臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第146號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 11 月 17 日

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第146號
111年10月27日辯論終結
原 告 古俽憶
訴訟代理人 陳建昌 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）

訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國109年12
月2日經訴字第10906310280號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：
緣原告未經申准許可，擅自於桃園市觀音區三座屋段橫圳頂小段1233、1234及1235 地號等3筆土地（下稱系爭土地）採取土石，案經被告所屬盜濫採土石聯合緝查取締小組（下稱盜濫採土石取締小組）於民國109年6月11日查獲，系爭土地遭開挖坑洞面積約2,920.98 平方公尺、深度約1至3.37 公
尺。被告認原告違反土石採取法第3條之規定，依同法第36
條規定，以109年7月23日府經公字第1090182124 號裁處書
（下稱原處分）裁罰原告罰鍰新臺幣（下同）150 萬元，並限期提出整復回填計畫書之處分。原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠訴外人劉怡君於102年12月31日購買系爭土地及同地段1236地
號土地，又於103年1月14日購買同地段1249地號土地，上開五筆土地面積共7239平方公尺，使用分區是特定農業區，使用地類別是農牧用地，因土地貧瘠佈滿礫石不利耕作，土地所有權人劉怡君依桃園市申請農業用地改良作業要點提出農業用地改良申請，惟經桃園市政府農業局以108年7月26日桃農管字第1080024680號函（下稱108年7月26日農業局函）不同意劉怡君之申請，劉怡君損失不貲，對社會經濟亦屬不利，遂委由原告整理農地，詎於109年6月11日被盜濫採土石取締小組查獲。
㈡系爭土地是沙質貧瘠土壤，且非僅止於地面佈滿大小不一之礫石，地面下之表土層更是如此，該108年7月26日農業局函亦載：「……又倘因地勢高低不平，建議就地犁整翻耕；惟本
案整地作業禁止土方移出或外來土方移入等行為，倘經查獲違反非土地使用管制規定者，依農業發展條例第69條規定移請區域計畫主管機關核處。……」等語。基此，若有違反管制
規定，應依農業發展條例69條規定移請區域計畫主管機關核處，而劉怡君亦因此被依區域計畫法第15條、21條規定裁處罰鍰11萬元，在在說明本件整地是屬農地改良行為而非開發土石資源，要無土石採取法之適用。
㈢原處分以原告違反土石採取法第3條、36條規定裁處罰鍰150萬元，實非妥適，說明如下：
1.若原告或土地所有權人劉怡君意在盜採土石，實無須先向被告申請農地改良，經被告駁回後，再為盜採土石之行為，因先申請再盜取無疑是通知被告盜取土石之行為是原告所為。又劉怡君購買系爭五筆土地，總面積合計7239平方公尺，惟；裁罰整地之面積是2920.98平方公尺，二者差異甚大，若
劉怡君或原告古俽憶是在系爭土地開挖土石以牟利？要無僅開挖2920.98平方公尺之理。
2.劉怡君委由原告整地，原告並未將開挖之土石運出販售他人牟利，且本事件經臺灣桃園地方法院檢察署109年度偵字第30317號不起訴處分（下稱系爭不起訴處分）不起訴在案，依不起訴處分書所載，足稽自始至終本件申請案是農地改良，而非盜採土石，原告縱有違規？亦是違反農業發展條例、區域計畫法，而非違反土石採取法。
3.系爭土地有高低起伏，較高處在整地時勢須挖掘較深，方能使土地平整，且原告並未將開挖之土石運出，此業經較嚴謹之偵查程序認定在案，原處分裁處實失所依據。且系爭土地整地後已適宜耕種，在土地周邊亦種植果樹，由此一端亦明原告無盜採土石之故意，要不符行政罰法第7條第1項之要件。
㈣被告所提出之「桃園市政府執行違反土石採取法第三十六條未經許可採取土石行為罰鍰裁罰基準表」（下稱裁罰基準表），裁罰基準有二，其一是以面積寬廣為裁罰基準、其一是以深度10公尺為基準，即裁罰基準表1至9項（即深度未達10公尺），依開挖面積為裁罰基準，若開挖面積0.2公頃以上
未達0.3公頃者，無論開挖深度幾公尺，只要未超過10公尺
，裁罰金額皆是150萬元。是知上開裁罰基準有違比例原則
及流於恣意，因對有心採取土石者而言，其開挖一定面積土石，為獲取最大利益，當會開挖接近10公尺。原處分載原告挖掘深度約1至3.37公尺，足稽原告要非基於營利而採取土
石，而係出於農地改良而整地。
㈤本事件業經臺灣桃園地方法院檢察署作成系爭不起訴處分在案，且108年7月26日農業局函說明襴第五點載有：「五、副本抄送桃園市政府警察局大園分局及桃園市觀音區公所，請協助加強巡察，以杜不法。」等語，是知當原告向桃園市政府提出「農地改良申請書」時，桃園市政府即行文大園分局及觀音區公所要加強巡察，但亦未見原告有盜採砂、石之情形，無論是刑事抑或行政皆不符處罰要件。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠依據地主劉怡君於農地改良申請時所檢附之原始地形高度測量成果，其土地最高處為標高12.974公尺、其餘大多落於標高11.5公尺上下，大致範圍落於標高11.72公尺~11.45公尺
間，其地勢大致平緩。又依稽查當時109年6月之測繪現場高度（詳如被證三）其全區標高均落於11公尺以下，現場平均高程A1基準點為10公尺，顯見原告業已於「全區」採取深度1公尺以上之土石，總量至少達7239立方公尺。又於A1基準
點以下，A區更深挖2.37公尺，以高程10公尺之基準點計算
，其A區總挖掘量為6588.56立方公尺；該坑洞與臨地標高11公尺相比，挖掘深度達3.37公尺。原告辯稱僅為「協助地主劉怡君整地，並未外運土石云云」，顯與事實不符。
㈡次就土石採取法第3條之規定而論，本件原告無論有無外運土
石，均仍構成違法無疑，說明如下：按最高行政法院106年
度判字第63號判決意旨及高雄高等行政法院105年度訴字第512號判決理由，原告所陳協助辦理整地、挖掘等情，姑先不論其土石究竟有無外運，仍均為土石採取之行為，並有構成違反土石採取法第3條規定，被告依同法第36條規定處罰鍰150萬元，自屬有據。
㈢本件原告雖辯稱其業經檢方作成不起訴處分在案，可證明其無違法及故意過失云云，惟該不起訴處分所據已認定之事實及理由，與本件有無構成土石採取法之非法採取，二者並無任何關連，且原告確有如上所述之非法採取事實，且採取數量龐大，自難謂原告主張其無故意過失為可採。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第17頁至19頁）、訴願決定書（本院卷第21頁至26頁）、108年7月26日農業局函（本院卷第27頁至28頁）、系爭不起訴處分書（本院卷第31頁至33頁）、現場彩色照片（本院卷第35頁）、劉怡君與原告之委託書（本院卷第111頁）、系爭土地現況
測量圖（本院卷第113頁）、109年6月稽查測繪成果圖及相
關照片（本院卷第115頁至123頁）、劉怡君農地改良申請書（本院卷第125頁至151頁）、109年5月25日非都市土地使用管制案件會勘紀錄（本院卷第219頁至227頁）等資料影本，附卷可稽，為可確認之事實。爰就原處分是否適法有據，判斷如下。
五、本院之判斷：
㈠按立法者為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目的，乃制定土石採取法，其第2條規定：「本法所稱主
管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。……（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間
之管理辦法，由中央主管機關定之。」第36條規定：「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施……。」
㈡被告訂定裁罰基準表乃行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，顧及法律適用的一致性及符合平等原則，依行政程序法第160條第2項及土石採取第36條規定所為，作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，於法有據。上開裁罰基準表先就挖掘深度分成10公尺以下、以上兩大區塊，再就各區塊內採取土石方面積，以由小至大訂定由少至多之不同處罰額度，與法律授權目的尚無牴觸，本件得適用。
㈢經查，原告未依法取得土石採取許可，擅自在系爭土地採取土石，案經盜濫採土石取締小組於109年6月11日會勘時查獲，當時現場有挖土機2部、多處坑洞及明顯開鑿痕跡。經被
告委託第三人和富測繪有限公司實測，其於109年6月間測繪於現場高度，系爭土地全區標高落在11公尺以下（見被證3
。區分為A、B、C區），依現場A1相對高程基準點為10公尺
，挖掘深度達到2.37公尺，若與全區標高11公尺相比，則挖掘深度達到3.37公尺；而劉怡君於108年7月申請農地改良時所檢附之原始地形高度測量成果，其土地最高處為標高12.974公尺、其餘大多落於標高11.5公尺上下，大致範圍落於標高11.72公尺~11.45公尺間，地勢平緩（見被證2），與會勘時情形不同。依此計算，系爭土地A區遭開挖坑洞面積約2,920.98平方公尺、深度約1至3.37公尺不等（見被證3）。原
告自承其為現場負責人，並稱：伊經過劉怡君同意進行整地，並將土地上礫石等雜物清運走；劉怡君有在契約明文與伊約定需遵守相關政府法規進行作業，若有違法或任何罰款及衍生相關費用由原告負責；原告於109年4月9日開始整地，
於109年4月14日之後開始清運礫石等語，亦有107年5月21日系爭土地未經開挖之照片、原告簽名確認之109年6月11日盜濫採土石取締小組會勘紀錄（包括現場照片23張）、同日桃園市政府警察局大園分局調查筆錄可稽，原告採取土石為可確認之事實。且原告為系爭土地現場負責人，其未依土石採取法第3條規定取得土石採取許可，亦未經目的事業主管機
關核准整地，其挖掘坑洞未達10公尺，採取土石面積0.2公
頃以上未達0.3公頃，被告依土石採取法第36條規定及裁罰
基準表處150萬元罰鍰，係依法裁量之結果，無違反比例原
則，核屬有據，並無違誤。
㈣原告雖主張本件採取土石行為屬農地改良行為而非開發土石云云。惟採取土石應取得土石採取許可，土石採取法規定明確，土石採取免申辦土石採取許可管理辦法第3條亦規定：
「（第1項）依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。（第2項）
前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查，並應於每月5日前將
上月外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」原告既未提出土石採取許可，亦未提出經目的事業主管機關核准其整地證明，其主張屬屬農地改良行為自不足採。原告又主張本件若違反管制規定，應依農業發展條例69條規定移請區域計畫主管機關核處，而劉怡君已被依區域計畫法第15條、21條規定，裁處罰鍰11萬元，在在說明本件整地是屬農地改良行為而非開發土石資源，要無土石採取法之適用云云。惟區域計畫法係有關非都市土地使用管制規則之規定，其為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利而訂定；農業發展條例係為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準而制定，是知區域計畫法、農業發展條例與土石採取法規範之法益及規範意旨性質，均有不同。原告即便曾因採取土石，經主管機關依區域計畫法第15條、21條規定裁處罰鍰11萬元，尚難據以免除其違反土石採取法之裁罰，原告主張本件無土石採取法之適用，並非可採。
㈤原告未依土石採取法規定取得土石探取許可而採取土石，已如前述，而未依土石採取法規定取得土石探取許可而採取土石者應予裁罰，土石採取法第3條、第36條規定甚明，至於
是否有買賣情事，並非所問，故原告以其無販售牟利，主張免予裁罰，為不可取。又刑事法上「竊盜罪」與土石採取法「未經許可採取土石」，二者之法律概念、構成要件，並非相同，各有其立法目的，原告以桃園市政府警察局移送其竊取系爭土地內礫石獲不起訴處分，主張其並非未經許可採取土石，亦不足採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告作成原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無庸逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111 年　　11　　 月　　17 　 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　陳 心 弘法 官　鄭 凱 文法 官　林 妙 黛一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 年　　11　　 月　　17 　 日書記官 李 建 德