臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第566號｜法律人

臺北高等行政法院判決 111年度訴字第566號 112年4月27日辯論終結原告林詩佩即海灣部落企業社送達代收人賴意文被告新北市政府水利局代表人宋德仁（局長）訴訟代理人陳俊廷律師上列當事人間水利法事件，原告不服新北市政府中華民國111年3月11日新北府訴決字第1102513270號函附訴願決定（案號：1100071439），提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告於民國108年9月25日與新北市政府高灘地工程管理處（下稱高管處）訂有「新北市樹林河濱公園露營區委託經營管理案」契約書（契約期間：108年9月25日至112年9月24日，下稱系爭契約），於系爭契約範圍內經核准使用新北市樹林區大漢溪佳園段848地號土地（下稱系爭河川公地）。高管處於110年7月29日、30日派員稽查，發現原告在系爭河川公地堆置系爭契約範圍外，未經核准的貨櫃1只、BB彈場及沙土堆等妨礙河川防護行為，違反水利法第78條第7款規定，於是於7月29日公告命原告於8月2日前移除上述堆置物。高管處於8月5日前往系爭河川公地複查，仍有上述未經核准的物品堆置情形，於是移送被告裁罰。被告依裁處時水利法第93條之2第5款及第93條之4規定，以110年9月24日新北水高字第1103325618號函附北水罰字第1799號處分書，裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，限期於15日內自行拆、清除違規堆置物品，逾期則強制執行（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經新北市政府111年3月11日新北府訴決字第1102513270號函附訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，提起本件訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠原告與高管處簽訂系爭契約以來，除依海灣部落樹林河濱公園露營區投資執行計畫書（下稱系爭計畫書）進行設備投資外，尚依約接受查核。原告在系爭河川公地已經營投資近3 年，從未於原有設施外另行土木或其他固定工程，僅因營業需要設置器材設備，是從108年起持續購入放置，均為可移動式的設備，可於颱風來襲前撤離，無違水利法之虞。又被告未曾行政指導原告於放置可移動式器材前須申請許可。現被告突指原告放置現場的沙包、圍籬及貨櫃餐廳等，為擅自堆放的物品，逕行裁罰，實屬違法。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明：㈠高管處110年7月30日勘查時發現的貨櫃、BB彈場及沙堆等，原告已自承為其所堆置。依系爭契約第5章第5.1.6（3）點約定，高管處依現況點交原告，原告得依營運需求增設或改善，惟須報請高管處同意後始得為之。原告堆置的貨櫃、BB彈場及沙堆等，均非系爭計畫書文字所載或圖片所示的設施，原告未事先申請核准，逕為設置，即屬違法。㈡聲明：原告之訴駁回。四、前開事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，且有系爭契約(本院卷第81-107頁)、系爭計畫書(本院卷第129-158頁)、高管處110年7月29日現場照片、110年7月30日現場取締紀錄（本院卷第117-119頁）、高管處110年7月29日公告(本院卷第67頁)、原處分(本院卷第69-71頁)及訴願決定(本院卷第75-79頁)等在卷可證，足以認定為真實。五、爭點：原告是否有水利法第78條第7款規定的違反義務行為及故意、過失的主觀責任條件？六、本院的判斷：㈠應適用的法令及說明： ⒈水利法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府組織自治條例第2條第2項及第3項規定：「（第2項）中央法規以明定直轄市政府之方式指定本市享有該事務之地方自治團體管轄權者，本府得依本自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第3項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」新北市政府以104年7月23日新北府水秘字第1041343823號公告：「本府關於水利法、下水道法所定主管機關權限，劃分予本府水利局執行，並廢止本府100年2月9日北府水秘字第1000054216號公告，均自000年0月00日生效。」（本院卷第235頁）據此，被告就本件違章裁罰具有事務管轄的權限，先予說明。 ⒉水利法第78條第7款規定：「河川區域內，禁止下列行為：…… 七、其他妨礙河川防護之行為。」裁處時第93條之2第5款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：……五、違反第78條第7款規定，有其他妨礙河川防護之行為者。」（於110年5月26日修正，110年11月1日施行）裁處時第93條之4規定：「違反……第78條……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」 ⒊行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所謂故意，指行為人對於違反秩序行為的構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意）﹔所謂過失，指行為人對於違反秩序行為之構成要件的發生，雖非故意，但按其情節，應注意、能注意而不注意，以致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發生，而信其不發生的心態（有認識的過失）。㈡原告有水利法第78條第7款規定的違反義務行為及故意的主觀責任條件： ⒈被告為新北市有關水利法的主管機關，已如上述。依新北市政府水利局組織規程第8條規定：「本局下設高灘地工程管理處，其組織規程另定之。」新北市政府高灘地工程管理處組織規程第3條第3款規定：「本處設下列各科、隊、室，分別掌理下列事項：……三、營運企劃科：活動企劃、教育宣導、營運管理及場地使用之管理等事項。」高管處為被告下轄機關，為滿足大臺北地區民眾露營活動的休閒服務，在新北市樹林河濱公園內興建露營區（即系爭河川公地），並辦理108年度新北市樹林河濱公園露營區委託經營管理案，委託民間經營，有新北市樹林河濱公園露營區委託經營管理案邀標書在卷可參（本院卷第109頁以下）。原告得標後，與高管處訂有系爭契約。系爭契約第1章第1.2.1（8）點約定：「『投資執行計畫書』係指乙方（即原告，下同）於得標後，依企畫書、甲方（即高管處，下同）及評審委員之修正意見等，所提出之計畫書。乙方需自行審查所提出之投資執行計畫書是否符合包括水利法規……在內與本計畫之執行有關之相關法令規定，甲方對於乙方所提出之投資執行計畫書不作適法性審查，違法責任由乙方自行承擔。」（本院卷第82頁）第3章第3.1點約定:「甲方提供本計畫用地（委託範圍詳「邀標書」）、土地上之附屬設施及營運資產委託乙方經營。土地、土地上之附屬設施及營運資產之所有權及與乙方使用目的不牴觸之限定物權仍屬甲方，乙方僅享有經營之權利。」（本院卷第83頁）第4章第4.2.4（1）點約定：「乙方承諾依提出投資執行計畫書執行本計畫。投資執行計畫書內容需經甲方審查核定，如內容或圖說如有變更，應檢附變更計畫書圖，送交甲方審查同意後始予變更。」（本院卷第85頁）第5章第5.1.6（3）點約定：「甲方依現況點交予乙方，乙方得依營運需求增設或改善，惟須報請甲方同意後始得為之。」（本院卷第87頁）第6章第6.5.10（11）點約定：「乙方得於委託標的範圍內增設與本計畫營運相關之設施，惟其增設之設施應符合相關法令之規定。」（本院卷第90頁）據此，原告僅能在系爭契約提供的計畫用地範圍內，依據經高管處審查核定的系爭計畫書，使用高管處設置的附屬設施，或經高管處審查同意後由原告新增的設施，經營露營區。於此範圍內，原告在系爭河川公地的營業活動，因經被告所屬高管處同意，得以阻卻該當於水利法第78條第7款規定構成要件的違法性；於此範圍外，如有違反水利法第78條第7 款規定情事，即無阻卻違法事由，而應受罰。 ⒉高管處於110年7月29日及30日現場稽查時，發現原告自行以鐵網圍籬及帆布等圈出特定範圍作為BB彈場使用，現場尚有原告自行設置，擬作餐廳使用的貨櫃1只及用以製作沙包的沙堆等，此有高管處110年7月29日現場照片、110年7月30日現場取締紀錄在卷可證（本院卷第117-119頁）。上開在系爭河川公地上堆置的物品為原告自行放置，並非高管處設置供原告使用的附屬設施，亦非原告為履行系爭契約所提系爭計畫書（本院卷第129頁以下）內記載的設備，未曾經被告及其所屬高管處的審查同意；又原告以鐵網圍籬及帆布設置的BB彈場，以及擬作餐廳使用的鐵皮貨櫃，均為材質堅硬，且具相當規模，非簡易人力可於短期內輕易移置的設施，原告未經權責機關審查同意，逕自堆放，已危害河防安全，而該當於水利法第78條第7款規定要件，且無阻卻違法事由，具有違法性。被告據以裁罰，應屬有據。原告主張：該等設施為可移動式，可於颱風來襲前搬離等等，並不可採。 ⒊原告雖主張：高管處定期考核，未有行政指導，不知設置可移動式器材須事先申請許可等等。然依上述系爭契約約款，原告僅能在高管處同意的區域範圍內，使用高管處設置的附屬設施，或經高管處審查同意後由原告新增的設施，經營露營區。原告為系爭契約的當事人，應知悉其使用系爭河川公地的法律基礎、範圍及要件均源自系爭契約，無法諉為不知。又被告已於110年7月29日在場張貼公告（本院卷第67頁），通知原告於8月2日前移除上述堆置物品。原告亦自承高管處有以通訊軟體將該公告內容通知原告（本院卷第183頁）。原告知悉上情卻未為改善。高管處於8月5日複查時，系爭河川公地仍有上述未經核准的物品堆置情形。則被告違反水利法第78條第7款規定要件，具有故意的主觀責任條件，應可認定。 ⒋原告主張：上開堆置物品已向被告所屬高管處提出申請等等。經查，原告於108年9月25日與高管處締結系爭契約後，曾於109年12月10日向高管處申請擴充營運範圍，內容包括BB 槍射擊體驗、20呎貨櫃販賣部、掩體沙包等（本院卷第263 頁以下），但高管處以109年12月18日新北高營字第1093339815號函覆：「貴公司所提送本件擴充計畫書未提及建置期程及面積，請補充後於12月29日前提送，並請檢視各區空間規劃及設施可行性……貴公司提出之投資執行計畫書如內容或圖說有變更，應檢附變更計畫書圖，送交本處審查同意後予變更」等等（本院卷第261-262頁）。原告再於109年12月28日向高管處提出擴增投資計畫，內容包括對戰區圍籬、20呎作販賣部使用的貨櫃屋、掩體沙包等（本院卷第185-202頁），但高管處以110年1月26日新北高營字第1103293617號函覆：「投資執行計畫書內容需經本處審查核定，如內容或圖說如有變更，應檢附變更計畫圖書，送交本處審查同意後始予變更。……樹林露營區擴充營運範圍因鄰近本府水利局辦理『大漢溪堤外水岸廊道串聯暨周邊環境改善工程』預定地，前述工程施作時恐影響樹林露營區擴充營運範圍之虞，且本處另有他用，故貴公司提出使用樹林露營區擴充營運範圍案本處歉難同意」等等（本院卷第293-294頁）。原告於110年3 月30日再檢附變更計畫書申請新增對戰區圍籬、20呎作販賣部使用的貨櫃屋、軍用沙包等營運項目（本院卷第335-351 頁），但高管處以110年4月27日新北高營字第1103306089號函覆：「倘貴社仍需辦理投資執行計畫書變更，請清點經核定投資執行計畫書進度及補充新堤與經核定投資執行計畫書之差異及效益分析後再次提送。」（本院卷第333-334頁）。原告再於110年8月6日向高管處提出第二期建置工程內容清點表，提及安全邊界沙包、供作餐廳使用的40呎改裝貨櫃等（本院卷第365-388頁）。高管處以110年8月31日新北高營字第1103321914號函覆：「40呎貨櫃（含改裝）……與經核定投資執行計畫書規定不符，不列入認列及計算。……本件40 呎貨櫃及安全防護沙包請另案申請河川公地使用許可完成後再使用及認列。請貴企業社提具應附書件（如附件－作業流程3.1所示），本處協助辦理」等等（本院卷第353-355頁）。依上述原告與高管處往來公文內容可知，於高管處110年7月29日、30日稽查及8月5日複查前，高管處並未同意原告在系爭河川公地內堆置供作防汛沙包使用的沙堆、供作餐廳使用的大型鐵皮貨櫃，及以鐵網圍籬及帆布組成的BB彈場。原告未經被告所屬高管處審查同意，即在系爭河川公地設置或堆置上開物品，自無阻卻違反水利法第78條第1項規定的事由。原告上開主張，尚無從對其為有利的認定。原告請求至現場勘查打靶設施等，亦無必要。㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　18　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法官　高愈杰法官　李君豪法官　楊坤樵一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　5 　　月　　18　　日書記官　高郁婷

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)111年度訴字第566號

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