臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第520號

• 裁判案由: 動物保護法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 03 月 30 日

臺北高等行政法院判決
110年度訴字第520號
111年2月23日辯論終結
原 告 林志和
訴訟代理人 陳士綱 律師
鄭皓軒 律師
複 代理 人 謝旻翱 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 高瑜婕
紀名霜
上列當事人間動物保護法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國110年3月9日農訴字第1090732302號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告經營之林熊熊家的渡假村(特定寵物業許可證字號：特
寵業字第C1070491號；經營業務項目：犬隻寄養；營業場所：桃園市○○區○○里○○○街00號，下稱林熊熊)，因經被告所屬
動物保護處（下稱桃園動保處）依民眾陳情，於民國109年7月3日至林可可家的牧場-親子寵物友善餐廳(營業場所：桃
園市○○區○○○路000號，下稱林可可)派員進行稽查，另於同
年7月30日至林熊熊營業場所稽查，故認定原告自108年1月
至109年7月3日(被告於本院訴訟補充特定)於非原申請許可
場所即提供犬隻寄宿、運動、飼養服務之營利行為；另查得原告在林可可處所以平面媒體進行廣告行銷宣傳時，其廣告宣傳看板，並未標示許可證字號之情形。被告乃於109年10
月21日以府農動字第1090266726號裁處書(下稱原處分)分別就原告(1)未經許可擅自於林可可寄養犬隻，違反動物保護
法第22條第1項規定，依同法第25條之2第1項規定，裁處新
臺幣(下同)10萬元罰鍰，並令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之；(2)於平面、網路媒體進行廣告行銷宣傳時
，未標示其許可證字號，違反動物保護法第22條之2第3項規定，依同法第30條第1項第10款規定，裁處1萬5千元罰鍰。
被告共計裁處原告11萬5千元罰鍰，並令其於林可可處停止
營業；拒不停止營業者，按次處罰之。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠依動物保護法第22條之1、第23條、寵物業查核及評鑑辦法第
3條、第4條第1項、第5條第1項第1款及第7款等相關規定可
知，主管機關針對寵物寄養業者營業處所及寵物業許可證懸掛狀況進行查核，應於10日前以書面通知並由專任之動物保護檢查員查核且出示職務證明文件；如未踐行上開法規規定之程序而逕依違法查核之結果作成處分，係為有瑕疵之處分，應得撤銷。本件被告於109年7月3日、109年12月29日二次查核之目的，分別為查核原告經營寵物寄養場所之所在及寵物業許可證之懸掛狀況，然該2次查核，均未經事先通知，
實施查核時亦未有出示證明告知原告正受查核。更有甚者，系爭裁處書及系爭訴願決定書中所提及之查核紀錄，皆未附於上開裁處書及訴願決定書内，原告實則無從至少於事後得知實際之查核狀況。是以，被告該2次查核，均違反上開法
規所定之法律程序，屬違法之查核，其逕依違法之查核程序作成之原處分，顯有違誤應予撤銷。
㈡被告於原處分書中引用農委會109年3月18日農牧字第1090707
179號函、109年9月21日農牧字第1090725940號函及106年11月6日農牧字第1060239575號函，其内容分別闡釋經營特定
寵物寄養業者之定義、寵物寄養業者營業處所之限制及特定寵物寄養業者之寵物所在地限制。核其性質應屬農委會基於職權所為之解釋性行政規則。惟原處分書僅以「略以……」之
方式引述函釋之部分内容，且該三則函釋亦未公布於政府公報資訊網，原告無從自網路等渠道獲知前揭三則函釋之全文，自無從知悉前揭三則函釋作成之基礎事實為如何，以及農委會為認定之理由論述。是以被告僅依前揭三則函釋之部分内容，作為認定原告是否有在林可可餐廳經營寵物寄養事業之依據，並裁處原告10萬元、令原告停止營業，違反法律明確性原則。另外，未在平面、網路廣告標許可證號，這是廣告廠商製作林可可的看板時有些錯誤，未把許可證字號加上去，然後續原告有用紙條將許可證號貼上去，只是因為看板在室外，可能因風吹的緣故讓紙條被吹走，故此部分原告並無故意或過失。
㈢原告經營林熊熊住宿係經主管機關許可，是以原告偶將寄養於林熊熊住宿之犬隻帶往林可可餐廳運動、放風，與動物保護法第25條之2第1項之未經主管機關許可而擅自經營特定寵物寄養業之情形有所不同。更有甚者，原告將犬隻帶往林可可餐廳運動，係為謀求動物之福祉，提供更加寬廣、舒適之場地予寄養之犬隻。被告未審酌此之情況，逕依前開規定裁處原告，係與前開規定之立法目的不符，有違比例原則之適當性要求。
㈣本件原處分令原告停止營業，卻未依職權設定停業之期限，或至少予原告如何改正以恢復營業之指示，實質上使原告陷入「歇業」之處境，並無從預見恢復營業之日，對原告之工作權及財產權造成極大之影響；甚亦未指出命停業之客體為何，違反行政程序法第5條明確性原則等語。並聲明：訴願
決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠原告前已取得許可證，為桃園市經營特定寵物犬隻寄養之業者，依其申請書所附平面圖及建物所有權狀，核准營業場所為桃園市龍潭區太平里民治五街28號，面積為43.63平方公
尺，惟依被告所屬動保處109年7月3日動物保護檢查業務工
作表及稽查照片、109年7月30日稽查檢核表、109年8月13日林熊熊房東姜君陳述意見紀錄及錄影、109年9月10日陳情人許君陳述意見紀錄及其犬隻住宿期間的照片和影片、動保處110年1月11日致電予林熊熊之照護紀錄表上所載之飼主丘君確認其犬隻住宿地點，經其表示犬隻係住在林可可處、110
年5月28日證人訪談紀錄及錄影，其說明寄養犬隻都係由飼
主帶至林可可，未曾看過原告將寄養犬隻從他處載到林可可，並指認寄養犬隻在林可可的場所位置等相關資料，足以說明原告並非僅將寄養犬隻短暫或偶爾帶離林熊熊，而係將犬隻寄養於林可可處，已違反動物保護法第22條第1項之規定
。又被告係處以最低罰緩，並令原告停止於林可可寄養之營利行為，其林熊熊營業場所仍可從事寵物寄養，並無重大損失，且因該營利行為已是違法，令其停止本就無須注意期限之限制，是以原處分亦無違反比例原則及明確性原則。
㈡復依109年7月3日至林可可處稽查時拍攝照片所示，刊有林熊
熊廣告文宣之看板確有未依規定標示林熊熊許可證字號之情事，違反動物保護法第22條之2第3項之規定。
㈢本件係民眾檢舉之稽查案件，並非年度之查核評鑑，故不適用寵物業查核及評鑑辦法第3條第3項需10日前通知之規定等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有林熊熊家的渡假村之特定寵物業許可申請書（本院卷第155-174頁）、林熊熊家的渡假村之特定寵物
業許可證(原處分可閱卷第78頁)、109年7月3日動物保護檢
查業務工作表(案件查核紀錄表)及稽查照片(原處分可閱卷
第85-88頁)、109年7月30日稽查檢核表及照片(原處分可閱
卷第89-93頁)、原處分（本院卷第35-39頁）、訴願決定（
本院卷第45-63頁）附卷可稽，洵堪認定。從而，原告在林
熊熊場地經被告許可經營犬隻寄養，且有將經營之寵物帶至林可可餐廳，且原告在林可可處廣告宣傳看板，並未標示許可證字號。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：(一)原告是否未經許可擅自於林可可處所寄養犬隻？(2)原告於平面、網
路媒體進行廣告行銷宣傳時，未標示其許可證字號，被告得否據以裁罰？
五、本院得心證之理由：
㈠原告未經許可擅自於林可可處所寄養犬隻
1.查行為時（110年5月19日修正前）動物保護法第1條第1項規定：「為尊重動物生命及保護動物，特制定本法。」其立法理由略以：「為尊重及保護動物之生命，並避免動物對人類之生命、身體或財產造成侵害，於保護動物之同時，亦應加以管理。」同法第22條第1項規定：「任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養；許可期間，以3年為限。」第25條之2第1項規定：「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣10萬元以上300萬元以下罰鍰，並令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之。」 又第22條之立法理由：「專業經營寵物之繁殖與買賣等業者，因其直接或間接促成寵物繁衍，且應具備充分之育種知識及適當之空間、設備，並納入嚴格之管理，以免衍生飼養不當或任意棄置之問題，侵害動物福祉，並造成社會負擔，故應先取得地方主管機關之許可。另為落實動物保護工作，經營動物寄養之場所，亦應規範。」（立法院公報第87卷第40期，第97頁）可知此規定係為因應專營業者反覆促使寵物繁衍，恐衍生社會危害而制定。又依照動物保護法第22條第2項規定授權訂定之特定寵物業管理辦法第2條規定：「適用本辦法之特定寵物種類為犬、貓。」第4條第1項規定：「繁殖業、買賣業或寄養業（以下簡稱特定寵物業），應於每一特定寵物繁殖場、買賣或寄養之場所（以下簡稱營業場所），具備符合下列資格之一，且無第三項所定情形之專任人員一人以上：一、領有獸醫師證書或畜牧技師證書。二、職業學校或高級中等學校以上，畜牧、獸醫、水產、動物相關系、科畢業。三、曾接受各級主管機關辦理或委辦之畜牧、獸醫、水產、動物及動物福利相關專業訓練二百小時以上，領有結業證書。四、營業場所現場工作三年以上經驗。」、第5條規定：「(第1項)申請許可經營特定寵物業者，應填具申請書，並檢附下列文件，向直轄市或縣（市）主管機關提出：一、負責人之身分證明文件影本；其屬法人者，應檢附其公司（或商業）名稱及所營事業登記預查核定證明文件或依法設立或登記之證明文件及負責人或代表人之身分證明文件影本。二、符合前2條、第10條第1項第2款規定之證明文件、檢核表。三、載明營業場所名稱、地址、面積之位置圖及平面配置圖。四、營業場所土地、建築物非屬負責人單獨所有者，其合法使用之證明文件。五、特定寵物繁殖及飼養管理規劃書。但未申請繁殖項目者，免附。六、因停業、歇業或有其他事由無法繼續飼養時，將特定寵物妥善處置之規劃書。七、繁殖業及買賣業，應檢附委託寵物登記管理辦法所定登記機構辦理登記之契約，或依寵物登記管理辦法受委託為登記機構之證明文件。八、其他經直轄市或縣（市）主管機關指定之文件。(第2項)前項第五款繁殖及飼養管理規劃書之內容應符合第11條規定。(第3項)特定寵物業兼營繁殖場、買賣或寄養者，應就全部兼營項目，依第1項規定申請許可。」、第8條第1項規定：「前條第2項第1款至第4款之許可證記載事項有變更時，應於變更之日起1個月內檢附有關證明文件，向所在地直轄市或縣（市）主管機關辦理變更登記。但負責人、營業場所之地址或面積變更，應依第5條第1項規定重新申請許可。」經核，上開辦法並未違反母法授權意旨及範圍，自得為本院裁判適用。故而，依照動物保護法可知，任何人「原則」上不得販賣特定寵物，但若當事人經由申請，「例外」經直轄市、縣（市）主管機關許可者，自可經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養，復依照特定寵物業管理辦法第2條、第4條第1項、第5條第1項以及第8條規定可知，經營特定寵物業之業者，就其經營營業場所名稱、地址、面積之位置圖及平面配置圖向其主管機關申請許可，倘若有所變更，自須依照上開規定申請許可之變更登記，上述管理措施，不外乎是為了合於行為時動物保護法第1條第1項規定為尊重動物生命及保護動物，且避免動物對人類之生命、身體或財產造成侵害，故而要求業者應具備充分之育種知識及適當之空間、設備，並納入嚴格之管理，以免衍生飼養不當或任意棄置之問題；易言之，既然當事人經由申請始得經營寵物業，自須在主管機關許可之範圍內經營，倘超出其許可範圍，自屬違法，又辨別是否超出許可範圍外之經營，由於動物保護法第 22 條針對對象既以「業者」規範之，此指經常、反覆從事寵物買賣以獲取利潤之人，則該業者經營之行為，自須觀察其是否在許可範圍外之行為出於經常性從事寄養等之經營業務行為。
2.經查，原告經被告許可經營之林熊熊，確實將經營之寵物帶至林可可餐廳一事，已如前述。倘若原告實際經營地點需要變更，也需要向被告請求申請變更之許可等情，亦有被告110年10
月18日府農動字第1100265234號回覆本院函詢問題以及檢附之特定寵物業許可證登載事項變更、展期申請書等文件(見本院
卷第123-148頁)，然而，觀諸卷內臉書林可可家的牧場(親子
寵物友善餐廳)粉絲專業刊登之廣告文宣已有標明：「林熊熊
以天計費，每天1,000元」、「接送時間：10：30-20：00，超時費用300元/時」、「安親4小時內500元」；並於林熊熊上開廣告後面加註：「另外，可可麻美容室未設置安親區域，會事前告知可能完成時間，若需要留置超過兩小時以上，也請爸媽支付安親費喔(折扣後每小時100元)」(原處分可閱卷第40-50
頁)，依照上開刊登之內容，說明寄養寄宿服務之詳細內容及
價格費用，及何項服務另需加購等情，可知原告對於其在「林可可」之廣告上面提供之寄養寄宿服務，分為全日、日間以及短期照顧，並不限於住宿而已，又依照上開廣告文宣可知，已經足以使消費者誤認林熊熊經營之犬隻可於林可可處為寄養行為，更遑論依照被告109年7月30日之桃園市特定寵物業稽查檢核表，原告專任人員游雅帆表示：住宿犬隻回到林熊熊處所已經都很晚了，白天在林可可的牧場活動等語(見原處分可閱卷
第89頁)，更是確認原告經過許可申請之經營業務行為，已然
逾越被告許可之範圍，此外，觀諸上開廣告文宣期間自108年1月至109年，自堪認具有經常性從事寄養等之經營業務行為，
足見原告顯非因偶然原因而為寄養行為。原告固然抗辯其僅為至林可可處所放風，非屬寄養行為等語，除了無視被告許可經營業務之專業性外，更置消費者寄託給原告照顧之寵物處於不可預見之風險。
3.從而，原告不僅客觀上已有違反動物保護法第22條第1項所定
逾越被告許可經營範圍之違規行為，且主觀上顯係出於故意甚明，是原告所為已該當同法第25條之2第1項規定所定裁罰要件，就此部分，被告自得以原處分裁處原告罰鍰，並令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之，於法並無不合。
4.原告主張依動物保護法第22條之1、第23條、寵物業查核及評
鑑辦法第3條、第4條第1項、第5條第1項第1款及第7款等相關
規定，應於10日前以書面通知受查核或評鑑對象等語。然查，原告引用之法規，與辦理特定寵物業之評鑑有關，惟本案桃園動保處動物保護檢查員於109年7月3日、7月30日進行稽查，並非年度寵物業查核與評鑑，其中109年7月3日與他人檢舉有關
，109年7月30日也是再度去做稽查，均係依據動物保護法第23條第2項前往林可可處進行稽查、取締原告違反動物保護法之
相關事項(原處分可閱卷第85-88頁、89-93頁），自非依據上
開原告主張之法源依據。故原告主張應於稽查前10日通知等語，自無可採。另原告提及109年12月29日查核有所違法一事，
因本件原處分時點為109年10月21日，故不再予以調查上開原
告陳述事項，一併敘明。
5.此外，原告固然抗辯原處分提及之「停止營業」，並未設定停業之期限，或如何改正以恢復營業之指示等，已然違反行政程序法第5條明確性原則等語，然而，依照動物保護法第25條之2第1項規定可知，違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣10萬元以上300萬元以下罰鍰，並令其停止營業
，依照上開條文，並未規定相關期限，被告之原處分本不可自行增加法無明文之限制；換言之，為貫徹動物保護法制定之目的，同法第25條之2第1項乃規定對於違反同法第22條第1項之
行為者，命其停止營業，以避免其違反主管機關許可範圍，故本件被告所命原告停止營業者，乃係命原告停止繼續為違反同法第22條第1項之逾越行為，而非命其無限期停止其經申請許
可之業務。就此部分，觀諸原處分處罰之違章事實，亦限於原告「於非原申請場所提供......營利行為」，故而，被告於本院訴訟過程中，陳稱其停止營業行為，僅限於停止原告將犬隻帶至林可可處之行為，自屬合理。是以，被告於訴訟中補充上開關於停止營業之範圍，體系上尚屬一致，原處分此部分並未違法。原告此部分之抗辯，自有誤解法令，並不可採。
6.至於原告抗辯被告原處分援用之相關函違反法律明確性原則等情，因依照行政院農委會106年11月6日農牧字第1060239575號說明：「三、倘系爭犬隻所在之茶水間，非位於寵物業許可證(下稱許可證）營業場所面積內（在建築物内何範圍、位置？
應依申請許可證時，所檢附之營業場所名稱、地址、位置圖、平面配置圖及面積經許可者，加以認定），則本案業者可能涉及違反本法第22條第1項規定，應依本法第25條之2第1項規定
裁處。倘該茶水間亦係位於許可證所載營業場所面積內，尚應進一步探究是否在經許可之飼養面積內（亦依上述申請許可證時所檢附資料加以認定）？其籠架等主要設施是否符合98年1
月19日修正施行之本辦法第5條第2項及其附表二規定（下稱設施規定）？倘有未符設施規定之情形，亦應依本法第28條第1
款規定裁處。」、行政院農委會109年3月18日農牧字第1090707179號函說明二：「......動物保護法第22條第1項規定所稱
經營特定寵物寄養之業者，係指在特定期間內，以『營業場所』
提供寵物寄宿、飼養寵物服務之業者，故如行為非屬以上樣態，自無本法之適用。」、行政院農委會109年9月21日農牧字第1090725940號函說明二：「查動物保護法 （以下簡稱本法）
第22條第1項規定『......申請經直轄市、縣（市）主管機關許
可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養......。』，另查特定寵物業管理辦法第8條第1項規定：『......負責人、營業場所之地址或面積變更，應依第5條
第1項規定重新申請許可。』。是以，特定寵物業許可證所載之
營業場所地址僅限於原申請營業場所，如特定寵物業於非原申請許可場所經營特定寵物繁殖、買賣或寄養行為，自可依法查處。說明三、所詢特定寵物寄養業攜犬、貓至非經許可之營業場所活動，是否有違反本法第22條第1項規定，請貴處本權責
調查個案是否有提供犬、貓寄宿、飼養服務之寄養營利行為予以認定，並依法妥處。」經核，上開三則函僅係行政院農委會基於法令主管機關之地位，為協助下級機關認定事實或者法令解釋而為，並未增加法律所無之限制，核與動物保護法規定前述立法意旨無違，被告辦理相關案件，自得據以適用。原告主張原處分違反法律明確性原則一事，容有誤會，要非可採。
㈡原告於平面、網路媒體進行廣告行銷宣傳時，未標示其許可證字號
1.動物保護法第22條之2第3項規定：「前項寵物繁殖場、寵物買賣或寄養業者，於電子、平面、電信網路及其他媒體進行廣告行銷宣傳時，應標示其許可證字號。」第30條第1項第10款規
定：「有下列情形之一者，處新臺幣1萬5千元以上7萬5千元以下罰鍰：......十、違反第22條之2第3項規定，寵物繁殖、買賣或寄養業者於電子、平面、電信網路及其他媒體進行廣告行銷宣傳時，未標示其許可證字號。」此屬於主管機關管理措施之一，俾使消費者知悉該業者乃經過主管機關許可之事業。
2.經查，原告在林可可處之廣告宣傳看板，並未標示許可證字號一事，已如前述，本即違反動物保護法第22條之3第1項，其構成要件本已該當，原告固然爭執其有原先加上紙條說明，但被風吹走一事，然而，依照上開條文可知，上開經由法規賦予原告標示之義務，係為了使消費者知悉該業者乃經過主管機關許可之事業，原告對於其行銷宣傳管道，自亦有檢查義務，換言之，縱認原告所述為真，亦無從減免原告仍應善盡的標示義務，況觀諸109年7月3日稽查照片(原處分可閱卷第88頁)，並無
從得知原告於何處加上紙條說明，故而，原告就上述違規之事實，原告主觀上縱無違反動物保護法第22條之3第1項之故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失(行政罰法第7條第1
項參照)，原告上開抗辯，自未可採。
六、從而，原告主張各節，均無可採，且其就上述所有違規事實主觀上縱無故意亦有過失。本件被告以原告未經許可擅自於林可可處所寄養犬隻，違反動物保護法第22條第1項規定，
依同法第25條之2第1項規定，裁處10萬元罰鍰，並令其停止營業；另認為原告於平面、網路媒體進行廣告行銷宣傳時，未標示其許可證字號，違反動物保護法第22條之2第3項規定，依同法第30條第1項第10款規定，裁處1萬5千元罰鍰；被
告以原處分就原告於108年1月至109年7月3日各項違規事實
合併裁處原告法定最低額度之罰鍰合計11萬5千元，並命其
於林可可處停止營業(訴訟過程中補充)，均無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　3 　　月　　30　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　楊 得 君法 官　彭 康 凡
法 官　周 泰 德一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　3 　　月　　30　　日書記官　徐 偉 倫