變更內容及變更理由，108年主要計畫未實質討論變更105年主要計畫中表明系爭土地建蔽率60%容積率250%之理由，僅以配合主細分離原則云云作為變更理由，顯與上開都市計畫法相關法令解釋不符。108年主要計畫之變更理由係為配合主細分離原則，而非「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，與都市計畫法第27條第1項第4款所規定之要件完全無關，故108年主要計畫以都市計畫法第27條第1項第4款作為法令依據，其變更理由卻完全與上開規定無關，該主要計畫顯有一般人一望即知之重大且明顯之瑕疵，依行政程序法111條第1項第6款之規定，108年主要計畫應屬無效之行政處分。 3.依被告原105年主要計畫書之分析，新竹市係欠缺醫療資源及公共住宅，並非缺乏商業區，被告卻將三塊土地中，面積最大之機32機關用地規畫為商業區，以面積最小，不到機32用地三分之一面積之系爭土地作為醫療用地，導致因兒童醫院土地面積不足，而有後續參加人申請調增容積率之爭議產生，足見被告並未選擇採取有助於解決新竹市欠缺醫療資源目的且侵害最小之方法，有違行政程序法第7條規定之比例原則。另「活動斷層線通過地區，當地縣（市）政府得劃定範圍予以公告，並依左列規定管制：一、不得興建公有建築物」，實施區域計畫地區建築管理辦法定有明文。而由經濟部中央地層調查所公告的新竹斷層圖，本件系爭土地上兒童醫院基地位於活動斷層帶500公尺內，鄰近活動斷層線，被告以此為市立兒童醫院公有建築之選址，亦有瑕疵。又依都市計畫法第18條至第23條之相關程序規定可知，辦理都市計畫之變更，應讓人民有程序參與之機會，108年3月29日被告都市計畫委員會第267次會議通過系爭主要計畫及原處分案後，遲未送請內政部審議，直至108年5月22日後，被告以完全不同且內容有重大差異之「變更理由」之主要計畫送請內政部審議，卻未將該送請內政部審議之版本辦理公開展覽及舉辦說明會，導致原告及附近居民無法知悉變更理由，更無法提出意見讓被告審議，故108年主要計畫及細部計畫係違反上開都市計畫法第19條及23條之規定而有所瑕疵。㈢原處分違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定： 1.查被告辦理原處分之法令依據，係因「配合醫療用地設置兒童醫院辦理，經被告認定符合都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理都市計畫變更」。惟原處分實係因參加人申請調增容積率從250%至450%，被告為配合參加人之申請，故擬定原處分（詳原證2附件1）。而系爭土地上規劃設置兒童醫院之方式，係以系爭BOT招標案由參加人自行籌措資金出資投資興建並為營運（原證7），而非由政府所興建，並無任何政府興建之重大設施或建設。故被告為配合參加人申請容積率調增案所為之原處分，並非為配合中央、直轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必須，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。被告公告實施辦理之原處分與都市計畫法第27條第1項第4款之要件不符，108年細部計畫卻援引都市計畫法第27條第1項第4款作為原處分之法令依據，即與法有違而有所瑕疵，應予撤銷。 2.依都市計畫法第5條之規定，都市計畫係依據現在及既往情況，預計25年內之發展情形而訂定之，被告原105年變更都市計畫亦應以此原則訂定，並規劃醫療用地之兒童醫院容積率為250%，而106年系爭BOT案亦以容積率250%進行招標，本件原處分所分析之現況環境，除了生育率微幅下降之外，並沒有外在環境變化，則在外在環境沒有特別變化之情況下，僅於3年時間，被告即依都市計畫法第27條第1項第4款迅行變更，將系爭土地設置之兒童醫院容積率由250%大幅調增至450%，該原處分顯無變更之必要性，與都市計畫法第27條第1項第4款迅行變更之要件不符合。 3.新竹市衛生局於105年10月委託完成「新竹市兒童醫院興建前置規劃作業委託技術服務案可行性評估期末報告書」（下稱可行性評估報告，乙證11)，其內容係建議提升系爭土地容積率至400%即可，而非建議「至少」提升至容積率400%，原處分卻將系爭土地調增至450%，顯已超出上開評估期末報告書之內容而無必要。且上開評估期末報告書(乙證11)係於105年10月完成，並建議系爭土地容積率提升至400%，惟內政部後於105年11月核定之105年都市計畫主要計畫(原證6) 內容卻將系爭土地規劃為建蔽率60%、容積率250%之醫療用地(原證6第43頁)。顯見被告機關及內政部當時已就容積率部分加以考量，並認定容積率250%已符合興建兒童醫療大樓等施政計畫之需求。被告卻在不到3年就以原處分推翻原105年主要計畫所認定之內容，原處分所提出之理由又與105年主要計畫大致相同，顯見原處分並不符合都市計畫法第27條第1項第4款必要性之要求。㈣原處分違反108年主要計畫之內容： 1.108年主要計畫雖依都市計畫法第27條第1項第4款作為法令依據，惟系爭主要計畫之變更理由及變更內容顯與上開法令之要件不合，顯有重大且明顯之瑕疵而為無效，已如上述。故原處分之擬定，仍應配合105年主要計畫之內容，且不得違反主要計畫有關容積率強度指導之規定，而原105年主要計畫內容係表明系爭土地規劃建蔽率60%及容積率250%之兒童醫院（原證6，第43頁），則原處分規劃設置建蔽率60%及容積率450%之兒童醫院（原證2，第32至33頁），即屬違反原105年主要計畫之內容，違反都市計畫法授權內政部訂定之都市計畫細部計畫審議原則之規定而有所瑕疵，應予撤銷。 2.縱認108年主要計畫有效，被告108年11月20日府都計字第1080173640號公告發布實施之主要計畫，其變更內容係載明：「本次計畫變更內容明細表詳表5-1。凡本次變更內容未指明變更部分，均以原計畫為準」（原證1，第45頁），其中表5-1並無刪除原105年主要計畫書所載明之「經內政部都市計畫委員會第883次會議決議，本計畫於細部計畫時，再儘可能讓量體建蔽率縮小及儘量留設開放空間，維持環境品質」等文字。是以，被告公告實施辦理之原處分，違反上述主要計畫規定之內容，除未縮小量體建蔽率外，更大幅提升容積率由250%增至450%，導致量體體積變大並影響周遭居民之生活品質，其原處分即有違反都市計畫法第2條及相關規定關於主要計畫及細部計畫之規範意旨，亦違反都市計畫法授權內政部訂定之都市計畫細部計畫審議原則第2點、第7點、第8點等規定之瑕疵而應予撤銷。㈤被告機關所擬定之變更都市計畫，亦無法得知其調增容積率至450%之必要性及合理性： 1.由原處分書附件5兒童醫院各樓層配置構想之3樓平面圖可看出（原證2，附件5，附39頁），參加人所規劃新建營運之兒童醫院大樓新增了「婦產科」、「生殖醫學中心」、「中醫科」等科別，惟被告與參加人原簽訂之系爭BOT案投資契約5.5.19條規範之醫療服務科別（原證8），僅有兒童醫療相關之科別，並無上述「婦產科」、「生殖醫學中心」、「中醫科」等科別，足見被告辦理原處分調增容積率，實際目的並非係為解決新竹市兒童醫療不足，而係為滿足參加人擴張營運之需求，惟參加人為民間團體，被告為配合參加人之私人營利上之需要而辦理變更原處分調增容積率，除違反原系爭BOT案公開招標之申請須知3.1.1之計畫緣起「本計畫擬以設置醫學中心級兒童醫院為目標」（原證7），更因原處分不具有公益目的而與都市計畫法之立法意旨有違而有所瑕疵。2.原處分將系爭土地規劃之兒童醫療院區容積率由250%調增至450%，無非係以新竹市衛生局委託技術顧問廠商進行可行性評估報告（105年11月）指出，基於照護需求完善性、永續經營及醫療產業變化迅速、參考國內外案例，考量基地面積小且要成為醫學中心等因素；建議在總病床數200床之情況下，提升容積率由250%擴充至400%（原證2，第25-26頁、附件四）。惟原105變更都市計畫規劃容積率250％，已經是規劃桃竹苗地區醫學中心級兒童醫院之前提下。106年被告與參加人就系爭BOT案所簽訂之投資契約5.5.17亦載明：「乙方應於營運開始日起…6年通過衛生福利部兒童教學醫院及醫學中心級兒童醫院評鑑…」（原證8）。是以，在計畫目標沒有增加、沒有改變的狀況下，明顯不需要提升容積率由250%至450%，至於原處分所述之其他理由，包含新竹地區出生率高、生育年齡晚導致幼兒疾病增加、重症需求、及醫院空間不足等變更理由，亦為原105年變更都市計畫中已加以考量，並於系爭BOT案申請須知（原證7）及投資契約（原證8）中均有約定，參加人既與被告達成系爭BOT案之合意，則被告自應督促參加人依契約內容完成工作，而非於投資契約簽訂後才為參加人之營運需求調增容積率，105年變更都市計畫既已對上開原處分所述之新竹地區出生率高、生育年齡晚導致幼兒疾病增加、重症需求、及醫院空間不足等變更理由有所規畫，則原處分調增兒童醫院容積率即無必要，故原處分調增容積率由250%至450%之理由論證已顯有瑕疵。 3.由被告機關提出審查意見第8點、10點可知，參加人所提出之變更都市計畫內容及理由，並未完整說明其調增容積率至450%對醫療公共利益與醫療資源供給面向有何影響(審查意見第8點)，對於變更後增加哪些規劃及功能，以及變更後增加空間與變更需求、理由之相關性說明，以及因而增進民眾的服務品質與公益性為何(審查意見第10點)，蓋若參加人所提出之變更都市計畫內容及理由已可完整說明上開內容，被告機關自無需於審查意見中再提出上述審查意見第8點及第10點之疑問。另由被告機關上開審查意見第12點：「依據變更主、細部計畫之各樓層空間規劃及面積表(表4-2-1)，1-10F樓地板面積均未扣除機房等可免計容積之面積，若依建築技術規則估計免計容積面積以15%之上限，本案容積率上限400%即可滿足目前規劃需求，擬請乙方說明其合理性」，顯見被告機關於審查時即對參加人申請調增容積率至450%有所質疑，且被告機關105年10月委託十方都市開發顧問有限公司（下稱十方公司）所做之可行性評估報告亦僅建議容積率調增至400%，被告機關卻以原處分將系爭土地調增容積率至450%，更顯見其無必要性。㈥爰聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。四、被告則以：㈠原告不具有本案之法律上利害關係，自無提起本件行政訴訟之權能： 1.108年主要計畫及細部計畫屬依都市計畫法第27條規定所為之個別變更，依司法院釋字第774號解釋意旨，原告如有因主要計畫及細部計畫變更而「致其權利或法律上利益受侵害」者，始得提起行政救濟。108年主要計畫及細部計畫係單獨就系爭土地「醫療用地」之法定容積率為變更，變更範圍內「全部土地均為被告所有」，未涉有原告之權利或法律上利益（乙證1，附件二、乙證2，附件二）；又系爭土地醫療用地與原告居住地址之住宅區隔有6公尺寬計畫道路用地，並與原告居住地址之建築物距離至少180公尺以上（乙證5），並按108年細部計畫之土地使用管制要點有關醫療用地建築退縮規定：「醫療用地：……南側鄰住宅區部分，應自住宅區境界線退縮留設10公尺之緩衝綠帶，其中本次變更之6公尺道路用地，計入前開10公尺緩衝綠帶範圍內。」（乙證3 ）可知，原告居住地址之住宅區與系爭計畫未來興建之兒童醫院仍有一定距離。又原告居住地址建物之住宅區，除位於未來預定興建兒童醫院之醫療用地「南側」（乙證5），於冬至日時太陽由南向北照射，原告位於南側之住宅區自不可能受北側預定興建之兒童醫院影響，又原告居住地址建物樓高13層樓，緊鄰該社區內多棟12層至13層樓高建物，且與未來預定興建地上10層樓兒童醫院之醫療用地相距至少180公尺以上（乙證5），綜觀上開各項實質環境空間條件，原告均不可能因未來預定興建之兒童醫院而有日照權上任何影響，爰原告主張其因受系爭醫療用地提高容積率致日照權受影響而有訴訟權能等語，顯為無理由。 2.揆諸司法院釋字第156號及第774號解釋，並參採最高行政法院103年判字114號判決見解可知，縱原告主張因系爭細部計畫提高醫療用地法定容積率而致其日照權、居住安寧權、環境、景觀、防災等權益受損，並導致空氣、水源、細菌等汙染及交通惡化等部分云云，仍尚屬單純事實上利益或反射利益受損害，難認其符合司法院釋字第156號及第774號解釋所指「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」者，並非法律上利益受損，自非屬訴願法第18條規定所稱系爭細部計畫之相對人或利害關係人，亦非屬行政訴訟法第4 條規定所稱之利害關係人，當然無提起行政救濟之權能，爰內政部前依訴願法第77條第3款規定作成訴願不受理之訴願決定，於法並無違誤，應予維持。㈡原處分並無違反都市計畫法第27條第1項第4款： 1.系爭BOT案係為配合被告施政計畫「新竹市兒童醫院興建營運移轉(BOT)案」（乙證4）之政策目標及實際營運需要，被告前以108年1月7日府授衛企字第1070029035號及108年2月1日府授衛企字第1080022548號函（乙證1，附件一、乙證2，附件一）同意系爭土地准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，符合「內政部92年12月22日研商修正都市計畫法第27條第1項3、4款之申請變更程序及認定核准機關事宜會議紀錄」略以：「３、都市計畫法第27條第1項第 4款『為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施』係指配合直轄市或縣（市）興建之重大設施，有迅行變更之必要，經直轄市、縣（市）政府參酌下列四項原則逕予認定者。……（１）已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者。……」（乙證6）之規定。有關原告主張本案以興建營運移轉（BOT）方式，由私人團體而非被告自行興建設置兒童醫院，不符都市計畫法第27條第1項第4款規定准予變更之要件一節，顯為無理由。 2.次查，108年主要計畫變更之目的，由該計畫書第肆章內容略以：「……(一)落實衛生福利部兒童醫院發展政策，提高兒童急重症照護品質、(二)提升新竹市之周邊地區病童就診的可近性，滿足北區醫療區兒童醫療需求，並提供各層級醫療機構的罕病與重難症病童轉介照護、(三)急重症轉診及醫療資源互補，與地區診所醫院互榮共利相互支援，有助推廣分級與轉診觀念，並提供24小時急診服務，彌補現況醫療缺口、(四)建構完整兒童醫療服務，規劃總病房數400床以上，提供完整25以上科別，並營造優質的訓練與學習環境，培育優良的醫護人才。……」（乙證1，第肆章）可稽，核與被告施政計畫之內容（乙證4）未有不合，爰108年主要計畫依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理迅行變更，核與上開法令規範並無違誤。至有關108年主要計畫之「變更理由」係參採都市計畫法第15條及第22條有關主要計畫及細部計畫應表明事項之分層規定予以調整，與108年主要計畫辦理「變更之目的（配合新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案）」是否符合都市計畫法第27條第1項第4款規定准予變更之要件，核屬二事，應不生關係。 3.又查，108年主要計畫及細部計畫考量「區域兒童醫療需求、基地現況、可行性評估報告、人口成長變遷、生育型態改變、急重難症照護需求、設置科別及醫療資源共用差異、其他醫院擴建情況」等因素（乙證1，第參章、乙證2，第肆章），提高系爭計畫醫療用地之法定容積率為450%，目的為設置醫學中心級兒童醫院，提供民眾優質兒童醫療，改善竹竹苗地區兒童醫療資源長期供需失衡問題，亟具維護整體公共利益之急迫性及必要性，核與上開都市計畫法之立法意旨及規定未有不合，並經被告都市計畫委員會第267次會議、內政部都市計畫委員會第948次及第954次會議審議通過在案。㈢原告主張108年細部計畫違反主要計畫內容一節為無理由： 1.查105年主要計畫書（原證6）所載內政部都市計畫委員會105年10月4日第883次會議決議略以：「……二、請於細部計畫時，再儘可能讓量體建蔽率縮小及儘量留設開放空間，以維持環境品質。……」等事項，係就系爭土地之「建蔽率」及「開放空間」等土地使用管制規定事項予以建議性原則，且被告於105年細部計畫書（乙證3，第壹拾章、第壹拾壹章）土地使用分區管制要點及都市設計準則等節，訂有「醫療用地之建蔽率不得超過60%」、建築退縮規定、及都市設計審議等相關規定，符合上開會議決議意旨。又本次系爭細部計畫僅單就醫療用地之法定「容積率」為變更，均無涉及原105 年細部計畫書已訂有之「建蔽率」及「開放空間」等相關規定，故原告主張系爭細部計畫違反主要計畫內容一節，顯為無理由。 2.有關原告所指108年主要計畫於公開展覽期間之版本與提請內政部都市計畫委員會審議之版本兩者相異，未另再辦理公開展覽及舉行說明會等程序一節，按都市計畫法第19條規定略以：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會……該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」可知，系爭主要計畫依被告都市計畫委員會108 年3月29日第267次會議決議略以：「本案除下列各點請依照出席委員意見修正外，其餘原則同意通過，主要計畫部分請逕送內政部審議：……」修正後，逕提內政部都市計畫委員會審議，未另再辦理公開展覽及舉行說明會辦理等程序，核與上開法令規範並無違誤。且上開所陳事項前均於本案公開展覽及審議期間由民眾（含原告等人）之陳情意見所提出，並經民眾親自出席被告都市計畫委員會第267次會議、內政部都市計畫委員會第948次、第954次會議陳述經委員充分討論，將民眾陳情意見處理決議納入歷次會議紀錄附件（乙證1 ，附件七、附件八；乙證2，附件六），並於後續實質設計與開發階段，依上開相關目的事業主管法令規範妥為處理。㈣有關「個案變更之必要性及急迫性」部分： 1.108年細部計畫書第肆章（乙證2）變更理由略以：「(一)基地現況與可行性評估期末報告書規劃、(二)人口成長變遷、(三)生育型態的改變、(四)急重難症照護需求、(五)設置科別及醫療資源共用差異、(六)其他醫院擴建情況」等內容可稽，系爭醫療用地變更法定容積率250%為450%確有其必要性。另由被告都市計畫委員會108年3月29日第267次會議審議提案資料（乙證12）及被告108年8月7日府都計字第1080117431號函送內政部說明有關系爭計畫醫療用地之使用強度規定等資料（乙證13）可知，新竹市18歲以下人口數約占21% ，皆高於全國平均值，被告辦理系爭BOT案為善盡照顧在地兒童健康醫療責任，考量發展現況及需求，確有依都市計畫法第27條第1項規定辦理迅行變更之必要性及急迫性。 2.另由被告108年8月7日府都計字第1080117431號函送內政部說明有關系爭計畫醫療用地之使用強度規定等資料（乙證13）可知，參採各縣市政府劃設之醫療用地及相關專用區而言，新北市瑞芳新設複合型綜合醫院（醫療專用區）之法定容積率為500％；衛福部桃園醫院、彰化醫院之法定容積率為48 0％；臺中市澄清醫院（醫療專用區）之法定容積率為420％；高雄市、臺北市、新北市等市立聯合醫院之法定容積率為400％，均係視實際醫療服務需求於都市計畫書訂定，故系爭計畫變更醫療用地之法定容積率為450%無不合理，亦符合上開都市計畫法及其相關規定。另就臺北市台大兒童醫院與本案均屬於獨棟兒童醫院大樓，台大兒童醫院設有30科室、460 床位，樓地板面積達73,870平方公尺；本案倘以容積率450%規劃，將設有25科、400床位，樓地板面積51,432平方公尺，就達成醫學中心等級醫療機構之服務而言，仍不及台大兒童醫院之規模，故為提供竹竹苗地區完整兒童醫療需求，提高法定容積率至450％有其必要性（乙證13）。 3.從區域兒童醫療供需來看，新竹市○○○區醫療區，105年12月（105年都市計畫發布時）北區醫療區兒童人口占全國兒童人口比例為17.95%，至108年11月（系爭細部計畫發布時）已成長至18.65%，兒童人口約74萬人（乙證22）；然相較現況臺北醫療區兒童人口約123萬人已有2家兒童醫院（國立臺灣大學醫學院附設醫院兒童醫院、馬偕兒童醫院）、中區醫療區兒童人口約81萬人已有2家兒童醫院（彰化基督教兒童醫院、中國醫藥大學兒童醫院），北區醫療區目前仍尚無衛福部評核合格之兒童醫院，顯示北區醫療區確有提升兒童醫療資源之需求及急迫性。原告引用衛生福利部醫事司102年公告「以兒童為中心的友善及安全就醫環境，避免與成人共用」內容，事隔數年迄今包含醫療資源、醫療環境、人口數等時空背景均已改變，實已不符時宜。況查本案於108年9月24日內政部召開都市計畫委員會第954次會議時，臺灣婦產科醫學會及臺灣新生兒科醫學會均到場並陳情提出支持：有關提及推動「子宮內轉診」，其目的就在下降因為後送、外接延遲治療，導致新生兒的死亡，更希望產婦生產時應須兒科醫師在旁，可保護新生兒生命的重要性；另衛生福利部醫事審議委員會於108年11月28日審議通過本案之醫院設置案(通過婦產科、中醫科及生殖醫學科設置)，足見兒童醫院結合上述科別可提供全面完整的醫療體系，俾利提升兒童醫療及高危險妊娠之照護品質與水準。 4.另參照都市計畫法第1條及第3條規定可知，作成都市計畫所涉及層面甚廣，在為達成維護整體都市居民生活環境之公共利益目的下，都市計畫主管機關必然在法定授予範圍內，就整體計畫內容之各種面向作綜合性考量，兼顧各種利益之調和及斟酌一切相關情況下作必要之取捨與判斷，在未有直接限制人民權益或增加其負擔之情況者，自應屬都市計畫法賦予各級都市計畫主管機關之合法裁量權。查108年主要計畫及細部計畫於程序上均踐行法定要求程序，於實體上亦經各級都市計畫主管機關及都市計畫委員會，針對上開原告所陳情事為妥適之判斷與裁量，而作成主要計畫及細部計畫依法有據。㈤並聲明求為判決：原告之訴駁回。五、參加人則以：㈠關於原告主張交通、居住安寧之生活環境利益受到侵害部分：參加人於108年10月30日環評委員大會時已說明，救護車動線將調整為由○○○路00巷轉入急救車輛專用車道後進入急診室，不行駛至○○○路00巷，原告引用參加人修正前之交通規劃企圖誤導，自無可採。復查原告之社區北側停車場出入口，與○○○路00巷及00巷之交叉口尚有一段距離（原告補充理由(二)狀第6頁圖示參照），系爭兒童醫院之停車場之出入口位於○○○路00巷之中段，與○○○路00巷之交叉口及原告之社區北側停車場出入口均有相當距離，原告主張其居住之華夏金城社區北側對外出入口受系爭兒童醫院之停車場出入口影響，妨害其社區北側通行之權利云云，顯無理由。經實際監測109年7月10日（週五）及7月11日（週六）○○○路00巷社區出入口車流，每分鐘車流少於2台（丙證4第3頁參照），參加人興建之兒童醫療大樓並不會影響其交通之生活環境利益。原處分調整容積率之公告並無造成原告所稱居住安寧之生活環境利益受到侵害，原告亦應依噪音管制法等實體法規就具體妨害其居住安寧之情事主張權利，而非空言任何公共建設之開發即妨礙其安寧，原告請求撤銷原處分自無理由。㈡本計畫之兒童醫院有興建之必要：原告雖主張兒童人口數有減少趨勢，惟根據台灣兒科醫學會2015年調查，全台兒科急診資源艱困地區從4年前的27%增加至61%，顯示超過一半的縣市缺乏兒科急診資源。台灣兒科醫學會調查結果也發現國內24小時兒科急診在2間醫院以下的兒科急診資源艱困地區，已從4年前全台22個縣市中的6個縣市，增加至現在18個縣市中即有11個縣市，已超過一半的縣市面臨兒科急診資源艱困的問題；估計全國每年有4.5萬個病童在急診找不到兒科醫師。目前只有台北市、台中市、高雄市仍屬資源充足的地區。據統計，國內台灣每位兒科專科醫師平均得照護1,861個孩子，遠高於其他專科醫師平均需照護1,368人，更是美國的4倍、德國6倍。5歲以下兒童的死亡率排名是先進國家的第4名，兒童醫療資源之分配城鄉不均（丙證5）。監察院依據審計部103年度中央政府總決算審核報告指出：我國兒童死亡率較其他先進國家為高、醫院兒科專科醫師人力不足、緊急醫療照護網絡建置未臻完備、兒童近視比率居高不下……等意見，因我國正面臨少子化危機，兒童健康及醫療問題更顯重要而進行之調查報告（丙證6 ）亦載明我國近10年未滿12歲兒童之死亡人數及粗死亡率，其中以101年的粗死亡率最高，每10萬人口49.4人；近3年粗死亡率逐年升高，分別為10萬人口45.1人、46.1人及48.9人，無異使得少子化問題雪上加霜；立法院社會福利及衛生環境委員會於101年5月30日第8屆第1會期於第25次全體委員會會議，要求原衛生署於全國各區域（級）設置6至8家兒童醫院，亦要求該署設立國家級兒童醫學中心，本件BOT案之推動自符合上開國家政策。兒科與產科就如同臍帶一樣，二者是緊密相連不可分的。依據被告106年3月公告之BOT案投資契約草案（同原證8），參加人應於營運開始日起2年內至少提供18科醫療服務，4年內至少提供25科醫療服務。參加人考量到現行衛生福利部推行母胎醫學及子宮內轉診，提供一條龍的婦幼醫療服務及降低轉診風險，讓醫療在化而增設婦產科，為新竹地區民眾提供更好服務。上述科別規劃並於108年11月28日經衛生福利部醫事委員會通過認可，核定本案醫院科別設置，原告之主張自無理由。六、輔助參加人趙露明陳述略以：106年兒童醫院BOT招標，招標書白紙黑字在第1頁寫明，兒童醫院容積率實際依都市計畫規定為準，當時就是250%，被告所說的可以變更，是在招標公告的附件-投資契約草案的最後的「7.6其他」「7.6.1」提到可辦理都市計畫變更。但該條前提是「營運應按本契約規定之都市計畫書(容積率250%)辦理」、「於不變更及不影響本計畫政策目標(兒童醫院)、功能及經營規定下」，促進民間參與公共建設法施行細則第29條規定：「主辦機關與民間機構依本法第11條規定簽訂之投資契約，不得違反原公告及招商文件內容。」法定要以招標書為主，契約書不能違反招標書，何況只是契約書最後「其他」項所言，只是為了不影響主要政策目標對於其他項可做微小的變更，其位階是遠低於招標書，容積率250%變更為450%，變更的幅度也太超過。兒童醫院是給兒童看病的醫院，參加人增加婦產、中醫、生殖這些大人看的科別成為成人醫院，已經改變本計畫政策目標，台灣其他兒童醫院也都沒有這些科別，本案涉嫌違法促參法。在108年6月18日、9月24日內政部都委會948、954 次會議，除了一位護航市政府的委員外，市政府被所有都市計畫委員打臉，內政部都委會954次會議最後在主席以通過的前提強勢裁示下，決議：「不是通過容積率450%，是把主要計劃的容積率與建蔽率刪除，要求被告要去審議容積率，內政部都委會所收到的正反方陳情要市政府回去再於細部計畫審議」，但是被告對於內政部都委會所收到的正反方陳情，也沒有回到都委會再審議，108年11月20日違反內政部都委會決議，直接公告容積率450%等語。七、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：被告108年11月20日府都計字第1080173640號公告（本院卷一第101頁）、訴願決定書（本院卷一第103頁至106頁）、108年主要計畫書節本（本院卷一第35頁至61頁）、108年細部計畫書節本（本院卷一第63頁至100頁）、105年主要計畫書節本（本院卷一第111頁至165頁）、106年2月系爭BOT案申請須知、投資契約草案（本院卷一第167頁至269頁）、被告108年3月29日都委會第267次會議記錄節本（本院卷一第271頁至293頁）、內政部都市計畫委員會108年6月18日第948次、108年9月24日第954次會議記錄節本（本院卷一第295頁至348頁）、內政部108年11月15日內授營都字第1080820357號核定函（本院卷一第349頁）、新竹市兒童醫院新建工程委託辦理都市計畫變更交通影響評估報告書（108年5月14日版本）（本院卷一第390至403頁）、衛生福利部102年10月份新聞網頁資料（本院卷一第757頁至758頁）、105年細部計畫節本（原處分卷第337頁至363頁）、被告108年度（衛生局部分）施政計畫（摘錄）（原處分卷第365頁至377頁）、系爭土地醫療用地位置與原告住居地距離示意圖（原處分卷第379頁至380頁）、可行性評估105年10月報告書摘錄（本院卷一第631頁至646頁）、被告108年8月7日府都計字第1080117431號函送內政部說明有關系爭計畫醫療用地之使用強度規定（本院卷一第657頁至679頁）、參加人提出系爭BOT案投資計畫書暨簡報資料（本院卷一第795至844頁）、參加人107年5月11日馬紀社基院字第1070008323號函、107年8月13日馬紀社基院字第1070008555號函申請調增容積率函（本院卷二第541頁至542頁）、參加人107年12月21日馬紀社基字第1070006023號函及附件1被告審查意見回覆對照表（本院卷二第565頁至582頁）、衛生福利部109年12月16日衛部醫字第1091667781號回函（本院卷二第497頁至498頁）、內政部戶政司「105年12月」及「108年11 月」各縣市人口數統計資料（本院卷三第125頁至126頁），及105年8月5日系爭BOT案公聽會會議紀錄（本院卷三第269 頁至278頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告是否為原處分之利害關係人，而得提起本件訴訟？㈡108年主要計畫是否有重大明顯瑕疵而無效，致影響原處分之效力？㈢原處分是否有違反都市計畫法第27條第1項第 4款規定及逾計畫形成自由界線等違法，原告據以請求撤銷原處分及訴願決定有無理由？八、本院之判斷：㈠本件應適用之法令： 1.按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」、「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」分別為都市計畫法第26條第1項、第27條第1項第4款所明定（都市計畫法於110年5月26日修正時因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，爰刪除前揭部分條文「局」相關文字，惟不影響規範之實質內容。）都市計畫之劃定，會因此決定「計畫範圍內土地」在使用上之公法上限制，進而影響到該等土地之市場價格（或使用效率），因此對地主之權益有重大之影響。計畫一旦決定，理論上即會形成計畫範圍土地地主之信賴基礎。所以都市計畫法第26條第1項前段規定，其不得隨時任意變更。但都市發展走向亦會不斷變化，所以都市計畫之內容仍需不斷調整，而調整結果又不免影響地主對土地使用方法及市場價格之期待。此時法進步性及法安定性之不同規範價值，極易發生衝突。在程序法層次，一方面對「通盤檢討」之發動時機與檢討內容予以節制（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條及第16條規定參照）；另一方面則要求踐行「基本調查」與「分析推計」程序（都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條第2項規定參照），用以維持私益（或法安定性價值）。都市計畫法第27條第1 項第4款所定之都市變更計畫，依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第14條第1款之規定，其通盤檢討並無時間限制，只要滿足其構成要件，計畫擬定機關即可隨時發動。此等規定之規範正當性基礎當在於「都市區域對該重大設施存在需求之公益性」。此時基於保護土地地主對土地使用方式之信賴，自應嚴格審查該公益性是否存在，而都市計畫法第27條第1項第4款所定「重大設施（計畫）興建」之構成要件要素應如何為法律詮釋，亦應在此觀點下為之（最高行政法院106 年度判字第513號判決意旨參照）。又內政部93年1月7日內授營都字第0920091111號函釋（下稱內政部93年1月7日函釋）進一步詮釋都市計畫法第27條第1項第4款「為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施時」係指配合為配合直轄市或縣（市）興建之重大設施，經直轄市或縣（市）參酌下列4 項原則逕予認定者，其中(1)事由部分為「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者」，核與前開立法意旨及最高行政法院判決之意旨相符，於本件自得予援用。 2.次按都市計畫法第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」又主管機關依據都市計畫法第85條規定授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則第33條第1項規定：「都市計畫地區內，為使土地合理使用，應依下列規定，於都市計畫書內訂定容積管制規定：一、住宅區及商業區，應依計畫容納人口、居住密度、每人平均居住樓地板面積及公共設施服務水準，訂定平均容積率，並依其計畫特性、區位、面臨道路寬度、鄰近公共設施之配置情形、地形地質、發展現況及限制，分別訂定不同之容積率管制。二、其他使用分區，應視實際發展情形需要及公共設施服務水準訂定。……」第37條第3款規定：「都市計畫地區公共設施用地容積率，依都市計畫書中所載規定；未載明者，其容積率不得超過下列規定：三、社教機構、體育場所、機關及醫療（事）衛生機構用地：百分之250。」足見有關容積率之訂定，乃立法者授與都市計畫主管機關藉由擬定都市計畫書訂定容積率，以達控制土地使用強度，確保整體居民居住生活品質之工具，係屬計畫高權之一部分，主管機關於擬定及核定計畫時，應權衡受到計畫影響之各方利益，使各種公益、私益均受到妥適之考量，以本案之醫療用地容積率訂定而言，主管機關即應在前述法令規定之框架下，享有計畫形成之自由，僅當主管機關對於受計畫影響之已知或應知之公、私益，未就重要事項進行適當之調查或評估（未為衡量、衡量不足或衡量錯估），而有利益衡量程序瑕疵，或衡量不合比例，而有利益衡量結果瑕疵，在權利分立之角度，始受行政法院之監督。且利益衡量程序瑕疵僅於瑕疵明顯且對利益衡量結果有影響時，始為具重要性之瑕疵，蓋計畫形成自由行使如逾越前開界線，因計畫作成後常伴隨後續一連串之開發行為，可能涉及人民財產使用收益等權利，如不論瑕疵情節、程度輕重均使之影響計畫之法律效果，顯不利於法律安定性之維護（從德國立法例而言，即所謂計畫維持原則）。換言之，利益衡量程序瑕疵不僅須明顯，且依個別情形有具體可能性可認為無該瑕疵，計畫內容將有所不同時，該瑕疵始具重要性，而可能影響計畫之效力。㈡原告提起本件訴訟具備訴之利益： 1.按憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利或法律上利益遭受侵害時，有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則，人民權利或法律上利益遭受侵害時，必須給予向法院提起訴訟，請求依正當法律程序公平審判，以獲及時有效救濟之機會。司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」所稱「一定區域內人民」固係指都市計畫個別變更範圍內之人民而言，惟都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，仍應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨（司法院釋字第774 號解釋意旨參照）。承前所述，都市計畫有關容積率之訂定，乃立法者授與都市計畫主管機關藉由擬定都市計畫書訂定容積率，以達控制土地使用強度，確保整體居民居住生活品質之工具，一旦都市計畫確定容積率之內容，即為後續執行該都市計畫所必要之開發措施（例如：營建許可之核發、土地重劃、徵收或都市更新等）建立基礎，且毗鄰土地相互間之狀況即因計畫內容而持續改變，鄰地土地所有權人因此可預測都市計畫範圍內土地相關權利人依法容許之行為及限制，倘計畫內容變更，致都市計畫個別變更範圍外之人民因此權益受損，揆諸前揭司法院解釋意旨，亦應容許其提起行政訴訟以資救濟。 2.經查，被告以105年主要計畫及細部計畫，依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個別變更，將原屬軍事機關用地（編號機31）、位於上開計畫範圍內坐落新竹市○○段 693-3、694地號、面積0.87公頃之土地（下稱系爭土地），劃定為醫療用地，並擬設置為兒童醫院，容積率為250％，其開發經費於事業及財務計畫中明訂將透過促進民間參與公共建設完成開闢。被告於前揭都市計畫確定核定發布後，遂依促參法之規定，於106年2月辦理系爭BOT案，由參加人於106年6月經評選為最優申請人，被告與參加人於同年9月7日簽訂系爭BOT契約，嗣因參加人基於營運規劃需求，於107年8 月13日依約向被告申請兒童醫院容積率調增為450％暨提出都市計畫變更之申請，被告以108年1月7日府授衛企字第1070029025號函同意，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個別變更，擬定108年主要計畫暨細部計畫案，其中原處分變更內容主要為將系爭土地容積率提高為450％。並依法經被告都市計畫委員會審議通過在案。被告遂於108 年11月20日公告發布實施108年主要計畫暨細部計畫。依此可見，原處分即關於108年細部計畫之局部變更與原本105年細部計畫間，具有對同一區域土地細部指定之內容上關連性，但因本件涉及新舊都市計畫之個別變更，且均係屬行政訴訟法第二編第一審程序增訂第五章「都市計畫審查程序」（下稱新修正都市計畫專章規定）於109年7月15日施行前已發布個別變更之都市計畫，並無適用新修正規定之餘地，故依循前揭司法院第156號解釋確立之見解，依都市計畫法第27 條規定所為之個別變更（或稱個案變更、迅行變更）直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，不論內容為主要計畫或細部計畫，性質上均為行政處分，而僅能將原處分定性為行政處分性質，依行政訴訟法施行法第14條之5第2項規定，於新修正都市計畫專章規定施行後，仍應適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序尋求救濟。從而，本件原告所爭執原處分與原105年細部計畫間，形式上仍屬個別獨立之行政處分且構成不同之撤銷訴訟客體，自不能等同視之，原105年細部計畫於核定發布後，於法定救濟期間經過後，既未經撤銷、變更或廢止而具形式確定力，除原處分變更部分（容積率由250％變更為450％）外，其餘未經變更之部分（例如：將系爭土地由機關用地變更為醫療用地），基於法律安定性之考量，即具不可訟爭性，而非本件訴訟所得審究之客體；又108年主要計畫部分，屬個別變更之都市計畫案，揆諸前開說明，亦為獨立之行政處分，業經原告以內政部為被告，訴由本院109年度訴字第1158號另案審理中，故關於108年主要計畫是否違法而應予撤銷，亦非本件訴訟審理之範圍，先此敘明。 3.第查，從都市基礎管理之角度以觀，倘若提高容積率而高度化土地利用，建築物周邊之公共設施，特別是道路就會經賦予較大之負擔，容積率管制之調整即在用以設定公共設施之負擔承載及供給能力，從另一方面言之，一旦提高容積率而高度化土地之利用，亦將會對居住環境及城市景觀帶來負面之影響，故土地使用管制規範向以容積率作為土地使用強度之控制工具。本件原告設籍在系爭都市計畫範圍外鄰近之華夏金城社區，其住所與系爭土地之直線距離僅相距約190公尺，此有被告提出之示意圖及原告之戶籍資料等在卷可參（原處分卷第380頁、本院卷二第777頁）。參以卷附至善交通科技有限公司（下稱至善公司）於108年5月所製作之交通影響報告書（本院卷一第389至403頁），可知105年都市計畫原規畫醫療用地於容積率250%之情況下，最高之衍生人次僅有平日尖峰之衍生人次1,103人，然系爭土地於容積率提高為450%之情況下，病患含家屬之旅次將高達2,331人，故原處分調增容積率為450％後，將提升系爭兒童醫院之進出人次，進而影響原告住宅周邊之交通環境，另兒童醫院停車動線及急診就診車輛動線亦可能將對原告居住之社區產生交通之影響，基於原告所居住華夏金城社區與系爭土地之前述相對地理位置之考量，由於兩者相距不遠，原處分關於醫療用地容積率之提升，將使105年細部都市計畫原規劃設置床位數約200床，含括新生兒科等25科別之兒童醫院（見105年細部計畫第36頁），擴增為地上10層、地下4層，總床數約402床之兒童醫學中心（見108年細部計畫第37至38頁），故可預期因此土地使用強度之提升，確有可能帶來原告住所鄰近區域交通環境上之衝擊及居住品質之惡化，原告雖為系爭都市計畫個別變更範圍外之人民，主張其居住權等法律上所保護之權利因原處分而受侵害，揆諸前開司法院解釋意旨，自應准許其提出本件訴訟以資救濟。㈢108年主要計畫並無重大明顯瑕疵： 1.按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院109年判字第60號判決意旨參照）。 2.本件原告主張108年主要計畫僅以配合主細分離作為變更之理由，顯與都市計畫法相關法令規定不符，且與都市計畫法第27條第1項第4款所規定之要件完全無關，故108年主要計畫顯有一般人一望即知之重大且明顯之瑕疵，依行政程序法111條第1項第7款之規定，108年主要計畫應屬無效之行政處分，從而以之為依據之108年細部計畫亦失其效力基礎而屬違法云云為其主要論據之基礎，惟本院基於下列之理由，認其主張為不可採： ⑴按從主要計畫與細部計畫之關係而言，主要計畫係作為細部計畫之準則，細部計畫則係作為實施都市計畫之依據（都市計畫法第7條第1、2款規定參照）。依都市計畫法第15條第1項規定，主要計畫書應記載之事項，包括當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析及計畫地區範圍之確立外，尚包括依據人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計，劃定住宅、商業、工業及其他土地使用之配置，與因此所需搭配之主要道路及其他公眾運輸系統、主要上下水道系統、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地等，暨實施進度及經費。故主要計畫在於配合人口與經濟發展之推測，進行土地使用分區之劃設及配置。主要計畫發布實施後，依據同法第17條規定，應按前揭所定實施進度，就發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先順序，次第擬定發布細部計畫，細部計畫係依主要計畫之指導，對計畫範圍內地區為更加詳盡之規劃，具有執行性、具體性、中短期性及局部性等特質，細部計畫書圖依同法第22條規定之應記載事項包括針對主要計畫已劃定之土地使用之配置，為各區域居住密度及容納人口之規劃，最重要之內容在於以「土地使用分區管制」作為執行主要計畫之工具，進而對各區內土地及建築物使用予以使用方式及強度之規範，以維護居住之品質及確保公共設施具足夠之承載力，因此細部計畫中之「土地使用分區管制」，涉及對針對不同使用分區土地使用強度特定且詳細之管制，僅具短期性之規制效力，並得視需要變更內容，此與主要計畫具有指導性、準則性等特色，兩者之功能、目的實有顯著之不同。從而，參照都市計畫法第三章土地使用分區管制中第39條之規定可知，經主要計畫劃定計畫範圍內土地使用分區之配置後，區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率，以及有關交通、景觀或防火等事項，即應屬細部計畫所應規劃之具體內容，但細部計畫所訂定之容積率，不得違反主要計畫有關使用強度之指導規範，細部計畫之土地使用分區管制，應依地區特性，按各使用分區類別，分別訂定其土地使用容許之項目及使用強度，並就其合理性及可行性予以審議（都市計畫細部計畫審議原則第8點、第10點規定參照），故兩者間存在彼此依存且密不可分之上下位管制規範關係。 ⑵觀諸108年主要計畫變更內容主要係就105年主要計畫書中有關系爭土地「醫療用地」之法定建蔽率、容積率及開發量體之樓地板初估面積等土地使用分區管制規定相關文字予以刪除，其變更理由略以：「（一）原主要計畫重複摘錄細部計畫之土地使用分區管制規定內容；（二）配合主細分離原則辦理本案主要計畫部分內容變更：為配合新竹市兒童醫院之興建，針對細部計畫內『醫療用地』，調整變更部分土地使用分區管制規定。同時配合主細分離原則，辦理本案主要計畫部分內容變更，就計畫書中有關『醫療用地』之建蔽率及容積率等土管規定相關文字予以刪除，以符合都市計畫法第15條及第22條，有關主要計畫及細部計畫各該表明事項之規定」等語（見108年主要計畫第46頁表5-1變更內容明細表）。足見108年主要計畫變更之理由在於刪除有關系爭土地容積率等規定，105年主要計畫既已將系爭土地劃歸為「醫療用地」，根據此土地使用配置之劃定，關於系爭土地上應保留空地率、容積率等土地使用強度之具體規範事項，衡諸都市計畫法前揭規範意旨，自應留由細部計畫後續為具體形塑為已足，基於主要及細部計畫前述功能與目的之不同，確無重複列載之必要，從而，鑑於開發興建系爭兒童醫院之需求，108年主要計畫爰因此刪除前述土管之規範，留待細部計畫為具體訂定，於法並無不合。至108年主要計畫之前述變更理由本與都市計畫法第27條第1項第4款規定無涉，況108年主要計畫之變更是否符合該條款所規範都市計畫個別變更之要件，及是否合法踐行公開展覽及舉辦說明會之正當法律程序，亦須經進一步調查審認始能得知，原告依此主張108年主要計畫顯有一般人一望即知之重大明顯瑕疵云云，要非可採。 ⑶再者，原告固另援引實施區域計畫地區建築管理辦法（下稱系爭管理辦法）第4條之1規定，質疑系爭都市計畫已違反該條文所規範活動斷層線通過地區，不得興建公有建築物之規定云云。然查，我國自63年1月31日制定公布區域計畫法以來，區域計畫乃作為都市計畫上位空間綜合計畫，依據該法第11條規定，凡依區域計畫應擬定市鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續，依此，區域計畫得有指導、拘束都市計畫之功能，然綜合區域計畫法之規範內容以觀，區域計畫法針對區域土地使用管制之規範毋寧僅侷限於都市計畫範圍以外之「非都市土地」，因此都市計畫範圍土地之使用管制實仍應適用都市計畫法，而不直接受各該區域計畫之影響，從而，依該法第15條規定，不屬第11條之「非都市土地」，應由有關直轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。依此形成「非都市土地」使用管制與都市計畫系統分離之二元狀況。易言之，區域計畫對於計畫範圍內空間規範均主要僅是針對非都市計畫地區之土地言之，此可觀之系爭管理辦法第2條明訂：「本辦法之適用地區，係指區域計畫範圍內已依區域計畫法第15條第1項劃定使用分區並編定各種使用地之地區。」益明，故系爭管理辦法係適用於「非都市土地」，與本件都市計畫範圍內之土地無涉，原告誤引之作為質疑本件都市計畫合法性之論據基礎，容有誤會。㈣原處分並無違反都市計畫法第27條第1項第4款規定：觀諸108年細部計畫附件一都市計畫個案變更同意函所附被告107年6月8日府授衛企字第1070076970號函所載（原處分卷第262頁），可知於105年主要計畫發布實施時，為在系爭土地上興建兒童醫院，即係依據都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫之個案變更，另參諸105年主要計畫附件一重大設施認定函所附被告103年7月25日內部簽呈可知，被告為規劃醫療急重症、兒童醫療及教學研究為主要功能之綜合醫療研究大樓，俾有效改善新竹地區醫療資源及品質，並考量本案具時程急迫性，為配合該院籌建案，乃簽奉核可依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫之個案變更程序事宜，並將之列入該市之施政計畫中，此有被告108 年施政計畫摘錄資料在卷可考（原處分卷第369頁），足證系爭兒童醫院之興建核與內政部93年1月7日函釋關於都市計畫法第27條第1項第4款所定許可計畫個別變更之要件相符，具備前揭公益性之考量，屬被告興建之重大設施無訛，縱被告就系爭兒童醫院之興建經費，依據105年主要計畫「實施進度及經費」載明：「系爭醫療用地將透過促進民間參與公共建設之方式完成開闢」等語（105年主要計畫第54頁），故嗣由得標廠商即參加人出資興建並營運，然此僅屬都市計畫開發方式之選擇，並無礙系爭兒童醫院屬被告興建重大設施之認定，原告以系爭兒童醫院以BOT招標案由參加人自行籌措資金興建，而非由政府所興建，故非政府興建之重大設施或建設云云，要非可採。㈤關於本件計畫形成自由界線之審查：原告雖主張：105年主要計畫原規劃系爭兒童醫院容積率為250％，而嗣後系爭BOT案亦以容積率250％進行招標，108年細部計畫為容積率之變更時，並無外在環境之特別變化，僅於3年時間內即再依都市計畫法第27條第1項第4款迅行變更，將系爭土地設置之兒童醫院容積率由250%大幅調增至450%，該原處分顯無變更之必要性等語，然承前所述，容積率為細部計畫中土地使用分區管制手段之一環，對於容積率之調整行政機關在法律授權之範圍內享有計畫形成之自由，而計畫形成自由之界線大抵可分為形式與實質之限制，形式限制指應遵守強制之程序規定，例如：依都市計畫法第18條、第19條及第21條所規定，關於都市計畫擬定、審議、公開展覽及發布實施等程序規定（依同法第23條第5項於細部計畫亦有適用），此部分應受司法機關全面之審查；實質限制則包含遵守都市計畫規劃之指導原則，以及利益衡量原則等，由於我國立法者迄今仍少有類似德國建設法第1條第6項關於應列入利益衡量事項之規定，亦缺乏關於都市計畫應遵循之目標、方針及規劃指導原則等之明文規範，故司法機關在此類案件，目前仍缺乏可供審查之依據，又因都市計畫涉及對未來人口及經濟發展之預測，及複雜之公私利益交錯，乃涉及高度之專業政策判斷，基於機關功能最適原則之考量，在確認相關預測及評估係基於正確事實，且預測與評估方法合乎專業適當性時，對於預測評估之結果，行政法院原則上自當予以尊重，並僅能作低密度之審查。準此，原處分將系爭土地之容積率250％增加為450％是否違法，即應在此基礎上衡酌具體計畫內容，並考量各種公益、私益，審酌原處分之作成是否遵守程序規範、是否有牴觸規劃指導原則，及有無未就重要事項進行適當之調查或評估（未為衡量、衡量不足或衡量錯估），而有利益衡量程序瑕疵，或衡量不合比例，而有利益衡量結果瑕疵，以判斷原處分是否違法。茲分述如下： 1.原處分符合都市計畫法之程序規範：經查，參加人參與系爭BOT案於106年6月經評選為最優申請人，被告與參加人於同年9月7日簽訂新竹市兒童醫院興建營運移轉（BOT）案投資契約，嗣於107年8月13日參加人依約向被告申請兒童醫院容積率調增為450％暨提出都市計畫變更之申請，被告以108年1月7日府授衛企字第1070029025號函同意，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，擬定108年主要計畫及細部計畫，刪除主要計畫中關於土地使用分區管制之規定，變更細部計畫內容為將系爭土地容積率提高為450％，並依都市計畫法第19條規定，辦理10 8年主要計畫暨細部計畫公開展覽及說明會，於公開展覽期間接受包含華夏金城社區居民在內等人民陳情案件，嗣於108年3月29日被告都市計畫委員會召開第267次會議，開放人民或團體陳情案進場發言，經參考審議此等陳情意見後，委員會決議除部分內容應照出席委員意見修正外，其餘原則同意通過，被告始將審議結果及主要計畫一併報請內政部核定，系爭主要計畫嗣經內政部以108年11月15日內授營都字第1080820357號函核定。被告遂依都市計畫法第21條第1項、第23條第5項規定，據以108年11月20日府都計字第1080173640號公告發布實施108年主要計畫暨細部計畫。足見被告擬定、審議及發布原處分之過程，均合乎都市計畫法所規範應遵守之程序規定，並符合現行法關於都市計畫公眾參與之規定，並無違反計畫形成自由程序上限制之情。 2.原處分已遵守都市計畫規劃之指導原則：關於細部計畫中容積率之訂定，依都市計畫法第39條、都市計畫法臺灣省施行細則第33條第1項及第37條第3款等規定，可知現行都市計畫相關法令基於容積率有因地制宜之特性，並無太多禁止或誡命之強制規定，而係授權計畫擬定機關依據地方實際情況為必要之規定，是依據前述都市計畫法臺灣省施行細則第33條第1項第2款規定，關於公共設施用地之容積率原則上乃容許行政機關視「地方發展情況需要及公共設施服務水準」在都市計畫書中為訂定，如都市計畫書未載明，始適用同細則第37條第3款容積率250％之上限規定。準此，108年主要計畫第肆章關於系爭兒童醫院規劃之原則與構想明白揭示略以：「本案兒童醫院總體發展構想將以『守護從受孕開始』作為起點，將醫療品質、友善環境、兒童安全、兒童權益、照護弱勢作為結合；關於空間規劃構想依空間機能及組織訂出各樓層空間預估面積及規劃床位，作為未來規劃設計階段之基本架構參考。依表4-1各樓層規劃與面積表，規劃該兒童醫院為地上10層、地下4層，設計容積率檢討為約449％﹤450％；依表4-2病床規劃統計表總計402病床、2 5科以上科別，建構完整兒童醫療服務」等語（見108年主要計畫第40至44頁），是為依循108年主要計畫所揭示之規劃指導原則，原處分將系爭醫療用地容積率由原先250％提升為 450％，且於108年細部計畫業已敘明變更之理由包含：⑴現行容積率250％要達到醫學中心標準，可能面臨教學、研究空間不足，加上醫療照護日新月異，急重症照護須將大型醫療設施導入，另參酌新竹市衛生局委託技術顧問廠商進行可行性評估報告亦建議將容積率由250％擴充至400％；⑵人口成長變遷因素中，全國各縣市人口統計資料顯示，新竹市為全國最年輕之縣市，幼年人口佔總人口比例為全國最高；⑶生育型態改變，年齡別生育上以30歲以後婦女為生產主力，因此新生兒死亡率較全國為高，有必要發展婦幼醫學研究；⑷急重症照護需求，新竹市兒童醫療資源不足，急重症醫療資源有提升必要；⑸設置科別及醫療資源共用差異，系爭兒童醫院依據BOT契約，在人力、設備、各項醫療服務、教學研究等醫療營運上均是獨立運作；⑹以其他醫院擴建情形而言，營運未達30年就已面臨擴建壓力，本案鄰近地區未來無腹地進行擴充可能，考量保留未來發展之餘地等因素（見本院卷一第69至78頁）。足徵原處分關於容積率之變更確係參酌地方發展情況需要及公共設施服務水準而訂定，且合於108年主要計畫所揭示之規劃指導原則。原告仍執105年主要計畫之內容，質疑原處分提升容積率已違反105年主要計畫之規範意旨云云，顯係無視前揭108年主要計畫揭示之規劃指導原則，實非可採。 3.原處分核無利益衡量瑕疵： ⑴先就本件有無利益衡量程序瑕疵而言，觀諸108年細部計畫變更之程序係起源，係源自新竹市政府衛生局於105年4月間曾委託十方公司就系爭兒童醫院之興建前置規劃作業進行可行性之評估，並於同年8月5日召開系爭醫院促進民間參與公共建設BOT案之公聽會，由十方公司出席為計畫說明，以廣納相關民眾及團體之意見（見公聽會會議記錄，本院卷三第269至278頁），十方公司嗣於105年10月出具之期末報告書乃就該興建案市場可行性、法律可行性、工程技術可行性、財務可行性及土地取得可行性進行調查分析，且一併提出環境影響分析，其中法律可行性分析部分，就105年都市計畫擬變更機30、31、32等機關用地內容部分提出土地使用分區管制調整建議，參酌國內相關區域級以上醫院容積率多為300％～400％，本案預定基地容積率僅250％，為符合實務重症照護與醫學中心營運發展需求，因應永續經營及醫療產業變化迅速，建議提升系爭醫療用地之容積率至400％（本院卷一第63 1頁至646頁）。然因105年主要計畫已於105年10月4日經內政部都市計畫委員會第883次會議審議通過，致未及審酌可行性評估報告之前述建議，關於系爭醫療土地仍僅規劃為容積率250％，提供床位數約200床，地上8層之住院大樓，開發經費亦暫以130,000萬元/公頃估算（見105年主要計畫第43 、55頁）；被告嗣於106年1月12日召開系爭BOT案招商說明會，依據出席醫療團隊之建議：本案目前容積率250％，建蔽率60％，恐不符醫學中心級兒童醫院的目標需求，建請新竹市政府放寬本案土地限制等語，此有該次說明會之會議紀錄附卷可考（本院卷三第453至459頁），又被告於106年2月間依促參法規定採BOT方式，公告甄選民間投資人，於公告申請須知固載明：「系爭土地屬都市計畫之醫療用地，建蔽率60％，容積率250％（實際依都市計畫規定為準）。」（本院卷一第169頁），然於公告預覽招商文件中投資契約草案7.6.1條、7.6.2亦分別明定：「甲（指被告）、乙方（指民間機構）於簽訂本契約時，乙方同意並知悉本計畫用地之興建、營運應按本契約第8.10條規定之都市計畫書辦理，另乙方得視營運規劃需求，於不變更及不影響本計畫政策目標、功能及經營規定下，依都市計畫法等相關規定辦理都市計畫變更並取得營運項目各主管機關之許可。」、「前項都市計畫變更及營運項目許可，乙方應以書面向甲方提出申請，經甲方書面同意後始得為之……。」（本院卷一第218頁），依此欲參與本件BOT案甄選之民間投資人均應得知悉105年都市計畫關於容積率規劃之數額為250％，但仍保留有視投資廠商營運規劃需求，依都市計畫法申請彈性調整之空間。 ⑵第查，參加人依前揭申請須知之規定，提出106年5月25日投資計畫書載稱：「本案基地容積率250%，容積面積18,250㎡，無法提供足夠的面積因應上述的醫療與研究之需求。因此，建議變更本案基地之法定容積率為450%，增大可建的容積面積以提供足夠的空間，滿足上述的醫療服務與研究發展要求，達到醫學中心的規模。」並於需政府協助之事項提及：「本經營團洞悉兒童及新生兒醫療資源與需求後，將極力爭取容積率由250％調高至450％，並於兒童醫院內將兒科與產科併入，以增加新生兒醫療能力。有鑑於此，本經營團隊於開發過程中有關環境影響評估及都市（計畫）審議作業，且市府協助變更及審查之進行，以利後續如期開發。」等語（本院卷一第795至820頁），又於106年6月19日出席被告機關舉辦之系爭BOT案甄審會議進行投資簡報中，依據營運重點規劃與需求分別進行容積率250％及450％之建築規劃比較與說明，暨於財務指標及敏感度分析詳盡說明以50年興建營運期為計算基準，容積率250％之方案並無財務可行性，此有參加人提供之投資計畫書簡報資料在卷可參（本院卷一第821至844頁），參加人嗣經評選為該案最優申請人，於106年9月7日與被告簽訂本件BOT案之投資契約後，陸續以107年5月11日馬紀社基院字第1070008323號函、107年8月13日馬紀社基院字第1070008555號函（本院卷二第541至542頁）向被告依前揭投資契約之約定，申請調增容積率為450％。並針對被告之審查意見續以107年12月21日馬紀社基字第1070006023號函回復，從參加人針對被告審查意見回覆對照表（本院卷二第565至582頁）以觀，可知被告已就容積率變更後對於醫療公共利益影響（包含北區醫療概況需求評估分析）、北區兒科急重難罕症等醫療服務提供預期之效益、鄰近醫療服務供應機構競爭之影響、增加哪些規劃空間與功能及民眾服務品質之增進，及若依建築技術規則可扣除機房等免計容積面積之規定，容積率是否仍應達450％始能滿足規劃需求等節，踐行基礎之事實調查與分析推計程序，經審核參加人之回應意見後，始以108年1月7日府授衛企字第1070029035號及108年2 月1日府授衛企字第1080022548號函（原處分卷第63頁）同意系爭土地准依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，預定提高系爭土地醫療用地之法定容積率為450%。是從此容積率提高之評估過程可知，其確含有提升兒童醫療品質等公益之目的，在此同時亦必須兼顧系爭都市計畫中財務計畫之可行性，原告主張：被告辦理原處分調增容積率，實際目的並非係為解決新竹市兒童醫療不足，而係為滿足參加人擴張營運之需求，不具公益之目的云云，所持論述尚非公允，難認有理由。 ⑶再者，被告擬具108年主要計畫提報內政部核定後，經內政部都市計畫委員會108年6月18日第948次會議審議，決議要求被告針對「系爭BOT案招標過程、都市計畫使用強度規定、基地周邊交通衝擊與影響分析、人民陳情意見回應」等事項補充說明相關資料後，再行提會討論（原處分卷第130至140頁）。此間參加人亦曾委託至善公司就前揭容積率之提升可能對周遭交通環境影響進行分析，並提出108年5月交通影響評估報告書節錄影本1份在卷可稽（本院卷一第389至403頁），被告參酌該交通影響評估報告，以108年8月7日府都計字第1080117431號函（本院卷一第657至679頁）送內政部前開補充說明資料後，108年主要計畫始經內政部都市計畫委員會108年9月24日第954次會議審議通過（原處分卷第141至144頁），並有附件六交通影響分析附卷可考（原處分卷第108至119頁），內政部遂以108年11月15日內授營都字第1080820357號函核定在案（本院卷一第349頁）。從而，108年細部計畫因此以前揭過程中對於周遭交通系統分析、人口成長變遷、急重難症照護需求及參加人對各樓層之規劃為基礎，敘明變更容積率之理由，同時配合調整財務計畫中之實施經費。綜上所述，顯示105年都市計畫發布時，固已確立興建系爭兒童醫院之計畫目標，及實施方式採取促進民間參與公共建設之方式開發，然礙於被告並非實際之計畫實施者，致關於兒童醫院之空間規劃及實施經費等計畫內容，均僅能以推估之方式為之，嗣經被告委託十方公司就該計畫案之市場可行性、法律可行性、工程技術可行性、財務可行性及土地取得可行性等面向進行調查分析，並歷經參加人申請調增容積率時，針對被告及都市計畫委員會之審查意見，就容積率變更後對於醫療公共利益影響，及周遭交通環境影響進行調查分析，始於108年細部計畫基於前述提升土地使用強度合理性及可行性之調查分析，將原容積率由250％變更為450％，並將系爭兒童醫院之配置重為規劃，財務計畫亦隨之配合更動，此可觀諸該計畫第三章環境現況分析、第四章變更計畫理由、第五章實質發展計畫及第六章事業及財務計畫所載即明。依此堪認被告對於受計畫影響之已知或應知之公、私益，已就重要事項進行適當之調查或評估，並無衡量怠惰之違法，且與108年細部計畫有關之私益（包含原告所主張對周遭交通環境之衝擊）均已納入考量，亦無何衡量不足之情。從而，105年都市計畫作成時之背景事實已然變更，於法進步性與法安定性產生衝突之情況下，被告踐行合法之調查、推計程序，並善盡計畫變更之說理義務後，再為計畫內容之變更與調整，於法並無不合。 ⑷再就有無衡量結果瑕疵部分言之，原告就此雖主張：原處分並未提出106年後兒童醫療資源欠缺之資料，在少子化浪潮下，兒童人口呈現負成長，嬰兒病床佔床率呈現下降趨勢，沒有新建醫學中心級兒童醫院之急迫性等語，惟按行政機關對於相關公、私利益進行合法之調查、評估後，於都市計畫中決定優先選擇其一，其他利益退讓時，承前所述，對此預測評估之結果，屬計畫形成自由範疇，行政法院原則上自當予以尊重，並僅能作低密度之審查，除非被犧牲之特定利益無助於實現優先性利益，或被犧牲之利益與實現之利益顯不相當，而欠缺事理正當性時，始可能認有衡量不合比例之瑕疵。就本案而言，質諸被告亦不否認108年11月大新竹地區兒童人口與105年12月時之兒童人口相較有減少之趨勢（見內政部戶政司公布之各縣市人口數統計資料，本院卷三第125至126頁），惟衡以兒童人口數之增減固可能作為決定是否提升容積率，擴建系爭兒童醫院之指標因素之一，然顯非唯一決定性之因素，此乃因都市計畫之目的既在改善居民生活環境，及促進市、鎮、鄉街之均衡發展，則區域兒童醫院供需是否失衡、提升兒童醫療照顧服務品質之需求（包含參加人所主張兒童醫療照顧須從孕期前開始提供，故須結合產科等提供一條龍婦幼醫療服務）及醫療產業得否永續經營等亦應屬不可忽視之考量因素，被告因此綜合斟酌可行性評估報告之建議，將照護需求完善性、永續經營及醫療產業變化迅速，暨參考國內外案例，考量基地面積小且要成為醫學中心等因素納入原處分變更容積率之理由，縱因此可能造成周遭交通環境之衝擊，連帶影響原告及輔助參加人在內之居住生活品質，仍係為有助該計畫變更所追求前述公益之實現，所為利益衡量後之抉擇，尚無客觀重要性顯不相當之情，原告僅憑前揭情詞主張：原處分無調增兒童醫院容積率之必要，已違反都市計畫法第27條第1項第4款必要性之要求云云，實屬一己主觀之見解，難認有據。 ⑸此外，細譯至善公司所出具之前開交通影響評估報告書所載，可知基於原處分提升容積率對於衍生人次增加預測之基礎背景下，評估系爭土地周邊各路口於開發後之服務水準，整體交通延滯時間雖有增加，但路口服務水準除「建功路/光復路」路口整體服務水準由E級降為F級，其餘路口與現況維持相同等級（見交通影響評估報告書，本院卷一第396頁），足證原處分有關系爭醫療用地容積率之提升對於原告居住環境周遭交通量之影響尚屬輕微；惟倘納入105年都市計畫於周邊地區預計開發之商業區（機32）及社會福利設施用地（機30）等衍生人次計算，就商業區部分，法定建蔽率80％，容積率400％，加計容積獎勵後，開發量體樓地板面積初估為330,357.13平方公尺，推估於平日晨峰時段、昏峰時段進入基地之衍生人次為5,154人、7,995人；社會福利設施用地部分，法定建蔽率60％，容積率400％，開發量體樓地板面積初估為74,160平方公尺推估平日晨峰時段、昏峰時段，進入基地之衍生人次為546人、1,296人，依此納入前開規劃商業區及社會福利設施用地之衍生交通量，才評估得出原告居住所周邊道路交通環境服務水準將下降一級至二級之結論（見本院卷一第397至401頁），依此可知系爭都市計畫開發後將造成其居住環境交通之影響實乃主要肇因於原計畫範圍內商業區之開發，而非原處分提升系爭醫療用地容積率所致，此可觀諸該報告評估結論建議「未來可縮小商業區範圍、限制開發量體及開發時須提出配套改善措施」等語益明。其次，關於原告所指摘醫院急診就診車輛動線經過華夏金城社區大門，將對其社區產生交通之影響部分，參加人於108年10月30日環評委員大會時已敘明兒童醫院救護車動線將調整，未來將不行駛入建功二路42巷（原告所指社區停車場北側出入口），是將不影響原告居住社區停車場出入動線，此經本院於110年4月22日準備程序時與參加人確認無訛（本院卷三第142頁筆錄），足見原告所指有關原處分交通運輸規劃之影響亦非不得透過日後空間部門計畫（含環境影響評估）進行相關改善之措施，以降低對周遭交通環境之衝擊。又原告居住社區與系爭兒童醫院相距雖不遠，但並非直接相比鄰，故無影響其日照時間之虞，是原告主張之日照權顯非應考量之要素。從而，被告為前開利益衡量後，決定優先選擇108年細部計畫所欲追求之公益，而使包含原告主張之前述私益退居次要之地位，尚無衡量不合比例之瑕疵可言。 ⑹原告固陳稱：原處分所引用106年新竹馬偕紀念醫院轉出人數應為504人而非506人，且該人數為「急診轉診人數」，非「兒科急診轉診人數」，故原處分係引用錯誤之資料等語，似依此主張被告利益衡量過程中有衡量錯估之瑕疵。惟查，從被告提出106年急救責任醫院品質指標之調查統計資料以觀（本院卷二第315頁），顯示該表乃針對新竹市內之5家醫院急診病人數中兒科所佔比例，及轉出人數與原因進行調查，可知其中新竹馬偕紀念醫院兒科急診病人數達全部急診人數之31％，且該院急診轉出總人數為504人，其中因醫院空間能量不足而轉出之人數為249人，但並未特別針對兒科急診轉出人數為調查等情，業經本院當庭與被告確認無訛（本院卷三第352至353頁、第451頁），故被告於108年細部計畫關於第四章變更計畫理由及內容中「急重難症照護需求」所援引前揭調查統計資料之若干數據，確有原告所指摘未臻精確之處，然衡以前述計畫變更理由已同時敘明提升系爭醫療用地容積率之目的不僅包括醫療量能之提升，另基於人口成長變遷、生育型態改變及急重症照護需求等因素考量，亦有追求醫療品質提升之必要，是斟酌原告所指摘此部分援引數據瑕疵之情狀，尚不足影響系爭計畫所追求公益重要性之合理呈現，自無從依此影響前述原處分之合法性認定。 ⑺末以，原告另主張：原處分將容積率大幅增加至450%，其中並增設婦產科、中醫科及生殖醫學中心，不符衛福部醫事司102年10月8日有關兒童醫院公告所示：「在門住診的硬體與就醫動線上，須符合以兒童為中心的友善與安全的就醫環境，避免與成人共用。」故參加人增設3個成人科別之新竹「兒童醫院」已成為綜合醫院，除違反醫事司有關兒童醫院之公告外，亦無法以兒童醫院資格接受評鑑等語，然就此節經本院依職權函詢衛生福利部，據其以109年12月16日衛部醫字第1091667781號函覆略以：「……四、復查新竹市衛生局於 108年10月30日依前揭規定核轉新竹市馬偕兒童醫院（新竹市政府委託興建經營）申請設立計畫，經本部於108年11月28日以衛部醫宇第1081672304號函，核復原則同意，惟尚須修正計畫書及計畫摘要，報經當地衛生局核轉本部同意後，始予正式許可。五、另為評核兒童醫院之醫療服務品質，本部於102年3月27日公告兒童醫院評核作業程序(含兒童醫院評核資料表），復於106年3月3日修正公告『兒童醫院評鑑及兒童教學醫院評鑑作業程序』辦理兒童醫院評鑑，依作業程序規定，領有開業執照之兒童醫院，並有登記開放急性一般病床，經審查符合醫療法及醫療機構設置標準規定者，始得申請醫院評鑑。六、綜上說明，為提升兒童照護品質，兒童專科醫院設置與診療業務相關之科別並無違反相關規定，又新竹市馬偕兒童醫院，因尚未經正式許可並開業，爰尚無涉及相關評鑑作業規定。」（本院卷二第497頁至498頁），足見參加人之申請設立計畫業經衛福部函覆原則同意，且規劃新增之科別尚無積極事證可資認定違反現行相關規定而可能影響兒童醫院未來受評鑑之資格，是難僅憑原告前開片面之詞為其有利之認定。九、綜上所述，原告主張各節均非可採，本件被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫變更，業已依法踐行合理性及可行性等評估，不僅符合都市計畫法所規範之強制程序規定及關於系爭都市計畫規劃之指導原則外，亦查無利益衡量瑕疵等違法，被告以原處分將系爭土地容積率由250％提高為450％，於法並無違誤，訴願決定為不受理，固有未洽，但結論並無二致。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　 3　　月　 3　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法官　楊得君法官　畢乃俊法官　鄭　凱　文一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　 3　　月　　 3　　日書記官　吳　芳　靜

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第452號

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