臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一二六○號｜法律人

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一二六○號原　　　告　玉坤交通股份有限公司（原玉坤交通有限公司）代　表　人　甲○○董事長原　　　告　長昇運輸股份有限公司（原長昇運輸有限公司）代　表　人　乙○○董事長共　　　同　丁○○ 訴訟代理人林凱倫律師被　　　告　行政院公平交易委員會代　表　人　丙○○（主任委員）訴訟代理人　戊○○ 己○○ 右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年六月三十日台八十九訴字第一九七八九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣中國石油股份有限公司（以下簡稱中油公司）所屬基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，因油罐車數量不足，自民國（以下同）七十九年起即以公開招標方式辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為本件原告玉坤交通股份有限公司（以下簡稱玉坤公司，基隆地區）、長昇運輸股份有限公司（以下簡稱長昇公司，桃園地區），及訴外人優冠陸運股份有限公司（以下簡稱優冠公司，新竹地區）、國油通運股份有限公司（以下簡稱國油公司，台中、嘉義地區）、必成運輸事業股份有限公司（以下簡稱必成公司，台南地區）與申來運輸事業股份有限公司（以下簡稱申來公司，高雄地區）等六家廠商。嗣八十七年二、三月間，雙方合約陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，因所頒佈之八十七年度招標辦法中，將原訂應自備足夠油灌車輛始符合投標資格之規定，改為僅須自備二分之一車數即可，承運業者為達續約之目的，首先由玉坤、長昇、國油（台中）、申來四家公司以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，繼而與必成公司約定共同合作不去投標，以阻撓招標作業；且因優冠公司擬越區競標，業者發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，他方（以下簡稱賀方）為玉坤、長昇、申來公司及國油公司（台中國油、嘉義國油），必成公司代表人王明遠撮合並參與雙方之談判，嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，即由優冠公司得標。經被告調查結果，以渠等合意約定各事業之營業區域、聯合怠運、共同脅迫中油公司停止招標作業、協議不投標及協議讓與營業區域等，為與有競爭關係之他事業共同限制交易對象、交易地域之聯合行為，違反行為時公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以八十八年九月二十三日（八八）公處字第一一七號處分書命原告應自處分書送達之次日起，停止前項聯合行為。原告不服，提起一再訴願，遞遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：甲、原告方面：壹、聲明：求為判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。貳、陳述：原處分及一再訴願決定均有違誤，茲就我國油品運輸市場及中油代運招標作業概況說明如下：一、油品運輸及中油代運招標作業：１、油品運輸具有高危險性行業、公安條件嚴格、專業成本高、運能轉移性低及非放任自由競爭等特性，蓋： ⑴、油品與一般商品不同，各國多將油品、化學品、高污染性毒劑及放射性物質等物品，視為危險物品，因如油罐車於運送途中起火或爆炸，其所生傷亡損害難以想像。 ⑵、基於油品運輸之高危險性，為免發生外洩或爆炸，各國多嚴格採行運送油品之各項安全措施，對於油罐車之性能及車齡，司機之駕駛資格、相關專業知識、體能及安全訓練等，均嚴格要求承運者符合高公安條件。 ⑶、油罐車每輛約新台幣（以下同）四百萬元，成本極高，又無法他用，其運能轉移性低，復以避險及公安成本極高，形成專業投資成本極高之特徵。 ⑷、在專業及安全優先之前提下，各國危險物品之運輸，為符合高公安及專業要求，多由政府與特定專業廠商簽訂長期運送契約，很少放任自由競爭，更禁止低價搶標（政大經濟系黃仁德教授著，油品運輸市場的結與解）。２、我國油品運送市場之產生、生態及特徵： ⑴、中油公司於六十六、六十七年以前，均自運其輕油，其後，因成本因素、承運效率不彰與管理困難等因素，遂將其部分原本自營之油料運輸業務分由民間業者承運。是自六十八年起，各營業區均採議價方式發包，當時均由長昇、欣欣、必成及申來四公司依序分別承運桃園、台中、台南及高雄四地區油品，其間除台中地區於七十五年改由國油公司承運外，迄至七十八年均未更易。嗣至七十九年，中油公司統籌辦理前四地區及基隆、新竹、嘉義三地區之招標，惟前四區之承運商仍無變更，其餘之前述三區依序分別為玉坤、優冠、國油公司得標承運。迄至八十四年，中油改採各分處公開招標方式發包，但前述七個營業區，仍僅前開六家公司競標而已，且均於原地區得標承運。末至八十七年，中油公司降低承運商資格（即自有車輛僅占發包車數之半數即可）及公安條件（即原承運商實際上均已具備ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證資格，且中油臺灣營業總處八十四年十一月十一日運輸業務座談會決議，將前開認證列為投標資格之一，但八十七年招標卻規定，競標時無須具備，僅須於「執行合約一年內」取得即可），標準既降，浮濫爭逐在所難免。是依前述，本件油品運輸市場之產生，係中油公司透過其獨買力量決定而產生，甚至由中油決定市場內之需求數量、市場價格、並選擇交易對象。 ⑵、本件事發前，我國二十多年之油品運輸市場顯現以下二特徵： ①、形成「舊商原區承運」之自然現象：如前所述，油品運輸之高危險性行業、公安條件嚴格、專業成本高及運能轉移性低等特徵，是以在我國能具相當資格之業者原即不多。再者，原地區承運商因停車場（約供十至四十部油罐車停放之大型停車場）及修護場之變更或添置不易，司機工作地點更易（涉司機舉家搬遷、子女就學，及勞動基準法等問題）、變更運送路線之熟悉度（此與運輸安全亦有影響）等等，造成「易區成本」大增、競爭不易之現象。是以，在高投資成本門檻及原區優勢的趨動下，本件油品運輸自始即自然形成前述「舊商原區承運」之現象。 ②、中油公司「獨買且主導價格」之經濟優勢：國內油罐車運輸市場之買方，數十年來僅中油公司獨家而已，其可自由決定自運或民間代運，更得任意決定變更可參與承運之承運商資格、強行決定所有地區之招標底價，而該底價甚至低於其自運成本及交通部核准之基本運價。反觀各承運業者，其所出承包價格必須要低於中油底價，始可能得標。換言之，中油採行競標後再行議價之招標方式，充分保有其決定最後價格之空間，業者縱競標出線，亦有可能因議價不成而流標，是各業者必須在中油所定底價下勉力存活。３、合約招標流程： ⑴、本件中油公司輕油運輸業務，自七十九年起係公開招標發包予民間承運，並定有決標底價，而其底價之量定，乃由中油營業處稽核課參考使用單位編列之預算、現行運價及市場狀況核出所謂之會核底價，其後於開標日，再由中油營業處處長、副處長、總務課長、稽核課長及使用單位場長等五人，共同先行開啟密封之預算書單價及會核底價後，再由五人共同最後核定底價，並經營業處處長審認後，再密封交予總務課及稽核課人員攜至開標現場。 ⑵、中油公司公告辦理油料運輸合約招標後，各競標者，應依規定於十二至十四日前投遞標單（即「承運散裝油料估價單」），如競標者未達三家，或通過資格標者未達三家，均為流標。開標後，如最低標已低於底價即得標，反之，如高於底價，則需與中油進行議價。此時若議減價格已低於底價即得標，反之如仍高於底價，則其他具投標資格之競標者均可參加公開議價，且如最低議減價格已低於底價即得標，反之，若仍高於底價而廠商無意再減價，則宣佈流標。二、管制性市場應不適用公平交易法：公平交易法應以自由競爭或可運作之競爭之市場為規範對象，至於「特許（非自由競爭）市場」，已超乎公平交易法之規範目的，應不適用公平交易法，而應由政府透過對於特許或獨占事業之管制，即所謂「公益監督」，建構一兼顧特許目的（如公共安全等）與交易秩序之市場。茲自公平交易法之立法目的及我國之實務運作摘要說明之：１、公平交易法之立法目的：公平交易法係追求自由經濟，而此亦係植基於市場經濟理念及可運作競爭。而評估市場是否具「可運作競爭」性質之準則，參諸歐美反壟斷實務，一九五八年所提出評估準則以來，大體分別從「結構標準」、「行為」及「績效」三準則，評估是否符合消費者福祉及公共利益。而所謂「結構標準」，包括：「對移動與進入沒有人為的阻礙」及「對於提供產品的品質差異有適度的價格敏感度」；「行為」準則，包括：「廠商獨立的達成目的，沒有勾結情形」、「沒有不公平、排他性、掠奪性或強制性的策略」、「無效率的供給者和消費者，應無法長久被隱匿」；「績效」準則包括：「廠商生產與分配應有效率，沒有資源浪費」、「價格應能鼓勵性選擇，引導市場趨向均衡，且不會增加循環的不穩定性」。由上述準則足見特許市場因不具可運作競爭之性質，應非屬市場經濟類型，與公平交易法之規範目的迥異。２、我國之實務運作： ⑴、被告於八十八年對於高度集中之鮮乳、水泥及高壓氣體業之研究中，亦認：「鮮乳之部分銷售通路有集中趨勢（如加盟超商之集中），通路商採行連鎖方式經營，掌有眾多的銷售據點，佔供應商的銷售比重亦高，因此對供應高有強大的議價能力，輒要求供應商配合其營運策略供貨，例如要求配合其進貨時間等。另水泥業亦有類似情況，雖無加盟類型之需求者，但幾乎所有水泥業者，均被要求直接供貨給使用量較大的最終使用者，故最後使用者對供應商有較大的議價能力。此外，高壓氣體產業亦同。」 ⑵、本件輕油運輸業者，其規模尚遠不及前述之鮮乳、水泥及高壓氣體業者，然而輕油運輸之需求者即中油公司其獨占力卻遠勝前述之連鎖店及水泥、高壓氣體需求者。是以，輕油運業者能對於具獨占力之中油公司，其影響之可能性實微乎其微！ ⑶、另我國迄無遊說法，但前此醫師之反健保杯葛，藥師透過公會抗爭，土木與結構技師間之爭議，均透過民意代表為遊說，然似未見有任何政府機關認其遊說行為涉公平交易法聯合行為或有其他違法。 ⑷、公益監督：管制結構市場，有其管制目的（如運輸之公共安全），與公平交易法所追求市場經濟及可運作競爭不同，故不應以公平交易法規範該市場，以免治絲益棼。反而，應令公平交易法之主管機關退讓，優先由管制權責之行政機關介入規範，並依特許法令等相關規定，基於公共利益，採行適當之監督及管制措施。三、本件輕油運輸市場為管制性市場，應不適用公平交易法：１、由於我國對油品之法令管制，現僅中油公司為輕油運輸市場之唯一買方，且其獨占力量及獨買力量，完全掌握市場機能，全部參與市場之運輸業者，其行為均會受到中油公司之節制，包括市場進入、價格決定、競標過程等，均可證明。中油公司在行政監督管理下，透過獨買力量所建構之供需市場，為一典型之市場失靈類型，應屬管制性市場，不適用公平交易法。茲自各時期之輕油市場，說明其管制性市場結構如下： ⑴、議價時期（六十七至七十九年）：如前所述，六十七、六十八年至七十九年間，中油公司係以議價方式，將桃園、台中、高雄及台南地區之部分輕油運輸業務發包予民間業者承運。換言之，該等市場因具獨買力之中油公司區隔市場而誕生，中油公司並決定需求、價格及交易對象。此時期之輕油運輸市場為管制性市場，應無疑義。 ⑵、公開招標時期（七十九年以後）： ①、民國七十九年起，中油公司開始辦理公開招標，然而其所設定之招標規範十分嚴格，未具合格車隊或未具運油經驗均難以參與，從而形成市場進入障礙。 ②、各業者受限於經營區域及規模，而有「舊商原區承運」之自然現象。是以，各區業者如不能彼此配合參與其他區域之競標，以滿足招標廠商數目要求，中油公司之每一地區之輕油運輸標案必均流標，致無法發包。對此現象，中油公司知之甚稔，故其各區招標，均輪流逐區辦理。 ③、又關於市場價格之決定，雖係公開招標，惟中油公司均於開標後續行議價，亦即在公開招標階段得標出線後，仍可能因議價不成而致流標，此種「名為公開招標，實為議價」之情形，與七十九年以前議價階段之管制市場結構，並無不同。２、由監察院糾正案亦足證輕油運輸市場為管制性市場：監察院八十七年六月二十三日院台財字第八二二二○三○四號糾正案中，明指：「中油公司於辦理七十九、八十四及八十七年度輕油運輸發包承攬招標作業過程中，涉有對廠商聯合壟斷市場，未能採取有效處置措施，對廠商投標資格限制之降低標準，漫無章法，延長運送車輛使用年限，危害公安等多項違失」。換言之，輕油運輸市場競爭之所以受到減損，係源於管制措施所致，而非聯合行為，由此亦足證，輕油運輸市場具管制性市場結構。四、我國公平交易法聯合行為之構成要件及舉證：按公平交易法第一條明定：「本法立法之目的乃為維護交易秩序與消費者利益，並確保公平競爭。」另依被告公貳字第○○三七六號函釋：「是否構成聯合行為，應具體認定其是否符合公平交易法第七條及公平交易法施行細則之要件。」而公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動行為而言。」；另同法施行細則第二條復補充規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供應之市場功能者為限。」是以，被告認定原告構成公平交易法聯合行為之違反，其自應就原告行為符合上揭聯合行為構成要件之事實負舉證責任；然查，被告就本件並未善盡其舉證責任，事實上，本件亦不符合公平交易法聯合行為。茲依上揭公平交易法所定聯合行為構成要件析述如下：１、（市場要件）非管制性市場：公平交易法之目的，乃欲規範或維護自由競爭或可運作之競爭市場，並非用以規範特許（非自由競爭）市場之交易行為，而本件油品運輸市場屬管制結構下之市場，其市場之產生、消失乃取決於中油，中油並決定得進入市場之承運廠商之資格條件，且保留交易地區（招標地區）、市場價格、交易數量、契約內容（定型化契約）、交易（運油合約）任意終止等決定權，亦即系爭市場早因管制之市場結構，而造成競爭之減損、市場機能受影響，其應非公平交易法所欲規範或維護之自由競爭或可運作之競爭市場，原處分及訴願決定逕認原告應負公平交易法聯合行為責任，顯有違誤。２、（效果要件）足以影響市場功能：依公平交易法施行細則第二條規定，須足以影響生產商品交易或服務供應市場功能為限。就此，原處分並未舉證證明原告等之行為已足以影響市場功能、何項功能受影響、影響程度如何等，其逕指原告行為係屬公平交易法聯合行為云云，本不可採。況且，國內油罐車運輸市場為一典型市場失靈類型，屬管制性市場，而中油公司則為市場之獨家買方，數十年來迄無第二家買主，中油公司長時間之「獨買」地位，具有下列之具體之獨買力量及經濟優勢，而原告等廠商均為仰其鼻息始能勉力生存之廠商，實無影響市場之能力： ⑴、運油市場是否存在之完全決定權：即輕油之運輸並非僅由原告等業者提供，中油公司仍有完全自運之能力（按：中油現油罐車含退輔會及閒置車輛約有四百輛，而全部民間業者油罐車合計僅約二百輛而已），其僅因承運成本過高及效率不彰等因素，始考慮開放民間承運，但是否開放民間承運、或保留其自運、或由退輔會承運，及開放民間承運之地區等，均由中油公司決定。 ⑵、運油勞務供應廠商設備規模及標準之完全決定權：即投標廠商應具備停車場，一定自有數量之油罐車，且油罐車之容量及載重量、儀器設備等標準，均由中油決定；另司機亦應符合一定之作業及安全要求。 ⑶、市場價格之完全決定權：即招標底價完全由中油一方片面決定，該底價甚至低於 ①交通部核准基本運價及②中油直接及間接自運成本價格，而投標廠商必須低於中油所定底價始可能得標簽訂運送契約。甚且，投標廠商之出價低於中油自定之底價後，中油仍經常要求再為議減標價。換言之，中油以其市場獨占地位決定不合理且係「己所不欲，寧施於人」之價格，要求廠商進行交易，而原告為求生存，亦只能接受，毫無談判餘地。 ⑷、交易（運油合約）之任意終止權：廠商即使得標，其訂約之內容完全由中油決定，且中油於運輸合約中特別規定，中油得任意以業務需要為由，而於二個月前終止合約收回自運，亦即中油公司得隨時結束輕油民運之市場，而原告等承運廠商則毫無阻止或反對之力量。３、（行為主體要件）為有競爭關係之事業間之聯合：而所謂競爭，依公平交易法第四條定義乃指：二以上事業在市場上必須比較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會。然本件市場之產生、消滅、市場之進入、市場價格、數量、交易內容等，均係中油透過其購買力量所決定，原告等廠商均是仰其鼻息始有交易之機會，亦即競爭已因市場管制結構而受限制及減損，則原告等廠商是否仍具競爭關係，實不無疑義。４、（主觀要件）反競爭（限制競爭）故意： ⑴、依司法院釋字第二七五號解釋，行政罰應以故意或過失為責任條件，又聯合行為出於過失者，殊難想像其有存在之可能，故我國公平交易法第七條聯合行為應以行為人有故意為必要。 ⑵、又揆諸美國反壟斷法，其對聯合行為之處分同時包括刑罰、行政罰與民事責任，與我國類同，應值參酌。又其法院認聯合行為人應具「不法目的」或「反競爭效果之故意，且係有意在相關市場中損害競爭，而非單純意在損害某特定之競爭者。 ⑶、本件原告僅係希望具獨占力之中油公司能依誠信招標（即有關ＩＳＯ九○○○招標資格問題，按：監察院其後亦認中油公司未依座談會決議，將ＩＳＯ九○○○ 品質保證資格列為招標資格，係有違誠信）及續約。又原處分認原告等有多項行為，其目的在「促使中油公司續約」等，然則「續約」之目的，與「反競爭」故意有間，揆諸前開說明，尚不得認原告具聯合行為之主觀要件即反競爭之故意。５、（客觀行為要件）有共同決定商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為： ⑴、所謂共同決定相互約束事業活動，應具行為共同性及約束之相互性，前者指數事業基於各自事業活動限制之目的而產生一致之行動，後者指該約束為當事人間相互間所課之義務，非僅約束當事人一方。 ⑵、本件處分及決定所列情形，如電請他人不要投標等，並無懲處條件或威嚇，充其量僅屬商量或道德勸說，應非屬相互約束之共同決定。五、本件原處分及決定認定原告有聯合行為，應有違誤：１、原處分及決定指原告有共同脅迫中油公司停止招標作業情事云云，然此臺灣臺北地方法院八十八年訴字第八三六號判決原告全部相關人無罪；況所謂脅迫，乃指「對人顯示加害之意思，而使其發生畏怖之行為」而言。本件原告究對何人表示加害之意思？究又致何人發生畏怖？況中油之招標作業亦未停止，其何來畏怖之有？凡此疑問，原處分及決定俱未敘明，即逕以原告申訴權利受害之抗議行為指為脅迫，實有不當。事實上，原告等並無對任何人施用暴力，亦未對任何人以言詞或舉動表示加害之意思，並使其心生畏怖；而油罐車司機先前進入灌裝台灌裝油料之行為，亦係履行原告與中油公司間運送契約之合法行為，則渠等於無其他油罐車等候罐油之情況下，暫停十餘分鐘未駛離灌裝台，此與脅迫尚屬有間，原處分及決定豈可逕冠以「堵住」罐裝台及「脅迫」中油之罪名？另關於原告司機停駛灌油時，並無任何中油自運或退輔會車輛排隊等候灌油，此由臺灣臺北地方法院八十八年偵字第二三一四號偵查卷所附照片可知，在六號車道灌油台後排隊等候灌油者，為玉坤公司車輛，此外，各車道並無其他排隊等候罐油之車輛。玉坤公司司機灌油後，亦均僅停留十餘分鐘即行駛離。就上開事實，臺灣臺北地方法院八十八年訴字第八三六號案件於八十八年九月一日調查時，證人江中鎮（即中油營業總處基隆營業處處長）證稱：「（問：你們支援的車有無被堵在灌裝場進不去之情形？）惡性阻擋的沒有」；證人曹福全（即玉坤公司司機）證稱：「（問：有無告訴你們車子裝完油後要停在灌裝台？）沒有。（問：你是否有將車子停留在灌裝台？）停十分鐘左右」；證人陽志德（亦玉坤公司司機）證稱：「我是連灌裝的時間停了三十分左右，比平常多了十分鐘」；證人江志福（亦玉坤公司司機）亦證稱：「（問：你的車是否確實比平常多停留了十分鐘？）還是正常灌裝，因為後面沒有車在等」，凡此均足證原處分及決定所指堵住及脅迫灌油台，顯與事實不符！２、決定書略謂：依調查局電話監聽記錄內容，被告認原告等以油罐車聯合怠運，並無不當或與事實不符云云，惟依調查局等單位現場蒐證所拍照片，原告等司機停駛灌油時，並無任何中油自運或退輔會車輛排隊等候灌油，且各車道亦無其他排隊等候灌油之車輛，而證人即中油營業總處處長及各車司機亦證，並無惡意阻擋情事，且於灌油後，因後面沒車在等，亦僅停留十餘分鐘即駛離，足見並無堵住及脅迫灌油台情事。而決定書就此明白可見之現場照片及證言，視而不見，卻寧以僅有聲音之電話錄音認定事實，實本末倒置。３、原處分及決定指申來公司成肇基於八十八年五月十三日到會陳述，聯誼會當然會為業者共同利益事項向中油公司反應，即逕認業者藉聯誼會組織，相互約束事業之活動，或為業者之共同利益向中油施壓云云，惟成肇基所言亦僅係聯誼會會為業者共同利益事項向中油公司反應而已，此與「相互約束事業活動」相去甚遠，況反應利益本屬權利主張，何罪之有？原處分及決定豈可故認合法為非法，並視反應利益為非法之「約束事業活動及施壓」，更進而推認係脅迫中油？反之，設如認係脅迫，則中油以其獨買優勢，要求業者接受低於中油公司自運成本之不合理價格及各項限制，又得以任意終止合約收回自運，不顧業者之生存及鉅額成本支出，此非但為脅迫，更為強暴！４、又關於契約期間之延展，依原告與中油公司七十九年及八十四年運送合約約定，本得於運送期間期滿後，經雙方同意續約一次，為多年來之默契，事實上亦有前例可循，則原告於八十七年二月運送期間屆滿前，向中油反應要求續約，乃係本於契約、默契及成例而提出之請求，何可非難？縱非如此，亦係原告希求續約之意思表示而已，又何來相互約束事業活動之有？與脅迫又有何關？５、關於ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證，係中油公司台灣營業總處為提昇作業流程安全及產品良率等目的，於八十四年十一月二十一日邀集各營業處承攬外包運油業務之廠商召開「運輸業務聯繫座談會」，並在會中作成決議，請各運輸公司著手申請ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證，並表明下次招標時將此認證列為投標資格。然而，中油公司八十七年度各營業處輕質散裝油料發包承運招標規範，卻未依照前開決議，將ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證列為廠商投標資格，而僅以稍減運費之取巧方式，暗自推翻前項決議。詳言之，各營業處之投標須知所附之運輸合約草案中，訂有「乙方（廠商）須於合約生效日起一年內取得ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證，否則自合約生效日起算屆滿一年以後，其承運運價降低百分之三，乙方不得異議及請求任何賠償」之條款，惟依據此一規定，倘若業者甘心降低百分之三之運費，即無須取得ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證，此與規定必須取得該認證始具投標資格，實有迥然不同之效果。中油公司此舉無異係犧牲作業流程安全及產品良率，引入公安及服務品質較劣之承運者進入市場以驅逐良幣，其任意翻異決定投標廠商標準，毫無誠信，且不無圖利較劣廠商之嫌！而就中油此一不當行止，監察院前亦於八十七年六月二十三日提案糾正。依此，原告等反應中油應依決議將ＩＳＯ九○○○國際品質保證制度認證列為投標資格之一，縱或請民意代表傳達意見，所表達之內容，亦係冀望中油取法乎上，健全運油市場，提昇公安水準，並非圖一己私利，原處分及決定豈可以善為惡，指為施壓、脅迫及互相約束事業活動？６、原處分及決定指原告協議促使中油公司各營業區標案流標或廢標，並指相關事證有：賀詩貴電請必成王明遠不要去投標，王明遠同意；八十七年四月二十三日國油洪德慶與必成王明遠通話，如業者要求意見被接受，同意一起寄標單；又優冠蕭銀煌、周武山亦答應陳敏行不去嘉義地區投標，優冠蕭銀煌、周武山、弘昌王榮吉三人至台南要求必成王明遠把已投遞標單抽起來等情。決定書又以依調查局對業者歷次談判所作電話錄音內容，認原告有聯絡廠商不去投標、及瓜分承運業務市場，合意共同限制交易地區、相互約束事業活動，且八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處招標案由優冠公司得標，申來公司退出市場，顯見業者非僅止於商量。然查： ⑴、王明遠所屬之必成公司於前開所指八十七年四月十五日電話聯絡後，仍繼續參加中油隨即於八十七年五月十四日之台南營業區招標案，並未放棄投標。 ⑵、另國油公司亦於前開所指八十七年四月二十三日通話後，仍參加中油隨後分別於八十七五月十三日及八十七年五月十六日之台中及嘉義營業處招標案，亦未放棄投標。 ⑶、又優冠公司亦先後參加中油公司八十七年二月及四月所辦理嘉義營業區之招標案投標。 ⑷、尤其，必成公司仍參與投標，已如前述，其絕無可能將已投遞之標單抽回。 ⑸、所謂相互約束，應具行為共同性及約束之互相性，即行為人等基於各自事業活動限制之目的，而產生一致之行動，惟上述談話內容並無任何懲處條件或無威嚇存在，充其量僅屬商量或道德勸說而已，各廠商於上述談話後，亦未依談話內容共同遂行，各廠商仍各自進行投標，已投標者亦未依談話內容抽回標單，亦可反證各承運廠商當時並無為談話內容拘束之真意，自與聯合行為所指相互拘束限制交易有間。至八十七年六月二十九日中油營業處之招標案由優冠公司得標，係優冠公司經與中油公司進行八次議減價後才取得，與是否商量或讓與並無關係。 ⑹、綜上，原告與其他廠商縱曾為聯絡對話或商量，然各方意見亦未合致或為實行，則豈有聯合可言？７、又本件縱如原處分及決定所指於八十七年二月二十二日至八十七年二月二十四日減少運送車次，然此消極之不作為，充其量亦僅係違反運送契約，與積極聯合脅迫尚屬有間。８、原處分及決定以原告等六家業者，於中油公司七十九、八十四年各營業區投標得標後為合約保證人，即認原告讓與營業區域。惟依被告八十六年七月三十日第三 ○○次委員會議決議，六家以上競爭者之市場，仍允許「同業互為保證」。甚者，中油公司投標須知第十二條更明定：「保證人：簽約時，得標廠商應提供兩家以上有業績之同業廠商．．．」，中油招標公告既明白限定「應由同業廠商互為保證」，則原處分及決定豈可反以此認定原告等「同業保證」為讓與營業區域而有聯合行為？又訴願及再訴願決定對於原告之前述說明，認：該決議內容係指機關單位使用「同業保證」，有六家以上之競爭廠商，始能避免限制競爭之影響，非指市場上有六家以上之競爭廠商，倘互為同業保證，即可認定業者不會存有聯合行為，原告對前開決議內容，容有誤解云云。惟查，原處分及決定先以原告等業者「互為同業保證」為由，認原告等有聯合行為，經原告舉證說明，「互為同業保證」不僅為中油公司招標公告所載明之廠商義務，亦係被告決議承認之合法行為，自不得再以「互為同業保證」為認定原告涉聯合行為之論據。今被告原處分仍稱：「有同業保證尚不得認無聯合行為」，亦顯見原處分及決定以「互為同業保證」逕認原告有聯合行為之謬誤。９、再者，原告等並無排除其他廠商加入市場之能力，況縱原告等業者間曾商談投標區域，然中油是否仍繼續於該地區招標民間承運、其投標資格、運送數量、決標價格、運送契約內容等，概由中油按其獨買之優勢利益片面自由決定，而某區域是否有市場，亦係取決於中油一方，則中油公司有絕對能力收回某區域之民間承運而為自運，反觀各業者是否能有幸承運某區輕油猶未可知，若有閃失，甚且將傾家蕩產，員工流離失所，則何來市場可供分割或讓與？ 、決定書另稱：原告訴願所舉被告八十八年合作研究報告中有關高度集中之水泥、高壓氣體、鮮乳業與相對人之交易行為，係就垂直交易行為之違法性判斷，而公平交易法所稱聯合行為則屬同一產銷階段之水平聯合云云，然查，上述研究報告雖係就垂直交易行為所作研究，然不論是水平交易或垂直交易，性質上均係「供應者」與「需求者」間之交易，而於上述研究報告明白指出，為商品供應者之水泥、高壓氣體或鮮乳業者，於面臨具顯著市場力量之需求者之連鎖店或大型需求者時，其縱為市場區隔或其他交易限制之要求，亦難以對該具顯著市場力量之需求者發生功效或影響。同理，本件原告等承運廠商猶如上述水泥、鮮乳業等供應者之地位（但規模尚遠不及之），而中油則類似於具顯著市場力量之需求者地位（但中油公司之獨占力，卻遠非加盟店等需求者可相比擬），則依該研究報告所得結果，原告等油料運輸業者能影響具獨占力之中油公司之可能性自是微乎其微，更遑論原告等廠商之規模尚不及上述水泥、高壓氣體業者，而中油之規模較諸前述連鎖店等則是有過之而無不及。是以，上述研究報告於本件本有其可借鏡之處，決定書未深入探討研究報告與本件性質上之類同性，僅以其為垂直聯合，而本件為水平聯合，即為不利原告之論斷，恐失之草率。 、決定書復以：原告訴稱油品運送市場屬中油公司獨買市場，自始存在層層管制及獨買力量，不具市場競爭機能等節，與原處分論斷之違法事實，係屬二事，故原告主張無適用公平交易法餘地，洵無足採云云。然查，前已敘明，系爭市場係嚴格管制之非自由競爭市場，與公平交易法所欲規範之自由競爭或可運作之競爭市場，則於高度管制市場中所發生之限制競爭行為，是否應受公平交易法規範，乃係本件被告得否為本件處分之前提，如不應受規範，則本件處分即有違依法行政之違法情事，猶如民事之債權債務糾紛並無依刑事程序請求判刑之理。是決定書豈可將之認係不相干之兩事？ 、決定書指八十七年間優冠、弘昌公司已備妥油罐車輛，擬越區競標，且本件原告等多次談判、協議不成投標等情，故市場並非原告所稱「舊商原區承運」之現象云云。然弘昌公司係於八十七年以後始新加入競標之廠商，而八十七年以前之二十年期間，包括優冠在內之其他廠商，確均礙於中油公司所設定之投資成本門檻及原區優勢，而難以進入市場之情形下，自然形成「舊商原區承運」之現象。決定書雖就該現象產生之原因事實故為曲解，但仍無礙其歷史事實之存在。 、決定書又指：本件中油公司如何辦理招標、油料運輸業務之委託、有無將ＩＳＯ九○○○列為投標資格、及如何訂定底價，係中油公司考量其自身需求或利益而決定之，與原處分認定是否構成聯合行為之要件無關云云。惟查，中油公司上述決定價格、決定進入市場資格等行為適為其管制市場影響市場機能之表徵，亦為本件屬高度管制市場之證明之一，此與本件究否適用公平交易法聯合行為規定有密切關係，豈是無關？ 、決定書略謂：原告為繼續承運油品、或協議他事業不去投標、或藉民代要求中油停止招標、或參與業者瓜分市場談判，業已阻礙他事業進入油料代運業務市場，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭情事，原告主張無公平交易法施行細則第二條第一項無影響市場能力，亦無排除其他廠商加入市場之能力等節，並無理由云云。然查： ⑴、前已敘明，被告應對原告等行為是否確符合公平交易法施行細則第二條第一項「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能」，負明確之舉證責任。而本件退步萬步言之，縱有協議不投標、向民代陳情、或業者談判等情，亦僅係「市場原有承運廠商」間之行為，此與所謂之「阻礙他事業」進入市場究有何關？況中油公司八十七年招標時，尚另有一家新進之弘昌公司得以參加投標（該公司於八十七年前均未參與投標，非市場上原有之舊承運商），依此更足證，本件並無決定書所指「阻礙他事業進入油料代運市場」情事，亦非原告等行為所得阻礙其進入市場。 ⑵、再者，原告實無影響系爭市場能力，前已詳述，而被告於訴願程序答辯意旨亦自承：原告雖有前述行為，然於中油公司之堅持下，並未停止招標作業，各營業區標案終可決標。另中油公司董事長陳朝威前於臺灣臺北地方法院八十八年訴字第八三六號原告等涉違反公平交易法等案件中於八十八年十一月三日審理時亦證稱：對原告等之行為，中油一定會撐下去，不會受到影響等語，凡此在在足證原告確無能力影響系爭市場供需功能。六、綜前所述，原告並無原處分及決定所指違反公平交易法第十四條之聯合行為，請判決如原告訴之聲明。乙、被告方面：壹、聲明：求為判決一、駁回原告之訴。二、訴訟費用由原告負擔。貳、陳述：一、原告等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務，與其他競爭事業以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業，並與有競爭關係之事業協議不去投標，及為瓜分中油公司輕質散裝油料承運市場，與優冠公司等有競爭關係之事業，合意共同限制交易地區，相互約束事業活動之行為，違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定：１、「事業不得為聯合行為」為公平交易法第十四條所明定；所稱「聯合行為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。」另行為時公平交易法施行細則第二條第一項（修正後為第五條第一項）復明定「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」２、本件緣於中油公司基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，因油罐車數不足，自七十九年起，即以公開招標方式，辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商分別為原告玉坤公司（基隆）、長昇公司（桃園）、優冠公司（新竹）、國油公司（台中、嘉義）、必成公司（台南）、申來公司（高雄）等六家公司。其中原告玉坤、長昇公司及申來公司均為賀詩貴所有，得標廠商成立有「聯誼會」組織，由賀詩貴擔任「聯誼會」會長。七十九年合約之期間為二年半，按合約規定，期滿後因雙方無異議，而續約一次（續約期間仍為二年半）。八十四年間中油公司基隆等七個營業處，續辦之輕質散裝油料承運發包，仍由原承運廠商得標，八十七年二、三月間，雙方合約復陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，承運業者為達續約之目的，原告與國油公司（台中）、申來公司四家業者以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，或藉由民意代表施壓，阻撓招標作業，該等業者之違法行為及相關事證，均有調查局電話監聽紀錄及相關涉案人於被告之陳述紀錄可稽。３、八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠公司已備妥油罐車輛，擬越區競標，業者即發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，另一方為玉坤、長昇、申來及國油公司（台中國油、嘉義國油），雙方為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，遂展開多次之談判。歷次業者談判時間、地點及情形如次： ⑴、八十七年元月五日國油公司協理林振燦家中，賀詩貴與蕭銀煌（優冠公司之負責人）、周武山（優冠公司重要之股東）為優冠公司越區搶標事發生衝突。（八十八年五月十七日蕭銀煌、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄） ⑵、八十七年二月二十七日賀方之成肇基，請必成公司負責人王明遠居中協調，表示願讓出基隆地區。（八十八年五月十三日成肇基、八十八年五月十七日王明遠之陳述紀錄，調查局編號Ｅ四電話監聽紀錄） ⑶、八十七年三月四日台中長榮桂冠酒店，成肇基、林振燦、蕭銀煌、周武山、王榮吉等人談判讓與基隆地區。（八十八年五月十三日成肇基、洪德慶、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ａ電話監聽紀錄） ⑷、八十七年五月十九日成肇基於林振燦家中，電話與優冠公司談判，表示賀方願讓出高雄地區。（八十八年五月十三日成肇基、八十八年六月二十四日王榮吉、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ｋ○七—二、Ｃ二—二電話監聽紀錄） ⑸、八十七年五月三十日成肇基、錢南龍（賀方人員）、蕭銀煌、周武山於玉坤公司談判，蕭、周分別提出六千萬元、三千萬元，作為不越區搶標之代價，惟賀方不同意，僅表示願讓出高雄地區。（八十八年五月十三日成肇基之陳述紀錄，調查局編號Ｂ電話監聽紀錄） ⑹、八十七年六月一日台中長榮桂冠酒店，成肇基、錢南龍、蕭銀煌、周武山、王榮吉、林振燦、洪德慶、陳敏行、楊碧蓮、王明遠等人談判高雄地區營業權讓與之問題。（八十八年五月十三日成肇基、洪德慶、八十八年五月十七日王明遠、八十八年六月二十四日王榮吉、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ｋ○九—八、Ｋ○九—九電話監聽紀錄） ⑺、優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，由優冠公司得標，此等事實核屬上開規定之聯合行為。４、是以，本件原告為達續約之目的，以油罐車聯合怠運（八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業，或聯絡國油（台中、嘉義）、必成公司等不去投標，及為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與優冠、國油（台中、嘉義）、必成、弘昌等有競爭關係之事業，合意共同限制交易地區，相互約束事業活動。原處分論以原告前開行為違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，尚無不合。二、原告為達續約之目的，以油罐車聯合怠運，共同脅迫中油公司停止招標作業之事證如下：１、按臺灣臺北地方法院檢察署八十八年度偵字第二三一四、三○一五、五五九六、八八四七、一○八六七、一○八六八、一○八六九號起訴書犯罪事實欄所載，「中油公司上開七個營業處（基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄），即依決議意旨通知各個承攬廠商於八十七年合約屆止後將公開招標，不再續約，賀詩貴收到通知後，認為中油公司於原合約屆滿後不再續約，其經營之玉坤、長昇、申來公司勢必重新參加競標，對其不利，又明知玉坤、長昇、申來、國油公司等四家原得標廠商之運油量龐大，若聯合怠運、怠駛將造成基隆、桃園、台中、高雄營業區加油站斷油，．．．藉以脅迫中油公司與其續約，而與成肇基、錢南龍、丁○○、林振燦、呂潮增等人，基於共同犯意之聯絡，指示唆使其公司之油罐車司機，自八十八年二月二十二日起，分別將油罐車開往基隆、桃園、台中、高雄營業區油庫灌裝台後，離開駕駛座，以油罐車霸佔灌裝台出入口，防堵中油公司內自有之油罐車、中油公司委託輔導會之司機所駕駛之油罐車及其他個別前來灌油之車輛灌裝油料。．．．以此種脅迫方式，妨害中油公司行使灌油權利及運送油料權利。對外則共同佯稱係『車子拋錨，司機肚子不舒服，司機看不到合約沒有工作反彈』等詞，至同年二月二十四日，經各營業處報請保警前來，始以強勢驅散霸佔灌裝台之油罐車。」２、復依調查局電話監聽紀錄（八十八年二月二十二日至二十四日）： ⑴、成肇基向王明遠稱：「我非逼他（中油公司）不可，實在不行今天已開幹，今天只降到一半的量而已。」（調查局編號Ｅ一—一電話監聽紀錄） ⑵、長昇公司呂潮增向成肇基報告：「現在我們車子一直出去堵在灌裝台。」（調查局編號Ｅ一—二電話監聽紀錄） ⑶、賀詩貴電話中稱：「已經停車了，鬧開了，大概要一星期之久，會出大事的。」（調查局編號Ｅ一—三電話監聽紀錄） ⑷、成肇基向林振燦稱：「基隆兩地方只出乙趟，．．．桃園地方我就不回來，堵住灌裝口，他們（中油公司）現在還未出乙部車，．．．我們講話都一致，因司機沒看到合約反彈。」（調查局編號Ｅ一—四電話監聽紀錄）⑸、玉坤公司丁○○向成肇基稱：「我現在去把灌裝場堵起來。」，成肇基則回答：「車子還沒到，等車子到了才堵。」（調查局編號Ｅ二—一電話監聽紀錄） ⑹、申來公司廖國志向成肇基報告稱：「台南營業處支援六部油罐車。」，成肇基則回答：「只要外面車子支援就圍他。」（調查局編號Ｅ二—二電話監聽紀錄） ⑺、呂潮增向成肇基報告稱：「中油今天不能出車明天可能實施管制。」（調查局編號Ｅ三電話監聽紀錄） ⑻、錢南龍向其妻稱：「今早已發動，今天油庫堵起來了，提早發動怕消息走漏，．．．嘉義、台南也要發動。」（調查局編號Ｆ一電話監聽紀錄） ⑼、成肇基向楊碧蓮稱：「我們堵在灌裝口，車子出不來，我們車子拋錨，我們出不去，他們（中油公司）也出不去，．．．明天再一天應該會出問題。」（調查局編號Ｆ二電話監聽紀錄） ⑽、本件原告為達續約之目的，以油罐車聯合怠運（八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業，或聯絡國油（台中、嘉義）、必成等公司不去投標，及為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，與優冠、國油（台中、嘉義）、必成、弘昌等有競爭關係之事業，合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，核已違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定。三、輕質散裝油料承運業務市場固有其特殊性，如無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在：輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已存有原告等六家業者，若無人為因素之干預，仍可有一定程度之競爭存在。按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法。」為公平交易法第一條所明定，事業倘有違反本法明文禁止之行為，自為法所不許。本件原告與其他關係人如欲抗議中油公司放寬投標要件，應循合法途徑表達，以尋求解決，尚非得以人為方式如以油罐車聯合怠運方式，或與其他競爭同業協議不去投標方式，或藉由民意代表要求中油公司停止招標，及參與業者瓜分市場談判等行為，阻撓中油公司招標作業之進行，及阻礙他事業進入輕質散裝油料承運業務市場，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭之情事，否則係屬與有競爭關係之他事業合意共同限制交易地區，相互約束事業活動，而違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，即有違公平交易法促進市場自由開放，確保公平競爭之精神。四、有關原告主張油品運輸具有高危險性，在專業及安全優先之前提下，多由政府與特定事業簽訂長期合約，很少放任自由競爭云云，按公益上「安全」之要求與市場「競爭」間並非完全對立，而是可共存並立，亦即在「安全」之範圍內，仍應容許「競爭」存在，本件原告以「安全」為由認為公平交易法不適用於管制性市場云云，顯係誤解公平交易法之立法目的。況本件有關輕質散裝油料承運過程中之「安全」問題，應屬中油公司所應考量之事項，尚不得作為原告為瓜分散裝油料承運業務進行違法聯合行為之藉口。五、八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠公司及弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭退出市場，市場已非原告所稱「在高投資成本門檻及原區優勢的驅動下，自然形成前述『舊商原區承運』之現象」，且本件原告多次談判、協議不去投標等情形，並非原告所稱特殊市場上生態，自然形成「舊商原區承運」之現象。另中油公司如何辦理招標、油料運輸業務之委託，有無將ＩＳＯ九○○○列為投標資格及底價如何訂定，應由中油公司考量其自身需求或利益，而決定之，與原處分認定是否構成聯合行為之要件無關。六、原告主張「原處分書逕以成肇基八十八年五月十三日之陳述記錄，認定業者藉聯誼會組織相互約束事業之活動，或為業者之共同利益向中油公司施壓云云，惟成肇基所言僅係聯誼會為業者之共同利益向中油公司反映而已，．．．何罪之有？」乙節；卷查成肇基八十八年五月十三日於被告處稱：「聯誼會當然會為業者共同利益事項向中油公司反應，如契約期間的延長，ＩＳＯ九○○○為投標資格，賀詩貴為名義上之會長。」，惟卷查原處分卷，賀詩貴為合約續約之目的，主導基隆、桃園、台中、高雄地區之油罐車聯合怠運，或藉由民意代表施壓，阻撓中油公司招標作業之進行（八十八年五月十三日成肇基、洪德慶、八十八年五月十七日王明遠、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ｅ—五、Ｋ ○二—四、Ｋ○四—二之電話監聽紀錄），或協議業者不去投標（調查局編號Ｃ一—三、Ｋ○二—二、Ｋ○二—四、Ｋ○三—二之電話監聽紀錄），是原處分認定「業者藉聯誼會組織相互約束事業之活動，或為業者之共同利益向中油公司施壓」之事實，均屬可信。而公平交易法規範之「聯合行為」，並不以合意後之實行行為為要件，本件原告坦承與其他業者曾為聯絡對話，惟否認聯絡對話之意見已合致，然查調查局編號Ｃ一—三、Ｋ○二—二、Ｋ○二—四、Ｋ○九—三之電話監聽紀錄，均可證明原告與其他業者合意不去投標，且優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，由優冠公司得標，申來公司退出系爭市場，顯見業者間之協議尚非僅止於商量性質，是原告「與其他業者曾為聯絡對話，然各方意見未合致或未實行，豈有聯合可言？」「如電請他人不要投標等，並無懲處條件或威嚇，充其量僅屬商量或道德勸說，應非屬相互約束之共同決定」之主張，顯不足採。至於被告八十六年七月三十日第三○○次委員會議決議內容，係指機關單位使用「同業保證」，需有六家以上之競爭廠商，始能避免限制競爭之影響，非指市場上有六家以上之競爭廠商，倘互為同業保證，即可認定業者不會存有聯合行為，原告顯未能了解被告前開決議內容之真意。七、有關原告為與中油公司續約事，請託民意代表向中油公司脅迫、施壓，阻擾招標作業乙節，查七十九年起原告與優冠、國油、嘉義地區國油、必成、申來等事業成立聯誼會，賀詩貴為聯誼會之會長，據業者稱，當初成立之目的，在為業者油罐車共同投保公共意外災害險；惟經查業者藉聯誼會組織，相互約束事業之活動，或為業者之共同利益向中油公司施壓，除經八十八年五月十三日申來成肇基到會陳述坦承外，另賀詩貴於八十七年三月間經由案外人蔡吉義之介紹認識當時擔任立法委員之施台生，並向施台生陳情中油公司之公開招標作業有不當，並要施台生藉在立法院質詢之機會要求中油公司停止公開招標改為與原承攬廠續約，施台生於八十七年四月二十三日在立法院審議中油公司預算時，由其以中油公司處理公開招標事宜顯有疏失為由，以臨時動議之方式並由其以領銜提案，請經濟部即予制止中油公司之輕質散裝油料運輸公開招標作業，並邀集不知情之立法委員林明義、陳瓊讚等十二名立法委員為共同提案人，請求經濟部隨即制止中油公司之招標作業，中油公司在施台生上開提案提出經通過後，不得已於八十七年四月二十四日緊急以函文發文予其轄下各營業處暫停輕質散裝油料之公開招標作業，有關原告請託民意代表向中油公司施壓阻撓招標作業之具體經過，業經臺灣臺北地方法院八十八年度訴字第八三六號有關施台生等因貪污等案件刑事判決論述至明。八、綜上，被告認定原告為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場與有競爭關係之他事業以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業，及合意約定各事業之營業區域、協議不投標，相互約束事業活動之行為違反公平交易法第十四條規定。本件行政訴訟為無理由，請判決如被告答辯之聲明。理由一、按「事業不得為聯合行為。」、「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象．交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施。」、「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」，行為時公平交易法第十四條前段、第七條、第四十一條前段，公平交易法施行細則第二條分別定有明文。二、查中油公司基隆、桃園、新竹、台中、嘉義、台南、高雄等七個營業處，在七十九年間以公開招標方式，辦理輕質散裝油料承運發包，得標廠商為原告玉坤公司（基隆地區）、長昇公司（桃園地區）、及訴外人優冠公司（新竹地區）、國油公司（台中、嘉義地區）、必成公司（台南地區）及申來公司（高雄地區）等六家廠商，其中玉坤、長昇、申來公司均為賀詩貴經營，國油公司分為台中國油、嘉義國油，嘉義國油為陳敏行、楊碧蓮二人以靠行方式經營，按營業額分攤營業稅及向台中國油繳靠行費用；得標廠商成立「聯誼會」，「聯誼會」會長為賀詩貴。七十九年合約之期間為二年半，合約規定期滿後因雙方無異議而續約一次（續約期間仍為二年半），而八十四年間中油公司基隆等七個營業處續辦之輕質散裝油料承運發包，仍由原承運廠商得標。嗣八十七年二、三月間，雙方合約復陸續到期，中油公司擬再次辦理招標作業，因所頒佈之八十七年度招標辦法中，將原訂應自備足夠油罐車輛始符合投標資格之規定，改為僅須自備二分之一車數即可，承運業者為達續約之目的，首先由原告玉坤、長昇公司、及國油（台中）、申來公司以油罐車聯合怠運（期間為八十七年二月二十二日至二十四日）方式，向中油公司施壓，繼而與必成公司約定共同合作不去投標，以阻撓招標作業；且因優冠公司擬越區競標，業者發生利益衝突，分裂為二個集團，一方為優冠公司，他方為玉坤、長昇、申來公司及國油公司（台中國油、嘉義國油），必成公司代表人王明遠撮合並參與雙方之談判，嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，即由優冠公司得標，申來公司未得標，並於八十七年九月十七日辦理解散登記，經臺北市政府建設局照准在案之事實，有以下之證據附於原處分卷可稽，事證明確，自堪信為真實：１、依以下調查局電話監聽紀錄（八十八年二月二十二日至二十四日），足見本件原告為達續約之目的，以油罐車聯合怠運方式，向中油公司施壓，阻撓中油公司之招標作業： ⑴、成肇基向王明遠稱：「我非逼他（中油公司）不可，實在不行今天已開幹，今天只降到一半的量而已。」（調查局編號Ｅ一—一電話監聽紀錄） ⑵、長昇公司呂潮增向成肇基報告：「現在我們車子一直出去堵在灌裝台。」（調查局編號Ｅ一—二電話監聽紀錄） ⑶、賀詩貴電話中稱：「已經停車了，鬧開了，大概要一星期之久，會出大事的。」（調查局編號Ｅ一—三電話監聽紀錄） ⑷、成肇基向林振燦稱：「基隆兩地方只出乙趟，．．．桃園地方我就不回來，堵住灌裝口，他們（中油公司）現在還未出乙部車，．．．我們講話都一致，因司機沒看到合約反彈。」（調查局編號Ｅ一—四電話監聽紀錄）⑸、玉坤公司丁○○向成肇基稱：「我現在去把灌裝場堵起來。」，成肇基則回答：「車子還沒到，等車子到了才堵。」（調查局編號Ｅ二—一電話監聽紀錄） ⑹、申來公司廖國志向成肇基報告稱：「台南營業處支援六部油罐車。」，成肇基則回答：「只要外面車子支援就圍他。」（調查局編號Ｅ二—二電話監聽紀錄） ⑺、呂潮增向成肇基報告稱：「中油今天不能出車明天可能實施管制。」（調查局編號Ｅ三電話監聽紀錄） ⑻、錢南龍向其妻稱：「今早已發動，今天油庫堵起來了，提早發動怕消息走漏，．．．嘉義、台南也要發動。」（調查局編號Ｆ一電話監聽紀錄） ⑼、成肇基向楊碧蓮稱：「我們堵在灌裝口，車子出不來，我們車子拋錨，我們出不去，他們（中油公司）也出不去，．．．明天再一天應該會出問題。」（調查局編號Ｆ二電話監聽紀錄）２、依以下調查局電話監聽紀錄，足見本件原告為與中油公司續約，與申來公司賀詩貴、國油公司洪德慶、必成公司王明遠等人聯絡抵制中油公司八十七年輕質散裝油料承運之招標作業： ⑴、八十七年四月十五日申來公司賀詩貴於電話中請必成公司王明遠不要去投標，必成公司王明遠同意。（調查局編號Ｃ一—三、Ｋ○二—二、Ｋ○二—四、Ｋ○三 —二之電話監聽紀錄） ⑵、八十七年四月二十三日國油公司洪德慶與必成公司王明遠通話，表示如業者意見被接受，同意一起寄標單。（調查局編號Ｃ一—三、Ｋ○二—二、Ｋ○二—四、Ｋ○九—三之電話監聽紀錄） ⑶、優冠公司蕭銀煌、周武山亦答應陳敏行不去嘉義地區投標，優冠公司蕭銀煌、周武山、弘昌公司王榮吉三人至台南要求必成公司王明遠把已投遞標單抽起來。３、依以下歷次業者談判時間、地點及情形，足見優冠公司與賀方為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，遂展開多次談判： ⑴、八十七年元月五日國油公司協理林振燦家中，賀詩貴與蕭銀煌（優冠公司之負責人）、周武山（優冠公司重要之股東）為優冠公司越區搶標事發生衝突。（八十八年五月十七日蕭銀煌、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄） ⑵、八十七年二月二十七日賀方之成肇基，請必成公司負責人王明遠居中協調，表示願讓出基隆地區。（八十八年五月十三日成肇基、八十八年五月十七日王明遠之陳述紀錄，調查局編號Ｅ四電話監聽紀錄） ⑶、八十七年三月四日台中長榮桂冠酒店，成肇基、林振燦、蕭銀煌、周武山、王榮吉等人談判讓與基隆地區。（八十八年五月十三日成肇基、洪德慶、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ａ電話監聽紀錄） ⑷、八十七年五月十九日成肇基於林振燦家中，電話與優冠公司談判，表示賀方願讓出高雄地區。（八十八年五月十三日成肇基、八十八年六月二十四日王榮吉、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ｋ○七—二、Ｃ二—二電話監聽紀錄） ⑸、八十七年五月三十日成肇基、錢南龍（賀方人員）、蕭銀煌、周武山於玉坤公司談判，蕭、周分別提出六千萬元、三千萬元，作為不越區搶標之代價，惟賀方不同意，僅表示願讓出高雄地區。（八十八年五月十三日成肇基之陳述紀錄，調查局編號Ｂ電話監聽紀錄） ⑹、八十七年六月一日台中長榮桂冠酒店，成肇基、錢南龍、蕭銀煌、周武山、王榮吉、林振燦、洪德慶、陳敏行、楊碧蓮、王明遠等人談判高雄地區營業權讓與之問題。（八十八年五月十三日成肇基、洪德慶、八十八年五月十七日王明遠、八十八年六月二十四日王榮吉、八十八年六月二十五日林振燦之陳述紀錄，調查局編號Ｋ○九—八、Ｋ○九—九電話監聽紀錄） ⑺、優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標案，由優冠公司得標。三、本件原告訴稱：按行為時公平交易法施行細則第二條第一項規定，聯合行為，須以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限，中油公司長時間之「獨買」地位，而具有１、油灌車運輸市場是否存在，２、運油勞務供應廠商設備規模及標準，３、油灌車運輸市場價格，４、運油合約是否終止之決定權，原告等廠商並無影響市場之能力。縱原告等曾商談投標區域，原告並無排除其他廠商加入市場之能力。且在高投資成本門檻及原區優勢的驅動下，自然形成「舊商原區承運」之現象。原處分逕以成肇基八十八年五月十三日之陳述紀錄，認定業者藉聯誼會組織相互約束事業之活動，或為業者之共同利益向中油公司施壓云云，惟成肇基所言僅係聯誼會為業者之共同利益向中油公司反應而已，何罪之有？惟查：１、優冠公司與賀方發生衝突期間，必成公司負責人王明遠與賀詩貴、洪德慶（台中國油公司）等人為續約之目的，電話中多次談及，業者將共同合作不去投標，以阻撓招標作業，此有調查局之電話監聽紀錄可稽，而必成公司之代表人王明遠於八十七年四月十五日在電話中同意賀詩貴不去投標之要求，於八十七年四月二十三日在電話中同意洪德慶一起投寄標單，而必成公司實際上亦未參加中油公司台南營業處訂於八十七年二月及四月之兩次招標作業之事實，除有前開電話監聽紀錄可稽外，並為必成公司所自認，足認必成公司確有與他業者協議不為投標之行為。否則，其他業者向立法委員提出之陳情既與之無關，其大可一方面自行前往參加投標（他人是否參加投標亦與必成公司無關），一方面等待陳情結果。況招標作業雖已放寬投標資格，惟其可能增加之投標者有限，原承運業者不參加投標，即可能構成參與者不足而流標，必成公司明知其他業者不去投標，自己亦不參加，顯係遵照協議，圖使流標以達對中油公司施壓之目的所致。縱然必成公司認為中油公司降低承運商資格（自有車輛數僅須自備半數）及未將ＩＳＯ九○○○ 認證列為投標資格，有圖利特定人之嫌，惟亦不得據此主張應與其有競爭關係之他事業相互協議不去投標。２、賀方之成肇基於八十七年二月二十七日電請必成公司代表人王明遠居中協調，表示願讓出基隆地區，而成肇基、錢南龍、蕭銀煌、周武山、王榮吉、林振燦、洪德慶、陳敏行、楊碧蓮及王明遠等嗣於八十七年六月一日在台中長榮桂冠酒店，談判高雄地區營業權讓與之問題，此有調查局之電話監聽紀錄及林振燦、陳敏行及王明遠之陳述紀錄可按。嗣優冠公司於八十七年六月初決定接受賀方讓與高雄地區之條件，八十七年六月二十九日中油公司高雄營業處輕質散裝油料承運招標，亦確由優冠公司得標，足認原告與必成、優冠、國油、弘昌公司、陳敏行、楊碧蓮等為瓜分中油公司輕質散裝油料承運業務市場，有相互約定經營區域、合意共同限制交易地區之行為。又王明遠於八十七年五月二十九日以電話告知賀詩貴：「無須再與背叛者（蕭銀煌）談判，且高雄地區兩年就有四億多元的收入。」等語，足見王明遠就前開雙方之談判具體表示意見，其參與雙方談判之協議內容與決定，影響談判結果，並非單純居間聯絡之人而已，況該雙方如有意談判，大可自行聯繫，何須透過必成公司，其與常情亦有不合。３、輕質散裝油料承運業務市場或因我國以往油品市場之管制而有其特殊性，然該市場既已有原告等六家業者，若無人為因素之干預，仍有一定程度之競爭存在；且八十七年間中油公司再次辦理招標作業前，優冠與弘昌公司已備妥油罐車輛，擬於新竹以外之營業區域競爭，原有承運業者均有可能因優冠、弘昌公司之競爭，退出市場，市場已非原告所稱原有承運業者至少可爭取到一個營業區。況依中油公司新訂八十七年招標辦法，其降低投標資格者自備油罐車輛數量之規定，更可開放既有承運市場，使原有承運業者以外有加入投標、取得承運業務之機會，並非原告所稱既存輕油運送市場特殊背景，因市場客觀因素，自然形成在原地區得標承運之現象。至於原告既有與有競爭關係之事業協議不去投標之行為，即已構成聯合行為而違規，不因事實上有無其他公司參與投標而異，亦即不能以同一地區無他公司參與投標，即倒果為因，指其僅一家參與投標，原區得標承運係市場特殊背景、客觀環境自然形成。４、原告為在基隆、桃園地區繼續承運，或與具競爭關係之他事業協議不去投標，或參與業者瓜分市場談判之行為，業已阻礙他事業進入輕質散裝油料代運業務市場，造成足以影響該市場勞務供需之限制競爭情事。易言之，原告與其他競爭同業合意共同限制交易地區及協議不投標，已使原告及其他競爭之同業透過相互之合意，減少或完全排除競爭，致原告及其他業者與系爭招標案之交易相對人中油公司原應有之交易狀態遭受人為影響，中油公司辦理輕質散裝油料承運發包招標之選擇可能性及選擇自由，因而受到減縮或排除，損害其在自由競爭市場機制下可得享有之利益。四、綜上所述，本件原告之主張均不可採，從而被告以原告與有競爭關係之他事業合意約定各事業之營業區域、聯合怠運，阻撓中油公司之招標作業、協議不去投標，及協議讓與營業區域等，認為係屬與有競爭關係之他事業共同限制交易地區之聯合行為，違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」之禁止規定，並命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止該聯合行為之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段判決如主文。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　十　　　　月　　二十五　　　日臺北高等行政法院第三庭審判長法　官徐瑞晃法　官曹瑞卿法　官吳慧娟右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　十　　　　月　　二十五　　　日書記官葉冠伸

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一二六○號

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