臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)110年度訴更一字第41號

• 裁判案由: 職業安全衛生法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 07 月 07 日

臺北高等行政法院判決
110年度訴更一字第41號
111年5月26日辯論終結原 告 國立臺灣海洋大學

代 表 人 許泰文
訴訟代理人 陳銘仁
被 告 勞動部
代 表 人 許銘春
訴訟代理人 廖冠儒
吳健偉
張勝畯
上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國108年3月7日院臺訴字第1080167563號訴願決定，提起行政訴訟，
經本院108年度訴字第559號判決後，最高行政法院以108年度上
字第1058號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告依政府採購法招標一般項目檢驗室設備，並依開標結果與得標廠商九瑩科技股份有限公司（下稱九瑩公司）簽訂財物採購契約（案名：一般項目檢驗室設備，下稱系爭採購契約），契約期程民國107年5月25日至同年7月23
日。嗣於107年6月27日，九瑩公司勞工在原告海事大樓甲棟4樓變電所進行勘查，發生感電意外，送醫觀察後3天出院。被告旋於107年6月29日派員到原告學校實施勞動檢查，命原告停工改善，經原告完成改善，被告亦已確認改善情形。嗣被告所屬職業安全衛生署（下稱職安署）人員於107年6月29日實施勞動檢查時，認為原告將位於基隆市○○區之「海事大
樓一般檢驗室設備」交付九瑩公司承攬，與承攬人分別僱用勞工共同作業時，未設置協議組織，未指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作，對於承攬人勞工進入營繕場所進行拆除作業時，未配戴安全帽有嚴重危害勞工及發生職業災害之工作場所未依規定確實巡視，未對物體飛落危害連繫調整其所必要之安全防護設備及措施，亦未指導及協助承攬人辦理勞工安全衛生教育訓練等措施，違反職業安全衛生法(下稱職安法)第27條第1項第1款至第4款規定，依同法
第45條第2款及第49條第2款規定，以107年11月13日勞職授
字第1070203626號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服
，循序提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，經本院108年度訴字第559號（下稱前審）判決駁回原告之訴
。原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度上字第1058號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。
二、原告主張：
㈠系爭採購契約之作業場所為原告校區內之海事大樓421實驗室
，為一廢棄實驗室，屬獨立之室內空間，工程施作期間並無任何原告勞工或師生會在421實驗室工作或上課，無被告所
稱共同作業之情形，亦無職安法第27條所規定之共同作業情形。九瑩公司施作工程內容包含拆除、清運及水電配設，亦即九瑩公司購買新檢驗室設備後，為按裝新設備須將舊有設備拆除、清運及教室內水電之配設，再將新設備按裝於421
實驗室。僅九瑩公司自己之勞工於421實驗室內施作系爭工
程，並無任何原告勞工於現場共同作業。
㈡九瑩公司勞工發生感電意外事故，係因該公司勞工於海事大樓甲棟4樓變電所進行勘查所發生，此意外事故實與系爭工
程無關，乃原告尚有另一配電工程招標（即系爭工程係421
實驗室拆除及按裝新設備，至於按裝完畢後尚須進行配電工程，該配電工程最後得標者非九瑩公司），九瑩公司欲參加該投標而派員勘查變電所致生感電意外，此部分亦經被告以107年11月13日勞職授字第1070203605號處分書（前審卷第21頁）裁罰原告，惟該處分業經本院108年度訴字第558號判
決撤銷關於罰鍰部分。
㈢原告營繕組僅執行工程案之採購及發包等作業，並無雇用實際執行裝修拆除相關作業之勞工，前述作業並非原告人員之專業所及，難謂為職安法第27條所稱之原事業單位。又原告於九瑩公司作業開始前，已向九瑩公司進行承攬作業書面危害告知，已經善盡職安法第26條所稱業主（事業單位）之責任等語。
㈣並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠依加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項（下稱檢查注意事項）第4點第1項第2款共同作業之認定，只要作
業活動之場所無論施工期間長短，或是否經常出入，如有重疊部分，均屬同一期間、同一工作場所範圍。被告於勞動檢查當日雖未確實看到原告勞工於421實驗室工作，惟於實驗
室外發現有拆除之材料堆放之情形，且未設置防護圍籬與原告之其他工作場所加以區隔，原告與九瑩公司職業安全衛生管理無法完全劃分，且工程並非完全隔離獨立，與九瑩公司等彼此作業具有互相干擾，爰認定原告與九瑩公司有共同作業之事實。又九瑩公司在搬運材料過程，其動線與原告工作場所勢必有所重疊，並非如原告所稱施工場所僅侷限於421
實驗室，難謂不致產生雙方勞工互相干擾情形。另系爭採購契約財物招標規範參、現場按裝施工說明及投標須知1.實際按裝位置在施工前需與使用單位確認後，方可施工，顯見原告並非對承攬人僅為單純之管控，原告已實際參與施工，確有共同作業事實，自應按職業安全衛生法第27條規定負承攬管理之責任。
㈡原告係屬教育服務業，自為職安法第4條規定適用之行業，並
符合同法第2條第4款有僱用勞工從事工作之機構，其實驗室之使用為原告經營事業主體（教育服務業）所必須輔助活動，系爭工程涵蓋實驗室所需專業設備選用與安裝，與單純營造業之裝修工程有別，其與原告所從事教育服務業之經營內容有關；又原告校內工作者逾1,000人，為一定規模之事業
單位，並已設有直接隸屬原告之一級職業安全衛生管理單位「職業安全衛生中心」及專職之職業安全衛生管理人員，自當對職安法相關規定具相當程度暸解，原告本身之能力客觀上應足以防阻職業災害發生，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制，顯為原告專業能力所及，爰認定原告屬原事業單位等語，資為抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
㈠按職安法第27條第1項規定：「事業單位與承攬人、再承攬人
分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項
。」第45條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、違反……第26條至第28條、……之規定。」第49條第2款規定：「有下列情形之一者
，得公布其事業單位、雇主、……之名稱、負責人姓名：……二、有第40條至第45條、……之情形。」職安法第27條立法
理由載明，係為「防止事業單位與其承攬者混同作業時，每因施工期中未能協調配合，導致重大職業災害，故本法責成原事業單位應指定安全衛生負責人，擔任指揮，協調工作
，以防止災害。」可知，職安法係透過對於雇主、事業單位課予公法上義務之強制，達成防止職業災害，保障工作者安全及健康。
㈡次按職安法施行細則第37條：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」所稱共同作業、同一期間、同一工作場所，被告訂定之檢查注意事項有認定之規定，檢查注意事項第3點第2款第2目：「（二）以其事業交付承攬（原
事業單位）之認定：事業係指『反複從事一項經濟活動』、『
以一定之場所為業，從事營運之一體』，而事業單位係指『僱
用勞工從事工作之機構』。事業單位將其事業之全部或一部分交付承攬，有關是否屬其『事業』之認定，以該事業單位之
實際經營內容、經常業務活動及所必要之輔助活動為範圍，且不以登記之營業項目為限；亦即事業單位本身之能力客觀上足以防阻職業災害之發生，係其所熟知之活動，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制，並依下列原則認定：……2.事業單位將其設備之維修、保養、安裝、清潔及廠房
修繕等交付承攬，應就該事業單位之實際經營內容、規模、組織、人員能力及機具設備等，整體綜合考量是否與其經營內容專業有關或為其專業能力所及者，實施個案認定。」第4點：「（二）共同作業之認定：……所稱共同作業，指原事
業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期間』、『
同一工作場所』從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，……『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至
『同一工作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具
有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職安法第27條第1項職業安
全衛生統合管理義務。……」上開檢查注意事項係被告基於職
安法中央主管機關職權，為落實職安法第26條及第27條之施行，使勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生所訂定，核為協助其下級機關及其屬官統一解釋上開法律、認定事實之解釋性規定，與職安法規範意旨並無違背，亦未增加法律所無之限制，被告所屬公務員及下級機關自得援為辦理職安案件之依據。
㈢經查，被告認為原告違反職安法第27條第1項第1款至第4款規
定，無非係以其所屬職安署人員於107年6月29日實施勞動檢查時，於421實驗室外發現有拆除之材料堆放情形，且未設
置防護圍籬與原告之其他工作場所加以區隔，原告與九瑩公司職業安全衛生管理無法完全劃分，工程並非完全隔離獨立，與九瑩公司等彼此作業具有互相干擾，九瑩公司在搬運材料過程，其動線與原告工作場所有所重疊，及系爭採購契約財物招標規範參、現場按裝施工說明及投標須知1.實際按裝位置在施工前需與使用單位確認後，方可施工，顯見原告並非對承攬人僅為單純之管控，原告已實際參與施工，與九瑩公司確有分別僱用勞工共同作業事實等為論據。惟按「共同作業」係事業單位與承攬人各別僱用勞工於同一期間、同一工作場所之「從事工作」，自限於該事業單位之業務活動或必要之輔助活動。而事業單位將工作交付承攬，為確保承攬人依約完成工作，或該承攬工作之完成須於事業單位之事業場所為之，有使用場所相關設備之必要時，事業單位無可避免地居於定作人之地位，單純派員對承攬人、再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所之安全秩序
，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活動，即不能認有「共同作業」之情事。本件被告既認定原告與九瑩公司有共同作業之情事，自應對原告與九瑩公司各別僱佣勞工於同一期間、同一工作場所從事工作，且所從事之工作為原告之業務活動或必要之輔助活動負舉證責任。查被告固提出原告107年7月4日在北區職業安全衛生中心談話紀錄及現場照
片影本為憑，然查，原告組長陳銘仁於上開談話時陳稱：「問：請問承攬商（九瑩公司）之兩名勞工○○○及○○○事故發生
日（107年6月27日）是否在貴校校內海事大樓421室從事設
備拆除作業？答：是。問：當時海事大樓421室有無設置防
護圍籬與學校內其他工作場所區分出來？答：未設置
。問：請問貴單位是否有與承攬商（九瑩公司）設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作？答：未設置。問：承上，貴單位是否也沒有做工作之聯繫與調整、工作場所之巡視、相關承攬事業間之安全衛生指導及協助？答：未做。」等語（原處分卷第35頁），可知原告未採取職安法第27條第1項第1款至第4款之必要措施，但陳
銘仁並未提及原告僱用勞工與九瑩公司共同作業，而同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職安法第27條第1項職業安全衛生統合管理義務。質言之，原告應
採取職安法第27條第1項各款必要措施，係以原告與九瑩公
司分別僱用勞工共同作業之事實為前提。而原告於本院審理時陳稱系爭工程內容為一般項目檢驗室設備，包含拆除、清運及水電設備，亦即九瑩公司購買檢驗室設備後要按裝在421實驗室，為了按裝新設備必須將舊有之設備拆除、清運及
教室內水電之配設，無論九瑩公司在421實驗室內進行舊有
設備之拆除、清運及新設備按裝、水電配設，均只有九瑩公司勞工自行在該教室內施工，並無原告之勞工在現場共同作業，僅九瑩公司施工前，應由原告為施工按裝位置之認定等語（前審卷第131頁、本院卷第140頁）；再觀之原告所提出421實驗室所在位置海事大樓甲棟之相片（本院卷第83-91頁），該棟大樓位於半山腰上，421實驗室則位於海事大樓甲
棟1樓倒數第2邊間（最邊間為女廁），離該棟大樓出口階梯最遠處，施工期間為暑假期間（107年6月27日起放暑假）
，施工地點在421實驗室內等情觀之，原告上開所稱系爭採
購契約履約場所為一廢棄實驗室，系爭工程施作期間原告並無僱用勞工與九瑩公司共同作業等節，尚非無據，自難僅以上開陳銘仁談話紀錄及現場照片影本，遽認原告與九瑩公司有分別僱用勞工共同作業之事實。又系爭採購契約內附之財物招標規範載明「參、現場施工按裝說明及投標須知。1.實際按裝位置在施工前需與使用單位確認後，方可施工。」是項約定係指九瑩公司施工按裝新設備前須先與原告確認按裝位置，業經原告陳明在案（前審卷第131頁），足見該約定
僅係原告為確保承攬人即九瑩公司依約完成工作，而居於定作人之地位，與九瑩公司確認新設備之按裝位置，核屬對九瑩公司之作業單純管控，亦難僅據此而認原告與九瑩公司有共同作業之情事。是被告指稱原告與九瑩公司有共同作業一情云云，尚難遽予採憑。
㈣按行政裁罰爭訟案件係國家行使處罰高權的結果，與刑事罰類似，行政處分相對人並無責任自證無違規事實，且有「無罪推定」、「疑罪從無」原則之適用，故行政機關應就處罰之要件事實（包括主觀上故意或過失之責任要件）負擔客觀舉證責任，且其證明程度至少應使法院形成其主張可信為真實之心證程度，始可謂其已盡舉證之責，若僅使事實關係陷於真偽不明之狀態，法院仍應認定該處罰要件事實為不存在，而將其不利益歸於行政機關。最高行政法院39年度判字第2號判決要旨明示：「行政官署對於人民有所處罰，必須確
實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」即本乎斯旨。易言之，關於處罰要件事實，基於依法行政及規範有利原則，應由行政機關負擔提出本證的舉證責任，本證必須使法院之心證達到完全確信之程度，始可謂其已盡舉證之責，若未能達到完全確信之程度，事實關係即陷於真偽不明之狀態，則法院仍應認定該待證事實為不實，其不利益仍歸於應舉本證的當事人；至於反證，則係指當事人為否認本證所欲證明之事實所提出之證據，亦即當事人為反對他造主張之事實，而主張相反的事實，為證明相反的事實而提出的證據，其目的在於推翻或削弱本證之證明力，防止法院對於本證達到確信之程度，故僅使本證之待證事項陷於真偽不明之狀態，即可達到其舉證之目的，在此情形下，其不利益仍應由行政機關承擔。查被告所提出之前揭證據資料，均不足以使本院形成被告認定原告與九瑩公司有各別僱佣勞工共同作業之主張為真實，且綜合本院依職權調查證據之結果，亦無法認定原告與九瑩公司有分別僱用勞工共同作業之情形，則原告是否有與九瑩公司分別僱用勞工共同作業之構成要件事實，既陷於真偽不明之情況，揆諸前開規定及說明，依客觀舉證責任之分配原則，即應由被告負擔不利益之結果。
五、綜上所述，本件被告未能查明原告有與九瑩公司分別僱用勞工共同作業，即逕以原處分裁罰原告，並公布原告名稱及負責人姓名，自有違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　7 　　月　　7 　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　蘇嫊娟
法 官　陳雪玉
法 官　魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　7 　　月　　7 　　日書記官 林俞文