臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1549號｜法律人

臺北高等行政法院判決 110年度訴字第1549號 111年12月8日辯論終結原告朝陽富元教育股份有限公司附設私立朝揚文理語文短期補習班林森分班代表人鄭一鳴被告桃園市政府代表人鄭文燦（市長）訴訟代理人繆明儒上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服教育部中華民國110年10月27日臺教法(三)字第1100132780號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項： ⒈按「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告朝陽富元教育股份有限公司附設私立朝揚文理語文短期補習班林森分班（下稱原告或林森分班；朝陽富元教育股份有限公司部分，下稱朝陽富元公司）於起訴時（本院卷第11頁），訴請撤銷訴願決定(即教育部民國110年10月27日臺教法【三】字第1100132780號訴願決定)及原處分(即被告桃園市政府110年6月22日府教終字第11001558865號函)。嗣於本院言詞辯論程序變更訴之聲明為：訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣(下同)6萬元及命限期改善部分均撤銷；確認原處分關於公布名稱及負責人姓名於網站部分為違法(本院卷第508、509頁)，被告無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，原告所為訴之變更，於法並無不合，先予敘明。 ⒉次按行政訴訟法第183條第1項規定：「當事人得以合意停止訴訟程序。但於公益之維護有礙者，不在此限。」訴訟程序之合意停止，為處分權主義之表現，但仍應受到公益之限制。經查，原告於本件言詞辯論程序前，固於111年12月5日( 本院收文日)具狀陳報「兩造願合意停止訴訟程序」(本院卷第498頁)，惟經詢問被告訴訟代理人結果為：「原告有請求合意停止訴訟，我並未答應原告，只是跟原告說我會簽請長官決定」等語(本院卷第502頁)，嗣於言論辯論終結(111年12月8日)後，被告始於111年12月14日(本院收文日)具狀表示兩造合意停止訴訟程序等語(本院卷第514頁至第516頁)，惟兩造合意停止訴訟程序，足使訴訟之進行遲延，於公益之維護尚有妨礙，爰不許當事人合意停止訴訟，併此敘明。二、事實概要：被告於110年6月10日接獲民眾消費爭議申訴（調解）申請案，其申訴內容略以：原告提供兒童課後照顧服務，於新冠肺炎（COVID-19）疫情第3級警戒停課期間，未依規定辦理安親班退費。被告認定原告未經核准立案，提供兒童課後照顧服務，並招收兒童5人以上，違反兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少權法）第76條規定，依同法第105條第1項規定，以原處分即110年6月22日府教終字第11001558865號裁處書，處原告罰鍰6萬元、於處分送達之次日起30日內改善，並公布其名稱及負責人姓名於網站(已於110年6 月25日公告)。原告不服，提起訴願，經教育部於110年10月27日以臺教法(三)字第1100132780號訴願決定書駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：㈠被告以「林森分班」為行為人作成原處分，顯然有誤，亦違反一事不二罰原則及比例原則： ⒈行為主體之認定部分：依兒少權法第76條、第105條規定，係以未申請設立許可而辦理課後照顧服務班及中心(下稱課後照顧中心)者，為處罰之行為主體。被告裁罰對象為林森分班，然該分班實際上乃朝陽富元公司所附設之短期補習班，其代表人鄭一鳴即為朝陽富元公司董事長，該分班員工均係由朝陽富元公司所聘僱，薪資、獎懲人事權均由朝陽富元公司發放、辦理；且各分班每日均要向公司回報當日收取學費金額，以現金或匯款方式繳回公司，公司財務部於每月底公告費用申請注意事項，再由各分校依規定時限申領相關費用。是該分班本身並無獨立之財產，且均依朝陽富元公司之統一管理經營各項業務，顯非屬「非法人團體」，在法律上自非具有權利能力之主體。又若被告認定林森分班係未經申請設立許可所辦理之課後照顧中心，則未申請設立許可而經營及辦理兒童課後照顧中心者，乃為朝陽富元公司，而非該公司附設之短期補習班，是原處分以無權利能力之林森分班為行為人，自屬有誤。 ⒉違反「一事不二罰原則」之部分：本件具有權利義務主體之行為人應為朝陽富元公司，營業行為本質上係具有反覆性及繼續性之特徵，是朝陽富元公司為經營補習班業務而在桃園市桃園區所附設之短期文理補習班，除林森分班外，尚有慈文、大有、北門、同安、大業、成功等分班，即該公司係以經由附設各分班之方式，招攬學生，以長期持續反覆實施經營其短期文理補習班之業務，核此一營業行為，自應認其為法律概念上之一行為，是縱認原告涉有違反兒少權法第76條規定之行為(假設語氣)，朝陽富元公司既係在其附設之各分班以同一方式重複實施違反行政法義務之行為，在法律上應整體評價為一行為，而應僅對朝陽富元公司為一次性裁罰，被告拆分7件違規而分別予以裁罰，顯已違反一事不二罰原則。 ⒊有關違反「比例原則」之部分：朝陽富元公司為經營補習班業務而在桃園市桃園區附設林森分班等7個分班，縱經被告認定有違反未經許可而設立課後照顧中心之不作為義務，依兒少權法第105條規定，可處之最高罰鍰為30萬元，惟因被告將朝陽富元公司附設之各分班均認屬非法人團體，而各處予6萬元之罰鍰，致7個分班總共被裁罰42萬元，顯已超過最高30萬元罰鍰之規定，且上開罰鍰實際上均係由朝陽富元公司負擔，是被告所採取分別處罰之方法，顯非係選擇對人民權益損害最少之方式為之；況因當時新冠肺炎疫情正盛，全國補習班業者遭通令停止上課，致與學生家長間發生有關停課退費之糾紛，而非朝陽富元公司在經營補習業務時，對學生有何危害情事，是被告在認定朝陽富元公司附設之各分班有違規情事時，自應僅針對該公司法人單一違反之不作為義務之經營行為，統一予以裁量，或酌量處以較高度之罰鍰，然竟依各分班予以分別裁罰，其所造成朝陽富元公司經營行為之損害與其欲達成目的之利益間，顯失均衡，自有違比例原則。㈡原告並未擅自辦理兒童課後照顧服務： ⒈依兒少權法第76條第1項、兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法(下稱兒童課後中心管理辦法)第3條第1項第1 款規定，可知兒童課後照顧服務係以「生活照顧」及「學校作業輔導」為主要之服務內容。 ⒉關於生活照顧部分：原告並未設置「廚房火源烹煮食物」、「常態性代訂供應全體學員餐食點心」、「設寢室寢具供全體學員午睡」，顯然不符生活照顧之定義。原告僅於課堂期間為避免學童飢餓影響上課專注力，便代訂點心以補充養分及提升學習專注力；又課後接送僅為國小部課程之附帶服務，且僅提供接送服務予住居所偏遠之家庭，故原告並非以提供點心、課後接送為主要之服務內容，原告仍係以補習班教學為主要服務內容，與兒童課後中心管理辦法第3條第1項第1款規定不符。甚且，依原告之國小部課程介紹所示，國小部課程均著重於「教育」，配合學校課程規劃進度，並透過定期週考，使學生跟上學校進度，不把問題帶回家，足見課程均與「生活照顧」無涉，而係配合學校教學，就英文、數學等文理科目為教學，故國小部課程非屬兒童課後照顧服務之範疇。 ⒊關於學校作業輔導部分：卷附教學重點表雖明確記載5 月10日至14日之教學重點有「讀經」，然讀經並非學校教學科目，亦非學校作業之項目。原告安排每天下午進行30分鐘讀經課程，可以提升學童專注力，加強後續課程之學習吸收效果，係作為教學課程之熱身，讀經與「學校作業輔導」毫無關係。又依原告之兒童美語班介紹所示，兒童美語班課程係為熟稔字母及單字，培養英文聽、說、讀、寫的能力，並銜接全民英檢及國中會考課程，與「生活照顧」毫無關係，且與學校作業輔導亦無相干，自非屬兒童課後照顧服務之範疇。另前開教學重點表中「國L13課文+生字、字音字形、多音字」、「自然L4-1~2」係原告之教師使用翰林出版事業股份有限公司出版之學習自修教授課程之進度，與學校使用之教材出版社並不相同，原告如何從事「學校作業輔導」？故原告之教學內容不會輔導學童完成學校作業，而係搭配原告教師使用教材之進度，教導學生完成補習班之作業、考試及輔導。縱使原告使用與學校相同出版社之教材，然原告亦使用「參考書」版本之自修作為教材，與學校之「教科書」版本亦截然不同，故原告之教學重點表係搭配原告使用之教材進行教學、輔導及隨堂測驗，與學校作業輔導完全無關。㈢依林森分班立案證書所示，科別有美語、文理，故原告本得就英文、數學等文理科目為教學，被告未實際至原告之處所調查原告是否確實有提供以生活照顧為主之服務，僅憑民眾申訴內容，即作成原處分，已違反行政程序法第9條、第36 條規定；甚且，被告竟以「循論理及經驗法則可推論原告確未申請設立許可，擅自辦理兒童課後照顧服務中心」，顯係訴諸空泛之理論以逃免法定之調查義務。㈣被告於作成原處分前，並未依行政程序法第102條第1項規定，給予原告陳述意見之機會，亦未進行調查，僅依民眾陳情及消費爭議申訴（調解）內容作成原處分，原處分恐有失公正與公平之虞，違反正當法律程序。又僅憑民眾申訴內容、原告國小部課程介紹、網頁資訊及教學重點表等文件，即認定原告未經設立許可提供兒童課後照顧服務，亦顯難認符合行政程序法第103條第5款規定。㈤原處分、訴願決定違反行政行為明確性原則，且有處分理由不備之瑕疵： ⒈原處分僅泛稱民眾之申訴內容，至於民眾申訴內容為何？民眾申訴內容與本案有何關連？如何從原告遭民眾申訴之內容，進而推論原告有違反兒少權法第76條規定等節，原處分完全沒有論述，足見原處分之理由顯然不充足、完備，無法使原告知悉被告獲致結論之原因，故被告未盡處分理由說明之法律義務，違反明確性原則。 ⒉本件被告以家長片面之申訴內容及訴訟外和解，作為認定原告違規行為之依據，已違舉證責任分配之原則；且兒少權法第105條係處罰未經申請設立許可而辦理課後照顧中心者，而本件設立「林森分班」者，乃朝陽富元公司，其目的係辦理短期文理補習班業務，所收取之費用，除代收點心費外，其餘項目為註冊費與每月上課之學費，均係依短期補習班相關規定辦理文理補習所收取之費用，原處分逕依家長片面申訴內容，認定原告收取之費用，除點心餐費外，尚包括車資、照顧費用等語，既無任何計價方式，亦無任何證據佐證。再者，原告提供之教學服務，除上課前安排30分鐘讀經外，其餘均排定包括國語、數學、自然等課程，顯係以上開學科授課及提升學生各項學科能力為目的，且原告之教學內容，均係自行提供上課教材及課堂練習等資料給學生，並由老師輔導上開教材之完成，而非在輔導學校作業，是被告認定原告係提供生活照顧及學校作業輔導為主之服務，顯有認定事實不依證據及理由不備之情事。 ⒊民眾申訴內容均泛稱原告為「安親班」，而非「課後照顧服務中心」，被告顯誤解民眾之意思，亦未說明安親班與課後照顧服務中心之關係；甚且，依社會大眾之普遍認知，安親班為補習班之俗稱，民眾於語詞使用上經常混用「補習班」與「安親班」，誤以為兩者為相同意思之語詞。申訴之民眾是否清楚知悉「補習班」與「安親班」為不一樣之語詞？被告並未清楚說明，亦未實際調查，原處分顯有不備理由之瑕疵。另訴願決定書並未說明「讀經、國語」與指導寫作業、考試評量之關聯性為何？如何從「讀經、國語」即推論原告有提供學校作業輔導之服務等節，故訴願決定書亦有不備理由之瑕疵。㈥聲明： ⒈訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元及限期改善部分撤銷。 ⒉確認原處分關於「公布名稱及負責人姓名於網站」部分為違法。四、被告答辯及聲明：㈠原告性質上屬於短期補習教育，自不得經營非屬短期補習教育之機構或業務，且補習教育與兒童課後照顧服務有別： ⒈依林森分班立案資料，原告經核准之補習班類別/科目為文理類、外語類，其中核准科目美語初階、美語進階，招生對象均為國小；另核准科目數學、自然與生活科技，招生對象均為國中，故原告性質上屬補習及進修教育法第3條規定之短期補習教育，依短期補習班設立及管理準則第38條規定，自不得經營非屬短期補習教育之機構或業務。且依補習及進修教育法之立法意旨，補習教育係以補充國民生活知識，提供核准科目之教學，是補習教育與兒童課後照顧服務有別。 ⒉依原告提出國小部課程介紹，其提供讀經班課程、規劃教學進度、定期週考加強輔導、重視閱讀能力的培養，家長下班後不用趕時間到補習班接送，下課後依舊給孩子最溫暖的陪伴，數位電子聯絡簿確實記錄…每日餐點，專屬高級遊覽車…安全接送孩子放學；另依四年級5月10日至5月1 4日第14週課程之教學重點表，可知原告提供照顧服務的時間係學童放學後進班之後至18：30之間，皆留置於原告班級內，所提供之教學作業服務包括讀經、國、數、自然等，到班人數皆為12人，可知原告確實招收國小階段兒童已超過5人，且於學校上課以外時間，提供以生活照顧及學校作業輔導為主之服務。 ⒊從學生家長對於原告不退費之申訴內容，可知原告的收費方式為按學期預收，1次收取1學期之安親費用，於110年5月18日停課前，皆是提供安親照顧服務，包括接送兒童交通、點心、照顧、托育、由安親班老師檢查訂定完成作業輔導等，家長繳費內容也包括車資、點心餐費、照顧之費用(教材、餐費、月費等)。但110年5月19日停課後，原告僅提供線上教學，不再提供原有的安親照顧服務，家長因此必須自行申請居家上班或防疫照顧假在家自行照顧小孩，而家長所繳交費用包括原告提供安親班上課、餐食點心與照顧費用，既然原告無法提供完整的安親服務，只提供線上授課，與家長原先所繳交的全部安親費用顯不成比例，家長乃要求退費。是原告確實對於所招收國小階段兒童，於學校上課以外時間，提供生活照顧及學校作業輔導為主之服務，此顯與補習班提供核准科目之教學方式不符。被告基於管理權責、維護家長權益及兒童身心發展之最佳利益，以原處分裁處原告，於法尚無不當。㈡被告於疫情停課期間，接獲大量民眾申訴與原告間之消費爭議案件，進行調查後，認定原告未經依法申請設立許可，擅自提供兒童課後照顧服務之違規屬實而據以裁罰，其違規事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第102條、第103條第5款規定，得不給予陳述意見機會。㈢依行政程序法第21條第5款、短期補習班設立及管理準則規定第4條規定，原告係屬被告依法核准立案之短期補習班，自有行政程序之當事人能力；且如原告不具法人地位或非法人團體地位，則依行政訴訟法第22條規定，亦無當事人能力，本件即應依行政訴訟法第107條第1項第3款規定裁定駁回。㈣聲明：原告之訴駁回。四、本院之判斷：㈠原告具有當事人能力： ⒈按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文；參諸本條立法理由略以：「三、當事人能力之有無，原則上以權利能力之有無為準。凡有權利能力者，均有當事人能力，否則失其保護權利之道。自然人及法人均有權利能力，其亦應有當事人能力，更屬當然。…。五、非法人之團體雖無權利能力，但事實上常因對外活動，而有權利義務關係之發生，若不許其為訴訟主體，將使主張權利之第三人因此而受損害，團體本身亦將發生主張權利之困難，爰規定非法人之團體亦有當事人之能力。」等語，是設有管理人或代表人之非法人團體(民事訴訟法第40條第3項規定參照)，雖不具有獨立法人資格，在實體上無權利能力，然其事實上常因對外活動，而有權利義務關係之發生，是為謀訴訟上便利，就其業務範圍涉訟者，自應認有行政訴訟當事人能力。 ⒉次按補習及進修教育法第2條規定：「本法所稱主管教育行政機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市) 為縣 (市) 政府。」第3條規定：「補習及進修教育區分為國民補習教育、進修教育及短期補習教育三種；凡已逾學齡未受九年國民教育之國民，予以國民補習教育；已受九年國民教育之國民，得受進修教育；志願增進生活知能之國民，得受短期補習教育。」第6條規定：「短期補習教育，由學校、機關、團體或私人辦理，分技藝補習班及文理補習班二類；修業期限為一個月至一年六個月。」第9條第1項第4款：「國民補習學校、進修學校及短期補習班之設立、變更或停辦，依下列各款之規定：…。四、短期補習班，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准；其設立、變更、停辦及立案之條件與程序、名稱、類科與課程、修業期間、設備與管理、負責人與教職員工之條件、收費、退費方式、基準、班級人數與學生權益之保障、檢查、評鑑、輔導、獎勵、廢止設立之條件及其他應遵行事項，由中央主管教育行政機關為準則規定；其相關管理規則，並由直轄市、縣（市）主管教育行政機關依上開準則定之。」；而中央主管機關即教育部依上開第9 條第1項第4款規定之授權而訂定之短期補習班設立及管理準則，其第2條第1項規定：「本準則所稱短期補習班（以下簡稱補習班），指於固定場址，對外招生達五人以上，並收取費用，辦理本法第三條所定短期補習教育之機構。」第4條第1項規定：「依本法第六條規定，學校、機關、團體或私人得依本準則及各直轄市、縣（市）補習班管理自治法規規定，申請設立補習班。」第6條第3項、第4項規定：「（第3項）補習班由學校、機關、團體或法人附設者，應冠以該學校、機關、團體或法人之名稱；其非由學校、機關、團體或法人附設者，不得使用學校、機關、團體或法人之名稱。但本準則施行前，已核准立案者，不在此限。（第4項）補習班對外招生或為其他法律行為時，應以核准立案之名稱全名具名。」第18條第2項規定：「補習班由學校、機關或團體附設者，以其班主任為負責人；由法人附設者，以其董（理）事長或有代表法人資格之董（理）事為負責人；由自然人設立者，以設立人為負責人，設立人為二人以上者，以推舉之代表人為負責人。」第19條第1項規定：「補習班置班主任一人，應為專任，綜理班務。但設立人或其代表人具有第三項資格者，得兼任該班班主任。」是法人向直轄市、縣（市）主管教育行政機關申請核准設立(附設)之短期補習班，固係以其董（理）事長或有代表法人資格之董（理）事為負責人，然該附設之短期補習班係冠以該法人之名稱，而以核准立案之名稱全名對外招生或為其他法律行為，並應置專任班主任以綜理班務，足見經立案核准之短期補習班不僅設有代表人及管理人(班主任)，且其為對外營業活動（招生或為其他法律行為）之主體，而非其所由附設之法人，其既因營業活動而發生權利義務關係，則於其業務範圍內涉訟者，自應認有行政訴訟之當事人能力。 ⒊經查，原告即林森分班(置班主任1名)乃係由朝陽富元公司所申請設立而經被告核准立案之短期補習班，其不僅設立稅籍，且以林森分班之名義簽立補習契約等情，有109年3月23日府教終字第1090055927 號(換發)立案證書(本院卷第47頁)、查詢立案補習班詳細資料(本院卷第260 、 261頁)、營業人統一編號查詢結果、營業人名稱查詢結果(本院卷第505-1頁至第505-5頁)及契約書(本院卷第316頁至第324頁)在卷可參，足見原告為有一定之名稱，且設有代表人或管理人，並對外為營業活動而發生權利義務關係之非法人團體，本件原告既因其營業活動經被告認定有違規情事並予以裁罰而提起行政訴訟，自屬於其業務範圍內涉訟，自應認原告於本件訴訟有當事人能力。至原告所稱其員工均係由朝陽富元公司所聘僱，薪資、獎懲人事權亦由朝陽富元公司發放、辦理，且須向公司回報收取之學費金額並繳回公司，並應依規定時限向公司申領相關費用等節，核屬朝陽富元公司內部人事、財務管理事宜，與當事人能力之認定無涉，是原告主張本件違規行為人應為朝陽富元公司，林森分班不具有當事人能力；朝陽富元公司在其附設之各分班以同一方式重複實施違反行政法義務之行為，在法律上應整體評價為一行為，而應僅對朝陽富元公司為一次性裁罰，被告拆分7件違規而分別予以裁罰，顯已違反一事不二罰原則、比例原則等語，均無可採。㈡如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有陳情案件回覆表、消費爭議申訴(調解)資料表及相關附件資料(本院卷第91頁至第195頁)、原處分、訴願決定書(本院卷第23頁至第32頁)及110/06/25未立案課照中心稽查結果公告(本院卷第418頁)附卷可稽，此部分之事實，可以認定。茲兩造爭議所在，乃原告是否確有未經設立許可而辦理課後照顧中心？原告主張原處分、訴願決定違反行政行為明確性原則，且有處分理由不備之瑕疵、被告裁處前未給予原告陳述意見之機會等節，是否有據？㈢原告確有未經核准立案，提供兒童課後照顧服務（招收兒童5人以上）之違規行為： ⒈按兒少權法第6條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第1項第12款規定：「直轄市、縣（市）政府，應建立整合性服務機制，並鼓勵、輔導、委託民間或自行辦理下列兒童及少年福利措施：…。十二、辦理兒童課後照顧服務。」第76條第1項至第3項規定：「（第1項）第二十三條第一項第十二款所稱兒童課後照顧服務，指招收國民小學階段學童，於學校上課以外時間，所提供之照顧服務。（第2項）前項兒童課後照顧服務，得由各該教育主管機關指定國民小學辦理兒童課後照顧服務班，或由鄉（鎮、市、區）公所、私人、團體申請設立兒童課後照顧服務中心辦理之。（第3項）前項兒童課後照顧服務班與兒童課後照顧服務中心之申請、設立、收費項目、用途與基準、管理、設施設備、改制、人員資格與不適任之認定、通報、資訊蒐集、查詢、處理、利用及其他應遵行事項之辦法，由中央教育主管機關定之。」第105條第1項規定：「違反第七十六條…規定，未申請設立許可而辦理兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心者，由當地主管機關或教育主管機關處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰及公布其姓名或名稱，並命其限期改善。」；而中央主管機關即教育部依前揭第76條第3項規定之授權而訂定之兒童課後中心管理辦法，其第3條第1項第1 款、第3款規定：「（第1項）本辦法用詞，定義如下：一、兒童課後照顧服務（以下簡稱本服務）：指招收國民小學階段兒童，於學校上課以外時間，提供以生活照顧及學校作業輔導為主之多元服務，以促進兒童健康成長、支持婦女婚育及使父母安心就業。…。三、兒童課後照顧服務中心（以下簡稱課後照顧中心）：指由鄉（鎮、市、區）公所、私人（包括自然人或法人）或團體設立，辦理兒童課後照顧服務之機構。」第5條第1項規定：「提供本服務而招收兒童五人以上者，應依本辦法規定辦理。但依法登記或立案之社會福利、公益、慈善或宗教團體提供免費之本服務者，不在此限。」第10條第1項第11款規定「公、私立課後照顧中心，由鄉（鎮、市）公所、私人或團體填具申請書，並檢附下列文件、資料一式三份，向直轄市、縣（市）主管機關申請許可：…。十一、申請人為法人或團體者，並應檢附法人或團體登記或立案證明文件影本，及法人或團體經目的事業主管機關核准附設課後照顧中心文件影本。」第11條第4款、第5款規定：「課後照顧班、中心之命名及更名，應符合下列規定：…。四、私立課後照顧中心，應冠以其所在地直轄市、縣（市）名稱及私立二字，並得冠以該私人、團體之姓名或名稱。五、同一直轄市、縣（市）之私立課後照顧中心，不得使用相同名稱。但由同一私人或團體設立者，得使用相同名稱，並加註足資分辨之文字。」是私法人提供國小學童課後照顧服務而招收兒童5人以上者，應檢具規定文件向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，並應冠以其所在地直轄市、縣（市）名稱及私立二字(另得冠以該私人之名稱），未經設立許可而辦理課後照顧中心者，當地主管機關或教育主管機關得裁處罰鍰及公布其姓名或名稱，並命其限期改善。⒉經查： ⑴原告之全名為「朝陽富元教育股份有限公司附設私立朝揚『文理語文短期補習班』林森分班」(按：雙引號為本院所加)，並非以「課後照顧服務中心」為其名稱；且依其「桃園市短期補習班立案證書」(本院卷第47頁)、「查詢立案補習班詳細資料」(本院卷第260、261頁)所載，原告經核准之科別為文理科、語文科，其中「美語初階」、「美語進階」各1班(核准人數分別為15人、23人)，招生對象均為國小；「數學」、「自然與生活科技」分別為1、2班(核准人數分別為15人、46人)，招生對象均為國中，顯見原告乃係屬於補習及進修教育法第3條、第6條所定短期補習教育之「文理補習班」，而非兒少權法所稱之「課後照顧服務中心」。 ⑵又依原告相關之廣告文宣資料(本院卷第205頁至第213頁 )，其國小部課程介紹之內容載稱：「有別於一般只帶孩子寫學校作業的安親班，朝揚有專業導師配合學校進度授課，充分提升孩子本科學能，絕不讓學生抄寫。」「朝揚優勢貼心服務家長下班後，不用趕時間到補習班接送，下課後朝揚依舊給孩子最溫暖的陪伴」「專屬高級遊覽車，定期進行車檢與保養，安全接送孩子放學」等語，不僅強調與其他「一般只帶孩子寫學校作業的『安親班』」不同，且其所提供之服務並非單純提供文理補習服務，而係包括「接送孩子放學」、「下課後陪伴孩子」等生活照顧服務。再者，依原告之四年級「教學重點」表(即5月10日至5月14日第14週課表，到班人數均為12人），其開始上課時間為下午4時10分(週一)、3時40分(週二、週四)、1時10分(週三)、2 時 30分(週五)不等，下課時間則均為下午6時30分(本院卷第220頁)，可見上開時數長短不一，與一般短期補習教育通常有固定上課時數之情，有所不同，可見原告應係配合國小下課時間而排課；又由上開課表之課程內容包括讀經、數學、自然等非屬前述經被告核准之科別(經核准之數學、自然等科別，其招生對象均為國中，而非國小學童)，則原告並非依主管機關核准之科別進行短期補習教育之情至灼。 ⑶另證人即林森分班學童家長蔡○○於準備程序時到庭證稱：（小孩曾在原告處所安親的事實，期間為何？）大概半年至1年左右，因為當時正逢疫情期間，小孩停課狀態，補習班提倡所謂線上上課的方式，我當時去提申訴是因為兩個小孩都在家裡，不太需要安親，我會將小孩送到補習班是因為要上班無法接送，所以需要將小孩送到安親班。我主張要退費的原因是小孩已經在家裡，所以跟原告詢問退費的事情；（當時你的孩子大概多大？）我是小孩國小一年級下學期時送他到林森分班的；（你認為你把小孩送去林森分班，是送去補習班或送去安親班？）送去安親班；（為何你認為是送去安親班，而不是補習班？）我認為安親班是接送、照顧、完成學校作業等事情；（當時你把小孩送去林森分班，有針對學業科目加以選擇嗎？）沒有；（當時林森分班收費標準為何？）記得是月費、書籍費兩個來計算，月費約6千元，書籍費是整個學期收1次，大約1、2千元。月費的部分，老師跟我說是包括把小孩從學校接到林森分班、協助小孩完成課業以及加強孩子的課業；（小孩每天什麼時候會到安親班？）因為當時是1年級，1週有4天是上課半天，所以林森分班老師會去學校帶小孩，大約在下午1點前會到林森分班。另外1天是上整天課，也是由林森分班老師去學校帶小孩，大約會在下午4點前到林森分班；（小孩到林森分班後，幾點回家？）我下班時間，大概是六點到林森分班去接小孩，除非林森分班老師有說小孩作業進度比較慢，就會叫我們晚點去接小孩；（證人剛剛提及通常六點來接小孩，若有時候林森分班老師會請證人晚點來接小孩，請問這種情形，林森分班會不會額外收費？）不會等語(本院卷第359頁至第363頁)。由證人上開證述，可知證人係因就業關係，無法在孩子於學校下課後親自照顧其生活及輔導課業，才把孩子送到林森分班，其繳納給原告的費用(指月費)中，即包括接送小孩、孩子到分班後的生活照顧、學校作業輔導等；而證人之所以與原告發生消費爭議，即係因新冠疫情經政府發布第3級警戒，林森分班既然配合停課而無法提供接送服務及生活照顧，而必須由證人親自為之，林森分班已無「安親」功能，自應將此部分之服務費用退還家長(證人)，是證人上開所述情節，核與前揭原告相關之廣告文宣資料、教學重點表等資料相符，自足採信。 ⑷原告雖主張其並未設置「廚房火源烹煮食物」、「常態性代訂供應全體學員餐食點心」、「設寢室寢具供全體學員午睡」，顯然不符生活照顧之定義，原告仍係以補習班教學為主要服務內容，配合學校教學，就英文、數學等文理科目為教學，而非「提供以生活照顧及學校作業輔導為主之多元服務」；又讀經並非學校教學科目，與「學校作業輔導」毫無關係，原告使用之教材，亦與學校之版本不同，與學校作業輔導完全無關等語。然生活照顧乃係指所有足以促進或維持正常生活之適當安排，本不限於提供飲食或寢具；又讀經並非原告經核准之科別，且原告所稱讀經之目的係為奠定優良人格、讓學童陶冶於聖賢智慧，提升學童專注力等語(本院卷第 456頁)，亦可視為生活照顧之一環；至於原告所使用之教材與學校教材是否相同，對於認定原告是否「提供以學校作業輔導為主之服務」，並無必然關係，原告使用與學校不同之教材，仍可達到輔導學校作業之目的，是原告上開主張，均無可採。 ⑸綜上所述，可認原告確實係以招收國小階段兒童，於學校上課以外時間，提供以生活照顧及學校作業輔導為主之多元服務，然其未經申請設立許可即辦理課後照顧中心，自屬違法，被告予以裁罰，於法並無不合。㈣原告主張被告裁處前未給予原告陳述意見之機會等語，尚非有據： ⒈按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條、第103條第5 款分別定有明文。陳述意見權利之制度本旨，乃在於彰顯個人並非僅是國家決定之客體，且給予行政程序當事人對行政決定有表達意見之機會，不僅可以協助行政機關作成正確決定，落實依法行政之要求，也能讓參與程序之當事人明白行政決定之作成業已斟酌對其有利及不利之理由，而較能信服最終之不利益決定，減少人民與政府之緊張與對立，有助於行政效率之提升。惟基於行政經濟、公益考量或無使處分相對人陳述意見之必要等情形，行政程序法第103 條乃另設排除意見陳述權之規定。 ⒉經查，於前述疫情第3級警戒期間，因朝陽富元公司附設之短期補習班各分班停課，被告乃接獲大量民眾申訴與原告間之消費爭議案件，其申訴內容多敘及「因為是就讀業者中的安親班(課後照顧班)因疫情無法前去上課，必須得按天數比例退費」、「停課已失去安親本質，用話術強迫家長接受其營運方式明顯違反規定」、「本案關聯課後安親補教業者(後稱安親班)於疫情學校停課(110年5月18日)後，安親班未主動徵詢家長同意，且遲至5月21日逕自採線上教學」、「目前朝揚是提供試卷本讓學生在家寫，並提供線上解題，但此安親方式並不符合我的需求且時間上無法配合，因此向安親班提出不參加並要求退費」、「因為疫情期間，安親班停課，朝陽以有提供線上學習及考題為由，拒絕退費」、「因疫情期間未去上課，安親班雖有安排線上課程，但未退任何費用，已繳費有包車資、點心、照顧等費用」、「當初為了讓小孩子在安親班可以得到托育及有規範的學習，但因疫情期間托育根本是沒有了，都在家長身上」、「補習班行安親課輔之實，卻沒用安親課輔保障家長權益」、「安親班費用有包含照顧、點心、車資，還有督促孩子學校課業部分，疫情關係沒有上課，安親班全額收費，堅持不退費，讓家長無法接受」「朝揚文理語文短期補習班僅提供作業輔導、線上課程，其他課後安親照顧的部分皆需由家長向公司申請居家上班，或是防疫照顧假在家照顧孩子」、「安親班所提供服務重點應為『生活照顧』，惟疫情期間孩子停課居家」、「原安親班所提供課後接送、生活照顧、督促完成作業、加強課後輔導，但疫情期間停課居家，安親班僅提供『作業輔導』服務，卻收取全額費用並不合理…原送至安親班是因為業者提供上述課後接送、照顧、作業輔導、加強學校課程，因為家長也無法讓8歲兒童一人獨自在家自主學習，家長已自行照顧且督促孩童作業，實質上也無此"安親"必要！」(此為針對林森分班之申訴內容)、「安親班無法看顧，繳的錢卻又不能退」、「我們繳費的費用，是每天小孩在安親班上課以及照顧之費用，因疫情無法做到平常時的照顧，變成家長自行照顧並教導上國小的課程與功課」等情，有陳情案件回覆表、消費爭議申訴(調解)資料表及相關附件資料(本院卷第91頁至第195頁；其中就林森分班所為之申訴部分，見本院卷第151頁)，可見朝陽富元公司附設短期補習班各分班之服務內容已涉及生活照顧及學校作業輔導，且非單一申訴個案；而林森分班經核准辦理者為短期補習班，而非兒童課後照顧服務中心，亦為被告職務上可查得之事實，則被告據此認定原告違規事實明確，而未於原處分作成前，給予原告陳述意見之機會，揆諸上開規定，於法尚無違誤，原告主張被告於作成原處分前，並未給予原告陳述意見之機會，亦未進行調查，僅依民眾陳情內容作成原處分，有失公正與公平之虞，違反正當法律程序等語，均無可採。㈤原告主張原處分、訴願決定違反行政行為明確性原則，且有處分理由不備之瑕疵等語，亦非可採： ⒈按行政行為之內容應明確，故行政程序法第96條第1項第2款乃規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。但觀諸該規定之目的，乃在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有違行政法上明確性原則（最高行政法院111年度上字第169號判決意旨參照）。 ⒉經查，原處分主旨欄業已敘明原告未申請設立許可，擅自辦理兒童課後照顧服務中心，而依兒少權法第76條、第105條第1項等規定裁處，並於「違法事實」欄內說明：「因應疫情停課期間，本府接獲大量民眾申訴旨揭補習班（按：即原告）未依上開規定辦理退費，且相關申訴內容提及『就讀安親班、繳交安親班費用、教學品質與業者當初約定安親之形式、品質、內容有所落差等…』，據以認定其確實為招收國民小學階段學童，且於學校上課以外時間，提供課後照顧服務及學校作業指導，惟查未申請兒童課後照顧服務中心設立許可，已違反兒少權法第76條規定」等語(本院卷第23、24頁)，足見被告係依民眾申訴內容及被告立案資料，認定原告未經設立許可即辦理兒童課後照顧服務中心(俗稱「安親班」)，而予以裁罰，原處分業已敘明主旨、事實、理由及其法令依據，核與行政程序法第96條第1項第2款規定無違；又由上開申訴內容，可知民眾已具體指出各分班所提供之實質服務事項，而該等事項均涉及生活照顧及學校作業輔導(即兒童課後照顧服務)，是無論民眾是否確能區分「安親班」與「課後照顧服務中心」間之差異，均無礙於被告可由民眾申訴內容而為事實之認定。是原告主張民眾申訴內容及其與本案關聯性，均未見原處分論述，無法使原告知悉被告獲致結論之原因，顯有認定事實不依證據及理由不備之情事；又申訴內容泛稱「安親班」，而非「課後照顧服務中心」，且民眾於語詞使用上經常混用「補習班」與「安親班」，誤以為兩者為相同意思之語詞。故原處分、訴願決定違反行政行為明確性原則，且有處分理由不備之瑕疵等語，均無可採。㈥綜上所述，原告主張均無足採。從而，被告以原告未經核准立案，提供兒童課後照顧服務，並招收兒童5人以上，違反兒少權法第76條規定，而依同法第105條第1項規定，處原告罰鍰6萬元、於處分送達之次日起30日內改善，並公布其名稱及負責人姓名於網站，認事用法均無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　29　　日臺北高等行政法院第二庭審判長法官　楊得君法官　高維駿法官　李明益一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　29　　日書記官陳德銘

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1549號

關鍵資訊

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第1549號