臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1210號｜法律人

臺北高等行政法院裁定 110年度訴字第1210號原告陳琝繪訴訟代理人廖國竣律師王思穎律師被告國泰人壽保險股份有限公司代表人黃調貴（董事長）訴訟代理人陳榮哲律師高紫棠律師輔助參加人金融監督管理委員會代表人黃天牧（主任委員）訴訟代理人邱淑婉上列當事人間有關保險事務事件，原告不服金融監督管理委員會中華民國110年9月1日金管訴字第11001949224號訴願決定（案號：11000009），提起行政訴訟，本院裁定如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。理由一、按行政訴訟法第107條第1項規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：……七、當事人就已向行政法院或其他審判權之法院起訴之事件，於訴訟繫屬中就同一事件更行起訴。……十、起訴不合程式或不備其他要件。」增訂該第7款之立法理由為：「配合法院組織法修正條文增訂第7條之2第2項規定有關同一事件，已經繫屬於法院者，當事人不得就同一事件向不同審判權之法院更行起訴；另參考民事訴訟法第249條第1項第7款有關當事人就已繫屬不同審判權之同一事件，再向普通法院起訴（起訴違背第31條之1第2項規定），應以裁定駁回。故當事人若已先向行政法院或其他審判權之法院提起訴訟，於訴訟繫屬中再就同一事件向行政法院起訴，法院應以裁定駁回之，爰修正第1項第7款規定。」並參法院組織法第7條之2第2項之立法理由：「當事人就同一事件，已經向任一法院提起訴訟時，為尊重該法院之處理情形，以及避免裁判分歧，當事人應不得再向不同審判權之法院更行起訴，爰參酌民事訴訟法第31條之1第2項、行政訴訟法第12條之1第2項規定，於第2項明定之。」又行政訴訟法第4條第1項規定，人民僅得對於行政處分提起撤銷訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。人民如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴自屬不備起訴合法要件。行政訴訟法第107條第1項第7款及第10款規定事由，其情形無從補正，均應以裁定駁回之。二、次按，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。是得提起行政訴訟請求救濟者，限於公法上爭議，至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件。我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院釋字第448號、第466號、第691號、第695號及第758、759號解釋參照）。三、緣原告為被告之業務員，因涉有多件代保戶在要保書及電子投保確認書上簽名，經被告以民國109年8月28日國壽字第109081317號令(下稱系爭令)，依國泰人壽保險公司業務員獎懲辦法(下稱國泰人壽公司獎懲辦法)第4條規定及保險業務員管理規則（下稱管理規則）第19條第1項第7款規定，予以免職，並撤銷其業務員登錄之資格。原告於109年11月27日對被告提起民事訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）110年度重勞訴字第4號確認僱傭關係存在等事件（系爭民事事件）認被告免職解僱並無違法，撤銷原告業務員登錄資格，核屬有據，判決駁回原告之訴，原告上訴後，復經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺高院臺南分院）111年度重勞上字第2號判決駁回上訴，現上訴於最高法院審理。原告並依管理規則第19條之1規定，就撤銷登錄部分向中華民國人壽保險商業同業公會（下稱壽險公會）申請覆核，經壽險公會以110年1月25日壽會貴字第1100100700號函（系爭函），認定申覆為無理由。原告對系爭令及系爭函不服，提起訴願，輔助參加人以110年9月1日金管訴字第11001949224號訴願決定（下稱訴願決定），認被告及壽險公會非行政機關，無涉委託行使公權力，該令及函非行政處分，而不受理，提起本件行政訴訟。四、原告起訴意旨略以：保險法對保險業務員之資格、獎懲等應遵行事項之管理規則，授權由主管機關訂定。而主管機關即輔助參加人，據以管理規則授權保險業務員所屬公司就招攬行為訂定獎懲辦法再報請商業同業公會備査，且令保險公司須依管理規則對業務員為懲處。是輔助參加人等於將獎懲保險業務員之權利委由他人辨理，屬委託私人行使公權力。又管理規則第3條第1項之規定，業務員須辦理登錄，始得招攬保險，而「登錄」自屬行政行為之一環，撤銷其業務員資格登錄處分，依法將造成業務員無法繼續招攬保險之業務，進而影響其工作權，因此「撤銷登錄」係訴願法第3條所稱之行政處分。聲明：訴願決定及系爭令均撤銷。五、被告則以：被告為私法人而非行政機關，輔助參加人並未授權被告行使公權力，系爭令非行政處分，本件非公法爭議，為私法爭議。原告業就遭免職及撤銷登錄資格部分，對被告提起民事訴訟，其聲明：確認原告與被告間僱傭關係存在；被告應撤回向壽險公會所為撤銷原告業務登錄資格之申請等，明顯就同一事件重複起訴，浪費訴訟資源，並經臺南地院判決駁回原告之訴後，復經臺高院臺南分院判決駁回上訴，請求依行政訴訟法第107條第1項第7款規定裁定駁回訴訟。聲明：駁回原告之訴。六、本院查： (一)本件為私法上之爭議 1.原告與被告均屬私人、私法人，原告依保險法第8條之1，係為被告保險業所屬從事招攬保險之業務員，不論兩者間之法律關係屬僱傭或其他種契約關係，因原告違規招攬保險，被告依自行訂定之國泰人壽公司獎懲辦法第4條規定，以系爭令予以免職並撤銷其業務員登錄資格（本院卷第31、107-119頁），所生爭議難認屬因公法關係而生之公法上爭議。原告雖以輔助參加人依管理規則授權保險業務員所屬公司就招攬行為訂定獎懲辦法，係將獎懲保險業務員之權利委由他人辦理，為委託行使公權力為由主張。 2.惟經輔助參加人即保險法及管理規則訂定發布之主管機關陳明：各保險公司對違規之保險業務員獎懲，係由各保險公司擬定相關辦法，依其所訂定內部獎懲辦法，對於違規業務員予以停止招攬或撤銷登錄資格，以端正業務員之招攬行為，發揮間接管理之效，不具有公權力性質，並無委託行使公權力；保險監理對象係保險公司，要求保險公司對於所屬保險業務員之招攬行為進行管理，與會計師法或律師法係立法直接管理不同；管理規則第19條規定係希冀保險公司之獎懲有一致性之框架性規定，為最低限度之要求，以建構○○市場紀律，保險公司也可依其他法令訂定其他內部規範或於契約中約定其他管理方式；至保險公司對業務員免職，並非管理規則第19條規定予以3個月以上1年以下停止招攬行為之處分等語在卷（本院卷第217-219、236-237、329-330頁）。 3.觀諸保險業務員管理之法制沿革： ⑴於81年2月26日保險法增訂177條規定：「……保險業務員管理規則，由財政部另訂之」，及管理規則於81年10月15日訂定發布前，係透過「人壽保險業約聘業務員暫行規則」及「人壽保險同業約聘業務員自律公約」規定，提供保險公司依循一定之標準管理所屬保險業務員。前者已有針對業務員消極資格為規範，並明文壽險公司應將訂約聘用之業務員登記報財政部（前主管機關）備查管理，於業務員具消極資格，壽險公司應撤銷其登記，且就業務員違反規定之招攬保險行為，壽險公司應按情節輕重，予以6個月以上限期停止其招攬活動或撤銷其業務員登記，受撤銷登記之業務員，應由各壽險公司通知壽險公會，轉知各壽險公司在受處分期間不得聘用（本院卷第341頁）；後者規定自律公約係經同業公會理事會議決通過，報請財政部主管官署核准實施，並規定各公司應依保險法令、規則及本公約訂立業務員之管理辦法，業務人員違反自律公約規定，該約聘之公司應按情節之輕重對該業務員予以警告、記過或解僱之處分（本院卷第342頁）。可知保險業務員係透過同業自律及壽險公司自主管理，如有違規招攬保險行為，壽險公司可按情節輕重予以警告、記過或解僱，並限期停止招攬活動或撤銷其業務員登記。 ⑵嗣為確保投保大眾權益，提昇保險行銷水準，參考國內上述、相關規定及日本法制，以保險法授權訂定管理規則，加強保險業務員之管理。沿襲前述登記制度，由各公會負責登錄作業，發揮輔助監理之功能，仍訂有消極資格及就招攬行為管理，並對違背法令之保險業務員，亦採所屬公司依其職權，按情節輕重，以警告、停止招攬行為及撤銷保險業務員登錄之方式處罰，端正業務員之招攬行為，強化業界自律功能（本院卷第329-339頁輔助參加人函、管理規則總說明及原第20條、現行第19條之訂定理由、卷第409頁之原第19條、現行第18條之修正理由）。參以，管理規則第6條第1項規定，具備第5條第1項資格者，由所屬公司為其向有關公會辦理登錄；第7條規定，有消極資格者，所屬公司應不予登錄或通知各有關公會註銷登錄；第15條第1項規定，業務員經授權從事保險招攬之行為，視為該所屬公司授權範圍之行為，所屬公司對其登錄之業務員應嚴加管理並就其業務員招攬行為所生之損害依法負連帶責任；第18條第1項規定，業務員所屬公司對業務員之招攬行為應訂定獎懲辦法，並報各所屬商業同業公會備查；第19條第1項規定，業務員有下列事項，所屬公司應按情節輕重，予以3個月以上1年以下停止招攬行為或撤銷其業務員登錄之處分。 ⑶以上足知，立法者本於公益之考量，加強保險業務員之管理，以保險法授權訂定管理規則，仍係透過保險業務員應遵守最低限度之行為規範及執業登錄制度，由保險同業自律及公司自主管理方式為之。而保險公司與業務員間為私法上僱傭或其他契約關係，且保險業務員招攬保險之行為，係所屬保險公司授權範圍之私法行為，就招攬行為所生之損害，保險公司並依法負連帶責任，保險公司自有訂定內部獎懲辦法，就業務員違規招攬保險行為，依其職權，視情節輕重，予以懲罰之必要。是以，保險公司依其內部獎懲辦法懲罰業務員之結果，不論是較輕停止一定期間招攬行為，或最重的解僱、免職，不會因為該獎懲辦法是來自管理規則就業務員應遵守最低限度行為規範之要求，而變更保險公司與業務員間私法關係所產生內部監督管理之性質，保險公司對於所屬業務員基於私法上內部監督管理權限下所為之懲罰，核與公權力行使無涉，並非受委託行使公權力。至業務員登錄制度，係為提升業務員素質、保障大眾權益及基於管理業務員之需要，規定業務員應通過有關公會之測驗、參加教育訓練始取得資格，由所屬公司為其辦理登錄，登錄方式係向各有關公會辦理，而非政府機關，於經登錄後業務員始得為所屬公司招攬保險（管理規則第3條第1項、第5條第1項、第6條第1項）。因此，業務員本係保險公司所屬人員，業務員基於與保險公司間之僱傭或其他契約關係為所屬公司招攬保險，本質上無從脫離保險公司而獨立招攬保險（由管理規則第10條第3項規定，所屬公司在辦妥異動登錄前，對於該業務員之保險招攬行為，仍擬制視為所屬公司之行為，亦可知），是業務員於無法招攬保險期間，保險公司自應撤銷或註銷其登錄，以符實際，達到保障大眾權益之目的及建立保○○市場紀律之功能。同樣，基於保險業自律及公司自主管理業務員，也有相應之撤銷或註銷登錄制度。一旦業務員構成管理規則第7條所列消極資格情事，所屬保險公司即應通知有關公會註銷登錄；同規則第10條規定，業務員受有停止招攬行為之處分者，應為停止招攬登錄，於有終止合約或終止招攬行為情事，應註銷登錄，而未受教育訓練而不符合業務員資格者，或於合致同規則第19條第3項於最近5年內受停止招攬行為處分期間累計達2年之要件，所屬公司應予撤銷其業務員登錄，並無公權力之介入，不生公法法律關係，不因第19條法文用語出現「處分」2字，而變異其法律關係之性質。 4.復按管理規則第19條之1固規定，業務員不服受停止招攬登錄、撤銷登錄處分者，得向所屬保險公司提出申復，如仍有異議，得向有關公會之申訴委員會申請覆核，以落實保險業自律及公司自主管理制度，且訂定理由係為保障業務員權益，使業務員可充分合理陳述，廣納勞工意見，並規定申訴委員會之組成，應包含業務員代表，如有全國性工會代表，應予納入。且有關公會並非公法人或行政機關，所設申訴委員會目的，係為避免司法程序之繁瑣冗長，透過多元組成，提供一個解決爭議之管道，性質上係為協助解決保險公司對業務員招攬保險所生停止招攬登錄、撤銷登錄資格之爭議，未涉及公權力之行使。如業務員仍有爭執，向來以提起民事訴訟制度救濟，被告答辯本件應屬私法上爭議，並提出臺灣臺北地方法院99年度重勞訴字第9號、臺灣高等法院100年度勞上字第64號、最高法院104年度台上字第167號、臺灣高雄地方法院105年度勞訴字第133號、臺灣高等法院高雄分院106 年度勞上字第20號民事判決在卷（本院卷第277-328頁），是按既有訴訟制度之功能，非不得進行權利救濟。原告業提起系爭民事事件以為救濟（詳下述），其又主張有提起本件救濟之必要云云，顯屬無據。 5.本件原告為被告之業務員，因涉有多件代保戶在要保書及電子投保確認書上簽名，經被告於109年8月28日，依國泰人壽公司獎懲辦法第4條規定及管理規則第19條第1項第7款規定，予以免職，並撤銷其業務員登錄資格，有系爭令及國泰人壽公司獎懲辦法在卷可稽(本院卷第31、107-119頁)。原告於109年11月27日向臺南地院起訴，主張被告處分顯屬過苛，終止勞動契約不合法，聲明：確認原告與被告間僱傭關係存在；被告應撤回向壽險公會所為撤銷原告業務登錄資格之申請等，經該院認原告有代要保人或被保險人簽章之行為，違反管理規則第19條第1項第7款規定，構成國泰人壽公司獎懲辦法第4條規定免職、撤銷登錄之懲戒標準，及違反被告訂定之工作規則第11條、第49條、第94條第1項規定，應予懲戒免職與不經預告終止勞動契約，以被告解僱並無違法，撤銷原告業務員登錄資格，核屬有據為由，判決駁回原告之訴，本院並調取該卷宗核閱無訛。原告上訴後，復經臺高院臺南分院111年度重勞上字第2號判決駁回上訴後，再上訴至最高法院審理中（本院卷第247-257、375-393、395頁）。足徵原告亦認本件係屬私法上之爭議，且已按既有訴訟制度進行權利救濟。況原告提起民事訴訟後，並向輔助參加人提起訴願，遭決定認被告及壽險公會非行政機關，無涉委託行使公權力，系爭令及函非行政處分，而不受理（本院卷第37-39頁）。綜上，本件係屬私法上之爭議，原告一方面主張為私法上爭議，業提起民事訴訟，又主張為公法上爭議，再行提起本件行政訴訟，依前揭之說明，應屬誤解。 (二)原告就已向民事法院起訴之事件，於訴訟繫屬中就同一事件更行提起本件行政訴訟 1.按前後兩訴是否為同一事件，應依前後兩訴之當事人、訴訟標的是否相同及訴之聲明是否相同、相反或可以代用等三個因素決定之。又關於訴訟標的之涵義，則須與原因事實相結合，以使訴狀所表明請求法院審判之範圍更加明確。故於判斷前後兩訴是否為相同訴訟標的，應依原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係為據，凡屬同一原因事實所涵攝之法律關係，均為相同訴訟標的。 2.經核，系爭民事事件與本件之當事人相同，訴訟標的之原因事實均為被告因原告涉有多件代保戶在保單上簽名之違規招攬保險情事，免除原告職務，發生僱傭契約下，僱傭關係不存在及被告據以撤銷原告業務員登錄資格之法律關係爭議，而屬相同。又原告於系爭民事事件之聲明：1.確認原告與被告間僱傭關係存在；2.被告應自109年8月28日起至原告復職（上訴後變更為前一）日止，以被告所定每一工作月為一期，按期於每期被告給付員工工資日給付原告102,525元，及自應給付之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；3.被告應自109年9月1日起至原告復職（上訴後變更為前一）日，按月提繳勞工退休金2,748元於原告之勞工退休金個人專戶；4.被告應撤回向壽險公會所為撤銷原告業務登錄資格之申請（本院卷第247-257、375-393頁），該第1項聲明為本件原告請求撤銷系爭令之免職部分所包括，該第4項聲明為本件原告請求撤銷系爭令之撤銷登錄資格聲明可代用，是原告於系爭民事事件之聲明與本件聲明（撤銷系爭令）相同且可以代用，基此，於本件聲明範圍，應為同一事件。至本件為私法上之爭議，無庸經過訴願程序，且訴願決定不受理，則原告於本件請求撤銷訴願決定之聲明係屬贅列，併此說明。 3.從而，原告就已向民事法院起訴系爭民事事件，於訴訟繫屬中就同一事件更行提起本件行政訴訟，於法不合，依行政訴訟法第107條第1項第7款規定事由，其情形無從補正，應以裁定駁回之。 (三)原告起訴不備其他要件被告以系爭令對原告免職並撤銷其業務員登錄資格，係基於兩造間私法契約所為之意思表示，應屬私法行為，本件係屬私法上之爭議，已如上述，被告既非行政機關，又非受委託行使公權力之團體或個人，則被告所為系爭令，自非行政處分，訴願決定不受理，亦無不合。是以，原告對被告系爭令提起本件撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，亦應裁定駁回。七、依行政訴訟法第107條第1項第7、10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　18　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　蕭忠仁法官　黃翊哲法官　羅月君上為正本係照原本作成。如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　18　　日書記官陳又慈

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1210號

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