臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第113號｜法律人

臺北高等行政法院判決 111年度訴字第113號 111年7月28日辯論終結原告蔡宛蓉即小禾馨士林小兒專科診所訴訟代理人王晨桓律師林伊柔律師被告臺北市政府衛生局代表人黃世傑（局長）訴訟代理人俞旺程謝宜蓁吳佳容上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年11月26日府訴三字第1106104560號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、爭訟概要：（一）傳染病防治法之中央主管機關衛生福利部(下稱「衛福部」)，於民國109年1月15日公告，嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19，下稱「新冠肺炎」）為同法第3條第1項第5款所稱之第五類法定傳染病。衛福部並為統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體等，執行新冠肺炎的防疫工作，報請行政院同意而成立新冠肺炎中央流行疫情指揮中心(下稱「中央疫情指揮中心」)。中央疫情指揮中心於110年2月訂定「110年COVID-19疫苗接種計畫」(下稱「系爭接種計畫」)，將公費疫苗接種對象分為10大類，視國內外疫情趨勢、各類對象感染風險、疫苗供應數量及運用情形，及醫療照護與防疫量能維持社會運作及國家安全等因素，進行滾動調整，並由中央疫情指揮中心公布各類對象開放接種之期程；其中第1大類為醫事人員、第2大類為中央及地方政府防疫人員、第3大類為高接觸風險工作者。中央疫情指揮中心並以110年3月7日肺中指字第1103700123號函，將系爭接種計畫函送各地方政府衛生局，遞予轉知轄內衛生所(室)及合約醫療院所依系爭接種計畫辦理，被告亦將之轉知轄內各健康中心，以及含原告在內之合約醫療院所在案。（二）嗣後，中央疫情指揮中心在第1批「AstraZeneca COVID-19疫苗」(下稱「AZ疫苗」)完成封緘可供接種後，接續於下列日期，以記者會發布新聞之方式，滾動式調整發布AZ疫苗公費接種對象期程之接種方案：於110年3月19日發布自110年3月22日起，提供第1類接種對象中「專責病房、負壓隔離病房或負責採檢之醫事人員」（下稱「開放對象群一」）接種；於同年4月6日起，開放第1類接種對象中之「執業登記醫事人員、醫療院所非醫事人員、集中檢疫所人員」（下稱「開放對象群二」）等亦能接種；於同年月29日發布自5月3日起，開放「第1類至第3類接種對象之同住者，以及所有醫事機構工作人員」（下稱「開放對象群三」）均得接種（下稱「系爭接種方案」）。此等新聞發布內容除經衛福部疾病管制署（下稱「疾管署」）在網站上轉載外，疾管署並以110年4月29日疾管防字第1100200387號函（下稱「疾管署110年4月29日函」），請各地方政府衛生主管機關轉知轄內各合約醫療院所協助配合辦理系爭接種方案，並應於同年5月2日前完成網路預約系統調整，提供電話預約及現場掛號機制，對前往接種民眾進行接種對象之身分認定。被告則以同年5月3日北市衛疾字第11031211862號函（下稱「被告110年5月3日函」），將系爭接種方案轉知臺北市轄區內各合約醫療院所，並應實施身分認定。（三）原告為系爭接種計畫之合約診所，經被告查知，其於110 年5月31日至6月2日（下稱「系爭期間」）執行被告配發之AZ疫苗接種作業時，在實際接種人數共計79人中，有18人非原告所屬員工，其中15人為禾膳股份有限公司（下稱「禾膳公司」）員工，3人為禾馨股份有限公司（下稱「禾馨公司」）員工（下稱「系爭疫苗施打行為」），被告認系爭疫苗施打行為不符系爭接種計畫及中央疫情指揮中心滾動調整之開放對象群施打方案。經被告以110年6月10日陳述意見通知書，通知原告陳述意見，並由原告以110 年6月11日書面陳述意見後，被告仍認原告系爭疫苗施打行為不符被告以110年5月3日函轉疾管署公布中央疫情指揮中心訂定，僅限於「第1類至第3類接種對象中，未曾接種第1劑疫苗的醫事、防疫人員及高接觸風險者」之預防接種政策，違反傳染病防治法第29條第1項規定，故依同法第65條第3款、行政罰法第18條第1項及臺北市政府衛生局處理違反傳染病防治法事件統一裁罰基準(下稱「裁罰基準」)第3點項次9等規定，考量原告系爭疫苗施打行為所生影響，不僅使不符接種對象資格者插隊接種而有個人不正義情形，且足令中央主管機關制定之預防接種政策不再受人民信賴，嚴重影響醫療、防疫業務、社會及國家設施運作等情，以110年6月23日北市衛疾字第11031363544 號裁處書(下稱「原處分」)，處原告新臺幣(下同)50萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。二、原告主張要旨及聲明：（一）傳染病防治法上的中央主管機關是衛福部，不是中央疫情指揮中心，故中央疫情指揮中心發布的接種對象政策，不是傳染病防治法所稱中央主管機關訂定的預防接種政策，原告並無原處分所稱違反同法第29條第1項規定之情事。況且，中央疫情指揮中心所發布的系爭接種對象順位措施，欠缺作用法的授權依據，違反法律保留原則，亦不符合授權明確性原則，也未依行政程序法第157條第2項規定，以刊登政府公報或新聞紙之方式發布，應屬無效。再者，原處分認定原告違反的公費疫苗施打政策，記者會或新聞稿宣布事項內容繁雜且範圍廣泛不明，亦不斷隨情勢滾動調整，原告無能力判斷如何遵循，違反處罰明確性原則。（二）被告110年5月3日函所附之接種對象身分認定表顯示，具執業登記之醫事人員及所有醫事機構內之非醫事人員，自110年5月3日起，均屬新冠肺炎公費疫苗的接種對象，且當時對醫事機構內之非醫事人員人數並未設限。又110年7月5日修正之系爭接種計畫，所謂「醫事機構非醫事人員」，也包含診所內「編制內之非醫事工作人員及頻繁出入之非編制內工作人員」。再由新冠肺炎醫事工作人員名冊格式之填報說明，也可見醫事機構內的「非醫事人員」，包含「其他：如院內或委外清潔人員、傳送人員、看護…… 等」。由此可知，「醫事機構非醫事人員」之範圍，應依接種計畫目的本旨探求，以其等實質工作內容與醫事機構是否密切互動而定，不應以該等工作人員形式編制上是否歸屬於醫事機構，或勞健保所屬單位，即予論斷其不符接種對象資格。而原告被認定之違規接種對象，其中15人為禾膳公司員工，3人為禾馨公司員工，其等實質工作內容均與原告有密切關聯，應屬「醫事機構非醫事人員」，為合格之公費疫苗第1類接種對象。被告認原告違規之接種對象，是從形式上觀察，未探求受接種者之實質工作內容，其認事用法違誤，有礙於系爭接種計畫目的之達成，違反職權調查義務及有利不利一體注意原則。（三）原告每日接種作業完成，均依相關規定上傳接種對象資料及疫苗消耗量，供被告查察，顯見原告相關施打對象均為被告明知且同意，被告每日查察後亦從未指出有何不妥，更屢同意原告所提報之施打對象，原告方繼續後續之疫苗接種作業，被告也同意原告後續申領疫苗。被告嗣後忽指原告接種對象不符規定，違反行政程序法第8條之誠信原則。（四）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯要旨及聲明：（一）衛福部依傳染病防治法第17條規定成立中央疫情指揮中心，依中央流行疫情指揮中心實施辦法（下稱「指揮中心實施辦法」第3條規定，任務包括防疫應變政策之制訂及推動，故中央疫情指揮中心訂定之系爭接種計畫，以及滚動修正各階段的疫苗施打政策，皆屬傳染病防治法第29條第1項所稱「中央主管機關訂定之預防接種政策」無誤。再者，依疾管署組織法第2條規定，疾管署職掌包含傳染病防治之預防與管制政策的規劃、執行，以及法定傳染定的預防接種，由此可認，疾管署是中央防疫政策的規劃與執行機關，由疾管署發布與各地方政府轉知合約醫療院所的優先接種對象等相關事項，也是傳染病防治法第29條第1 項所稱由中央主管機關所訂定的預防接種政策。而無論衛福部或中央疫情指揮中心所訂政策或發布的公文，被告皆以公文及電子郵件等形式轉知原告依規定辦理，我國目前絕大多數醫療機構都能依規定執行疫苗接種，並未違反明確性原則。又系爭接種計畫是行政計畫，且具給付行政性質，並未限制人民自由權利，並非法規命令，無須依行政程序法規定方式發布。（二）依被告110年5月3日函轄區內合約醫療院所之系爭接種方案，雖有開放「醫院」外包人員可造冊接種，但未開放「診所」外包人員也可接種。原告違規接種對象之18人為外包業務其他公司人員，並非系爭期間接種政策所列優先接種對象。而系爭期間所適用之系爭接種計畫，明定第1類接種對象，診所的非醫事人員，只限於每一診所行政人員2名為限，診所的外包人力不屬醫療院所之非醫事人員。至於原告引證之系爭接種計畫為110年7月5日發布版本，非系爭期間所應適用。（三）原告雖截錄110年5月31日起多段LINE對話截圖，作為違規接種行為獲被告聯繫窗口同意之抗辯，但其截圖完整、正確性無法確認，且被告與原告聯絡方式不限於LINE，不能由此證明被告有同意原告違規接種。（四）聲明：原告之訴駁回。四、前提事實：（一）如爭訟概要欄所載（一）之事實，有衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告（見訴願卷第18-20頁）、系爭接種計畫(見原處分卷第25-84頁)、中央疫情指揮中心110年3月7日肺中指字第1103700123號函（見本院卷第223-225頁）等在卷可供查證屬實。（二）如爭訟概要欄所載（二）之事實，有疾管署110年3月31日發布，敘及中央疫情指揮中心前於同年月22日起開放對象群一接種之經歷，以及自同年4月6日起開放對象群二接種政策之新聞稿（見本院卷第49頁）、被告以110年4月7日北市衛疾字第11030096111號函轉知合約院所，關於中央疫情指揮中心新聞稿發布自同年4月6日起開放對象群二接種政策（見同卷第51-52頁）、疾管署110年4月29日新聞稿轉載中央疫情指揮中心所發布自同年5月3日起，開放對象群三接種之政策（見同卷第53頁）、疾管署110年4月29日函及其附件疫苗接種對象接種身分認定表（見同卷第55-57頁）、被告110年5月3日函及其附件疫苗接種對象接種身分認定表（見同卷第59-62頁）等存卷可供佐證屬實。（三）如爭訟概要欄所載（三）之事實，有原告簽署參與系爭接種計畫為合約院所之意願調查表（附於訴願卷內）、被告110年6月10日檢查工作日記表（附於訴願卷內）、被告對原告調查事證之陳述意見通知書（見原處分卷第1頁）、原告陳述意見書（見同卷第3-4頁）、原處分（見本院卷第31-33頁）、訴願決定（見同卷第35-48頁）等在卷可供查對屬實。（四）原告於系爭期間，執行被告配發AZ疫苗接種作業時，在實際接種人數共計79人中，的確有18人並非原告僱用之所屬工作人員，其中3人是受僱於禾馨公司員工，另15人是受僱於禾膳公司員工，有系爭期間實際接種名冊、被告檢查工作日記表、原告僱用員工名冊、原告系爭期間領用公費AZ疫苗領用單（附於訴願卷內）、非原告僱用18人接種名冊（見原處分卷第91頁）等存卷，可供審認原告在系爭期間確有從事系爭疫苗施打行為無誤。而原告在系爭期間有與禾馨公司簽訂人力資源管理服務契約、資訊處理服務契約，由禾馨公司為原告診所內提供人力資源管理、資訊處理服務，此有雙方簽訂上述契約在卷可按（見本院卷第145-155頁）。而上述原告系爭疫苗施打行為中所涉及的禾馨公司員工3人，是禾馨公司至原告診所內提供上開服務之人，此經原告陳明，且為被告所不爭，並有卷附上述非原告員工之18人接種名冊可供查對為真。另禾膳公司是為「禾馨士林產後護理之家」（下稱「禾馨產後護理之家」）的醫事機構提供產後護理餐點的食品加工運送，原告系爭疫苗施打行為所接種的禾膳公司員工15人，是此事務相關有頻繁出入禾馨產後護理之家的廚務、管理人員，除經原告陳明在卷，並為被告所不否認，且有卷附上述18人接種名冊為佐。換言之，原告系爭疫苗施打行為所接種對象18人，為醫事機構將其業務外包而有至醫事機構從事外包業務的人員。五、爭點：原告是否有原處分所述不配合中央主管機關訂定之預防接種政策，而違反傳染病防治法第29條第1項規定，應依同法第65條第3款規定受裁罰之情事？六、本院之判斷：（一）應適用的法令及法理的說明： ⒈傳染病防治法第2條規定:「本法主管機關:在中央為衛生福利部;在直轄市為直轄市政府……。」第3條第1項第5款規定：「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」第5條第1項第1款第1目、第2目規定：「中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：（一）訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。（二）監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。……」第16條第4項規定：「中央主管機關於必要時，得邀集相關機關召開流行疫情處理協調會報，協調各級政府相關機關（構）人員及資源、設備，並監督及協助地方主管機關採行防治措施。」第17條規定：「（第1項）中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第2項）中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法，由中央主管機關定之。」第28條規定：「（第1項）主管機關規定之各項預防接種業務、因應疫情防治實施之特定疫苗管理、使用及接種措施，得由受過訓練且經認可之護理人員施行之，不受醫師法第28條、藥事法第37條及藥師法第24條規定之限制。（第2項）前項預防接種施行之條件、限制與前條預防接種紀錄檢查、補行接種及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第29條第1項規定:「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。」第65條第3款規定：「醫事機構有下列情事之一者，處新臺幣30萬元以上200萬元以下罰鍰：……三、違反第29條第1 項……規定。」 ⒉參照行政罰法第1條、第4條規定意旨，行政罰是對違反行政法上義務行為的制裁，而傳染病防治法第65條第3款既然對醫事機構不配合中央主管機關訂定之預防接種政策者，規定應處罰鍰之行政罰，則同法第29條第1項所稱之「預防接種政策」，性質上具有直接對外課予醫療機構配合予以執行之義務的規制性法律效果。而倘若中央主管機關訂定此種具有直接對外發生課予行政法上義務效果的預防接種政策，是對多數不特定人民就預防接種事項所作抽象、一般性之規範者，即使此預防接種政策具有實現傳染病防治目的或構想之方法或步驟規劃之功能，而併具行政計畫的意義，仍不礙於其性質上已屬行政程序法第150條第1項所定之法規命令（按，行政程序法第163條對行政計畫之定義，意涵本具開放性，具該條所稱行政計畫意義之行政行為，仍可能同時該當行政程序法上其他類行政行為之定義性要件，而併具其他類行政行為的性質，司法院釋字第156號解釋關於都市計劃之定性，即為適例）。因此，依行政程序法第151條第1項前段、第2項之規定，且參酌傳染病防治法對於預防接種政策之訂定、修正、廢止、停止或恢復適用等，並未設有特別的程序性規範，則傳染病防治法中央主管機關依該法之授權，於訂定、修正、廢止、停止或恢復適用此等具法規命令性質的預防接種政策時，均應依行政程序法所定之程序而為。而行政程序法第154條第1項規定：「行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。」且法規命令之訂定，應依行政程序法上開規定，公告於政府公報或新聞紙，是法規定命令的生效要件；若未刊登於政府公報或新聞紙而予公告者，即使已在網路上公告或以其他方式使其內容廣泛週知，仍不能認已踐行法定的發布程序，欠缺法規命令的生效要件，其訂定、修訂、廢止、停止或恢復適用等，均尚未發生效力（最高行政法院前104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，併同行政程序法第151條第2項規定參照）。⒊傳染病防治法第29條第1項關於醫療機構配合中央主管機關訂定預防接種政策之義務，因同法第65條第3款定有行政罰之制裁，已使參與疫苗接種業務之醫療機構，與疫苗接種政策之中央主管機關間之法律關係外部化，非僅僅在內部依一定法律關係基礎（例如本件之合約關係）而受中央主管機關指揮、監督的行政助手，更依傳染病防治法上開規定所建構的外部性法律關係，使醫療機構居於人民地位，負有配合執行預防接種政策的行政法上義務。而國家提供全額負擔之公費疫苗接種，參與該預防接種政策之醫療機構，固然無從直接依此業務執行取得對價利潤；然而，配合國家政策提供此等公費疫苗接種，仍有助於其在醫療業務市場上，使有其他就醫需求併有接種疫苗需求之醫事消費者，更有意願前往接受其他有償性之醫療服務，因而使該醫療機構取得相較於其他未參與者之競爭上優勢，此於傳染病疫情嚴重，公費疫苗短缺時，更是如此。是故，中央主管機關依傳染病防治法授權訂定之預防接種政策，其規劃、訂定與推行，雖屬公共衛生領域之積極性給付行政，且縱使其給付乃無償性之供給，在傳染病防治法第29條第1項之限制並負有行政罰制裁效果之下，該等預防接種政策，對參與接種政策之醫療機構而言，仍屬限制其醫療營業行為自由，並附帶財產上不利益制裁後果的干預性行政行為。而此等已涉及限制人民自由權利之給付行政措施，依憲法第23條規定並參照司法院釋字第443號、第614號解釋所闡述層級化法律保留原則之意旨，自應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以為之，且此處之授權，因涉及人民自由權利之限制，不僅須有組織法上職掌事項的權責，更須有行政作用法上的授權，才得作為其行政作用限制人民自由權利的基礎。由此而論： ⑴傳染病防治法第5條第1項第1款第1目關於中央主管機關權責職掌包括預防接種之傳染病防治政策，文義上固偏屬僅為組織法性質之權責劃分性規定，但基於同法第28條第2項規定，中央主管機關已經由法律授權，得訂定預防接種施行之條件、限制及其他相關事項之辦法，且同法第29條第1項更進一步規定醫療機構有配合中央主管機關訂定預防接種政策的義務，整體而言，應認傳染病防治法已有作用法上的授權意義，授權中央主管機關得訂定具有限制人民自由權利之預防接種政策。 ⑵然而，上述傳染病防治法具有作用法性質之授權對象，僅該法所稱之「中央主管機關」，參照同法第2條規定，即衛福部才具有作用法上的權限，得訂定同法第29條第1項之預防接種政策。換言之，除非衛福部另依行政程序法第15條第3項規定之程序，將上開預防接種政策權限委任所屬下級機關執行，或委託不相隸屬之其他行政機關執行；否則，僅衛福部以其名義所訂定並發布之預防接種政策，才是傳染病防治法授權的中央主管機關，得訂定同法第29條第1項所稱之預防接種政策。至於衛福部所屬下級機關或其他任何機關，即使基於組織法所定職掌涉及傳染病預防接種事項，亦欠缺作成傳染病防治法第29條第1項所稱之預防接種政策的權限，參照前開關於預防接種政策之行政作用定性說明，如訂定發布之預防接種政策乃抽象一般性之法規命令者，此等欠缺作用法權限卻逕行發布限制人民自由權利之法規命令，依行政程序法第158條第1項第2款規定，屬無效而不生傳染病防治法第29條第1項拘束效力的法規命令，醫療機構並不因違反此等預防接種政策性措施，而應負同法第65條第3款行政罰之責任。 ⑶疾管署組織法第2條第1款、第2款、第5款雖規定：「本署掌理下列事項：一、傳染病預防與管制（以下稱防疫）政策之規劃、執行及相關法規之研擬。二、各種傳染病（以下稱疫病）之預防、控制……。……五、……公費疫苗 ……之供應及法定傳染病之預防接種。……」然而，承前說明，此等組織法性質關於機關組織權限的分配，不得作為作用法上的授權依據，則疾管署尚無從基於疾管署組織法上開規定，取得訂定發布具有限制人民自由權利效果之預防接種政策的權限，且倘若疾管署依此，未經中央主管機關衛福部發布，逕以自己名義代為發布具法規命令性質之預防接種政策者，此預防接種政策應屬無效之法規命令，不生傳染病防治法第29條第1項之拘束效力，醫療機構不因違反此等預防接種政策性措施，就應負同法第65條第3款行政罰之責任。 ⑷衛福部報請行政院同意所成立之中央疫情指揮中心，依傳染病防治法第17條第1項規定，是為統籌傳染病防治各種資源、設備及整合相關機關（構）人員所設，中央疫情指揮中心依此組織法性質之規範，所職掌者，也僅限於對各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作的統一指揮、督導及協調，亦即同法第5條第1項第1款第2目、第6目所定原屬中央主管機關之職掌權限，並不含同條項款第1目所定預防接種政策的訂定權限。則中央主管機關衛福部依同法第17條第2 項規定之授權，訂定關於中央疫情指揮中心編組、訓練、協助事項及作業程序之實施辦法時，依此條項規定之授權意旨，也僅授權衛福部訂定關於中央疫情指揮中心內部組織、事務之分配、業務處理方式等之組織性行政規則（行政程序法第159條第2項第1款規定參照）。衛福部在依此授權訂定此等組織性行政規則時，自不得逾越此條項明確之授權範圍，不經行政程序法第15條第1 項、第3項所定的權限委任程序，逕於指揮中心實施辦法中，將法律授權由衛福部職掌的預防接種政策訂定權限，定由中央疫情指揮中心代為行使。至於現行指揮中心實施辦法第3條第1款雖規定：「本中心任務如下：一、……防疫應變政策之制訂及其推動。……」，參照前述說明，即應採合憲、合法的限縮解釋，關於應歸由衛福部權責之「傳染病防治政策訂定」事項，中央疫情指揮中心至多僅得於衛福部對外發布訂定之傳染病防治政策（含預防接種政策）前，參與政策內容訂定形成的內部相關作業，尚無從依指揮中心實施辦法第3條第1款之組織性行政規則，逕行取得對外以自己名義發布預防接種政策的事務職掌權限，更不得違反層級化法律保留原則，發布具有傳染病防治法第29條第1項限制人民自由權利效力的預防接種政策。 ⑸為有效防治新冠肺炎、維護人民健康並因應其對國內經濟、社會之衝擊，國會固已通過並經總統公布施行「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」（下稱「防治肺炎特別條例」），該特別條例第7條規定：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」同條例第16條第3款規定：「有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新臺幣5萬元以上100萬元以下罰鍰：……三、違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第7條規定實施之應變處置或措施。」而防治肺炎特別條例第7條之作用法授權規定，關於所稱「為防治控制疫情需要所實施必要之應變處置或措施」，同條例未設有更具體之定義性規範，解釋上固然可認為中央疫情指揮中心指揮官為防治控制新冠肺炎疫情需要，也得依該條之授權，訂定醫療機構均應配合執行之預防接種相關政策性應變處置或措施，若有違反者，尚得依同條例第16條第3款規定，對之處以罰鍰之行政制裁。然而，中央疫情指揮中心指揮官依此發布相關之預防接種政策，充其量僅是防治肺炎特別條例第7條所稱之應變處置或措施，僅得依同條例第16條第3款規定，對違反者處以罰鍰之制裁，經核究非傳染病防治法第29條第1項規定所稱由中央主管機關衛福部的預防接種政策。簡言之，中央疫情指揮中心依據防治肺炎特別條例第7條之授權，訂定關於預防接種的應變措施，與傳染病防治法第29條第1 項規定由中央主管機關衛福部訂定之預防接種政策，兩者不論訂定發布的權責機關、行政作用法上的授權基礎，以及應發生的具體法律效果等，均截然有別，不得混淆。因此，對於違反中央疫情指揮中心依防治肺炎特別條例所發布應變措施之人，只能適用同條例第16條第3 款規定處罰，不得適用傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。更何況，中央疫情指揮中心發布的預防接種應變措施，如果具有法規命令的性質，卻未依法刊登於政府公報或新聞紙之上，參照前述說明，也不發生得以強制人民必須遵行的法規範效力，其實也不能作為主管機關另依防治肺炎特別條例第16條第3款規定加以裁罰的依據。 ⒋綜上所述，傳染病防治法之中央主管機關為衛福部，且其為該法所授權之權責機關，得訂定發布該法第29條第1項所稱，具限制人民自由權利效果之預防接種政策，疾管署或中央疫情指揮中心依據組織法性質的相關法律或行政規則，均無權訂定傳染病防治法第29條第1項所稱之預防接種政策。至於中央疫情指揮中心依據防治肺炎特別條例之授權，訂定關於預防接種的應變措施，醫療機構縱有違反之情事，也不得適用傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。又傳染病防治法中央主管機關依該法第29條第1項所定之預防接種政策，若具有法規命令之性質，就應依行政程序法第154條第1項規定，於政府公報或新聞紙上公告；若未踐行此等法定生效要件的正當行政程序，其訂定或修正，均不發生效力，並無課予醫療機構配合執行之拘束力，也不得以醫療機構未配合執行為由，依傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。前述有關傳染病防治法上訂定預防接種政策權責機關的界定，以及發布的法定公告程序等，均攸關法治國基本原則，除非法律有相關因應修正，否則，防疫工作在追求專業效能之際，也須予固守遵行，方能周全保障人民基本權利。 ⒌承上所述，衛福部先後以111年6月13日衛授疾字第1110008 438號函、同年7月25日衛授疾字第1110011766號函復本院，中央疫情指揮中心以111年6月9日肺中指字第1110031273號函復本院，均稱：傳染病防治法所稱中央主管機關，即使在肺炎防治特別條例施行期間，仍為衛福部，並非中央疫情指揮中心，預防接種政策向由衛福部依權責訂定，衛福部並未依行政程序法第15條規定，將此權限委任疾管署辦理，預防接種政策之訂定，仍屬於中央主管機關衛福部之權責等語（見本院卷第221、325、343、345頁），就此部分，核與傳染病防治法規範意旨相符，尚屬可採。至於衛福部、中央疫情指揮中心該等函復尚另稱：傳染病防治法第29條1項規定所稱之預防接種政策，僅為行政程序法第163條規定所稱之行政計畫，是給付行政性質，並未限制人民自由權利，無論規範對象與事項內容如何，均無須履踐行政程序法第154條第1項關於法規命令之法定發布程序（見同卷第221-222、325-326、346-347頁），且中央疫情指揮中心雖未經衛福部將訂定預防接種政策訂定權限予以委任或委託之，但該指揮中心任務範疇包括新冠肺炎疫苗接種政策之指揮協調事宜，也需跨部會推動疫苗接種政策，故得以中央疫情指揮中心名義逕行發布新冠肺炎疫苗之預防接種政策；未經衛福部發布，由疾管署或中央疫情指揮中心各以自己名義逕行函送各機關配合辦理之預防接種政策，也是傳染病防治法所稱中央主管機關訂定之預防接種政策等語（見同卷第326-327、325、345頁），就此部分，則對傳染病防治法、行政程序法相關規範意旨顯有誤解，並不可採。（二）原告系爭疫苗施打行為並未違反傳染病防治法第29條第1 項規定，原處分認事用法有誤： ⒈經查，中央疫情指揮中心所訂定之系爭接種計畫，將公費疫苗接種對象分為10大類，其中第1大類接種對象「醫事人員」中，還細分為「具執業登記醫事人員」及「醫療院所非醫事人員」兩類。其中「醫療院所非醫事人員」所稱之「醫療院所」，包括診所在內；而所謂「非醫事人員」之範圍，依系爭期間適用的系爭接種計畫版本記載，須視其屬醫院、集中檢疫所或診所而定。其中醫院編制內非醫事人員，有包括醫務行政人員、一般行政人員、資訊技術人員、庶務人員等，還包括外包人力在內，僅要求承攬外包業務之事業單位，為避免重複申請公費疫苗之接種，應查明確認外包人力是否單獨或跨多家醫院提供服務，醫院應查明確認承攬外包業務廠商申報列冊接種人員，是否確實符合接種的條件；至於診所，系爭接種計畫則記載「由於診所之設置標準、經營型態與醫院不同，為使有限疫苗資源確實使用於高危險群，每一診所行政人員接種名額以2名為限。」等語（見原處分卷第29-30頁）。然查，中央疫情指揮中心於110年4月29日舉行之記者會中，發布之系爭接種方案稱：為因應當時近期某航空公司血清抗體陽性機師之同住家人陸續確診，考量醫護人員、中央及地方政府防疫人員以及高接觸風險第一線工作人員之同住者亦屬高感染風險族群，為盡速建立該等對象免疫保護力，而自（110年）5月3日起，……考量診所……未納入第一類接種對象之所有非醫事人員亦為高感染風險者，該等人員及其同住者亦納入本階段公費開放對象，此有疾管署110年4月29日網路刊載新聞稿存卷可按（見本院卷第53頁）。且中央疫情指揮中心更曾發函予各醫師公會表明：系爭接種計畫原訂基層診所行政人員之新冠肺炎疫苗接種名額以2名為限，其他醫事機構（包括藥局、捐血機構、病理機構、醫事檢驗所等）之非醫事人員尚未納入新冠肺炎疫苗之優先實施對象。但考量此等人員亦屬高感染風險族群，爰納入新冠肺炎苗公費接種對象，且稱此等人員可逕向新冠肺炎疫苗接種單位預約及接種，並說明屬「醫事機構之非醫事人員」，無需先行編造人員名冊經主管機關審核後，方得接種，此參在卷中央疫情指揮中心110年4月30日肺中指字第1103700274號函即明（見同卷第79-80頁）。另參卷存疾管署110年4月29日函及被告110年5月3日函所轉知之系爭接種方案，其等公函附件所附「新冠肺炎疫苗接種對象接種身分認定」表中，第1類接種對象「醫事人員」項下，也以括弧標明「含醫事機構所有非醫事工作人員」，以彰顯在醫事人員類別下，擴大接種對象的意涵（見同卷第55-62頁）。換言之，中央疫情指揮中心系爭接種計畫所定第1類醫事人員的接種對象，在醫療院所非醫事人員部分，經過該中心滾動調整後所公布的系爭接種方案，已將診所等各醫事機構與醫院等同視之，如為編制內外包人力，亦在開放對象群三的接種對象範圍內，不再受名額僅2 名的限制。原告系爭疫苗施打行為，就所施打非其所屬之18名人員，經核均為頻繁出入原告診所或禾馨產後護理之家等醫事機構的業務外包工作人員，已難認有違反系爭接種方案之事實。被告辯稱系爭期間，系爭接種計畫就診所非醫事人員僅開放2位名額，原告系爭疫苗施打行為超過上開名額限制，對18位外包人員施打公費疫苗，因而違反預防接種政策等語，經核其事實認定已有違誤。 ⒉至於中央疫情指揮中心在110年4月29日以後，固然於同年5 月15日接續召開記者會發布，自當日起暫停民眾預約自費新冠肺炎疫苗之接種，並於同年5月26日記者會公布新一波預防接種方案，請臺北市、新北市（下稱「雙北地區」）以外之各地方政府，以專責醫院醫護人員列第1類施打，雙北地區為高風險疫情地區，則開放第1類至第3類人員進行接種。另於同年5月27日記者會公布41萬劑AZ疫苗配發作業，第1階段15萬劑(110年5月27日撥配，用罄前隨時撥補)，其中雙北地區以第1類至第3類(包括醫事人員、防疫人員及高接觸風險者)未曾接種第1劑疫苗者為優先接種對象；第2階段26萬劑(110年6月10日起調整對象)，仍以上開對象為優先施打對象，後續再視下批疫苗到貨進度、接種情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第4類至第8類對象未曾接種者進行施打(下稱「系爭期間最新接種方案」）等情，固有疾管署轉載中央疫情指揮中心系爭期間最新接種方案之網路新聞宣導資料在卷可稽（附於訴願卷最初編頁第15-17頁）。由此雖可知，原告從事系爭疫苗施打行為的期間，依中央疫情指揮中心記者會公告的系爭期間最新接種方案，公費新冠肺炎疫苗接種對象，在臺北市○區，限於「第1類至第3類(包括醫事人員、防疫人員及高接觸風險者)未曾接種第1劑疫苗者」。然而，系爭接種計畫所稱第1類醫事人員，原即包括「醫療院所非醫事人員」，在經中央疫情指揮中心於110年4月29日記者會公布系爭接種方案後，第1類醫事人員類別下的接種對象，更已擴大至「所有醫事機構的非醫事人員」，均屬第1類醫事人員，已如前述。則中央疫情指揮中心同年5月15、26、27日接續公布之系爭期間最新接種方案，所稱第1類醫事人員未曾接種第1劑疫苗者，依其公布意旨，尚難認有排除該類接種對象項下，醫療院所（含診所）編制內非醫事人員（包含業務外包之人力）之意涵。在110年5月間，我國初獲新冠肺炎疫苗，絕大部分國民除非曾出國自行施打，否則均未曾接種第1劑疫苗之際，原告系爭疫苗施打行為即使有對前述18名業務外包人員施打公費新冠肺炎疫苗，能否如原處分所認定，實質上有違背上述系爭期間最新接種方案，亦顯有疑問。 ⒊況且，即使中央疫情指揮中心於110年5月15、26、27日所公布，意涵不甚明確的系爭期間最新接種方案，關於第1 類醫事人員的接種條件，相較於系爭接種方案，或有限縮接種對象之意義，僅限於該類對象中「具執業登記醫事人員」，以致於系爭疫苗施打行為，對不具執業登記醫事人員之編制內外包工作人員施打疫苗，或有違反系爭期間最新接種方案之情節。然而： ⑴中央疫情指揮中心歷來訂定發布之系爭接種計畫、經滾動調整後於110年3月19日、同年4月6、29日所接續公布對開放對象群一、二、三施打公費新冠肺炎疫苗之各階段接種方案，或同年5月15、26、27日所公布之系爭期間最新接種方案等，經參閱其內容，顯然均屬對不特定多數人民就預防接種事項所作之抽象、一般性規範，且中央疫情指揮中心更曾以111年6月9日函復被告稱：經地方政府衛生局查明有未依中央疫情指揮中心所定接種順序依序施打者，即可依據傳染病防治法第29條規定，追究相關人員應負之法律責任等語（見本院卷第345-346頁），顯見中央疫情指揮中心自己也認定其所公布之系爭接種計畫、各階段滾動調整之接種方案等，均直接對外具有課予相關規範對象配合執行義務之規制效力，而非僅促請不特定之規範對象依其志願自發性配合而已，核屬法規命令無誤。但查，中央疫情指揮中心以自己名義訂定此等具限制人民自由權利規範性效果的法規命令，雖有防治肺炎特別條例第7條之作用法授權，可視為該條所稱之「應變處置或措施」，但中央疫情指揮中心即使在防治肺炎特別條例施行期間，並不是傳染病防治法上所稱之中央主管機關，該中央主管機關是衛福部，綜合傳染病防治法第2條、第5條第1項第1款第1目、第28條第2項、第29條第1項等規定所具有作用法授權意義，授權得訂定該法所稱具限制人民自由權利規範效果之「預防接種政策」者，僅傳染病防治法上之中央主管機關衛福部，疾管署由組織法令也無從取得該訂定發布預防接種政策的權限，已經本院敘明如前。再者，經本院函詢衛福部，據衛福部111年7月25日衛授疾字第1110011766號函復本院，其未曾依行政程序法第15條規定，將傳染病防治法所授予訂定預防接種政策的權限，委任或委託予中央疫情指揮中心或疾管署以行使（見本院卷第320頁）。換言之，中央疫情指揮中心或疾管署等，均無逕行訂定並發布傳染病防治法第29條第1項規定所稱「預防接種政策」的權限，中央疫情指揮中心所發布系爭接種計畫、各階段滾動調整之接種方案等，固然可視為防治肺炎特別條例第7條所稱，具有法規命令性質的應變處置或措施，違反者，主管機關雖可依同條例第16條第3款規定予以處罰，但終究不得將其混淆為傳染病防治法上，由中央主管機關所訂定的預防接種政策，並錯誤適用傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。同理，疾管署並非傳染病防治法上，經該法授權得以訂定具有限制人民自由權利性質之預防接種政策的中央主管機關，疾管署以組織法令，並無從取得該等權限，則中央疫情指揮中心發布之系爭接種計畫、各階段接種方案等，即使以疾管署之名義，以110年4月29日函或以該署發新聞稿之公布方式，也不能視為傳染病防治法第29條第1項所稱「中央主管機關訂定之預防接種政策」，自不能以原告系爭疫苗施打行為不配合該等接種計畫、方案之情事，即認定有不配合執行中央主管機關所訂定之預防接種政策的事實，而錯誤適用傳染病防治法第65條第3款規定予以裁罰。被告辯稱中央疫情指揮中心或疾管署均屬傳染病防治法所稱之中央主管機關，以其等名義訂定或發布之系爭接種計畫、各階段接種方案等，均屬傳染病防治法第29條第1項所稱中央主管機關訂定之預防接種政策等語，顯有違誤，並不可採。 ⑵如前所述，中央疫情指揮中心所訂定發布之系爭接種計畫，及各階段滾動調整之系爭接種方案或系爭期間最新接種方案等，都具有法規命令的性質，且其等限制規範對象應配合執行，否則即應依法受裁罰，參照前開說明，是具有限制人民自由權利效果的法規命令，其發布程序，應切實遵循行政程序法第154條第1項規定的正當行政程序，必須先行刊登於政府公報或新聞紙上，才發生前述的規範效力。況且，本院考量系爭接種計畫或各階段接種方案等，多於實施數日前，就已擬定並準備發布，且其等均由中央疫情指揮中心自行發布，該指揮中心依傳染病防治法、指揮中心實施辦法及防治肺炎特別條例第7條規定之授權，本得統一指揮、督導及協調各級機關、機構配合執行其防疫應變處置或措施，而得及時有效統籌各項資源、設備，只要其有遵法之意願，定能將此等預防接種計畫於中央疫情指揮中心記者會發布前先行或同步，就在政府公報、新聞紙上予以公告，顯然並沒有行政程序法第154條第1項除外規定所稱：「情況急迫，顯然無法事先公告周知」之情形，依法就應落實該條項所定之正當行政程序而無例外，以使人民得以清楚判斷所發布的預防接種相關計畫或方案，其性質或法律效力如何，究竟是仰賴民眾自發性志願配合，抑或已具有法規範強制效力而必須加以遵行。但查，衛福部與中央疫情指揮中心卻分別函復本院及被告稱：中央疫情指揮中心所訂定發布的系爭接種計畫，及各階段滾動調整之系爭接種方案或系爭期間最新接種方案等，均僅屬為了提供國民預防接種之給付行政任務而訂定的行政計畫，並非法規命令，故而當初並未依行政程序法規定刊登政府公報或新聞紙等語（見本院卷第325-326、346-347頁）。可見衛福部或中央疫情指揮中心均忽略了該等預防接種計畫，依其發布之原意，就具有直接課予一般不特定規範對象配合執行的義務，並足以限制醫療機構的醫療營業行為自由等強制性規範效果，而屬法規命令之性質，因而錯認該等預防接種計畫僅單純具行政計畫的性質，致未依行政程序法第154條第1項規定，先行將之公告於政府公報或新聞紙之上，自不生傳染病防治法上述條文所定，醫療機構必須配合執行的法規範效力，甚至也不生防治肺炎特別條例所定課予應變處置或措施之相對人遵行義務的法規範效力，當然就不能以醫療機構不配合執行該等接種計畫或方案，就認定其已違反傳染病防治法第29條第1項規定，或防治肺炎特別條例第7條規定，而逕依傳染病防治法第65條第3款規定或防治肺炎特別條例第16條第3款規定，處以罰鍰之行政罰。被告辯稱系爭接種計畫或各階段接種方案等，均屬給付行政的行政計畫，無須刊登於政府公報或新聞紙才生效力等語，容有誤會，並不可採。七、綜上所述，本件查無積極證據足以證明，原告系爭疫苗施打行為確有違反中央疫情指揮中心所訂定發布，或疾管署轉知發布，並在系爭期間適用之系爭疫苗接種計畫或滾動調整的預防接種方案；況且縱使有所違反，系爭接種計畫或方案等，均非傳染病防治法所稱「中央主管機關訂定之預防接種政策」，而其具有強制一般不特定規範對象受其拘束應配合執行的規範效力，已屬具限制人民自由權利的法規命令，卻未依行政程序法第154條第1項所定正當行政程序予以公告，也不生效力，不得作為後續依傳染病防治法第65條第3款規定或防治肺炎特別條例第16條第3款規定處以罰鍰之依據。原處分卻認定原告系爭疫苗施打行為，因不符合中央疫情指揮中心與疾管署發布的系爭接種計畫及相關接種方案，而有不配合「中央主管機關訂定之預防接種政策」，違反傳染病防治法第29條第1項規定的情事，依同法第65條第3款規定處原告罰鍰50萬元，其認事用法，均有違誤；訴願決定維持原處分，於法也有所誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，經核為有理由，應予准許。八、本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。九、結論，本件原告之訴為有理由，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111 　年　　8 　　月　　11　　日臺北高等行政法院第七庭審判長法官　許麗華法官　郭淑珍法官梁哲瑋一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　8 　　月　　18　　日書記官朱倩儀

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第113號

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