臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1332號｜法律人

臺北高等行政法院判決 110年度訴字第1332號 111年3月10日辯論終結原告財團法人萬寶祿文教基金會代表人林淑惠訴訟代理人蔡得謙律師蔡奕平律師被告臺北市政府文化局代表人蔡宗雄（局長）訴訟代理人李元德律師吳子毅律師上列當事人間財團法人法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年9月10日府訴三字第1106103540號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、爭訟概要：（一）原告是經被告以民國104年11月18日北市文化文創字第10432121300號函（下稱「設立許可函」）許可設立的文化財團法人，於同年月25日向臺灣臺北地方法院（下稱「臺北地院」）辦妥設立登記，登記財產總額為新臺幣（下同）500萬元。依設立原告之捐助章程，原告是由其代表人林淑惠（下稱「林君」）捐助設立基金共計500萬元；原告辦理各項業務所需經費，以支用基金之孳息及法人成立後之所得為原則。捐助財產之管理使用方式為存放金融機構、購買公債或可轉讓之金融機構定存單等。原告不得於設立目的之外，以任何方式對任何人或團體給予特定利益，且財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融事業機構；董事任期每屆3年，其第1屆董事名單記載，董事5人，董事長為林君，其餘董事為丁慧華、黃志隆、林祿淮及張笑寧，第1屆董事任期自104年10月1日至107年9月30日止。（二）原告於前述設立後，將105年1月5日申辦臺灣銀行城中分行000000000000號帳戶（下稱「系爭帳戶」）所存入，並於同年月8日轉為定存之設立基金500萬元，於同年月12日就以「定存質借」之方式，向臺灣銀行借款450萬元，林君並於同日銀行將核貸款撥至系爭帳戶後，便指示員工將質借款項全數領出，存入林君個人帳戶內。嗣後，並陸續提領轉存或匯款至林君擔任負責人之萬寶祿文創事業股份有限公司（下稱「萬寶祿文創公司」）、林君租屋處房東等他人帳戶。之後，林君前開行為經臺灣高雄地方法院（下稱「高雄地院」）認犯刑法第342條第1項背信罪，以107年度易字第358號刑事判決，判處林君有期徒刑1年6個月，犯罪所得450萬元沒收等。林君不服提起上訴，經臺灣高等法院高雄分院（下稱「高雄高分院」）以109年12月15日109年度上易字第375號刑事判決（下稱「系爭刑事判決」）駁回上訴，併宣告緩刑2年，林君另應給付原告450萬元，給付方式為自110年1月起至12月，每月定期給付一定金額等。（三）其間，被告為辦理臺北市文化藝術財團法人會計查核，委託會計師事務所至原告設立處所進行財產查核，發現原告於105年度未執行與其目的事業相關之活動，且有前述以基金財產定存質借款項與他人使用情形、未依行為時臺北市財團法人暫行管理規則第17條規定之期間內辦理預決算、董事未依章程規定召開董事會等情事，並製作106年10 月17日查核報告書（下稱「第1次查核報告書）。嗣因財團法人法於107年8月1日制定公布、108年2月1日施行，被告為協助轄管之文化財團法人配合辦理財團法人法規定之事宜，於108年11月22日對未正常運作之財團法人召開輔導會議，原告出席代表會中表示原告已多年無運作，後續將於董事會中討論是否解散等語，被告遂以108年11月29 日北市文化文創字第1083041209號函（下稱「第1次補件通知函」），請原告於發文日起30日內，依財團法人法第25條規定檢送業務計畫與預算表、工作報告及財務報表等相關文件（下稱「系爭文件」）。原告嗣雖以108年12月30日申請書，以人員離職資料遺失為由，申請延期檢送系爭文件，經被告以109年1月8日北市文化文創字第10830386513號函（下稱「第2次補件通知函」），請原告於發文日起30日內檢送系爭文件。後原告雖於109年2月7日補送104年度業務計畫、業務報告及預算表等，惟經被告審認該等報表部分事項應予修正，且除104年度報表外，並未檢送其餘各年度報表，故以109年2月14日北市文化文創字第1093001436號函（下稱「系爭不予備查函」），函復原告不予備查，並命原告依修正之說明補正後並檢送其他年度相關報表，再送被告備查，惟原告並未檢送。（四）之後，被告再委託會計師事務所於109年6月4日至原告設立處所進行查核，當日原告無代表人出席，也未提供資料供檢查，又發現原告未依規定、章程執行業務，也未依規定檢送歷年預算及決算（104年決算待補正，另105年至108年決算、105年至109年預算等均未檢送），且第1屆董事任期早於107年9月30日屆滿，原告卻未依規定改選董事，並有前述未報經被告許可就將設立基金定存質借並規避財務檢查等情事，製作109年6月4日查核現場建議事項表（下稱「第2次查核報告書」）。被告乃以109年7月7日北市文化文創字第10930079133號函（下稱「第1次限期改善函」），命原告於發文次日起60個日曆天內改善前開違規事項，並函復被告改善情形，未於期限內改善者，將依財團法人法相關規定辦理後續事宜。並將第1次限期改善函通知5位董事，經3位董事收悉，惟因向董事長林君之送達不合法，被告復以109年9月23日北市文化文創字第10930352592號函（下稱「第2次限期改善函」），重申第1次限期改善函所列原告缺失，命於收文次日起20個日曆天內改善，並於109年9月24日刊登臺北市政府公報辦理公示送達。嗣原告以109年9月25日函復被告，以原告組織運作前因林君遭羈押禁見受影響而暫時停頓，林君現甫回任檢查缺失為由，請准延後改善期限至同年10月底；另林君於109年10月23日也已簽名領取第2次限期改善函。之後原告以109 年11月2日函復被告，表示已依規定改選董事，林君並承諾將於110年10月31日前再捐贈500萬元，相關財務報表將委由會計師製作，於3個月內呈報等語，並檢附原告109年10月29日臨時董事會會議紀錄及簽到簿。惟查原告董事之改選，並不符合財團法人法第45條及原告捐助章程第12條規定之董事會特別決議程序，其董事改選尚非合法。（五）被告於109年11月25日召開違規事項改善審查會議（下稱「系爭違規事項改善審查會」），經林君陳明將原告設立基金向銀行質借存入林君名下，並將部分款項匯給萬寶祿文創公司，委託該公司代辦萬寶祿國際慈善皇后全球總決賽，因109年度未繳納貸款利息，設立基金遭銀行扣款450萬元，剩餘40餘萬元等情事。被告再以109年12月8日北市文化文創字第1093041259號函（下稱「第3次限期改善函」），檢送會議紀錄，並命原告依第2次限期改善函所載應改善事項，於110年1月25日前改善完畢，並提出文件報供被告審核。嗣後原告雖以110年1月22日函復被告，於109年3月31日完成各年度預、決算表，並請會計師依被告要求格式修正中，另已完成董事改選而陳報新任董事姓名等情。惟經被告查認，所命改善事項實際上屆期仍未完成改善，乃以110年2月23日北市文化文創字第1103008311號函（下稱「通知陳述意見函」），通知原告陳述意見，經原告以110年3月4日書面陳述意見後，被告並於同年月24日召開廢止原告法人許可陳述意見查證會議，原告代表人林君於會中僅說明將分期繳回所動用之捐助財產，但未論及其他違規事項的具體改善作為。被告審認後，認原告違反財團法人法第19條第1項前段、第25條第1項、第27條第1 項、第2項、第40條第1項及第66條規定，乃依同法第30條第1款、第2款、第4款及臺北市財團法人管理規則第2條等規定，以110年5月13日北市文化文創字第1103025314號函（下稱「原處分」），廢止原告之法人許可。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。二、原告主張要旨及聲明：（一）原處分以原告逾110年1月25日改善期限仍未完成下列應改善事宜，即廢止原告法人許可，違反比例原則、誠實信用原則、利益衡平原則等一般法律原則而違法不當，嚴重損害原告權利及利益： 1.林君自110年1月起，均依系爭刑事判決指示，匯入指定數額至原告系爭帳戶，至110年11月16日已將450萬元全部匯回，原告亦曾於110年4月26日將林君回存情況函知被告，對被告之糾正確已持續依系爭刑事判決改善中。被告忽視系爭刑事判決主文給原告董事長林君回存之期限，逕因原告於被告所命110年1月25日之改善期限屆滿後未完成回存，就以原處分廢止原告法人許可。又訴願決定稱被告所命原告改善期限不需受刑事判決所命給付期限拘束，顯認行政權大於司法，其見解並無可採。 2.原告前於110年1月22日發函被告，即已說明完成董事改選程序及新任之董事，經被告於同年月25日收文後，並未指明原告之改選有何不合法規情事。原告並曾於同年3月4日再發函被告說明將盡速召開董事會改選董事，實已依被告指正改善董事會召集程序並改選董事完成。被告卻仍以原告改選董事未經全體董事3分之2以上出席，與財團法人法規定不符，迄改善期限屆滿後仍未改善為由，廢止原告法人許可。 3.原告於109年3月31日即已完成各年度預算決算表，因不符被告所需格式，委請專業會計師協助重編；但因疫情嚴峻，會計師尚未協助原告重編完成。被告未考量上情，即以原處分認原告未檢送歷年預算、決算資料及工作報告，迄未改善而廢止原告法人許可。（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯要旨及聲明：（一）原告違反當初設立許可之條件，將母金處分，經被告2次限期改善，於109年11月25日再予原告改善期至110年1月25日，惟原告至被告作成原處分以前均未完成改善回存母金，實已構成財團法人法第30條第1款規定之廢止事由。且原告以母金向銀行質押借貸所得之450萬元，仍屬原告財產，原告竟於同日將借貸所得全數轉林君個人帳戶，顯見其財產確已非原告名義保管及運用，違反財團法人法第19條第1項前段之規定，構成財團法人法第30條第2款所定廢止許可事由。至於原告所稱林君已依系爭刑事判決意旨陸續分期將設質處分母金回存，惟林君分期給付是其個人換取背信罪緩刑之條件，與被告基於財團法人主管機關立場，為促進財團法人健全發展，依財團法人法督促原告依法令及捐助章程運作所為之行政管制措施，並不相同，被告所予原告改善期間，不受系爭刑事判決給付期限之拘束。況被告在作成原處分前，即曾多次給予原告改善機會，並無任何違反比例原則、誠信原則或利益平衡原則之情事。（二）原告自104年設立以來均未改選董事，被告於第2次限期改善函通知原告於文到20日內改善，原告雖於109年11月2日函稱已完成董事改選；然依原告所提臨時董事會會議紀錄，全體董事5人僅出席3人，與財團法人法第45條第1項第2款及第2項第5款所定改選董事之特別決議事項，應經全體董事3分之2以上出席(即應有4人出席)之規定不符。被告嗣於109年11月25日違規改善審查會議中再予原告改善期至110年1月25日，原告仍未於期限內完成改善，且未於110年1月22日宣稱完成董事改選附上改選之董事會議事錄、新任董事印鑑清冊、原任董事同意書、董事名冊及身分證影本、三親等切結書等文件，無法認定其確已完成董事改選。又原告至遲於110年3月24日已知其董事會改選不符財團法人法所定特別決議程序之規定，迄至被告作成原處分近一個半月期間，仍未提出已依法定程序完成新任董事改選的事證，故其違反財團法人法第40條第1項定期改選董事之規定，確構成同法第30條第2款規定之廢止事由。（三）原告早自105年起，即未於主管機關規定期限內辦理預決算，也未依財團法人法規定檢送歷年預算及決算資料至被告備查；至遲於109年9月25日也已受告知應改善此違規情節，卻拖詞無關之疫情而指摘原處分，其主張實屬無稽。（四）聲明：原告之訴駁回。四、前提事實：（一）如爭訟概要欄所載（一）之事實，有設立許可函（見本院卷第109-110頁）、臺北地院登記處核發之原告法人登記證書（見訴願卷第163頁）、原告捐助人名冊（見本院卷第111頁）、原告捐助章程（見訴願卷第123-126頁）、原告財產清冊（見同卷第127頁）、原告第一屆董事名冊（見同卷第129頁）等在卷可供查證屬實。（二）如爭訟概要欄所載（二）之事實，有系爭帳戶存摺影本（見本院卷第157-159頁）、高雄地院107年度易字第358號刑事判決（見同卷第121-127頁）、系爭刑事判決（見本院卷第51-59頁）等存卷可按，並經本院調取上述刑事判決之偵查、審理全案卷宗查對無誤。（三）如爭訟概要欄所載（三）之事實，有第1次查核報告書（見本院卷第115-116頁）、被告108年11月22日召開之輔導會議紀錄（見同卷第129-130頁）、第1次補件通知函（見同卷第131-132頁）、原告108年12月30日之延期申請書（見訴願卷第65頁）、第2次補件通知函（見本院卷第133-134頁）、原告109年2月7日函及附件資料（見訴願卷第72-81頁）、系爭不予備查函（見同卷第70-71頁）等附卷可供查對屬實。（四）如爭訟概要欄所載（四）之事實，有第2次查核報告書（見本院卷第135-136頁）、第1次限期改善函（見同卷第137-138頁）、第2次限期改善函（見同卷第141-142頁）、原告109年9月25日函（見同卷第139頁）、林君109年10月23日領取第2次限期改善函之領據（見同卷第143頁）、原告109年11月2日函及檢附之原告臨時董事會簽到簿與會議紀錄（見同卷第237-238頁）等在卷可供映證屬實。（五）如爭訟概要欄所載（五）之事實，有系爭違規事項改善審查會之會議紀錄（見本院卷第145-146頁）、第3次限期改善函（見訴願卷第210-213頁）、通知陳述意見函（見本院卷第147-152頁）、原告110年3月4日陳述意見函（見同卷第153頁）、110年3月24日廢止原告許可陳述意見查證會議紀錄（見同卷第155-156頁）、原處分（見同卷第19-24頁）、訴願決定（見同卷第25-49頁）等存卷可供參查屬實。五、爭點：被告依財團法人法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，以原處分廢止原告之法人許可，是否適法有據？六、本院的判斷：（一）應適用的法令及法理的說明： 1.財團法人法是為健全財團法人組織及運作，促進財團法人積極從事公益，增進民眾福祉而制定（同法第1條第1項參照），且財團法人之許可設立、組織、運作及監督管理，除民法以外之其他法律有特別規定者外，即應適用財團法人法規定（同條第2項參照）。同法第2條第1項、第4項、第5項規定：「（第1項）本法所稱財團法人，指以從事公益為目的，由捐助人捐助一定財產，經主管機關許可，並向法院登記之私法人。……（第4項）本法所稱民間捐助之財團法人，指政府捐助之財團法人以外之財團法人。（第5項）本法所稱基金，指應向法院登記之財產，其範圍如下：一、捐助財產。二、經財團法人董事會決議列入基金之財產。三、依法令規定應列入基金之財產。……」第3條第1項、第3項規定：「（第1項）財團法人之主管機關，除登記及清算事項外，在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。…… （第3項）財團法人之設立許可、撤銷或廢止許可及監督管理等相關事項，主管機關得委任所屬機關、委託或委辦其他機關、民間團體、法人或個人辦理。」第7條第1項前段規定：「財團法人之設立，應訂立捐助章程。……」第8 條第1項第1款至第5款規定：「捐助章程，應記載事項如下：一、目的、名稱及主事務所；設有分事務所者，其分事務所。二、捐助財產之種類、總額及保管運用方法。三、業務項目。四、董事及設有監察人者，其名額、資格、產生方式、任期及選（解）任事項。五、董事會之組織、職權及決議方法。……。」第9條規定：「（第1項）財團法人設立時，其捐助財產總額，應足以達成設立目的；其最低總額，由主管機關依所掌業務性質定之。但地方性財團法人，主管機關所定最低總額，不得逾全國性財團法人之最低總額。（第2項）前項捐助財產，除現金外，得以其他動產、不動產或有價證券代之。主管機關得依所掌業務性質，訂定現金總額之比率。」第18條規定：「財團法人應以捐助財產孳息及設立登記後之各項所得，辦理符合設立目的及捐助章程所定之業務。」第19條第1項、第3項規定：「（第1項）財團法人財產之保管及運用，應以法人名義為之，並受主管機關之監督；其資金不得寄託或借貸與董事、監察人、其他個人或非金融機構。……（第3項）第1項規定財產之運用方法如下：一、存放金融機構。二、購買公債、國庫券、中央銀行儲蓄券、金融債券、可轉讓之銀行定期存單、銀行承兌匯票、銀行或票券金融公司保證發行之商業本票。三、購置業務所需之動產及不動產。四、本於安全可靠之原則，購買公開發行之有擔保公司債、國內證券投資信託公司發行之固定收益型之受益憑證。五、於財團法人財產總額百分之五範圍內購買股票，且對單一公司持股比率不得逾該公司資本額百分之五。六、本於安全可靠之原則所為其他有助於增加財源之投資；其項目及額度，由主管機關定之。……」第24條第1項、第2項規定：「（第1項）財團法人應建立會計制度，報主管機關備查。其會計基礎應採權責發生制，會計年度除經主管機關核准者外，採曆年制，其會計處理並應符合一般公認會計原則。（第2項）財團法人在法院登記之財產總額或年度收入總額達一定金額以上者，應建立內部控制及稽核制度，報主管機關備查；其財務報表應經會計師查核簽證，並應依主管機關之指導，訂定誠信經營規範。……」第25 條第1項、第5項規定：「（第1項）財團法人應於每年年度開始後1個月內，將其當年工作計畫及經費預算；每年結束後5個月內，將其前一年度工作報告及財務報表，分別提請董事會通過後，送主管機關備查。工作計畫及經費預算與洗錢或資恐高風險國家或地區有關者，並應檢附風險評估報告。……（第5項）前項之財團法人，依第1項規定應送主管機關備查之工作計畫、經費預算、工作報告及財務報表之格式、項目、編製方式、應記載事項及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第27條第1項、第2項規定：「（第1項）主管機關認有必要時，得檢查財團法人之財產狀況及其有無違反許可條件或其他法律之規定。（第2項）財團法人不遵守主管機關監督之命令，或規避、妨礙或拒絕其檢查者，處行為人新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰。……」第30條第1款、第2款、第4款規定：「財團法人有下列情形之一者，主管機關得予糾正，並命其限期改善；屆期不改善者，主管機關得廢止其許可：一、違反設立許可條件。二、違反本法、本法授權訂定之法規命令、捐助章程或遺囑。……四、辦理業務不善或財務狀況顯著惡化，已不足以達成其設立目的。」第40條第1項規定：「民間捐助之財團法人董事之任期，每屆不得逾4年……。」第43條第2項規定：「董事會由董事長召集，每半年至少開會一次。董事應親自出席會議，不能出席時，除捐助章程另有反對之規定外，得以書面委託其他董事代理出席。」第45條第1項第2款、第2項第5款規定：「（第1項）董事會之決議，種類如下：……二、特別決議：全體董事3分之1以上之出席，出席董事過半數同意行之。但本法或捐助章程有較高之規定者，從其規定。……（第2項）下列重要事項，應經董事會特別決議，並陳報主管機關許可後行之：……五、董事之選任及解任。但捐助章程規定，董事會得以普通決議行之者，不在此限。」第66條規定：「財團法人無正當理由停止業務活動持續達2年者，主管機關得命其限期改善；屆期不改善者，主管機關得廢止其許可。」第67條第 1項規定：「本法施行前已設立登記之財團法人，與本法規定不符者，除本法另有規定，或財團法人名稱、捐助財產總額、民間捐助之財團法人董事產生方式外，應自本法施行後1年內補正；屆期未補正者，主管機關得廢止其許可，或解除全體董事之職務。但情形特殊未能如期辦理，並報經主管機關核准延長者，不在此限。」 2.綜合前開規定可知，在108年2月1日財團法人法施行日前已設立登記之財團法人，在該法施行後，即應依該法之規定，就其財產之保管及運用，須以財團法人自己名義為之，不得任由他人保管與運用（同法第19條第1項參照），也不得違反設立許可之條件（同法第30條第1款參照），預決算及工作計畫與報告和財務報表等資料，應按時報送主管機關備查（同法第25條第1項參照），並配合主管機關對其財產及業務狀況之檢查（同法第27條第1項、第2項參照），每屆董事任期不得逾4年並應依法按期改選（同法第40條1項、第45條第1項第2款、第2項參照）、業務與財務狀況須保持達成設立目的之所需（同法第30條第4款參照）、不得無正當理由停止業務活動持續達2年（同法第66條參照）。若上述財團法人法施行後有不符上述法定義務者，即應自同法施行後1年內補正，超過此補正期限者，主管機關除得依同法第67條第1項後段規定廢止其許可或解除全體董事之職務外，也得逕行適用同法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，命其限期改善，屆期不改善者，廢止其法人許可。（二）原處分廢止原告之法人許可適法有據： 1.經查，原告申請被告許可設立所檢附之捐助章程第3條定明：「本基金會設立基金共新臺幣5百萬元整……。」第6條第1項規定：「本基金會董事會由董事5人組成。」第7條規定：「本基金會任期每屆3年，……每屆董事任期屆滿前3 個月，董事會應召集會議，改選聘下屆董事。新舊任董事，應按期辦理交接。」第10條規定：「（第1項）本基金會辦理各項業務所需經費，以支用基金孳息及法人成立後之所得為原則。經法院登記之財產總額之管理使用，受文化局之監督；其管理使用方式如下：一、存放金融機構。二、購買公債、國庫券、可轉讓之金融機構定期存單、金融機構承兌匯票、金融機構或票券金融公司保證發行之商業本票、金融機構發行之金融債券或國內證券投資信託公司發行之受益憑證。三、購置本基金會自用之不動產。但不得動支文化局所定設立之現金總額新臺幣5百萬元。四、主管機關核定之其他使用方式。（第2項）本基金會不得於設立目的外，以任何方式對任何人或團體給予特定利益，且財產不得存放或貸與董事、其他個人或非金融事業機構。」第12條第1項但書第4款規定規定：「本基金會董事會之決議事項，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但下列重要事項之決議，應有3分之2以上董事之出席，以董事總額過半數同意，並經文化局核准後行之：……四、董事長及董事之選聘及解聘。」（見訴願卷第123-125頁）。又其申請被告許可設立所檢附之財產清冊中，已載明是以現金5百萬元為基金財產而設立，設立基金須以原告之法人名義定存於金融機構行庫，不得處分之（見同卷第127頁）。由此可知，原告設立許可之條件中，就包含其設立基金5百萬元應定存於金融機構行庫，以使該基金衍生孳息，得供業務所需經費使用，維持財務狀況達成設立目的所需之適足性，不得將設立基金任意予以處分，更不得存放或貸與董事、其他個人或非金融事業機構使用。 2.原告雖是財團法人法於108年2月1日施行前就設立登記之財團法人，但其於104年11月18日經被告許可設立，並於同年月25日向臺北地院辦妥設立登記後，就： ⑴在105年1月12日，將定存於銀行之設立基金500萬元，向銀行設質借貸450萬元以處分之，更將銀行核貸予原告之款項，即原告處分設立基金所得，仍屬原告財產之450萬元，於同日全數轉入董事長林君個人帳戶內供其使用，業經本院認定事實如前，該部分財產轉由林君保管運用，即非以原告法人名義為之，且上述將設立基金設定為質權標的之物權處分行為，在109年間因原告未依約繳納借款利息，已遭銀行於109年6月4日行使質權，將設立基金設質擔保範圍內之461萬2,918元，抵償積欠之借款本金與利息，以致設立基金僅餘40萬626元，除經林君於系爭違規事項改善審查會中自承明確（見本院卷第145頁所存該次審查會會議紀錄）之外，並有系爭帳戶之存摺影本在卷可佐（見同卷第160頁）。另依系爭帳戶存摺影本顯示，直至林君依系爭刑事判決所命緩刑期間之負擔內容，於110年1月18日開始分期匯回挪用基金會之款項以前，系爭帳戶內所存原告設立基金，僅餘40萬713元，迨被告於110年5月13日作成原處分，經過林君歷次分期匯回挪用款項，系爭帳戶內之設立基金也僅210萬713元，未達原始設立基金之半數。參照前開說明，原告顯已違反108年2月1日起施行之財團法人法第19條第1項前段規定，也違反原告設立許可的條件，且此等違反財團法人法及原告設立許可條件之情形，即使逾財團法人法施行後1年之法定補正期間，也均未改善補正其違法缺失，參酌前述說明，被告自適用同法第30條第1款、第2款規定，限期命原告改善，屆期未改善者，即得廢止其設立許可。 ⑵如前所述，原告104年11月間設立登記後，105年1月間就將原定存於銀行避免動支之設立基金500萬元設定質權向銀行借貸450萬元，使該基金多數轉為借貸之質權擔保標的，無從生孳息供業務使用，更將該等質押借貸所得之450萬元轉為林君個人帳戶使用，至109年6月間還遭銀行行使質權，將設立基金於設質擔保範圍內抵償借款債務461萬2,918元，致其設立基金僅餘40萬626元，迄至原處分作成前，即使經過林君分期匯回挪用款項，設立基金數額也未達原始捐助設立之半數。由此可見，原告設立登記後，自105年起至原處分作成前，均處於財務狀況難於達成設立目的所需適足之惡劣程度。再者，被告於106年1月間委由會計師事務所進行查核作成之第1次查核報告書中，就已發現原告105年度並未執行與其目的事業相關之業務活動，未按期辦理預、決算，以及未依章程規定召開董事會等情事（見同卷第115-116 頁），原告於被告108年11月22日召開之輔導會議中更自承已多年無業務之運作，後續並將於董事會討論是否解散（見同卷第130頁）；被告於109年6月4日委由會計師事務所再至原告基金會址現場，依財團法人法第27條第1項規定進行財務及業務狀況檢查時，又發現無人在場配合接受檢查，亦無從提供任何業務資料受查，而有無正當理由停止業務活動持續達2年之情事（見同卷第135頁），此並經原告嗣後於同年9月25日以書函向被告自承：基金會已因董事長林君涉刑事案件而停止運作，未能推動會務，會址建物亦遭法拍，迄林君甫解除羈押回任，才準備逐步檢討會務缺失、處理會務等情予以肯認（見同卷第139頁）。凡此，均足佐證原告不僅無正當理由停止業務活動持續2年以上，且辦理業務不善，不足以達成其設立目的，並有規避主管機關監督檢查、違反財團法人法第27條第1項、第2項規定等事實，即使經過同法施行後1年之法定補正期間，仍未改善其違法缺失，參酌前述說明，被告自得適用財團法人法第30條第2款、第4款、第66條規定，限期命原告改善，屆期未改善者，即得廢止其設立許可。 ⑶如前所述，原告於104年11月間設立登記，自105年起就未曾辦理預算、決算及製作工作計畫或財務報表等工作，且依前提事實欄所認定之事實，被告於財團法人法施行後，曾於同年11月22日召開輔導會議輔導原告補正，並以第1次補件通知函、第2次補件通知函，屢請原告限期依財團法人法第25條規定，檢送系爭文件備查。但原告在109年1月31日財團法人法施行屆滿1年之法定補正期間過後，僅於109年2月7日補送104年度的業務計畫、業務報告及預算表等，其餘各年度之預算、決算及製作工作計畫或財務報表等，仍未依財團法人法第25條第1 項規定送被告備查，即使補送之104年度的業務計畫、業務報告及預算表等，也不符合被告依同法第25條第2 項所定之格式、項目、編製方式、應記載事項。迄至財團法人法施行後1年之法定補正期間經過，被告109年6 月4日委由會計師事務所再至現場查核，系爭文件未送被告備查之違法缺失仍存在，被告自得適用財團法人法第30條第2款規定，限期命原告改善，屆期未改善者，即得廢止其設立許可。 ⑷參照前開說明，原告之捐助章程內，關於原告董事之選任，屬於董事會之重要議決事項，應有3分之2以上董事出席，董事總額過半數同意，並經文化局核准後行之。亦即原告捐助章程內關於董事之定期改選的選任事項，與財團法人法第45條第1項第2款、第2項規定之選任組織、程序相一致。然參照前提事實欄的認定，原告自104年11月間設立登記後，迄至109年2月1日財團法人法施行1年的補正期間經過後，均未曾進行過任何董事的改選，已明顯違背財團法人法第40條第1項關於財團法人董事之任期不得逾4年的規定。至於原告雖於109年11月2日函復被告稱於同年10月29日已依規定改選董事，但查卷附原告捐助章程及設立許可審查所提出之董事名冊（見訴願卷第124、129頁），原告全體董事共計5人，則依捐助章程與財團法人法之規定，改選董事之重要議決事項，董事會應有3分之2以上董事，即至少4人出席參與議決，才屬合法之改選；然而，卷存原告陳報改選董事當次臨時董事會之會議紀錄及簽到簿（見同卷第238頁），卻只有董事3人出席，根本不符合財團法人法第45條第1項及原告捐助章程第12條第1項但書第4款之規定，該次董事改選程序不合法，董事改選無效，等同第1屆董事逾任期仍未改選，仍未改善違反財團法人法第40條第1項規定之情形，亦即超過財團法人法施行後1年之法定補正期間，該違法缺失仍未改正，被告自得適用財團法人法第30條第2款規定，限期命原告改善，屆期未改善者，即得廢止其設立許可。 3.綜上，原告雖是財團法人法施行前設立登記的財團法人，但其於同法施行後，即有前述違反設立許可條件，違反同法第19條第1項、第25條第1項、第27條第1項、第2項、第40條第1項、第66條等規定，以及同法第30條第4款所定辦理業務不善、財務狀況顯著惡化，不足達成設立目的之情形，且在財團法人法施行1年之法定補正期間經過後，原告仍未改正其違法缺失，被告自得適用同法第30條第1款、第2款、第4款及第66條等規定，限期命原告改善，屆期未改善者，即得廢止其設立許可。而被告在109年1月31日財團法人法之法定補正期間屆滿後，針對上述違法缺失，參照前提事實欄之認定，已： ⑴先於109年9月23日核發第2次限期改善函，限期該等缺失應於20日內改善完成，該限期改善函並於同年10月23日經原告代表人林君簽名領取而收受送達。而原告雖於109年11月2日函復被告所陳缺失改進情形（見訴願卷第237-254頁），經核就所陳： ①同年10月29日改選董事部分，董事會改選董事程序不合法，視同董事尚未改選，第1屆董事逾期仍未改選之違法情事仍未改善，已經本院敘明如前。 ②原告將設定基金設定質權擔保借款債權而違法處分情事，在經銀行於109年6月間行使質權抵償債務後，已無將質權塗銷予以回復原狀之改善可能。 ③原告將質押設定基金所貸得借款450萬元交由林君挪用部分，截至第2次限期改善函所命20日改善期限屆滿時，即109年11月13日止，參照卷附系爭帳戶之存摺影本顯示（見本院卷第63頁），系爭帳戶內之設定基金仍只有40萬633元，並未將450萬元挪予林君之款項全數收回由原告保管使用。至於原告函復所稱林君承諾將於110年10月31日前捐贈500萬元云云，遠遲逾被告依法限令改善之期限，況依原告嗣後在本院準備程序所陳及當庭檢附系爭帳戶之存摺影本顯示（見本院卷第198、203頁），原告遲至原處分作成後，在110 年11月16日才將林君挪用之450萬元全數收回自己保管使用，更非廢止許可處分前，限期命改善之期限內就完成改善之舉。 ④系爭文件應送主管機關即被告備查部分，原告僅稱已委由會計師製作申報，於3個月內呈報等語，所陳改善日期已遠逾被告第2次限期改善函所命合理的改善期限。況且，直至被告於110年5月作成原處分前，原告也仍未將系爭文件製作完成送被告備查。 ⑤關於原告前規避主管機關監督檢查，以及辦理業務不善及財務狀況顯著惡化，不足以達成其設立目的、無正當理由停止業務活動持續2年以上等情節，如前所述，原告雖以109年11月2日函復缺失有所改進，但不僅董事未依法改選，設立基金也高達九成以上遭林君挪用，足以稽核檢查其歷年來辦理業務與財務狀況情形之系爭文件也均付之闕如，足見此等違法缺失逾被告所命合理改善期限也仍未改善。 ⑥綜上，被告第2次限期改善函所命原告限期改善諸般違法缺失，原告在期限屆滿均未改善，參照前開說明，被告本得依財團法人法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，逕予廢止原告之設立許可。 ⑵被告繼之又於109年11月25日召開違規事項改善審查會後，聽取原告代表人林君所陳挪用設立基金質借款項之用途，乃以林君名義運用在林君關係企業萬寶祿文創公司所辦理之活動上，經核仍屬明顯違反財團法人法第19條第1項規定之行為，被告再以109年12月8日之第3次限期改善函，命原告於110年1月25日前，將第2次限期改善函所列前開諸般違法缺失改善完畢，並提報被告審核。原告雖有以110年1月22日函復，但仍未確實提出系爭文件供被告審核備查，也未在上述期限內，將挪用原告質押基金借款之450萬元全數返還，參照卷附系爭帳戶存摺影本（見本院卷第203頁），在上述改善期限屆至前，原告設立基金仍只有90萬713元，更無任何證據顯示已依法、依捐助章程規定完成董事之改選，或有何恢復辦理設立目的相關業務活動、改善業務或財務狀況達於符合設立目的所需適足性的情事。簡言之，經被告以第3次限期改善函再度限期命改善前述諸般違法缺失後，屆110年1月25日之期限屆至後仍未改善，依財團法人法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，被告自得廢止原告之設立許可，且被告在作成此等足以影響原告法人格存續之決定前，復已通知陳述意見函、又召開廢止原告法人許可之陳述意見查證會議，聽取原告意見之陳述，保障其聽審權，符合司法院釋字第709號解釋所闡釋之正當行政程序的要求，不論程序或實體而言，被告作成原處分廢止原告設立許可，經核於法均無違誤。 4.至於原告雖主張林君自110年1月起，有按時依系爭刑事判決緩刑負擔之指示，分期將挪用款匯回系爭帳戶，至110 年11月16日已將所挪用450萬元全數匯回，基於行政權不得大於司法權，被告所命改善期限應受系爭刑事判決拘束，不得因原告未依被告第2次限期改善函或第3次限期改善函所命改善期限屆至，未改善完成，就以原處分廢止原告設立許可；再者，原告也已於110年1月22日發函說明完成董事之改選並陳報新任董事，又因疫情耽誤才未完成系爭文件報送備查，不應逕予廢止原告設立許可，原處分違反比例原則、誠實信用原則、利益衡平原則等語。然查原告上開違法足以適用財團法人法第30條、第66條等規定，限期命改善，屆期不改善得廢止許可的缺失，並非僅止於原告主張上述基金遭林君挪用、未依法改選董事、未報送系爭文件備查等3項。即使此3項缺失改善完成，原告無正當理由停止業務活動持續2年以上、辦理業務不善及財務狀況惡化致不足達成其設立目的等情事，依同法第30條第4 款、第66條等規定，仍得廢止原告之設立許可。況且： ⑴系爭刑事判決課予林君在緩刑期間應自110年1月起至同年12月止，每月按期給付35萬元、50萬元不等之金額予原告之負擔，固然有賠償原告因林君所犯背信罪所受損害之用意（刑法第74條第2項第3款規定參照）。然而，系爭刑事判決在定上述緩刑負擔內容前，並未詢問主管機關即被告監管財團法人之意見，此經兩造共認無誤（見本院卷第199頁），且經本院調取高雄高分院109年度上易字第375號刑事卷宗查閱結果，刑事法院關於林君緩刑期間返還原告金額之擬定，僅詢問林君經濟能力上需多少時間得以返還所挪用原告質借之款項（見該刑事卷宗第181-182頁），卷內全無該法院依職權詢問被告基於財團法人監管行政之立場之相關證據，以探求林君應於多久期限內就當全數返還所挪用款項，使原告得以符合財團法人存立之交易秩序，應具備的一般性財務適足能力。簡言之，系爭刑事判決僅著眼於私法關係上，林君對原告造成損害之賠償解決方案，並以林君經濟能力考量為依歸，根本未一併斟酌財團法人法第19條第1 項、第30條第1款、第2款、第4款等經濟行政秩序性規範，所維護財團法人存立交易秩序之法益。則系爭刑事判決所命林君緩刑條件的負擔，有關林君分期賠償原告財產遭挪用所受損害之期限與內容等，自不生拘束被告如何適用財團法人法上開規定而命原告改善的效力。再者，原告之財產自105年1月間，迄被告109年9月間限期命改善為止，已長達數年長期移撥林君由其個人保管使用，已達原告財務狀況顯著惡化不足達成設立目的而從事業務的程度，被告為求儘速回復原告從事設立目的業務之能力，且能盡快改正原告長期停止業務活動的狀況，歷經多次定期命原告改善，每次所定長達20日或1個月以上的期限，原告均未能改善，至原處分作成前，原告也不能收回遭挪用之財產，財務狀況仍未達足以從事設立目的業務活動的適足程度，則被告因此依財團法人法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，廢止原告設立許可，正符合財團法人法之規範意旨，於法並無違誤，此與刑事法院著眼於民事法律關係私人間損害填補而授予林君緩刑寬典利益，並無關聯。被告如何作成廢止原告設立許可與否之決定，本無須受系爭刑事判決之拘束。至於林君在原處分作成生效後，才於110年11月16日將所挪用之450萬元全數返還，經核乃原處分作成生效以後才發生之事實，在原處分性質上是效力一次開展完全之行政處分，並非持續性效力的行政處分，訴請撤銷原處分之撤銷訴訟，司法審查判斷此等侵益處分合法性的裁判基準時點，應以原處分作成時之事實及法律狀態為基準，則原告在原處分作成生效後，才由林君處全數收回遭挪用之銀行質借款項，此等事實自不影響原處分之合法性。原告主張被告行政決定應受系爭刑事判決拘束，林君已依系爭刑事判決按期返還挪用金額，且在原處分作成後，原告終在110年11月間已全數收回遭挪用款項，不得再以此廢止原告設立許可等語，經核乃對財團法人法規範意旨之不解，並不足採。 ⑵原告董事會於109年10月29日改選董事之程序不合法，視同第1屆董事逾期仍未改選，此違法情事迄至原處分作成前仍未改善，已如前述，原告主張此違法缺失已陳報被告改善完成等語，與事實不符，更不足採。 ⑶原告自設立之初，歷年間就法定應報送主管機關備查之系爭文件，均未依法備齊報送備查，在財團法人法施行後長達1年法定補正期間也從未履行，至被告數次限期命改善仍未完成，卻拖詞疫情耽誤會計師編製文件進度才遲誤報送改善期限，顯難認有據。七、綜上所述，原告在財團法人法施行後經法定補正期間之經過，仍繼續有違反設立許可條件、違反財團法人法第19條第1 項前段、第25條第1項、第27條第1項、第2項、第40條第1項、第66條等規定之違法缺失，經被告依同法第30條第1款、第2款、第4款、第66條等規定，限期命改善，原告屆期仍未改善，且綜合原告的違規情節，已有辦理業務不善或財務狀況顯著惡化，不足以達成其設立目的，以及無正當理由停止業務活動持續2年以上遲未改善的情形，被告為維護財團法人存續之交易秩序，依財團法人法上揭規定，以原處分廢止原告設立許可，實屬於法有據，並無原告指稱違背比例原則、誠實信用原則、利益衡平原則的問題。訴願決定維持原處分，也屬合法。原告訴請撤銷訴願決定與原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。八、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　4 　　月　　7 　　日臺北高等行政法院第七庭審判長法官　許麗華法官　郭淑珍法官梁哲瑋一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　4 　　月　　14　　日書記官朱倩儀

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1332號

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