臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴字第793號
關鍵資訊
- 裁判案由都市計畫法
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期112 年 05 月 11 日
臺北高等行政法院判決 110年度訴字第793號 112年4月20日辯論終結 原 告 淞澤有限公司 代 表 人 李志洋(董事) 訴訟代理人 高振格 律師 柯德維 律師 被 告 臺北市政府都市發展局 代 表 人 王玉芬(局長) 訴訟代理人 陳錦豪何嘉福 林宗翰 上列當事人間都市計畫法事件,原告不服臺北市政府中華民國110年5月31日府訴二字第1106080565號訴願決定,提起行政訴訟,本院判決如下: 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項: 本件原告起訴時,被告代表人為黃一平,嗣於訴訟程序進行中變更為王玉芬,茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。 二、事實概要: 原告在位於都市計劃第4種商業區內之臺北市○○區○○街OO號O 樓至O樓(以下稱為系爭建物)經營OOO OOOOO OOO。民國109年10月13日,臺北市政府警察局萬華分局(以下簡稱為萬 華分局)員警持臺灣臺北地方法院法官核發之搜索票,對系爭建物進行搜索,並詢問在場之按摩師王O鴻等人與男客許君、蔡君(年籍均詳卷)等人後,認原告涉有容任按摩師與客人進行半套或全套性交行為而營利之違規使用系爭建物情事,除將原告之代表人相關人等移送臺灣臺北地方檢察署(以下簡稱為臺北地檢署)偵辦外(嗣經臺北地檢署檢察官以109年度偵字第30325號不起訴處分),並查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象,檢送相關資料移請被告處理。之後被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場所,違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及 臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定,故依都市計畫法第79條第1項及臺北市政府執行「正俗專案」停止及 恢復供水電工作方案暨裁罰基準(以下簡稱為工作方案暨裁罰基準)第4點等規定,以110年1月6日北市都築字第10931239501號裁處書(以下稱為原處分)處原告新臺幣(下同)20萬元罰鍰,並勒令停止違規使用。原告不服,提起訴願遭 決定駁回,於是提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張: ㈠原告代表人於110年1月8日經臺北地檢署檢察官109年度偵字第30325號不起訴處分,可見原處分作成時,並未全盤考量 對原告有利與不利之證據。另被告引用之蔡君調查筆錄作為認定原告有違規使用系爭建物為性交易場所之依據,惟經系爭不起訴處分書中,蔡君於偵查中表示「……我去過5、6次…… 」、「櫃台會先要我選課程……會說他們是純按摩沒有不當的 行為」、「……都是單純的按摩而已。」、「……我當時要趕11 點的高鐵,所以我就大概看了一下……他(指警員)寫的內容 我覺得不是我的意思……警察就說我都到那裏了……說我醉翁之 意不在酒,我其實是上網看過他們店的評價,知道是做純按摩的,我才去的……而且裡面都是男師傅,是單純按摩」,由 此可見,同一人於檢察官偵訊中明白告知,原處分所依據之警詢筆錄做成並非其所表達之真意,原處分作成顯有瑕疵。再觀王君調查筆錄及偵查中表示,可見其至較無績效壓力之檢察官偵訊時,始能真實陳述其原先所表達之真意,惟原處分竟僅以有所偏頗之警詢筆錄作為認定依據,顯未就當事人有利與不利事項一併考量。況警方上門搜索時,王君正在睡覺,顯無積極事證證明系爭建物內有性交易一事。是被告認定顯有瑕疵。 ㈡縱系爭建物經查獲有從業人員與客人為性交易,本件系爭建物使用人即原告,於僱用按摩師傳時,皆會與其簽立工作規定,清楚告知不得賺取課程外之不當服務(如性交或猎褻行為),並表明如有違反,一律以最重之解除合約論,可見原告已有先行規範從業人員即按摩師傅不得為性交易服務。再者,消費者於消費前,需操作原告所提供平板電腦登入個人會員帳號,由消費者按下計時按鈕並以此付款,原告則於付款按鍵旁明文公告「請注意,本公司沒有半套、全套服務,猥褻行為和性交易在臺灣是違法行為」,更於店內招牌直接陳列「本場所依法不提供任何色情服務」,復參酌系爭不起訴處分書第2頁中,蔡君表示「櫃台會先要我選課程……會說 他們是純摩沒有不當的行為……」,在在可見原告公開告知消 費者本店並無為任何性交易行為,顯已盡注意之能事,難謂有所過失。另本院107年度訴字第567號行政判決中,認業者主觀上並不知從業人員有私底下與客人為性交易,且已盡其防免、監督之責,因而撤銷原處分與訴願決定,得比附援引。綜上所述,原處分與訴願決定書皆未敘明原告是否已盡注意之能事,即稱原告縱非故意亦難謂過失,顯已違反我國司法實務上肯認原告防免監督之責等情。並聲明求為判決:①訴願決定、原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。 四、被告則以: ㈠依萬華分局移送函所附原告之代表人調查筆錄內容,按摩師等與客人蔡君證詞皆提及系爭建物內有從事性交易行為。顯見系爭建物內確有反覆從事性交易服務,違法事實明確,調查筆錄並經當事人現場簽章,且從業男子業遭萬華分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案,且未聲明異 議。原告為系爭建物之使用人,本有監督建築物做合法使用之義務,被告援引都市計畫法第79條之規定,以原處分處原告(使用人)20萬元罰鍰,並勒令停止違規使用,於法並無違誤。而系爭不起訴處分雖以原告之負責人李志洋及現場負責人郭O城無媒介他人從事性交易而為不起訴處分,惟該不起訴處分書未認定系爭建物無違規使用作為性交易場所之事實。 ㈡原告對於業務執行、受雇人等的行為有監督之責,對於使用之建築物亦應負合法使用之責,原告雇用之員工劉O華、王O 鴻、嚴O霆為不特定客人進行性交易之反覆違規情形,非屬單一偶發事件,是原告實有縱非故意亦難謂無過失等語,資為抗辯。並聲明求為判決:①駁回原告之訴。②訴訟費用由原 告負擔。 五、原告在位於都市計劃第四種商業區之系爭建物內經營OOO OOOOO OOO,嗣於109年10月13日為萬華分局執行搜索並詢問在場按摩師與男客後,認原告涉有違規使用系爭建物為性交易場所而移送被告,再經被告以原處分裁處罰鍰20萬元罰鍰,並勒令停止違規使用,原告訴願遭駁回後提起本件行政訴訟等情,有系爭建物地籍套繪都市計畫使用分區圖(原處分卷一第17頁)、原告商業登記基本資料(本院卷第7頁)、萬 華分局刑事案件報告書(臺北地檢署109年度偵字第30325號偵查卷,以下簡稱為偵查卷第2頁至4頁)、系爭不起訴處分(本院卷第41頁至第43頁)、萬華分局移送函(原處分卷二第120頁至第121頁)、原處分(本院卷第29頁至第31頁)、訴願決定(本院卷第33頁至第39頁)等附卷可稽,兩造就此部分事實且無爭執,應可採為裁判基礎。本件應予審究者,乃系爭建物有無違規使用為性交易場所之情形,被告以原處分裁處原告罰鍰20萬元及勒令停止違規使用,於法是否違誤? 六、本院之判斷: ㈠應適用的法令及法理的說明: 1.按都市計畫法第6條規定:「直轄市及縣(市)(局)政府對 於都市計畫範圍內之土地,得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定:「(第1項)都市計畫得劃定 住宅、商業、工業等使用區,並得視實際情況,劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項)前項各使用區,得視 實際需要,再予劃分,分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定:「商業區為促進商業發展而劃定,其土地及建築物之使用,不得有礙商業之便利。」第79條第1項規 定:「都市計畫範圍內土地或建築物之使用,或從事建造、採取土石、變更地形,違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者,當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰,並勒令 拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」 2.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定:「前條各 使用分區使用限制如下:……二、商業區:以建築商場(店 )及供商業使用之建築物為主,不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」第26條規定:「 市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及 土地之使用再予劃分不同程序之使用管制,並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第5條規定:「本市都市計畫範圍內土地及 建築物之使用,依其性質、用途、規模,分為下列各組:……。前項各款之使用項目,由市政府擬定,送臺北市議會 審議。」第24條規定:「在第四種商業區之使用,應符合下列規定:一、不允許使用㈠第35組:駕駛訓練場。…二、 不允許使用,但得附條件允許使用㈠第12組:公用事業設施。…三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生,並經公告限制之土地及建築物使用。」上開自治條例係依都市計畫法第85條規定授權訂定,核與授權之母法規定尚無牴觸,被告據以援用,並無不合。依此,都市計畫第4種商業區內之建築物或土地,依臺北市土地 使用分區自治條例第24條規定,並無允許使用或附條件允許使用作為性交易場所之組別。又按社會秩序維護法於100年11月4日雖立法增定第90條之1規定:「(第1項)直轄市、縣(市)政府得因地制宜,制定自治條例,規劃得從事性交易之區域及其管理。(第2項)前項自治條例,應 包含下列各款規定:…(第3項)本法中華民國100年11月4 日修正之條文施行前,已依直轄市、縣(市)政府制定之自治條例管理之性交易場所,於修正施行後,得於原地址依原自治條例之規定繼續經營。(第4項)依前2項規定經營性交易場所者,不適用刑法第231條之規定。(第5項)直轄市、縣(市)政府應依第80條、本條第1項及第2項性交易服務者之申請,提供輔導轉業或推介參加職業訓練。」惟查,臺北市政府迄今均未依前揭規定制定自治條例,規劃得從事性交易之區域,此業經被告於本件訴訟中敘明在案。又在商業區之土地及建築物如有充當性交易營業場所使用者,衡情足以並阻礙正常商業活動,不利商業發展之促進,進而有礙商業之便利發展及土地使用分區管制,自不符都市計畫法之立法本旨,並有違臺北市政府依據都市計畫法所發布前開有關土地使用分區管制之相關規定。 3.另依據臺北市政府為貫徹掃蕩色情、毒品及賭博電子遊戲場業,端正社會風氣,保障兒童及少年安全,提升市民居住品質,訂定之工作方案暨裁罰基準第2點規定:「依據 法令(一)都市計畫法第79條、第80條、臺北市土地使用分區管制自治條例。」第3點規定:「執行對象(一)查 獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所。……。」第4 點規定:「停止供水、供電原則及裁罰基準(一)本市建築物之使用,有本基準第3點各款情形之一,而違反都市 計畫土地使用分區管制規定者,如同時觸犯刑事法律者,應將使用人移送該管司法機關,並依都市計畫法第79條第1項規定,勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。( 二)違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準:1.第一 階段處使用人20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第二階段處使用人30萬元罰鍰、所有權人20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。…」工作方案暨裁罰基準係臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定而 訂定,違反都市計畫法第79條第1項規定,對都市計畫範 圍內建築物之使用,違反依法發布之都市計畫者,處罰之對象為建築物所有權人、使用人或管理人,該裁罰基準先對使用人裁處20萬元罰鍰,並勒令使用人、所有權人停止使用;如不遵行者,第2次再違反者,得加重處使用人30 萬元罰鍰,對所有權人則得處以20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。觀其裁罰之基準乃斟酌違規案件違規之次數,優先對造成違法使用狀態之行為人處以罰鍰並勒令停止使用之管制性不利處分,惟衡以行為人可能透過變更登記負責人等方式,規避處罰,查緝、處罰之手段有時而窮,然建物所有權人為最終有權管理及影響建物使用方式之人,故該工作方案暨裁罰基準乃透過同時通知建物所有權人,而使此等狀態責任主體對建物違法使用之情事有所認知,以便其得預見倘再消極怠為建物之合法使用狀態保持義務之履行,再度經查獲違法時,即得對其處以罰鍰,並停止供水供電,其裁罰基準應符合都市計畫法立法之目的及比例原則,亦核與最高行政法院95年1月份庭長法官聯 席會議決議意旨相合,主管機關透過此等細節性、技術性之裁罰標準,俾為一致性處理,未牴觸逾越母法,自得予以援用。 ㈡系爭建物確有違規使用作為性交易場所之事實: ⒈原告爭執109年10月13日萬華分局查獲之按摩師王O鴻、劉O 華與男客許君、蔡君在警詢所陳述之真意,與筆錄之記載不符,經本院當庭勘驗警詢錄影光碟,員警進行詢問時並無何強暴脅迫或以其他不正方法詢問之情形;對照警詢筆錄,其記載則並未依照受詢問人回答內容逐字紀錄等情,有勘驗筆錄可稽(本院卷第210頁);嗣原告再針對受詢 問人中按摩師劉O華、男客蔡君部分製作警詢逐字譯文,亦經本院勘驗比對認基本相符,有勘驗筆錄為憑(本院卷第264頁,譯文見第269頁至第325頁),故以下引用前述 各人陳述內容時,均以逐字譯文為據,先予敘明。 ⒉經查: ⑴系爭建物405號房內之男客蔡君於警詢中陳稱:「(問: 你當時候,我們在警方查緝時,你是不是在405號房? )對。」、「(問:當時是不是在接受那個男按摩師的那個按摩服務,然後我們在進去的時候,你們是在一起洗澡?)沒有,是我進去洗澡,他(指按摩師)在換衣服,他剛好開門這樣,他並沒有幫我洗澡。」、「…那時候他剛進去而已」(本院卷第292頁、第293頁);另同在405號房查獲之按摩師黃O方於警詢中雖坦承有全裸 與蔡君在浴室內,但稱係因蔡君行動不便,所以幫他擦背等情(原處分卷二第218頁)。嗣蔡君於偵訊終結證 稱:「…那天我要進去洗澡,按摩師在進來幫我按摩前剛好跟一個身障的人按摩完,全身很油,我問他是否要一起清潔一下,我跟他說沒關係你也可以一起洗,還請他幫我刷一下背,但是他根本還沒開始幫我刷背,警察就來了。因為我也才剛進去那個店幾分鐘而已,而且我跟按摩師是先聊了一下才開始洗澡。」等語,亦有本院向臺北地檢署調借之偵查卷可考(偵查卷第139頁背面 ),則黃O方與蔡君於員警執行搜索進入405號房時均全 裸同在浴室內,堪為認定。 ⑵系爭建物303號房之按摩師劉O華於警詢中陳稱:「(問 :那你正在跟他幹嘛?)他剛洗完澡,然後他就叫我抱他,然後我就跟他講說我的…就是,因為我的褲子很緊,後我想要脫下來比較舒服,然後你們(指員警)就進來了。」、「(問:我們至現場查緝時發現你跟男客許君沒有穿著衣物在按摩床上,你作何解釋?)我有穿上衣。」、「…他(指許君)就是洗完澡而已…然後他就說 他想要抱我,然後我跟他講說我今天的褲子的尺寸選錯了,然後我就說我可以先脫掉…」(本院卷第273頁、第 274頁)等語。 ⑶衡諸按摩服務進行過程中,固然會有身體接觸,然一般情形下按摩師與客人間應為施與受之關係,亦即由按摩師主動對客人進行推拿按摩,且該等身體接觸僅限於施行按摩期間;又為施行按摩而塗抹精油之情形,客人身體受按摩部位雖無須穿著衣物,但按摩師顯無「裸裎相見」之必要。本件黃O方與蔡君全裸同處浴室內,劉O華 與許君相互擁抱,且下半身赤裸對全裸的許君進行按摩,均已逾越按摩服務之必要程度,並堪認其互動與性相關。 ⑷再參照在系爭建物從事打掃工作之外籍移工Riyah於警詢 中所述「(問:…請問郭O城有無告知你在警方臨檢時, 要如何處置?)他跟我說,若有警察來,就把房間反鎖就好。」、「(問:請問郭O城如何通知你警方臨檢?)房間內有一個燈,如果警察來那個燈會一閃一閃,平常那個燈是沒有亮的。」、「我不是很清楚每個房間有沒有會一閃一閃的燈,但每個樓層之間的門會在警方臨檢時,自動上鎖。」等語(原處分卷二第202頁),員 警在系爭建物稽查時,亦確實發現有2樓電子鎖暗門控 制開關,有萬華分局稽查時所拍攝照片為憑(偵查卷第89頁),本院認系爭建物確有違規供作按摩師與男客從事性交易場所使用之事實。 ⒊原告另主張雇用按摩師時,皆會與其簽立供作規定,清楚告知不得賺取課程外之不當服務如性交或猥褻行為,如有違反一律解除合約;另在招牌、消費者消費前,一再公告沒有半套、全套服務之情,已盡注意之能事,臺北地檢署就原告實際負責人李志洋、現場管理人郭O城所涉妨害風化案件亦為不起訴處分等情。本院查: ⑴原告與按摩師簽約時,均明確約定「不得意圖賺取課程外之不當服務(如性交或猥褻行為)之報酬」,違者一律解除合約;客人以電子設備平板電腦選取服務內容時,亦有「請注意,本公司沒有半套、全套服務,猥褻行為和性交行為在臺灣是違法行為」警語等情,已經提出按摩師工作規範暨經紀合約、平板電腦擷取畫面等為證(本院卷第45頁至第53頁);另臺北地檢署檢察官就原告實際負責人李志洋、現場管理人郭O城所涉妨害風化罪案件以該署109年度偵字第30325號為不起訴處分,亦據本院調閱該真查案卷查明,均堪認屬實。 ⑵然查,系爭建物營運空間為1樓至5樓,共間隔為14個獨立包廂(參郭O城警詢筆錄,原處分卷二第175頁),包 廂內有供客人洗澡之浴室,此環境固為尊重客人隱私所必須,然也衍生防免獨處包廂內之按摩師與客人進行逾矩行為的需求。原告作為系爭建物之使用人,既負有合法使用系爭建物之行政法上義務,即應考量OOO OOOOOOOO消費客層及其特性,建構有效管理制度因應,促使 按摩師與客人自律且合度互動之教育訓練、告知義務固為其中要者,卻不能以此即認原告已盡注意之能事。更何況系爭建物業經萬華分局稽查發現設有2樓電子鎖暗 門控制系統,在該建物負責打掃之外籍移工Riyah亦稱 若有警方臨檢會收到現場負責人郭O城通知,並把房間反鎖等語,均如前述,此等在遇臨檢時能阻擋或至少遲滯稽查員警直接上樓蒐證之「因應方案」,已足認原告能預見卻仍容任按摩師與客人為性交易行為,其爭執並無故意過失云云,遂不採取。 ⑶臺北地檢署檢察官以該案被告2人即李志洋、郭O城否認 犯罪,並參酌證人即按摩師王O鴻、蔡君證述,認李志洋、郭O城所辯OOO OOOOO OOO並未提供所謂半套或全套 服務為可採,無法證明該2人有何意圖使男女為性交或 容留以營利之犯行,方為不起訴處分,並非認定系爭建物未違規使用作為性交易場所,尚難依此為有利原告之認定。至原告所援引本院107年度訴字第567號判決,雖有以該案受處分人在按摩師應徵時要求簽立不從事性交易之切結書,而認定受處分人對按摩師與客人從事性交易不知情之論述,惟該件所涉業者之服務客層,與本件並非一致,且本件原告復經查獲有暗門控制系統,是兩案基礎事實既非相同,亦不能比附援引。 七、綜上所述,原告在系爭建物經營OOO OOOOO OOO,為系爭建 物使用人,其有將系爭建物違規使用為性交易場所之事實,已堪認定,被告依都市計畫法第79條、工作方案暨裁罰基準第4點之規定,以原告為第1階段使用人,裁處罰鍰20萬元,並勒令其停止違規使用,於法並無違誤,訴願決定遞予維持,亦無不合。原告前開爭執各節,均非可採,其訴請撤銷原處分,乃無理由,應予駁回。 八、本件事證已臻明確,兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料,經核均與本件判決結果不生影響,故不逐一論述,併此敘明。據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第98條第1項 前段,判決如主文。 中 華 民 國 112 年 5 月 11 日臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 鍾 啟 煌 法 官 林 淑 婷 法 官 吳 坤 芳 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。(行政訴訟法第241條之1第1項前段) 四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同條第1項但書、第2項) 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者,得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件,上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件,上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一,經最高行政法院認為適當者,亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件,具備會計師資格者。 3.專利行政事件,具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時,其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 5 月 11 日書記官 何 閣 梅