臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第278號｜法律人

臺北高等行政法院判決 111年度訴字第278號 112年5月11日辯論終結原告吳位三（兼吳正義、吳信崇之被選定人）送達代收人許紋珠被告宜蘭縣冬山鄉公所代表人林峻輔訴訟代理人賴宇宸律師複代理人徐子淳律師參加人陳啟菁訴訟代理人簡坤山律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府民國110年12月30日府訴字第1100163971號訴願決定（原處分：宜蘭縣冬山鄉公所110年8月12日冬鄉民字第1100012186號函），提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序部分：㈠按多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴，訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟，行政訴訟法第29條第1項、第3項定有明文。查原告與選定人吳正義、吳信崇同為坐落宜蘭縣冬山鄉梅山段265、266、271、272、273地號土地（下稱系爭土地）之承租人，係有共同利益之人，嗣經選定原告為被選定人，為全體提起本件行政訴訟乙節，有行政訴訟選定當事人狀在卷可參（見本院卷㈠第107頁至110頁），合於選定當事人意旨；則吳正義、吳信崇於訴訟繫屬後，經選定原告為全體起訴，依上揭法律規定，渠等脫離本件訴訟程序，合先敘明。㈡另訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴；訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變情形者，訴之變更或追加，應予准許，復為行政訴訟法第111條第1項前段、第3 項第2款所明定。查原告於本件起訴時，原係請求撤銷被告民國110年8月12日冬鄉民字第1100012186號函，及宜蘭縣政府110年12月30日府訴字第1100163971號訴願決定（見本院卷㈠第68頁），俟訴狀送達被告後，原告以同一耕地三七五租約事件，據予追加訴請被告對於原告之申請，應作成准予私有耕地租約系爭土地續約之行政處分（見本院卷㈡第195頁、第511頁至第512頁）。雖原告追加訴請被告作成特定內容之行政處分，屬課予義務訴訟，與其起訴時主張撤銷之訴有別，然原告既已踐行訴願程序，又係基於同一耕地三七五租約事件所生，請求之基礎不變；故原告於訴狀送達後，追加訴請被告作成特定內容之行政處分，其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，合於上揭法律規定，應予准許。二、爭訟概要：原告、選定人（即承租人）與參加人（即出租人）間，就系爭土地訂有耕地三七五租約（租約字號：宜冬順字第78號，下稱系爭租約）；因系爭租約於109年12月31日期滿，參加人於110年1月14日依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地，原告則於110年1月12日向被告申請續訂系爭租約，經被告於110年5月12日以冬鄉民字第1100010053號函，准由參加人收回自耕，請雙方協議補償事宜，並於110年6月5日前補償完畢，逾期未完成補償者，准由承租人續訂租約6年；嗣被告認參加人已依法補償完竣，遂於110年8 月12日以冬鄉民字第1100012186號函，准由參加人收回系爭土地並終止租約（下稱原處分）。然原告不服原處分，提起訴願，經宜蘭縣政府於110年12月30日以府訴字第1100163971號訴願決定，訴願駁回；但原告猶不服訴願決定，乃向本院提起行政訴訟。三、原告主張：被告前於110年5月12日函命參加人於110年6月5日補償承租人完畢，逾期未完成補償者，准由承租人續訂租約6年；惟參加人逾前開期限仍未完成補償，即應准由原告續訂系爭租約6年。且原告已提出58年6月2日存證信函及協助業者證明書、系爭土地64年及72年航照圖、原告於107年8月間僱工改善之估價單及領據等，足以推算原告歷年改善系爭土地之費用高達新臺幣（下同）219萬7,000元，原告向參加人請求補償200萬元尚屬合理，參加人應予補償後始得收回系爭土地；然參加人無積極協商之意，其向被告提出之耕地三七五租約終止補償協議書記載支付承租人改良土地所支付之費用為0元，原告並未簽署該協議，應循調處程序辦理，被告竟稱參加人已完成補償，而以原處分准予參加人收回系爭土地，認定事實顯有違誤。另參加人實際居住臺北市，無自耕之事實；而被告審查選定人吳信崇之所得亦有錯誤，因吳信崇109年及110年所得均為0元，今參加人收回耕地將導致失其家庭生活依據，應准許續訂系爭租約，始屬適法等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告對於原告之申請，應作成准予私有耕地租約系爭土地續約之行政處分。四、被告則以：被告依「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱耕地租約處理手冊）之審核標準，審查本件有無減租條例第17條第1項第3款出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，而不得收回自耕之情形；經查承租人填寫之108 年全年生活費用明細表、訪談紀錄及108年度綜合所得稅各類所得清單等審核計算之結果，承租人及家屬全年收入扣除生活費用後為212萬3,299元，並無不得收回自耕之情形。迨送宜蘭縣政府同意備查後，被告乃於110年5月12日函准參加人收回自耕，並請參加人與承租人協議補償事宜，此屬附條件之行政處分，課予系爭租約雙方積極協商補償事宜之義務，須待雙方積極協商完成，方能決定該准許收回處分是否生效；因參加人係以擴大家庭農場經營為由，申請收回耕地，得準用減租條例第17條第2項規定，補償承租人「改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」及「尚未收穫農作物之價額」，已積極與承租人協商補償之現況及進度，難謂參加人無積極協調意願，亦非無正當理由逾期未回復，無從視為無意補償而不准其收回耕地。惟承租人僅提出存證信函、證明書、領據及估價單，未於特別改良前以書面通知參加人，經參加人拒絕補償，被告乃依減租條例第19條第2項及耕地租約處理手冊進行審查，認參加人已出具切結書同意由承租人收穫系爭土地上尚未收穫之農作物及免除110 年上半年租金，關於地上改良物部分則不符減租條例第13條規定之補償要件，參加人無補償義務。是依書面審查結果，參加人符合減租條例第19條第2項規定，且業依同條第3項準用第17條第2項規定補償承租人，被告乃於110年8月12日以原處分同意參加人收回系爭土地自耕並終止租約，行政程序並無違誤。復擴大家庭農場經營為由收回耕地，無須土地所有權人有自耕能力，亦得以經營之方式僱工耕作，且經被告實際履勘，參加人所有、距系爭土地15公里內之冬山鄉梅山段276、277地號土地，在110年3月12日確實有實施耕作，符合出租人以擴大家庭農場為由申請收回耕地之要件，原處分自無違誤等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。五、參加人略以：參加人收受被告110年5月12日函後，即因疫情而先後以110 年5月24日函、110年6月4日存證信函及110年6月9日函，與承租人協調補償事宜，補償方案為：系爭土地尚未收穫之作物歸承租人所有，並同意不收取110年上半年度租金，地上改良物補償則可提據另行商議；惟未據承租人提出尚未收穫農作物部分相關證據，嗣承租人將系爭土地上農作物予以收成，因該等補償期限之規定僅屬訓示期間而非不變期間，參加人乃以110年7月19日陳報書將上情陳報予被告，就尚未收穫農作物價額部分，參加人應無須補償承租人。雖承租人於110年6月3日函，就系爭土地特別改良部分請求參加人補償200萬元，惟未據提出相關證據佐證，所提58年6月2日存證信函、110年7月23日欣鴻企業社出具之證明書、107年8月間欣鴻企業社之估價單及同年8月20日之領據，因欣鴻企業社於76年1月21日始設立，承租人如何於53年至58年支付該社費用？原告主張與事證不符。況耕地特別改良須致耕地生產力或耕作便利增加，非僅單純保持耕地原有性質及效能，承租人並未說明上開支出如何增加系爭土地生產力或耕作便利，而該等費用由53年至58年支出迄今，實難認全屬尚未失效能部分之價值；至欣鴻企業社出具之107年8月估價單及領據，亦無從證明該筆費用有增加系爭土地生產力或耕作便利、縱使該筆費用屬對系爭土地之特別改良，其目前尚未失效能部分之價值幾何，原告據以請求，應屬無據。是承租人既已自行採收系爭土地上尚未收穫之農作物，參加人對尚未收穫之農作物價額部分即已補償完畢，就改良土地所支付之費用且未失效能部分之價值部分，因承租人並未為書面通知，且就支出及未失效能部分之價值均未提出證明以實其說，參加人並無補償義務；則被告審認參加人已補償完畢，而以原處分准許參加人收回系爭土地自耕，當無違誤等語。併為聲明：原告之訴駁回。六、本院之判斷：㈠按減租條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記；前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之；承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之，但以未失效能部分之價值為限；前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者；依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：⒈承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限，⒉尚未收穫農作物之價額；耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：⒈出租人不能自任耕作者，⒉出租人所有收益足以維持一家生活者，⒊出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者；出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制；出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人；出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處；耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約；出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用，為減租條例第6條、第13條、第17條第2項第1款、第2款、第19條、第20條、第26條第1項所明定。而行政機關就減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，司法院釋字第128號著有解釋文可資參照。㈡又依臺灣省耕地租約登記辦法（下稱耕地租約辦法）第7條、第10條第1項、第11條規定：耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記；鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查；耕地租約經依法終止、出租耕地經政府全部徵收並辦竣所有權移轉登記、出租人收回自耕、承租人受讓全部出租耕地、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。另依行政程序法第93條第1項、第2項第2款及第94條等規定，行政機關對於人民申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許；則出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地時，應踐行同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，主管機關對於符合減租條例第19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件；若主管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金額後，得逕行作成附條件之准予收回處分，亦得先限期命出租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，再作成准予無條件收回之行政處分（最高行政法院102年度判字第726號判決同此見解）。㈢復參酌內政部訂頒之耕地租約處理手冊（玖、審查，三、審核標準，㈠出租人申請收回自耕、承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】，4），依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制，審核標準如下：⑴第1階段審查，鄉（鎮、市、區）公所受理申請案，經審核出租人符合下列收回自耕條件後，應將送直轄市政府（地政局）、縣（市）政府核定或備查（略）；⑵第2階段審查，A、俟直轄市政府（地政局）、縣（市）政府核定或備查後，鄉（鎮、市、區）公所應將審查出租人符合第1階段收回要件之結果通知租佃雙方，請出租人於20日內就補償事宜與承租人協議，另請租佃雙方提出土地改良通知文件及尚未收穫農作物之說明，並依下述B點方式處理；惟承租人倘不服行政機關所為第1階段收回出租耕地處分而提起行政救濟時，應俟行政救濟結果確定出租人符合收回要件後，再續辦第2階段之補償事宜；B、補償費之審核方式……丙、經審核出租人與承租人未能達成協議者，行政機關應就下列補償事項確認，Ⅰ、土地改良費用部分：鄉（鎮、市、區）公所應向租佃雙方查明，有無依減租條例第13條規定通知出租人之書面文件，Ⅱ、尚未收穫農作物部分：鄉（鎮、市、區）公所應請租佃雙方提出耕地上有無尚未收穫農作物之說明；丁、審查及處理方式，Ⅰ、行政機關依書面審查結果，倘「無」補償事項且承租人亦「無異議」者，得依職權核准出租人收回耕地自耕，Ⅱ、經查情況不明，難以確認補償事項之「有或無」，且租佃雙方就補償事項或補償金額有爭議者，應循減租條例第26條規定處理。㈣查原告、選定人（即承租人）與參加人（即出租人）間，就系爭土地所訂之系爭租約於109年12月31日期滿，原告、選定人與參加人分別向被告申請續訂系爭租約，及以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，經被告於110年5月12日函准由參加人收回自耕，請雙方協議補償事宜，並於110年6月5日前補償完畢，逾期未完成補償者，准由承租人續訂租約6年，嗣被告認參加人已依法補償完竣，遂於110年8 月12日以原處分，准由參加人收回系爭土地並終止租約等情，有相關申請書、審核書暨函文可佐（見本院卷㈠第139頁至第140頁、第153頁至第160頁、第257頁至第260頁、第283頁至第285頁、第295頁至第296頁、第311頁至第312頁、第315頁至第320頁，卷㈡第77頁、第81頁至第82頁），足以信實。則原告、選定人與參加人間，就系爭土地存有耕地三七五租約關係，俟系爭租約期滿後，參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，另原告則申請續訂租約在案；故被告依減租條例第19條第2項規定，在無同條例第19條第1項第1款、第3款情形，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定，判斷參加人之補償義務有無，准予參加人收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。是被告經審認參加人符合擴大家庭農場經營規模之申請收回自耕，又本件查無不得收回自耕之限制，經認參加人已依法補償完竣，遂以原處分准由參加人收回系爭土地並終止租約，符合前開法令規章，自屬適法。㈤再參酌本件係參加人以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定，申請與鄰近地段內之耕地自耕；因擴大家庭農場經營為由收回耕地，無須土地所有權人有自耕能力，亦得以經營之方式僱工耕作，且經被告實際履勘，距系爭土地15公里內之冬山鄉梅山段276、277地號土地，在110年3月12日確實有實施耕作情形（見本院卷㈡第80頁），核與該項擴大家庭農場經營規模之意旨無違。復勾稽原告及選定人108年全年生活費用明細表，承租人及家屬全年收入扣除生活費用後為212萬3,299元，核與渠等訪談紀錄及108年度綜合所得稅各類所得清單等審核計算之結果相符（見本院卷㈡第75頁至第110頁），被告基此認定原告及選定人並無因參加人收回耕地致失其家庭生活依據情形，並無違誤。雖原告以被告就審查選定人吳信崇之所得亦有錯誤，吳信崇109 年及110年所得均為0元，今參加人收回耕地將導致失其家庭生活依據；然經核吳信崇與同住一戶之家屬謝素梅（配偶）、吳盈瑩（長女），家庭108年總所得逾100餘萬元，單以吳盈瑩薪資所得亦超過60餘萬元，遠高於臺灣省最低生活費每人14萬8,656元甚多（見本院卷㈡第99頁至第103頁），當無原告所指因參加人收回耕地致失其家庭生活依據情形；況被告於110年間審查時，乃參考最近108年度綜合所得稅申報資料，此為被告法定職權之行使，屬適當之調查方法，亦無違反個人資料保護法或侵害隱私疑慮，自得採為本件判斷之依據。㈥另被告因參加人申請收回系爭土地，依減租條例第19條第3項準用第17條第2項（第1款、第2款）規定，應補償原告及選定人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限），及尚未收穫農作物之價額；故被告前於110年5月12日函准由參加人收回自耕，請雙方協議補償事宜，並於110年6月5日前補償完畢，逾期未完成補償者，准由承租人續訂租約6年，此為被告為確保耕地租約終止之補償義務履行，而作成附條件之准予收回處分，本具有裁量權限，洵屬適法。則被告斟酌參加人已於110年5月24日、6月4日通知原告及選定人補償協議，載明同意尚未收穫之農作物歸承租人所有，收割後將系爭土地歸還參加人，並同意不收取承租人110年上半年租金意旨，復多次來電告知因防疫之限制，已積極與承租人協議補償之現況及進度，難謂無積極協調之意願，也非無正當理由，乃於110年6月23日發函原告及選定人，請配合辦理耕地補償事宜（見本院卷㈠第283頁至第285頁）；雖此已超過被告110年5月12日函訂之補償期限（110年6月5日），但此一准予收回之條件，被告本具有裁量權限，如前所述，被告據此變更附款內容，亦無悖於減租條例、耕地租約辦法與耕地租約處理手冊規範，不生逕准由承租人續訂租約6年之效力。是被告綜合原告及選定人嗣後所提存證信函、證明書、領據、估價單等事證，俱無從可認有該筆改良土地費用之支付，且未於特別改良前以書面通知參加人，不合於減租條例第13條之補償要件，因認參加人無補償義務，遂依書面審查結果，而於110年8月12日以原處分准由參加人收回自耕，要屬適法。㈦雖原告猶謂其已提出58年6月2日存證信函及協助業者證明書、系爭土地64年及72年航照圖、107年8月間僱工改善之估價單及領據等，足以推算歷年改善系爭土地之費用高達219萬7,000元，參加人負有補償義務；但原告既未於特別改良時，以書面將特別改良事項及用費數額通知出租人，所提58年存證信函（見本院卷㈠第73頁）亦欠乏出租人同意施作或已支付之證明，其另舉業者證明書、航照圖、估價單及領據等（見本院卷㈠第75頁至第81頁），與58年相隔甚遠，亦無具體增加耕地生產力或耕作便利之證明，皆不得認屬適法之耕地特別改良，參加人當無補償之義務。是被告以參加人就系爭租約並無補償承租人改良土地所支付費用之義務，且系爭土地其上農作物業已由原告及選定人收穫完畢，並無尚未收穫農作物情形，已無減租條例第17條第2項（第1款、第2款）之補償義務，無關承租人簽署補償協議與否，所為准予參加人收回自耕之原處分，即無違誤；至原告稱本件屬耕地租佃爭議，應循調處程序辦理，惟本件參加人既不負補償義務，如前所述，且無因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據情形，核無減租條例第19條第4項之調處事由，復被告就承租人有無耕地特別改良之判斷，屬行政機關之職權，應適用相關規定之行政程序處理，亦非同條例第26條之爭議調處事項，所為准予收回程序要無不合。㈧故原告、選定人與參加人間，就系爭土地存有耕地三七五租約，嗣系爭租約業已期滿，且經參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕在案，被告經審酌本件符合減租條例第19條第2項規定，在無同條例第19條第1項第1款、第3款情形，經判斷參加人依同條例第17條第2項第1款、第2款規定，已依法補償完竣（即無補償義務），被告遂以原處分准由參加人收回系爭土地並終止租約，亦即否准原告、選定人申請續訂租約，核屬有據。七、綜上所述，原告主張被告准予參加人收回系爭土地並終止租約，另否准原告、選定人申請續訂租約，原處分明顯違法等節，要屬無據；亦即被告於110年8月12日所為之原處分，應屬適法，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，被告對於原告之申請，應作成准予私有耕地租約系爭土地續約之行政處分，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。九、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　6 　　月　　1 　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官蕭忠仁法官羅月君法官黃翊哲一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　6 　　月　　1 　　日書記官　李芸宜

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第278號

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