臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第1089號

• 裁判案由: 嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 112 年 10 月 26 日

臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
111年度訴字第1089號
112年9月21日辯論終結
原 告 台灣紀行有限公司

代 表 人 張雪莉（董事）

訴訟代理人 陳丁章 律師
複 代理 人 黃鳳盈 律師
被 告 太魯閣國家公園管理處

代 表 人 楊金臻（處長）

訴訟代理人 籃健銘 律師
複 代理 人 劉佳盈 律師
上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例事件，原告不服內政部中華民國111年7月22日台內訴字第1110123727號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請
求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條
第1項、第3項第2款分別定有明文。本件起訴時，原告訴之
聲明原為「①被告應就原告之租金補貼申請，作成如起訴狀附表『補貼之金額』欄所示之金額之補貼處分。②訴願決定及
原處分（即原處分附表甲證4-1、5-1、6-1、7-1、8-1、9-1)均撤銷。」（參本院卷第11頁），經本院行使闡明權請原
告釐清欲撤銷之函文及申請補貼金額，原告於本院民國112
年3月1日準備程序期日將聲明變更為「①被告應就原告之租金補貼申請，作成如起訴狀附表『補貼之金額』欄所示之金額
之補貼處分。②訴願決定駁回部分（不含已被告110年9月3日
太解字第1100007770號函）及原處分（即⒈被告110年11月3日太遊字第1100008762號函。⒉被告110年11月4日太遊字第1
101015832號函。⒊被告110年12月16日太遊字第1100009521號函。⒋被告110年12月3日太遊字第1101017294號函。⒌被告
111年1月7日太遊字第1111000105號函。⒍被告111年1月12日
太遊字第1110000158號函。⒎被告111年2月10日太遊字第111
1001575號函。⒏被告111年2月23日太遊字第1110000753號函
。⒐被告111年4月8日太遊字第1111004049號函。⒑被告111年
4月26日太遊字第1110001611號函）不利原告部分，均撤銷
。」（參本院卷第142頁至第143頁）復原告於本院112年5月10日準備程序期日再將聲明變更為「①被告應就原告之租金補貼申請，作成如起訴狀附表（即附表一）『原告請求應補貼之金額』欄所示之金額之補貼處分。②訴願決定駁回部分及
原處分（即⒈被告110年11月3日太遊字第1100008762號函。⒉
被告110年11月4日太遊字第1101015832號函。⒊被告110年12
月16日太遊字第1100009521號函。⒋被告110年12月3日太遊字第1101017294號函。⒌被告111年1月7日太遊字第11110001
05號函。⒍被告111年1月12日太遊字第1110000158號函。⒎被
告111年2月10日太遊字第1111001575號函。⒏被告111年2月2
3日太遊字第1110000753號函。⒐被告111年4月8日太遊字第1
111004049號函。⒑被告111年4月26日太遊字第1110001611號
函）均撤銷。」（參本院卷第173頁至第178頁）。迄言詞辯論期日，原告經審判長闡明後，變更聲明為「①原處分不利原告部分暨該訴願決定駁回部分均撤銷。②被告應就原告之租金補貼，作成如附表一『請求撤銷之金額（即不利於原告之範圍）（A-B＝不利益部分）』欄所示之金額之補貼處分。
」（本院卷第277頁）本件原告前開聲明均係本於相同之基
礎社會事實，於案件之審理與終結無礙，依據前開說明，本件原告所為訴之變更應予准許。
二、事實概要：
㈠緣原告與被告於108年12月間簽訂109年遊客中心服務據點經營管理租賃契約（下稱系爭契約），約定被告於109年1月14日起至112年1月13日止期間，將座落於門牌號碼花蓮縣秀林鄉富世村富世291號太魯閣國家公園遊客中心（下簡稱遊客
中心）賣店1樓及1樓夾層空間出租予原告經營管理，原告則按月繳付租金。Covid-19疫情期間，旅遊觀光活動大幅度減少，內政部依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下簡稱紓困振興條例）第9條之授權，訂定內政部對受嚴
重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難國家公園事業紓困辦法（下簡稱紓困辦法），自109年2月起，對內政部國家公園管理處（下簡稱管理處）訂定委託經營或租賃契約，販售商品、提供遊客服務之商店、住宿或停車場等場所或設施（下簡稱業者），補貼權利金或租金50%，期間為3個月。遊客量減少超過50%者，業者並得檢附申請書向管理處申請補貼權利
金或權利金，管理處則應依遊客量與前1年同月份遊客量相
較之減少比率，於前揭3個月補貼期間內（即109年2月至4月）加計補貼，遊客量減少比率70%以上者，加計補貼50%（連同上述補貼之50%，即全額補貼）；逾前揭補貼期間後（即109年5月後），仍依遊客量減少比率補貼，遊客減少20%以上之補貼為30%，依序遞增，減少比率70%以上者，全額補貼。㈡原告於110年8月31日發函向被告申請遊客中心之110年8月遊客量統計，經被告以110年9月3日太解字第1100007770號函
（如附表二編號1）覆稱遊客量減少78.54%，原告得申請租
金100%補貼；嗣原告又於110年10月8日向被告函詢110年9月遊客量統計，經被告以110年10月14日太解字第1100008443
號函（如附表二編號2）覆稱業於同年9月8日函覆在案。其
後自110年10月28日至111年4月18日間，於附表二「原告申
請」、「日期」欄所示時間，發函向被告主張前月份遊客量減少比率均達70%以上，申請被告補貼租金100%。被告先於110年11月3日以太遊字第1100008762號函（下稱原處分一）
答覆以110年9月份遊客量減少比率為64.21%，故補貼該月份租金70%。其後，被告均先以附表二所示通知函向原告通知
前月份遊客量減少比率，與原告得申請減收之租金比率，惟原告仍以前述申請函申請全額補助租金，被告乃先後再以110年12月16日太遊字第1100009521號函（下稱原處分二）、111年1月12日太遊字第1110000158號函（下稱原處分三）、111年2月23日太遊字第1110000753號函（下稱原處分四）、111年3月14日太遊字第1110001020號函、111年4月26日太遊
字第1110001611號函（下稱原處分五）答覆以附表二所示各相關月份遊客量減少比率及租金減收（即補貼）比率（其中原處分二包括110年10月、11月份之租金補貼）。
㈢原告不服被告如附表二編號1至11、13至15所示函文，提起訴
願，經訴願機關內政部就前述附表二編號2、11、15部分，
為不受理決定；其餘附表二編號1、3、4、6、7、9、14部分則訴願駁回。原告不服訴願決定，再向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告於108年12月25日與被告簽訂系爭契約，屬紓困辦法第2條所稱「經內政部國家公園管理處依政府採購法訂定租賃契約，販售商品、提供遊客服務之商店、住宿或停車場等場所或設施，受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難者。」；原告依紓困辦法第3條第2項第2款規定申請補貼權利金及租
金，乃為人民「依法規申請之事件」，而被告則「應依遊客量與前一年同月份遊客量相較之減少比率，核計補貼金額」，其中遊客量減少百分比為事實認定，相對應於特定比例（區間）所應補貼之百分比，則屬法定。然，被告對於所謂「遊客量相較之減少比率」之認定，完全悖於經驗法則，未就當事人有利及不利之情形，一律注意，以至於其就構成要件涵攝，違背誠實信用原則，而其就法律效果所為之行政處分，流於恣意。說明如下：
⒈按紓困振興條例第9條第3項規定，內政部應就紓困、補貼、補償、振興措施之項目、基準、金額及其他相關事項之擬訂辦法，報行政院核定。然，參照現行紓困辦法規定
可知，內政部並未就「遊客量與前一年同月份遊客量相較之減少比率」事實認定，訂定任何推估基準（類如「違反水污染防治法義務 所得利益核算及推估辦法」、「違反
空氣污染防制法義務所得利益核算及推估辦法」等）。是以，被告就所謂「遊客量相較之減少比例」之認定（認定事實），更應合於論理法則與經驗法則、更應就原告有利及不利之情形一律注意、更應本於誠實信用原則為之，不得恣意，否則即難確保其就構成要件涵攝正確。
⒉由於租賃標的物遊客中心共計有7個出入口，斯時，被告為
計算當期遊客量「便宜行事」， 以「僅計算正門出入之
遊客人次（進、出各計1人次，共計為2人次），其他6道
出入口人數不計」（亦即以大門口紅外線計數器雙向進出之數據文基準進行統計）之原則做推估。其理由則略認為其他6道出入口出入人數較為零星。上開推估方法事實上
並無依據，也無通常經驗可循，在該等標準下，「即便事實上是同一人進出大門，也視為二名遊客而據以計數」，但原告在深切急於紓困之情況下，僅能接受。直到110年8月4日起，被告以疫情管理為由，要求封閉遊客中心正門
以外之其他6道出入口，換言之，所有進出遊客僅能「正
門進、正門出」。然而，在該等門禁管制模式 下，被告
就原告之補貼申請，仍堅持採用「僅計算正門出入之遊客人次（進、 出各計1人次，共計為2人次），其他6道出入口人數不計」之原則作為核計補貼款之依據。因封閉遊客中心正門以外之其他6道出入口，「其他六道出入口人數
不計」固為事所當然，但以「計算正門出入人次（進、出各計1人次，共計為2人次）」作為推估標準，則已經完全失真。蓋，在所有遊客進出， 僅能「正門進、正門出」
的狀況下，依然用「正門出入遊客人『次』（進、出各計1
人次，共計為『2人次』）」推估「遊客人『數』」，顯然是
重複估算。是以，被告就所謂「遊客量相較之減少比率」之認定， 完全悖於論理法則（顯然重複計算人數)與經驗法則（既然封閉遊客中心正門以外之其他六道出入口，遊客不取正門通行，何可能「飛天遁地」進出），且未就當事人有利及不利之情形，一律注意，以至於其就構成要件涵攝，違背誠實信用原則，而其就法律效果所為之行政處分，流於恣意。
⒊簡言之，關於補貼金額，依上開紓困辦法所定，「應依遊客量與前一年同月份遊客量相較之減少比率核計」乙節，即便有實質認定之困難，一應以可經論理法則（顯然重複計算人數）與經驗法則檢驗之「查估基準」為基礎。110
年8月4日起，被告封閉遊客中心正門以外之其他六道出入口，與110年8月4日前，基礎事實狀態已然不同，惟被告
在基礎事實狀態已經改變下，仍依110年8月4日前舊有之
便宜推估模式，明知110年8月4日起，封閉所有側門後，
所有遊客僅能「正門進、正門出」，卻仍以「正門出入遊客人『次』(進、出各計1人次，共計為2人次』）」推估「遊
客人『數』」。該等作法當有違反行政程序法第4、8、9、1
0條之情事。
㈡被告原本只採大門計數器計算遊客人數之原因，係因考量不易計數之故，但在被告封閉大門外的其他6道出入口後，所
謂不易計數之考量狀況已不復存在，查估基準自應改變，否則將實質上導致不公平之結果。被告「維持」以大門口「單人進出計算為2人次」之方法來計算遊客人數，在遊客已別
無出入口之情況下，顯然發生重複計算之情形。故有裁量濫用、違反誠信之虞等情。並聲明求為判決：①原處分不利原告部分暨該訴願決定駁回部分均撤銷。②被告應就原告之租金補貼，作成如附表一『請求撤銷之金額（即不利於原告之範圍）（A-B＝不利益部分）』欄所示之金額之補貼處分。
四、被告則以：
㈠依系爭契約之內容，可見被告乃係出租遊客中心服務據點予原告經營管理，此為被告對於一般公有財產之管理與處分，並未負有特殊之行政任務，屬私法行為，故雙方間之法律關係應為私法之租賃契約關係，此亦有系爭契約第1條第8項第4款、第18條第2項約定可徵。再者，雖原告主張係依照紓困辦法第3條第2項規定向被告申請補貼權利金及租金，而被告作成之函文性質乃屬依法規作成之補貼權利金及租金之行政處分，惟如上所述，系爭契約屬私法之租賃契約，故被告所作成減免租金之函文均為調整租金之意思表示，與行政機關就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之行政處分有別，而屬私法上之意思表示，故原告主張顯有違誤，而不足採信。況原告曾以被告計算之遊客量與實際遊客量不符為由，是不符合紓困辦法之規定，主張被告應再依系爭契約第12條第3項第2款及民法第227條之2情事變更原則規定減免租金云云，進而提起民事訴訟，顯見被告作成減免租金數額之函文屬私法行為甚明。綜上，被告出租系爭遊客中心，乃係對於一般公有財產之管理與處分，並未負有特殊之行政任務，屬私法行為，原告就遊客中心租賃契約租金之爭議，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。是以，原告向被告請求減免系爭遊客中心之租金，被告認定減免租金數額情事，核屬私法行為，參照司法院釋字第448號解釋
意旨，非屬行政訴訟救濟範圍，原告對此提起行政訴訟，即有起訴不合程式之情形，請依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回原告之訴。
㈡退步言之，縱認被告作成之函文性質為行政處分，然原告並未具體指摘前開函文有何違反行政程序法第4、8、9、10條
及比例原則之情事，且並無原告所稱被告便宜行事而未以合適之推估方式計算遊客量之情，是被告作成之前開函文並無不法，說明如下：
⒈原告陳稱被告就遊客量人數減少比率之計算無依據、亦無通常經驗可循，因此有違行政程序法第4、8、9、10條規
定之情事，然原告未具體指摘被告之認定違反一般法律原則、誠信原則或逾越裁量權限等具體情事，是其主張毫無根據。
⒉再者，被告考量除遊客中心大門外，其餘出入口非屬遊客選擇進出之出入口，是為使遊客數量統計符合實際數量，早已於106年間改以遊客中心大門之計數器計算數量為主
，可見前後計算基礎具有一致性，從而原告主張顯屬無據。
⒊遑論，被告認定每月減免租金之平均比例已近75%，甚有部
分月數已全數減免租金，對此可徵被告計算遊客人數之方式並無瑕疵，且已調整雙方間原有之租賃契約關係，以合理分配疫情所造成之風險，故無原告主張被告作成之函文有恣意、不合於義務之情形。
⒋被告考量除遊客中心大門外，其餘出入口非屬遊客選擇進出之出入口，是為使遊客數量統計符合實際數量，已於106年間改以遊客中心大門之計數器計算數量為主，可見被
告歷年來之計數方式相同、所顯示之數據具一致性，從而被告依此作為紓困辦法第3條第2項之基礎，並無流於恣意或基於錯誤之事實予以認定等情。再者，原告僅空泛稱「遊客量與108年度相比已減少達70%以上」，然其未能提出任何積極事證足認被告之認定有出於錯誤之事實認定或不完全之資訊等情事；又前揭遊客量減少比率乃是被告機關依照「遊客中心現場實際情況」所為之認定，現已無法再重現當時之遊客數量，既被告歷年之計算基礙均具有一致性，自難僅憑原告片面之詞為其有利之認定。
⒌又觀諸被告自110年8月至111年3月之函文，均明確說明每月之遊客量減少比率，且前開期間所核計之補貼金額，尚有部分月份已全額補貼，足見被告計算方式並無不合理或恣意之處，無裁量濫用、裁量怠惰等裁量瑕疵之情；反觀原告歷次提出申請函文及事業紓困申請書，在未提出相關佐證資料之情況下，僅均填載「遊客量已達減少70%」、
「申請補貼100%」，實難推翻被告具有一致性之認定。
㈢紓困辦法乃是內政部為因應疫情而於特定時期制定之臨時性補貼措施，此為單純授益之給付行政，與人民權利侵害無關，故就紓困辦法第3條「依遊客量與前一年同月份遊客量相
較之減少比率」之認定，除行政機關有明顯違反平等原則、不當連結禁止原則外，應尊重行政機關整體性考量之自由形成空間，說明如下：
⒈依紓困辦法核定之補貼金額，本因應各國家公園管 理處計
算基礎之多樣性而有不同之認定，且為遊客量之比例多寡為一概數，行政機關非不得衡酌鄰近類似地區之遊客統計資料核計，又該等補貼核屬給付行政之性質，非屬干預行政，是各國家公園管理處依紓困辦法所為之核計補貼金額，在無明顯違反平等原則、不當連結禁止原則情況外，當享有較大之裁量空間，作成之行政處分當屬適法。
⒉承前所述，被告就如何計算遊客量以核計補貼金額，本享
有較大之裁量空間，而被告為客觀展現原告受疫情影響之情形，乃依原告經營賣店所在地之遊客中心遊客人數，作為核計補貼金額之依據，且遊客中心歷年來均採取相同之計數方式，故被告採取該計算基準，並無違反原告指稱之法律原則或有裁量濫用之情事，是被告依此做成之原處分均屬合法。再者，被告係依中央流行疫情指揮中心相關措施進行遊憩人流出入管制，以採取單一出入口之防疫管理，惟經被告評估，除遊客中心大門外，其餘6處出入口非
屬遊客選擇進出者，是縱採取單一出入口之管理措施，並維持相同之計算方式，亦不影響遊客人數統計數量，故原告主張被告裁量濫用或違反誠信原則，洵屬無理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造間簽訂有系爭契約，Covid-19疫情期間因遊客中心遊客量減少，被告依附表二所示函文，分別通知110年8月至111年4月間遊客中心遊客量減少比率、及被告依紓困辦法補貼租金比率，原告對其中附表二編號1至11、13至15所示函
文不服提起訴願，經訴願機關就附表二編號2、編號11、編
號15部分不受理，其餘編號1、3、4、6、7、9、14部分則訴願駁回後，原告提起本件行政訴訟等情，有系爭契約（原處分卷第117頁至第138頁）、原告申請110年8月遊客量統計函（本院卷第33頁）、原告申請110年9月遊客量統計函（訴願卷第44頁）、附表二編號1函文（本院卷第35頁）、附表二
編號2函文（訴願卷第45頁）、原告申請110年9月至111年4
月租金補貼函（本院卷第37頁、第45頁、第51頁、第57頁、第63頁、第69頁至第70頁、第90頁）、原處分一（本院卷第41頁）、附表二編號4函文（本院卷第47頁）、原處分二（
本院卷第49頁至第50頁）、附表二編號6函文（本院卷第53
頁）、附表二編號7函文（本院卷第59頁）、原處分三（本
院卷第61頁）、附表二編號9函文（本院卷第65頁）、原處
分四（本院卷第67頁）、附表二編號13函文（本院卷第73頁）、原處分五（本院卷第75頁至第76頁）、附表二編號11函文（訴願卷第170頁）、附表二編號15函文（訴願卷第177頁）、訴願決定（本院卷第87頁至第92頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張被告就遊客中心遊客量減少比率之計算方式有誤，請求自110年9月份起至111年3月份止，均應全額補貼原告租金。被告則否認遊客量計數方式有何錯誤，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者，乃原告主張110年9月份至111年3月份遊客量減少比率均達70%以上，請求被告作成全額補貼租金之行政處分
，是否有據？
六、本院之判斷：
㈠本件為公法上爭議，本院有審判權：
查本件系爭之租金補貼，乃被告依紓困振興條例授權訂定之紓困辦法，對承租遊客中心賣店之原告所進行補貼。按「為有效防治嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19)，維護人民健康
，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」、「受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業、醫療（事）機構及相關從業人員，得由目的事業主管機關予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助。」紓困振興條例第1條、第9條第1項已有明文。前揭第9條之立法理由更載明：「為防堵嚴重特殊傳染性肺炎蔓延，目前已採取限縮航線暫停航班、高級中等以下學校延後開學等防疫應變措施，加上民眾為避免感染風險緊縮消費，對國內經濟造成相當衝擊，政府允宜採取相關紓困、補貼、及振興措施，爰於第1項定明對受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運
困難產業、事業等對象之紓困、補貼、振興措施及協助，以降低其損失，並協助產業復甦。又受嚴重特殊傳染性肺炎影響而發生營運困難之產業、事業範圍甚廣，營業型態包含法人、團體及自然人，爰宜由各目的事業主管機關視各產業、事業等之特性、營業型態及需求等評估提供適切之紓困、補貼及振興措施，例如協助產業等辦理員工薪資貸款、相關稅費補貼及公部門減免依法收取之權利金或租金等，併予說明。」，顯見被告依紓困辦法對原告所為之租金補貼，乃國家基於維護人民健康，並因應Covid-19對國內經濟、社會之衝擊，基於高權所為之給付行政，其因此所生爭議，自屬公法上爭議，行政法院依行政訴訟法第2條規定有審判權。被告
爭執本件為租賃契約租金之私法上爭議，應循民事訴訟途徑解決，乃有未洽。
㈡本件程序標的之特定：
⒈原告提起訴願時，係請求撤銷附表二編號1至6、編號8至11
、編號13至15等13個函文，經訴願決定將附表二編號2、
編號11及編號15等3個函文部分不受理，其餘附表二編號1、3、4、6、7、9、14部分駁回，原告再提起本件行政訴
訟，請求撤銷附表二編號3至10、編號13、14等10個函文
，業如前述（詳見附表二）。
⒉原告提起訴願時，其附表（參訴願卷第37頁）所列被告函文文號，於「期別」110年12月部分，係為太遊字第1100009521號、太遊字第1110000158號，然對照其證物編號「
證8-1」，則為被告太遊字第111000105號函及太遊字第111000158號函（訴願卷第62頁、第63頁），原告於前述附
表「110年12月」列之「太遊字第1100009521號」應為「
太遊字第1111000105號」（即附表二編號7函文）之誤載
。查訴願機關既已將附表二編號7函文列為訴願程序標的
，原告之誤載尚未生影響，本院乃逕認上述太遊字第1111000105號函業經訴願程序。
⒊次對照原告上揭訴願書附表，與訴願決定所列被告函文，可見訴願機關就原告提起訴願爭執之被告110年12月16日
太遊字第1100009521號函（附表二編號5）、111年1月12
日太遊字第1110000158號函（附表二編號8）、111年2月23日太遊字第1110000753號函（附表二編號10）、111年4
月8日太遊字第1111004049號函（附表二編號13）等，並
未予以審理。查原告係於111年5月26日提起訴願（以收文日為準，見訴願卷第29頁），上開訴願機關漏未審酌部分，應可認為原告已提起訴願逾3個月不為決定之情形，則
原告就前開4個函文部分逕向本院提起行政訴訟，乃合於
行政訴訟法第4條第1項之規定。
⒋原告提起本件行政訴訟所爭執之10個函文，其中附表二編號4、6、7、9、13所示者（見原處分卷第13頁、第15頁、第23頁、第29頁、第41頁），其內容主旨均為被告通知原告得申請租金紓困之減收比率，說明則為遊客減少比率及相對應之租金減收比率。衡之紓困辦法第3條第2項規定，係由業者檢附申請書向管理處申請補貼權利金及租金，管理處再根據遊客量與前一年同月份遊客量相較之減少比率，核計補貼金額後，依同辦法第4條已書面通知業者；以
及原告收受前開通知函後，均依上揭規定檢附申請表發文向被告申請租金補貼，足見附表二編號4、6、7、9、13所示函文，僅為被告提醒原告得申請租金補貼之比率及其事實基礎，性質上應為觀念通知，並非行政處分。
⒌至於附表二編號3、5、8、10、14（即原處分一至五），則
為被告因應原告減免租金之申請，依上述紓困辦法第3條
第2項規定所核計之租金補貼金額，對原告始生規制效力
，為行政處分，亦為本件所應予審查之程序標的。
㈢原告請求被告就110年9月至111年1月、111年3月應為全額租金補貼，尚屬無據：
⒈按「適用本辦法之事業，為經內政部國家公園管理處（以下簡稱管理處）依政府採購法、促進民間參與公共建設法、國有財產法等法規訂定委託經營或租賃契約，販售商品、提供遊客服務之商店、住宿或停車場等場所或設施，受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難者。」、「（第1
項）依前條規定委託經營或租賃契約經營業者（以下簡稱業者）應繳納之權利金及租金（以下簡稱權利金及租金），自中華民國109年2月起補貼百分之50，期間為3個月。
（第2項）有下列情形者，業者得檢附申請書（如附表）
向管理處申請補貼權利金及租金；管理處應依遊客量與前一年同月份遊客量相較之減少比率，核計補貼金額：一、前項規定期間內：（一）遊客量減少百分之70以上：加計補貼百分之50。（二）遊客量減少百分之60以上，未滿百分之70：加計補貼百分之20。（三）遊客量減少百分之50以上，未滿百分之60：加計補貼百分之10。二、逾前項規定期間：（一）遊客量減少百分之70以上：全額補貼。（二）遊客量減少百分之60以上，未滿百分之70：補貼百分之70。（三）遊客量減少百分之50以上，未滿百分之60：補貼百分之60。（四）遊客量減少百分之40以上，未滿百分之50：補貼百分之50。（五）遊客量減少百分之30以上，未滿百分之40：補貼百分之40。（六）遊客量減少百分之20以上，未滿百分之30：補貼百分之30。（第3項）前
項補貼，業者應按月申請；未滿整月者，按日數比例計算。」、「符合前條規定者，管理處應以書面通知業者；已預繳權利金或租金者，得於次期抵充或退還。」紓困辦法第2條至第4條分別定有明文。
⒉被告依據原告如附表二「原告申請欄」所示申請函，就原告110年9月至111年1月、111年3月份之租金補貼，分別核計後作成原處分一至五，各原處分且均說明各該申請月份之遊客量較前一年同月份減少比率，以及相應之租金補貼比率，核與前開紓困辦法第3條之規定並無不合。
⒊原告以疫情期間遊客中心遊客量之計算方式錯誤，爭執被告據以核計租金補貼比率之事實基礎。本院查：
⑴被告於疫情期間，遵循中央流行疫情指揮中心指引，於1
10年8月4日將遊客中心6扇側門關閉，僅留前門供遊客
出入等情，有原告提出之各側門封閉照片（本院卷第81頁）為據，被告就此並未爭執，且被告函覆原告之110
年8月16日太解字第1100007457號函（本院卷第83頁、
第85頁）亦提及「本處本階段實施遊客中心單一出入口管制及停車場降載50%係依中央疫情指揮中心發布時間
，全國標準一致」等語，則遊客中心於疫情期間僅剩前門單一出入口供遊客進出，應為事實。
⑵被告主張自106年起，遊客中心即以前門紅外線計數器雙
向進出紀錄之數據，作為統計遊客量基礎，原告亦未否認，僅主張疫情期間既然僅餘前門單一出入口，與疫情前共有7個出入口可供遊客進出既然不同，即不應沿用
同一遊客計數基準。審諸疫情前遊客中心既有7個出入
口可供遊客進出，遊客可能從前門進前門出，亦可能前門進側門出，或側門進前門出，或側門進側門出，其中除第1種情形紀錄到遊客「2人」，第2、3種情形則紀錄到遊客「1人」外，側門進出之情形將無遊客計數；而
疫情期間僅有單一出入口之情形，進入遊客中心之遊客均將計數為「2人」，兩相比較，疫情期間封閉側門後
，遊客量之計數是否顯著減少，似無邏輯上之必然。
⑶再按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」民事訴訟法第277條定有明文，並依行政訴
訟法第136條準用於行政訴訟。又當事人主張事實，須
負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。原告爭執110年8月4日封閉側門後，遊客計數基準與疫情前不同，不問是
否有據，系爭110年9月至111年1月、及111年3月之「實際」遊客量相較於前一年同月份遊客量減少比率為何，仍須憑藉證據資料來判斷，而原告雖主張前述各月份之遊客減少比率均達全額補貼之70%以上，卻未提出何積
極證據以實其說，揆之上述說明，原告請求被告應依紓困辦法第3條第2項第2款第1目規定全額補貼租金，自屬無據。
七、綜上所述，原告雖爭執遊客中心於疫情期間封閉側門，僅以前門進出，其遊客計數基準與疫情前有所不同而不利於原告，主張110年9月至111年1月、111年3月之遊客減少比率均達70%以上，被告應全額補貼云云，然原告對於前述月份之「
實際」遊客量相較於前一年同月份確實減少70%以上乙節，
既未舉證以實其說，尚難認為其主張之事實為真實；而被告既自106年間起，即均以前門紅外線計數作為統計遊客基礎
，則原處分一至五以此標準核計遊客減少比率與租金補貼比率，應認與紓困辦法第3條第2項第2款之規定並無違誤，訴
願決定就原處分二、三、四部分雖未審酌，惟其維持原處分一、五則無不合。原告既無請求被告應全額補貼上述月份租金之事實基礎，其訴請被告應作成全額補貼租金之行政處分，即無理由，應併將原告訴請撤銷原處分一至五暨相關訴願決定部分駁回。至原告另訴請撤銷附表二編號4、6、7、9、13函文暨該訴願決定駁回部分，則因上述函文僅屬觀念通知，非行政處分，原告訴請撤銷乃起訴不備要件，本應另以裁定駁回，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併以判決駁回之。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論斷，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　26　　日審判長法 官　鍾啟煌
法 官　蔡如惠
法 官　吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不
委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　26　　日書記官 何閣梅