臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第951號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 110 年 09 月 23 日

臺北高等行政法院判決
109年度訴字第951號110年8月12日辯論終結原 告　黃種祥即禾曜建築師事務所

訴訟代理人　陳永來　律師
魏雯祈　律師
吳佳真　律師
被 告　桃園市立龍岡國民中學

代　表　人　梁忠三
訴訟代理人　鄧湘全　律師
潘佳苡　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服桃園市政府採購申訴審議判斷委員會中華民國109年6月23日府法申字第1090102337號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、被告於民國107年5月9日就「司令台、座台暨校園牆面美化
工程」（下稱系爭工程）之委託規劃設計監造服務，與原告簽訂委託規劃設計監造服務合約書（下稱系爭規劃設計監造契約），由原告就系爭工程進行規劃、設計及監造，服務費計新臺幣（下同）9萬5,000元。
㈡、嗣被告認為原告㈠容許不具建築師資格之葉○昇，借用原告負責人黃種祥建築師資格參加投標，並於系爭工程之監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師之事實，有政府採購法第101
條第1項第1、4款規定情形；㈡明知系爭工程施工廠商鼎錦
工程有限公司（下稱鼎錦公司）提出的檢測報告不實、不符合實際使用材料規格，仍違法審查通過，經被告對原告解除契約之事實，有政府採購法第101條第1項第4、8及12款規定情形，以109年1月8日岡國總字第1090000192號函（下稱原
處分），通知原告於通知日起前5年內未被任一機關刊登採
購公報，依政府採購法第103條第1項第1、3款，依同法第101條第1項第1、4、8、12款次，將刊登政府採購公報3年、3
年、3月、3月。
㈢、原告不服提出異議，經被告以109年2月5日岡國總字第1080009556號函維持（下稱異議處理結果），原告仍不服提出申
訴，桃園市政府採購申訴審議委員會認為，關於政府採購法第101條第1項第1款部分，並無足夠直接證據可以佐證葉○
昇借用原告名義投標；原告對資料不實仍予以審查通過之情形，與政府採購法第104條第1項第4款規定之情形有別，以109年6月23日府法申字第1090102337號申訴審議判斷書，將
關於政府採購法第101條第1項第1款部分，及就原告對送審
資料審查不實，認定有政府採購法第101條第1項第4款部分
撤銷，並駁回其餘申訴。原告就申訴審議判斷於其不利部分（即①關於監造計畫書記載葉○昇為建築師，有政府採購法第101條第1項第4款之情形；②關於施工廠商送審資料不實
，原告仍予審查通過而監造不實、執行業務登載不實，有政府採購法第101條第1項第8款之情形；③關於原告該當政府
採購法第101條第1項第4、8款規定，係可歸責於原告事由，被告對原告解除契約，有政府採購法第101條第1項第12款之情形）不服，提起本件行政訴訟，訴請撤銷。嗣撤回對上開②③部分之起訴（見本院卷第517頁原告一部撤回狀），是
本件審理標的為上開①部分，先予敘明。
二、原告主張略以：
㈠依系爭規劃設計監造契約內容，原告所負之監工義務，除可由原告派遣監造人員代為履行外，就原告派遣之監造人員資格並無限制，並非締約必要之點，兩造簽立系爭規劃設計監造契約後，原告提出之監造計畫書，其上工作職掌欄位已載明黃種祥建築師為計畫負責建築師，葉○昇僅為現場監造作業、文書作業人員，與本件實際履約情況相同，且葉○昇具有品質管理人員證照，屬具備良好監工能力之專業人才，則原告派遣長期委任勞務之葉○昇擔任監造人員，於法無違。㈡本件監造計畫書上記載葉○昇為建築師僅係一時疏忽誤載，此可由監造計畫書上關於黃種祥建築師與葉○昇所填具的建築師證照號碼完全相同，原告並未故意虛構另一建築師證照號碼使被告陷於錯誤可明，況葉○昇於履約過程亦從未主動自稱建築師，且系爭規劃設計監造契約既無約定原告所指派之現場監造人員需具有建築師資格，可見原告並無虛偽填載葉○昇為建築師之故意，被告亦未因此錯誤記載受有任何損害，案關工程嗣後已依約竣工驗收，益證該錯誤記載並無礙於兩造監造契約目的之達成。
㈢原告員工葉○昇於現場監工期間，從未主動自稱建築師或以建築師名義簽署過任何文件，其有無建築師資格，被告只需稍加查證即可辨正，是被告主觀上誤認葉○昇為建築師，可歸責原告程度非高。再者，原告就案關工程已表明願意無償代施工廠商鼎錦公司承擔案關工程之修繕及保固義務，可證原告實已盡力彌補被告損害。至被告所指案關工程有白華、積水（積水高度僅小於1公分）之瑕疵，對於案關工程之司
令台、座台之功能與使用上影響非大，難謂被告受有重大損害，且與原告前揭監造計畫書之誤載無關。是縱認原告有政府採購法第101條第1項第4款「以虛偽不實之文件投標、訂
約或履約」，原告亦不合於該條款之「情節重大者」要件。然原處分、異議處理結果以及申訴審議判斷皆未就此要件及原告所舉前揭情節加以衡酌，亦未考量系爭規劃設計監造契約之標的金額為95,000元，遽認原告情節重大，做出將原告刊登政府採購公報之不良廠商名單長達3年之最嚴厲處分，
顯有違反行政程序法第7條、第9條以及第36條之比例原則、行政機關應依職權調查證據及對當事人有利及不利事項一律注意之義務。
㈣並聲明：原處分、異議處理結果關於被告以原告就監造計畫書為不實記載，依政府採購法第101條第1項第4款規定通知
將刊登政府採購公報部分，暨其申訴審議判斷，應予撤銷。三、被告答辯略以：
㈠原告參與被告標案不只一件，甚至於桃園地區學校參與為數頗多之政府採購案件，如此多年，被告歷來承辦人，均因葉○昇以建築師身份自居，無論是實際面對面談話，或是通訊軟體上之溝通，均稱呼其為建築師，且葉○昇就被告承辦人稱呼其為「葉建築師」，從未否認或糾正，故被告就原告在履約文件即監造計畫書上填載葉○昇為建築師，亦誤認屬實，不疑有他，直到後來才發現其非為建築師。而監造計畫書為履約文件之一，且為監造單位執行監造工作之依據，對招標機關而言亦屬確認核實監造工作是否確實執行之文書，自應由出具之監造廠商詳實記載並確保內容正確，依一般常情，監造單位不會隨隨便便草率製作監造計畫書，且也應校對錯誤，原告卻於被告多次標案時均持續填寫葉○昇為建築師，當然可證明原告係故意為之。
㈡本件監造計畫書記載葉○昇擔任「監造工地負責人」，屬實際上監督工程進度、品質之人員，其專業能力攸關工程品質重大，且建築師之資格，一般社會通念，均能知悉建築師具備相當高度的專業能力，且通過國家考試，與僅接受品管訓練課程取得結業證書之品管人員，相差甚鉅，原告卻將實際上不具備建築師資格之人，記載為「建築師」，此內容虛偽不實足以影響一般人對於真正文件所表彰真實意涵之真正判斷，此資格之不實，當然嚴重影響機關對於工程品質之管控，進而就其監造之工程放心交由其監造，事後才發現工程品質不良、監造卻未發現等情，造成被告嚴重受損害，原告顯然欠約履約之誠信。而政府採購法第101條第1項第4款規範
旨在於保障文書表彰之真實意涵，使政府採購履約過程之文書得以確保其內容真正性，方能使投標、訂約、履約過程順利進行，原告出具之履約文件即監造計畫書，既有虛偽不實之內容，即該當之。又案關工程雖驗收通過，然驗收後卻發現有「瓷質釉面馬賽克料」送審資料不實，原告仍予審核通過之情事，且於108年10月間即發現系爭工程之看台有積水
、白華等瑕疵，經被告發函通知施工廠商及原告，至109年6月間，案關工程之馬賽克磚又有大面積裂損、剝落情形，顯見案關工程完竣後數月，就已發現瑕疵，甚至仍在保固期間，就發生大面積剝落、不堪使用之情形，原告竟仍執驗收通過一節來主張其依約履行監造服務云云，不符事實。
㈢原告故意於監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師以為履約文件，且對被告稱呼葉○昇為建築師之行為亦不加以否認，顯見其可歸責程度甚大。又原告將不具備建築師資格之葉○昇虛偽記載具建築師資格乙節，使被告誤認葉○昇具備建築師資格，又實際上至工程現場監督之人為葉○昇，對被告判斷其是否具備高度專業之監造能力、監造義務之執行是否確實，均有嚴重影響，被告因誤信葉○昇為建築師，信任其具備高度之專業能力及監造工作，未料，本件發現原告將施工廠商鼎錦公司不實之馬賽克料送審資料仍予通過之情形，施工廠商鼎錦公司就此部分提出刑事告訴，甚至屢次誣指被告與原告有掛勾云云，造成被告承辦人員諸多困擾。再者，原告監造之案關工程及過去其他工程陸續產生諸多瑕疵之情形，亦可佐證監造契約之目的未達，被告受有相當之損害，且原告從未實際更正監造計畫書之記載，而原告所稱願意負責後續修繕等情，係以要求被告就所提出之刑事告訴陳報地檢署表達不願追究及承諾不予刊登政府採購公報為條件，然因被告依法行政而未能同意，原告即表明不願意修繕，自難認原告有實際補償或賠償。是原處分以原告以虛偽不實之文件履約，情節重大，於法有據。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、
公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」關於通知廠商將刊登政府採購公報之要件，政府採購法108年5月22日修正前第101條第1項第2款後段，原
規定「以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約」，因立法原意，凡廠商出具之文件，其內容為虛偽不實，不論為何人製作或有無權限製作者，均屬之，於108年5月22日修正為「以虛偽不實之文件投標、訂約或履約」，以資明確，並移列第4款，增列「情節重大」之要件，以符合比例原則，此
外部分停權期間，修正改採累計加重處罰之方式。是以現行政府採購法第101條第1項第4款、第4項規定：「(第1項)機
關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實、理由及依第103條第1項所定期間通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……以虛偽不實之文件投標、訂約或履約，情節重大者。……(第4項)機關審酌第1項所定情節重大，應考量機關所受損害之輕重、廠商可歸責之程度、廠商之實際補救或賠償措施等情形。」第103條第1項第1
款規定：「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，
於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：有第101條第1項第1款至第5款、第15款情形或第6款判處
有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或
無罪確定者，應註銷之。……」
㈡、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭規劃設計監造契約(見本院卷第29-37頁)、監造計畫
書(見申訴審議判斷卷第190-194頁)、施工說明書(見申訴審議判斷卷第112-136頁)、原處分(見本院卷第51-52頁)、異
議處理結果(見本院卷第57-58頁)、申訴審議判斷(見本院卷第77-88頁)、原告起訴書(見本院卷第9-24頁)及行政聲請一部撤回狀等在卷可佐（見本院卷第517-518頁），為可確認
之事實。經查：
1.原告為履行系爭規劃設計監造契約，於107年6月19日提出監造計畫書，以訴外人葉○昇為監造工地負責人、現場監造人員，並記載本不具有建築師資格之訴外人葉○昇為建築師（工師業字第0000號）及品管建築師（第DE0000000號）；而
原告就被告曾委託監造之他案工程中，亦曾於103年10月填
報監造計畫書記載葉○昇為建築師、於104年10月填報監造
計畫書記載葉○昇為建築師(工師業字第0000號)及品管建築師(第DE0000000號)、於105年1月填報監造計畫書記載葉○
昇為品管建築師(第DE0000000號)、於107年6月填報監造計
畫書記載葉○昇為建築師(工師業字第0000號)及品管建築師(第DE0000000號)、於107年7月填報監造計畫書記載葉○昇
為品管建築師(第DE0000000號)、於108年5月填報監造計畫
書記載葉○昇為品管建築師(第DE0000000)；此為原告所不
爭執，並有該等監造計畫書(見本院卷第183-218頁)在卷可
稽，堪認屬實。稽之前揭多年略為變動但持續填寫葉○昇為建築師之行為，足以認定係原告故意所為。原告雖主張此係因員工葉○昇為趕交監造計畫書而拿過去版本複製貼上而一時疏忽所致，然監造計畫書為原告履約之重要文件，且為監造單位執行監造工作之依據，原告於提出時自應謹慎從事，且由前揭多次且內容非一致之虛偽內容以觀（即有僅填寫為建築師或品管建築師，或建築師與品管建築師併列），可見原告於每次製作監造計畫書時，就葉○昇之職稱欄的填載，顯非複製貼上延續舊有格式的誤繕，而是出於故意的虛偽填載；復由被告人員與葉○昇討論工程相關問題的通訊軟體LINE對話內容（見本院卷第219-221頁LINE截圖），被告人員
一再尊稱葉○昇為建築師並央請葉○昇要多幫忙、要求葉○昇以建築師專業立場為說明及向廠商提出要求等語，而葉○昇則從未否認其為建築師並就被告人員所詢問題直接予以回應，益徵監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師一節，並非出於一時疏忽的誤載。是以，原告主張監造計畫書關於葉○昇為建築師之記載非出於故意云云，不能採信。又行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本件葉○昇為原告之職員，為原告履行系爭規劃設計監造契約之監造義務，此為原告所是認，並有原告提出之勞工保險被保險人投保資料表在卷可稽（見本院卷第100頁），已
難想像在監造計畫書虛偽記載葉○昇為建築師乙節，純屬葉○昇之個人行為，縱該虛偽內容非原告親為而僅為葉○昇個人行為，更可顯見原告未盡其監督及查驗重要履約文件之義務，自應就虛偽內容之故意行為負責，原告主張監造計畫書之虛偽記載僅係葉○昇個人行為云云，難以採認。
2.系爭工程採購金額為223萬5,192元，有施工廠商鼎錦公司決標單一份在卷可稽（見本院卷第101頁），是屬於政府採購
法第13條第3項授權主管機關行政院公共工程委員會於88年4月2日以（88）工程企字第8804490號函所定公告金額100萬
元以上之採購案，依行政院公共工程委員會所訂立之「公共工程施工品質管理作業要點」第8點規定，被告應派具工程
相關學經歷之適當人員或委託適當機構負責監造，而監造單位應提報監造計畫，則本件系爭工程經被告委請原告提供監造服務，原告所提報之監造計畫書自屬系爭規劃設計監造契約具重要關聯之履約文件，其上記載關於原告或其指派履約之人員所具備之專業資格表彰原告履約能力，是整個履約過程中被告信賴之所繫，如有虛偽不實，當然有影響採購品質之可能或危險，且本不以肇致危險結果或發生實害為必要。考量建築師資格係依據典試法、專門職業及技術人員暨其授權訂立之專門職業及技術人員高等考試建築師考試規則之國家考試始能通過取得，依據建築法第13條第1項之規定，建
築物之設計人及監造人限於依法登記開業之建築師始得為之；至公共工程品質管理人員，則係行政院公共工程委員會為提升公共工程品質，制定「公共工程施工品質管理作業要點」要求一定採購金額以上公共工程需設置品管人員，暨訂定「公共工程品質管理人員訓練暨回訓作業規定」以為品管人員訓練及取得證書之規範，相較建築師與公共工程品質管理人員二者，在建築工程專業性上，當以建築師擁有較高之社會信賴。原告於監造計畫書上故意虛偽記載其所指派現場監工人員葉○昇為具有建築師資格，導致了被告對於葉○昇工程專業能力的高度信賴，被告對於系爭工程問題均以葉○昇為負責建築師作為諮詢求助對象而非監造計畫負責人黃種祥建築師，則原告故意以此虛偽不實之監造計畫書履約，當然有影響採購品質的可能或危險，此可歸責於原告之程度甚高；又系爭工程為被告校園司令台、座台及牆面美化工程，如有設計不良或工程瑕疵，將危害校園師生活動安全，危害非輕，且系爭工程後續衍生許多瑕疵爭議，並經被告對於原告及施工廠商鼎錦公司提出刑事偽造文書告訴與民事解約賠償訴訟等情，此為原告所是認，並有被告提出之系爭工程瑕疵照片及整修報價單等為證（見本院卷第453-487頁），此與
被告誤以為葉○昇具有建築師資格而高度信賴葉○昇對於系爭工程的專業能力，導致就系爭工程相關爭議未能及時諮詢監造計畫負責人黃種祥建築師以獲得正確解決方法，難謂無關；又原告雖曾向被告提出和解方案，然終未成立，此經兩造陳明並有原告提出之未經被告簽署之和解契約書(初稿)在卷（見本院卷第109-112頁），可見原告對於其以虛偽不實
文件履約之行為亦無實際補救或賠償措施。
3.據上，原告以虛偽不實之監造計畫書履約，考量原告主觀上為故意之可歸責之程度甚高、被告所受損害非輕微、原告並無實際補救或賠償措施等情，原告所為已構成政府採購法第101條第1項第4款以虛偽不實之文件履約，且屬情節重大。
從而，被告以原告所為構成政府採購法第101條第1項第4款
要件，並依政府採購法第103條第1項第1款規定，據以作成
刊登政府採購公報並停權3年之決定，並無違誤，原告以被
告違反行政程序法第9條、第36條關於職權調查證據及對當
事人有利及不利事項一律注意之規定，洵無所據。
4.至原告雖主張系爭規劃設計監造契約報酬僅95,000元，通知刊登政府採購公報之停權期間卻長達3年，造成原告不能投
標公共工程經濟損失嚴重，違反比例原則云云。然政府採購法第103條規定之停權期間，為立法者考量之結果，如符合
政府採購法第101條各款，即應依政府採購法第103條規定之期間辦理，行政機關並無裁量權限；且原告被刊登政府採購公報期間之信用減損、案源中斷等經濟效應，乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，本不在是否警示必要之考量範圍。原告執此主張原處分違反比例原則云云，亦非可採。
五、綜上，原告以虛偽不實文件履約之事證明確，被告依政府採購法第101條第1項第4款規定，所為刊登政府採購公報3年之決定，於法有據，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，並無不合。原告所述各節，均無可採，其仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院詳加審究，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　110　 年　　9　　 月　　23　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　 蘇嫊娟
法 官　 鄭凱文
法 官　 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　110　 年　　9　　 月　　23　　日書記官 王月伶