八十九年度訴字第二七五六號｜行政：有關土地事務｜裁判日期：90 年 10 月 04 日

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第二七五六號原　　　告　聯亞水產企業有限公司代　表　人　甲○○董事長）訴訟代理人　陳英鳳律師被　　　告　宜蘭縣政府代　表　人　乙○○（縣長）訴訟代理人　丙○○ 戊○○ 丁○○ 右當事人因有關土地事務，原告不服台灣省政府中華民國八十九年十一月四日八九府訴二字第一二九五八一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、經過事實摘要：壹、原告請求前之事實經過一、按都市計畫法第三十條規定，實施都市計畫地區之直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所得獎勵私人或團體投資辦理公用事業及其他公共設施，並准私人或團體收取一定費用。而其獎勵辦法及收費標準，則由省（市）政府定之（精省後，由中央負責）。而台灣省政府於民國（下同）六十九年八月二十一日制定發布「台灣省獎勵興建公共設施辦法」（七十九年三月二日修正，八十二年一月二十一日再次修正，以下簡稱興建辦法），依該辦法第六條之規定，縣市政府或鄉鎮市公所得公告奬勵興建公共設施之內容（如名稱、位置、面積、土地權屬、使用限制、申請期限、投資及奬勵條件），以供私人申請興建。二、而宜蘭縣南澳鄉公所曾依上開「興建辦法」第五條之規定，公告「南澳鄉南強計都市計畫─南澳加油站」公共設施之興建奬勵條件。Ａ、其後原告於八十一年間依「台灣省獎勵興建公共設施辦法」第七條之規定，向宜蘭縣南澳鄉公所申請於南澳段四六三之四、四六四之一、四六二之一號土地上投資興建上開公共設施「南澳加油站」，並經南澳鄉公所核轉被告，請求核准（參閱上開興建辦法第七條之規定）。Ｂ、被告則作成八十二年二月十日八二府建都字第一一○六八號，核准原告之申請，並指示南澳鄉公所辦理及簽訂投資契約。三、原告與南澳鄉公所於八十二年二月十五日簽定「獎勵興辦公共設施」投資契約書。該契約內容就用地部分略為：Ａ、四六三、四六三之三：南澳鄉公所提供該兩筆畸零土地（不屬都市計畫加油站用地）供加油站臨時停車、休息使用，承租條件與四六三之四號土地同。Ｂ、四六四之一、四六二之一：依據山胞保留地開發管理辦法（按：八十四年更名為原住民保留地開發管理辦法）第二十四條之規定，由南澳鄉公所協助取得，由原告負擔費用。Ｃ、四六三之四號土地：由南澳鄉提供，租予原告，該土地屬台灣省政府民政廳，由南澳鄉公所代管，依民政廳八一民胞第二三三四七號函辦理。租約九年，期滿得續租。四、八十二年三月二日原告以登記編號八二００一八號申請書向經濟部能源委員會申請核准於前述地段四六二之一、四六三之四、四六四之一號之土地上設置南澳加油站。五、八十二年六月一日經濟部作成經（八二）能○八五五五九號函，核准原告興建南澳加油站。該函內容略為：Ａ、核准於宜蘭縣南澳鄉○○段四六二之一、四六三之四、四六四之一號（都市計畫區加油站用地）設置南澳加油站。Ｂ、原告應依台灣省政府民政廳八十一年四月二十二日八二民胞字第一七六三三號「山胞保留地開發管理辦法」第二十三、二十四條規定辦理租用土地。Ｃ、檢具有關文件向經濟部能源委員會申請核發許可執照。Ｄ、營運設備之檢驗，請逕向經濟部授權之供油機構申請辦理並應符合「民營加油站營運設備查驗表」所列標準。Ｅ、與該函所涉事項相關之法令：１、（契約訂定時）山胞保留地開發管理辦法第二十三條為促進山胞保留地內礦業、土石、觀光遊憩及工業資源之開發，在不妨礙國土保安、環境資源保育、山胞生計及山胞行政之原則下，優先輔導山胞開發。山胞申請開發時，應分別按其申請情形檢具下列文件，申請該管鄉（鎮市、區）公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省（市）主管機關核准後，租用山胞保留地，每一租期不得超過九年，期滿後得續租。（按：應檢具之文件，略）２、（契約訂定時）山胞保留地開發管理辦法第二十四條依前條規定申請開發時，山胞已取得之土地所有權，應協議計價層報省（市）主管機關同意後參與投資，投資權利移轉時，其受讓人以山胞為限。山胞已取得之耕作權、地上權或承租權，應協議計價報經（縣）市主管機關同意後予以補償。六、其後原告曾多次申請延展籌建之期限，最後一次經台灣省政府於八十八年六月十五日作成八八府建五字第一五五○三○號函，同意原告延展期限至八十九年一月一日（原延展之最後籌建期限為八十八年七月一日），且務於期限內完成加油站之籌建，並向省政府申請核發加油站經營許可執照，逾期本案之籌建核准自動失效。七、以後因為精省之故，上開延展籌建期限之權責業務則移由被告掌管。貳、原告之請求：一、請求之時間：八十八年十二月十四日。二、申請書字號：八八聯字第一二一四號申請書。二、提出請求之事實經過及其內容：Ａ、請求內容：申請展延南澳加油站籌建期限。Ｂ、說明：１、原告依「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」申請南澳加油站，前奉能源會准予籌建，及前省政府建設廳同意展延籌建期限至八十九年一月一日。２、因政府法令變更，導致暫停施工，原告以函請經濟部促進投資聯合中心協助排除投資障礙。３、又因中央修訂法令需納編立法審議程序，致時效延緩，故請被告准予核辦展延。４、俟新法頒行，原告即加速興建完工營運。Ｃ、申請時檢附之函件及其意旨：１、經濟部八十二年六月一日經（八二）能○八五五五九號函（按：同意籌建）２、經濟部八十六年十一月三日經協（八六）字第○○○○○二號及相關會議記錄。３、台灣省政府八十八年六月十五日八八府建五字第一五五○三○號函（按：同意展延）４、經濟部經（八八）中辦四字第三四三三一○號函（告知原告就延展籌建期限，應逕向被告機關辦理）參、原告主張之請求權規範基礎：一、原告申請時之加油站設置管理規則第十六條第四項：未能於第一項、第二項期限內依規定申請核發許可執照，其籌建核准自動失效。其使用地屬經變更編定為特定目的事業用地者，直轄市、縣（市）主管機關應通知地政機關，依非都市土地使用管制規則辦理。但因不可歸責於申請人之事由而有正當理由者，得檢具有關證明文件於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展。延展期限每次不得逾六個月。二、法理或一般法律原則：情事變更原則註：相關法律規定：行政訴訟法第二百零三條１公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。２為當事人之行政機關，因防止或免除公益上顯然重大之損害，亦得為前項之聲請。３前二項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。肆、拒絕請求之行政處分：一、作成之機關：宜蘭縣政府二、作成之案號：八九府旅商字第○三二○四六號三、作成之時間：八十九年四月七日四、拒絕之理由：Ａ、原告目前無系爭土地使用權利，南澳鄉公所基於職權亦不同意原告承租系爭土地。依據南澳鄉公所八十九年三月二十七日八九鄉財字第二二三八號函辦理。Ｂ、南澳鄉公所八十九年三月二十七日八九鄉財字第二二三八號函之意旨，整理如下。１、依照內政部八十四年十一月七日（８４）台內地字第八四八二六六五號函意旨，「民間企業欲租用原住民保留地申情設置加油站，無上開辦法第二十三條規定之適用」。註：①內政部八十四年十一月七日（８４）台內地字第八四八二六六五號函之內容。要旨：民間企業不得租用原住民保留地申請設置加油站。內容：案經本部邀集貴會、財政部、法務部、臺灣省政府等有關機關研商，獲致結論如次：「加油站不屬原住民保留地開發管理辦法第二十三條第一項所規定之項目，故民間企業欲租用原住民保留地申情設置加油站，無上開辦法第二十三條規定之適用。 ②本解釋函示所適用者為八十四年三月二十二日修正後之原住民保留地開發管理辦法第二十三條，其規定內容如下： Ⅰ為促進原住民保留地內礦業、土石、觀光遊憩及工業資源之開發，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發。 Ⅱ原住民申請開發時，應分別按其申請情形檢具下列文件，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會通過，層報省（市）主管機關核准後，租用原住民保留地，每一租期不得超過九年，期滿後得續租。 ③又本條規定於八十九年二月十六日時再度修正，修正為原住民保留地開發管理辦法第二十四條，其規定內容如下： Ⅰ為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、工業資源之開發或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。 Ⅱ原住民為前項開發或興辦，申請租用原住民保留地時，應檢具開發或興辦計畫圖說，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，層報行政院原住民委員會核准後租用，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，租用原住民保留地；每一租期不得超過九年，期滿後得依原規定程序申請續租。 ④換言之，新規定容許在原住民保留地上設置加油站。２、本案處理時，該所未查相關法令，並逕為核發同意書及訂立投資契約，顯有違失，相關人員均核布懲處在案。３、又為免行政困擾，亦依台灣宜蘭地方法院八十三年度二一七號判決收回列管上開土地，並完成耕作權之塗銷登記。４、是以該公司目前無系爭土地之使用權利，該所基於職權亦不同意承租辦理。５、查大南澳地區自八十八年起，已有原住民興建設置一處加油站經營中，為輔導原住民經濟利益優先考量及避免造成不必要困擾或糾紛，建請主管機關撤除該公司加油站籌建。乙、兩造聲明：壹、原告訴之聲明：一、求為判決撤銷原處分及訴願決定。二、求為判決命被告給付原告新台幣（下同）參仟萬元整之損害賠償及自起訴狀送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴。丙、原告指摘「行政處分具有違法性」部分，二造之主張：壹、原告方面：一、事實認定違法不當：Ａ、原告申請於系爭土地上設置加油站，業據主管機關同意（參前揭八十二年六月一日經（八二）能○八五五五九號函）。Ｂ、就系爭土地使用權歸屬：１、四六二之一號：原所有人已同意原告使用（所有人出具之土地使用同意書，見起訴狀證四）。２、四六四之一地號：四六四─一所有權人為林玉鳳，原告在獲准籌建後向伊價購金額高達二千萬元，並由林女參與聯亞公司之投資，並設定抵押權與原告，取得股東資格。３、四六四之三號： ①該地原由耕作權人徐文發、松進禎使用，惟徐、松二人違法轉租平地人陳勝清。 ②原告在獲經濟部核准及經南澳鄉公所土地審查委員會通過後，依審查會之決議，以市價四倍補償地上物所有權人， ③嗣再與徐、松之繼承人協調補償，由渠等繼承人徐玉妹、松約坦等人為耕作權繼承之拋棄，此有原告代繳各項規費之明細收據暨地政機關補正通知書可資參酌，該地始交還南澳鄉公所管理。 ④原告租（使）用原住民保留地是依據『原住民保留地開發管理辦法第二十三條』辦理，事後南澳鄉公所反悔，表示不再承租，但其同意租用在先，豈能任由鄉公所以曾受監察院彈劾為由，為圖卸責表明不同意，即可置人民權益於不顧。 ⑤又原訴願決定書既表示南澳鄉公所無權利處分系爭土地，則宜蘭縣政府何需再以無權利處分土地之南鄉公所函覆不同意即為駁回展延之申請，既為無權利又何來有權利收回土地，又何來有權利表示不同意續租，顯見宜蘭縣政府之駁回展延純為公務員之違法，過失圖謀解套而已，肇致百姓無以為繼，其行政瑕疵，及不適法之舉莫此為甚。４、此外原處分及決定就前二筆根本非公有之土地，一併予以駁回並無道理，就四六三之三號亦未詳予釐清始末，該筆土地實係由原告出資購買土地及按鄉公所審查會紀錄辦理補償收回並委任代書辦理繼承及塗銷登記，始暫時由代管機關鄉公所為管理。而租用原住民保留地是依據「原住民保留地開發管理辦法」第二十三條程序辦理，豈能由鄉公所一詞同意不同意或有無權利處分系爭土地之說詞，即為不利原告之決定，自有違法疏失。二、法律適用違背法令：Ａ、程序法：１、本件申請無可歸責於原告之事由ａ、原告在最初申請核准興建時係遵循山胞保留地開發管理辦法（現修正為原住民保留地開發管理辦法）之程序逐步向行政機關申請，其上雖載有應經公告三十日，惟此項公告行為乃行政機關之作為義務，根本非關原告。ｂ、南澳鄉公所在聯亞公司八十二年六月五日申請書上之審查意見欄第六項上清楚記載：「有無公告三十日先受理山胞申請「ˇ」有「」無（起訴狀証九），自足証明本件申請程序全然無可歸於原告之事由。２、本件應命經濟部能源委員會參加訴訟ａ、按訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟，行政訴訟法第四十一條定有明文。ｂ、查本件核准設置加油站另涉經濟部能源委員會，被告先於八十二年二月十日准予原告依據台灣省獎勵興辦公共設施辦法申請籌建，經濟部再於八十二年六月一日核准設置加油站，至土地使用原即經由宜蘭縣政府指示由南澳鄉公所辦理執行程序，是本案究否有可歸責於原告事由，事涉三機構且有合一確定之必要，故應審酌令第三人參加訴訟。Ｂ、實體法：１、關於訴願決定表示南澳鄉公所無權處分系爭土地ａ、南澳鄉公所既乃為其代管機關，核其性質即有民法上之委任關係，被告前於八十二年二月十日以八二府建都字第一一○六八號函復南澳鄉公所，同意提供系爭土地由原告使用籌建南澳加油站。ｂ、是核諸民法第一百零三條：代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力，前項規定，於應向本人為意思表示、而由其代理人為之者，準用之等規定，南澳鄉公所尚非無權為出租行為之機關甚明。ｃ、況且訴願決定書既表示南澳鄉公所無權利處分系爭土地，則又如何有權收回土地且不同意續租之道理，顯見本件駁回理由矛盾。２、情事變更原則─原告申請展延非可歸責於己ａ、本件申請設置加油站後，業經主管機關核准籌建，惟被告機關及南澳鄉公所在其上級機關核准後，對於已核准事項究否要適用原住民保留地開發管理辦理修正（前稱山胞保留地開發管理辦法）一事猶豫不定，致令原告籌建之過程無法在法定期間內如期盡速完工，此乃一再申請展延之源由。ｂ、本案自八十二年六月一日核准後，積極籌建至八十四年十一月七日即因內政部會議記錄否決「原住民保留地開發管理辦法第二十三條」法令不適用加油站，才遭延宕。 Ⅰ、因就原告承租系爭四六三之三號原住民保留地設置加油站，究竟應否適用「原住民保留地開發管理辦法」第二十三條，前經台灣省政府八十五年七月一日八五民原字第二二九九○號函（按：該府前以八十五年三月二十八日八五民原字第一九四三號函副知原告，該函卷內未附），表示並無適用。 Ⅱ、又經濟部能源委員會八十九年一月二十日能（八九）二字第○○六八二號函覆被告機關亦表示，行政院業於八十八年十一月八日台八十八內四一一五三號函復內政部原則同意修正「原住民保留地開發管理辦法」准許非原住民及公民營企業租用原住民保留地設置加油站等語，即足證明本件法律之適用。因未見週延，導致行政機關不知應循何種規範。故本案延展籌建期限餘屬政府法令出爾反爾所致，其有不可歸責於申請人之事由之正當理由。故在新法制定之前，原告無奈，只得一再展延，其不可歸責於原告之事實已明甚，何能以南澳鄉公所為代管機關為名目，反稱申請展延未能准係可歸責於原告之事由為駁回之理。ｃ、按現行加油站設置管理規則第十六條第四項但書規定：「有不可歸責於申請人之事由而有正當理由者，得申請延展」，（八十二年舊法第十、十四條亦定有不可歸責於申請人之事由申請延展之規定），本件原告係以不可歸責於原告之事由申請展延籌建南澳加油站，被告機關竟以南澳鄉公所代管土地，無權處分土地為由，認該事由乃係可歸責於原告，而為駁回之請求，實乃將行政機關之過失行為加諸原告，並圖以此駁回，而得全部行政機關所為行政行為之卸責自昧情理。ｄ、本件申請展延參酌加油站設置管理規則所定，自應審究有否可歸責於原告事由之原因，苟無可歸責之事由，依上開規則規定自應為准予展延之請求，此即本案之歷次展延在八十二年時由主管機關經濟部為准否之權，八十三年六月三十日改由省政府核定准駁，精省後改由縣政府主管，本案在精省前歷經八年均由經濟部及省政府以土地之承租使用因行政機關對法令的莫綜一是，致令未能正式訂立租約，乃非可歸責原告之事由一再准予展延，迄今精省後，宜蘭縣政府獲得主管機關之權限，竟以曲解法令，圖擬為自必裁員以民爭利卸責解套，藉此全面否定本案之申請，其司馬昭之心，不難明瞭，否則一樣的申請歷經八年期間對土地租用之適用法令仍在法令打轉，展延之因素未變易，竟會在不同機關上為相異之判斷，原告實不明其個中耐人尋味之處。３、內政部（）台內地字第八四八二六六五號牴觸中央標準法第六、十八、二十二條ａ、就本件申請籌建南澳加油站乃係依據台灣省獎勵興辦公共設施辦法第一條、第二條、第三條、第五款、第十條、第十一條第四項、第十七條等規定辦理，經宜蘭縣政府八十二年二月十日為核准。對土地部分原告為釐清辦理程序，而在八十一年九月二十七日行文台灣省政府，經省府於八十一年十月一日以八一民胞字第二三三四七號回覆：「請依山胞保留地開管管理辦法第二十三條、第二十四條規定程序向南澳鄉公所辦理」，原告確定申請程序後，依據該辦法第二十三條定在八十二年六月檢具文件申請南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省市主管機關為核准行為，此有原告之申請書及南澳鄉公所八十二年七月二十四日以八二鄉財經字第三八一六號正本行文宜蘭縣政府副本寄送原告公司，向宜蘭縣政府報請核准可考）。ｂ、此由該函文內說明二、明載：案經南澳鄉公所八十三年度第一次土地權利審查委員會（82、7、19）審查通過編號５號。三、檢送土審會議紀錄審查及清冊影本各二份。（按原告收受副本無附件）足見本件原告確依法令逐步層級申請所獲准許無訛，詎宜蘭縣政府收受南澳鄉公所呈報土審會通過之函文及附件後迄今仍拒為核備，一再對系爭土地的租用為相異之判斷，引據未具法令效力之內政部八十四年十一月七日內字第八四八二六五號函為延宕本件土地租用申請，導致原告一再申請展延籌建。ｃ、蓋依据中央法規標準法第六條應以法律規定之事項不得以命令定之。第十八條舊法規有利當事人而新法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊法規本件申請時原法規並無廢止或修正，該內政部之會議紀錄有違法令規定，自應無效，更不能以八十四年之決議溯及既往，否決八十二年之申請，因本案依既定法令核准後，三年半之後再以會議記錄來否決，且原法規並無廢止或修正，會議記錄當然應為無效，更不能溯及既往。依照中央法規標準法精神，應仍適用原法令與規定，以保障民眾權益。４、原住民保留地管理辦法牴觸中央法規標準法第十六條ａ、台灣省政府在八十六年一月三十日八六府建四字第一四六四八二號函明示，依據「都市計畫法」第三十條、第五十三條及「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」之規定，加油站之核准係該辦法之獎勵項目，應屬於位階最高之行政特別法，ｂ、依中央法規標準法第十六條：法規對其他法規所規定之同一事項而為特別規定者，應優先適用之（特別法優於普通法）。ｃ、故本案並不能藉故用位階較低之普通法「原住民保留地開發管理辦法」來抵制本案籌建。ｄ、且「原住民保留地開發管理辦法」是依據「山坡地保育利用條例」所訂定，依該條例第六條第三項：都市計畫內山坡地應依都市計畫核定程序，．．公告實施。故本案自應准予所請。５、原處分牴觸台灣省政府之決定ａ、台灣省政府精省前已同意展延本件展延本件展延在精省前申請延展之准否由省政府為同意權之行使，當時省府考量法令之訂定適用誠非可歸於原告，是而履次同意展延。ｂ、精省後被告違背前同意展延意旨精省後，此項同意延展權限由被告機關為之，詎被告機關竟以侵害人民權益為目的，違法稱系爭土地既經南澳鄉公所收回且不同意續租，南澳鄉公所為代管機關，無權處分土地為由，遽為駁回申請展延，實令原告所為依函文意旨不惜投下鉅資購買土地、設備等之損害，欲哭無淚。６、原處分牴觸上級主管機關之解釋函示ａ、再者被告為此申請展延事，曾於八十九年一月十三日八九府建工字第 ○○四八○一號函行文主管機關經濟部能源委員會請求釋疑，並經該委員會以八十九年一月二十日能（八九）二字第○○六八二號函覆稱「本案仍請貴府參照前述立法意旨，本於職權酌處」等語（參起訴狀証七）。ｂ、該函以『仍請』等語即意指沿歷次原告申請展延之慣例，被告竟不為置理，實令原告氣結。ｃ、又八十四年九月十六日經濟部能源委員會部亦作成能（）一字第八九八五號函請內政部釋示，嗣由內政部作成台（）內地字第八四八二六六五號函，表示經由邀集法務部、財政部、台灣省政府等相關主管機關提出釋示，所獲得共同結論（証十二）依法核准申請案件。法令是由政府立法要人民遵從；豈可人民遵從，而政府卻不依法行政，如是人民如何適從。７、類似案件已經許可設置「新中橫」加油站（起訴狀証十），並非公共設施，又非都市編定土地，為實質原住民耕地，在原告之後申請竟能在原告之前依「原住民保留地開發管理辦法二十三條」先行核准使用原住民保留地，平地人民竟能私自非法將原住民耕地擅作營業用地，而原告以合法之身分，將實質擁有之土地，依「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」辦理公共設施卻遭刁難，不同之處理模式，明顯區隔在人制而非法制，為本案訴訟主因。８、本案系爭土地，早在六十七年間，政府即規畫為『南強都市計畫─加油站預定用地』迄今仍不變，既已依法核准原告興辦，如今宜蘭縣政府與南澳鄉公所不同意出租上開土地供本公司興建加油站，試問該公共設施用地何以不宜做公共設施使用？三、總結以上各節所述，可以歸納出以下之主張：Ａ、原告前申請籌建南澳加油站，經宜蘭縣政府於八十二年二月十日以八二府建都字第一一○六號函明示同意，依據台灣省獎勵興建公共設施辦法核准籌建，並依該函指示南澳鄉公所應依据上開辦法與原告簽訂投資契約等相關事宜，此有卷附宜蘭縣政府八二府建都字第一一○六號函可考（詳見起訴狀証二），嗣原告檢具書類文件向當時之主管機關經濟部申請設置，經濟部於八十二年六月一以經（八二）能字第○八五五五九號函准予興建（見起訴狀証一），原告在獲准興建後，即不惜鉅資籌備及購買設備（詳見九十年八月十四日陳明狀附件一籌備經費付款清單），詎被告在八十九年四月七日竟以可歸責於原告之事由事項，為駁回原告申請展延籌建南澳加油站之申請，該項行政處分行為時實已肇致原告權益受有重大損失。Ｂ、按現行加油站設置管理規則第十六條第四項但書規定：「有不可歸責於申請人之事由而有正當理由者，得申請延展」，（八十二年舊法第十、十四條亦定有不可歸責於申請人之事由申請延展之規定），本件原告係以不可歸責於原告之事由申請展延籌建南澳加油站，被告機關竟以南澳鄉公所代管土地，無權處分土地為由，認該事由乃係可歸責於原告，而為駁回之請求，實乃將行政機關之過失行為加諸原告，並圖以此駁回，而得全部行政機關所為行政行為之卸責自昧情理。Ｃ、查本件申請展延參酌加油站設置管理規則所定，自應審究有否可歸責於原告事由之原因，苟無可歸責之事由，依上開規則規定自應為准予展延之請求。１、本案之歷次展延，在八十二年時由主管機關經濟部為准否之權，八十三年六月三十日改由省政府核定准駁，精省後改由縣政府主管。２、本案在精省前歷經八年均由經濟部及省政府以土地之承租使用因行政機關對法令的莫綜一是，致令未能正式訂立租約，乃非可歸責原告之事由一再准予展延，迄今精省後，被告獲得主管機關之權限，竟以曲解法令，圖擬為自必裁員以民爭利卸責解套，藉此全面否定本案之申請。一樣的申請歷經八年期間對土地租用之適用法令仍在法令打轉，展延之因素未變易，竟會在不同機關上為相異之判斷。Ｄ、本件申請案經被告於八十二年二月十日核准。對土地部分原告為釐清辦理程序，而在八十一年九月二十七日行文台灣省政府，經省府於八十一年十月一日以八一民胞字第二三三四七號回覆：「請依山胞保留地開管管理辦法第二十三條、第二十四條規定程序向南澳鄉公所辦理」原告確定申請程序後，依據該辦法第二十三條定在八十二年六月檢具文件申請南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省市主管機關為核准行為，此有原告之申請書及南澳鄉公所八十二年七月二十四日以八二鄉財經字第三八一六號正本行文宜蘭縣政府副本寄送原告公司，向宜蘭縣政府報請核准可考。此由該函文內說明二、明載：案經南澳鄉公所八十三年度第一次土地權利審查委員會（82、7、19）審查通過編號５號。三、檢送土審會議紀錄審查及清冊影本各二份。（按原告收受副本無附件）足見本件原告確依法令逐步層級申請所獲准許無訛，詎宜蘭縣政府收受南澳鄉公所呈報土審會通過之函文及附件後迄今仍拒為核備，一再對系爭土地的租用為相異之判斷，引據未拒法令效力之內政部八十四年十一月七日內字第八四八二六五號函為延宕本件土地租用申請，導致原告一再申請展延籌建，蓋依据中央法規標準法第六條應以法律規定之事項不得以命令定之。第十八條舊法規有利當事人而新法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊法規本件申請時原法規並無廢止或修正，該內政部之會議紀錄有違法令規定，自應無效更不能以八十四年之決議溯及既往，否決八十二年之申請，否則政府威信盪然無存，百姓如何適從。Ｅ、至有關申請租用土地一事，參酌前揭訴願法第三條所定有關公物之設定、變更、廢止或一般使用亦屬行政處分是本件申請事宜，自與私法上之契約相異其範疇，蓋私法上之契約重在兩造對契約之合意，惟行政法上公務機關全然依法行事，不容百姓可得置法令不顧，任意變更契約內容，且契約內容及執行均受行政機關之管理及監督，甚而土地之使用亦經由行政力量之介入，私法上之契約根本無從主張及行使權利。何能以契約名之，即認無行政上處分行為存在。四、就被告機關主張之反駁：Ａ、宜蘭縣政府函詢經濟部能源會及南澳鄉公所後，為何置能委會之意見不顧，選擇性僅採納鄉公所卸責之意見，不但不遵經濟部（上級機關）函復之法令依據，甚至隻字不提，明顯偏袒。更違背中央法規標準法第十一條之規定：法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。Ｂ、本案公務員懲戒委員會議決書，乃係公務員之故意過失行為，非關原告，原告依法行事，遂級申請，自不能基此損害原告應有之權益，簽訂投資契約書為法律明定，更為宜蘭縣政府所指示應為之行為，並無違法情事。Ｃ、加油站既無「原住民保留地開發發管理辦法」之適用。然，過去台灣省政府民政廳、內政部地政司、經濟部、能源委員會等諸多公文指示本案應依「原住民保留地開發管理辦法」第、條規定程序辦理。則必須釐清機關之責任歸屬及法源追溯。又全國諸多加油站設置在原住民保留地上，縣政府如何解釋，難道違法？原告提呈有「新中橫加油站」之案例自明有規可循。Ｄ、『為增闢地方自治財源，同意由南澳鄉公所以公共造產經營加油站』依該公文即可明白箇中原因。在本案核准之後，宜蘭縣政府為自己開闢財源，而不顧情、理、法刻意刁難，甚至否准本案，無非在為原核准之行政行為圖藉此一勞永疫，去原告而後快。原告要求賠償並無不妥。Ｅ、行政院原住民委員會八十九年二月十六日台八九內字第○四五八九號函修正發佈施行「原住民保留地開發管理辦法」明白規定原住民保留地可興建加油站，並由縣政府核定即可設置。而宜蘭縣政府故意在法令修正後之八十九年四月七日否准本案展延籌建，為法、理所不容。Ｆ、『「山坡地保育利用條例」（為特別法），故其法律競合當為後者優先適用。』聯亞公司亦贊同應優先適用該條例，惟該條例第六條著有規定：都市計畫內山坡地應依都市計畫核定程序，：：：公告實施。本案為南強都市計畫所屬公共設施之加油站預定用地，故應依「都市計畫法」第三十條訂定之「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」按都市計畫核定程序辦理都市計畫區內之山坡地（原住民保留地）興辦公共設施（加油站）。故本案應准予所請。貳、被告方面：一、就原告主張「事實認定違法不當」者：Ａ、緣原告於八十八年十二月二十三日（原告郵寄發文日期為八十八年十二月十四日）申請展延南澳加油站籌建期限，被告機關以台灣省政府前就本案業以八十八年六月十五日八八府建五字第一五五○三○號函復原告略以：「茲同意延展期限至八十九年一月一日止。務請於期限內完成該站之籌建，並向被告申請核發加油站經營許可執照。逾期本案之籌建核准自動失效。」（附件二）Ｂ、又被告所屬南澳鄉公所就本案亦曾以八十九年三月二十七日八九鄉財字第二二三八號復被告略以：「公所已收回列管該站籌建之三筆土地。」，故認原告目前並無該上開土地使用權利，Ｃ、另據被告民政局查知本案加油站用地南澳鄉○○段四六三之四號為原住民保留地，目前尚由案外人陳勝清平地人民非法占用，刻由南澳鄉公所訴請法院排除中。Ｄ、是本案因可歸責於原告之事由無法取得該土地使用權利，被告否准所請，核與加油站設置管理規則第十六條第四項規定，並無不合。二、就原告認其具有土地利用權部分之答辯Ａ、就程序法部分─有無依法公告依前山胞保留地管理辦法第廿三條規定「公民營企業或非山胞申請承租開發除依上項規定事項申請外，國有原住民保留地租用，應由鄉公所依規定先行公告三十日，公告期滿無山胞申請時，始得依前項規定申請報准租用。」惟查本案無該項資料可稽，足見本案申請期間仍有疑義。Ｂ、實體法部分１、原告訴稱並無鄉公所核發使用土地同意書乙節：經查宜蘭縣南澳鄉公所確實於八十一年十月九日以八一鄉財經字第六五九二號函核發該聯亞公司土地使用同意書正本二份在案。２、雙方訂立投資契約乙節，依照監察院糾正案文，原告與宜蘭縣南澳鄉公所曾於八十二年二月十五日簽訂辦理契約並敘明提供南澳段四六三之四號國有山胞保留地土地，惟南澳鄉公所僅係代管機關，並無權處分系爭土地。３、原告依台灣省獎勵興建公共設施辦法申請投資時，被告雖曾以八十二年二月十日府建都字第一○六八號函同意核准，惟原告於申請建照時，僅提供南澳鄉公所出具之土地使用同意書，顯與建築法第三十條規定不符，被告復以八十二年十月二十二日八二建管字第三○一七號函撤銷其原核准建造執行在案。４、有關塗銷土地權利人登記部份：依照前山胞保留地管理辦法第二十四條第二項規定：「山胞已取得耕作權或地上權及承租權應協議計價報經縣市主管機關同意後予以補償」。惟查原告未經核准同意，逕予辦理塗銷事宜，且土地權利人土地拋棄書及印鑑證明自行保管而未附於申請書內等節，均有違悖情理及違反山胞保留地申請作業程序。５、至原告訴稱本案已獲土地權利審查委員通過在案，質疑南澳鄉公所如何善後乙節，查本案該公所於八十二年七月十九日審查決議略為：「原則通過，惟需與佔用土地人陳勝清先生等（平地人）自行辦理地上物補償」，惟查原告未依決議內容辦理，且本案自始均未報陳被告核處，是本案亦無原告所指業已成立「承租關係」乙事。６、有關原告所敘「簽訂投資契約」、「土地使用同意書」、「參與投資」、「徐、松、陳等人之協調補償資料」等等資料原告自始未提供出示。三、有關加油站業務自始核准係於八十二年間由經濟部能源委員會核准再轉移台灣省政府辦理，嗣於八十九年再移交縣市政府管理；本案用地係屬原住民保留地，致須徵得原住民各級管理機關之同意，非為被告特意否准。四、又被告就系爭加油站所用土地中有部分為國有之原住民保留地，涉及「原住民保留地開發管理辦法」及「加油站設置管理規則」之適用，但原告並未依規定取得上開土地之使用權限：Ａ、依據經濟部訂頒「加油站設置管理規則」第十五條規定，申請加油站須檢附土地所有權狀或土地使用權同意書。本項業務係八十八年七月精省後移交縣（市）政府辦理。前由經濟部能源會所經辦，原告八十八年十二月送件申請展延，被告曾實地勘查，並就本案為何由八十二年至今尚未辦妥，函詢經濟部能源會及南澳鄉公所，得知公所已收回南澳鄉○○段四六二之一、四六三之四、四六四之一等三筆土地，故被告依據「加油站設置管理規則」第十六條第四項認定原告以賄賂行為取得土地使用權同意書後又被鄉公所收回，係屬可歸責於申請人之事由，故否准其展延。Ｂ、又據公務員懲戒委員會議決書中南澳鄉公所八十一年原核發之土地使用同意書，業經監察院糾正，當時核准之鄉長白天賦被移送公務員懲戒委員會議決休職兩年，事實為原告申請租用坐落南澳鄉○○段四六三─四號原住民保留地設置加油站案，收受賄賂三十萬元，除違法越權核發土地使用權同意書，並與原告簽訂投資契約書外，又製作發文日與文號相同但內容歧異之兩件公函，致引發紛爭，事證明確。Ｃ、本案涉及原住民保留開發管理辨法部分，查原告申請租用原住民保留地作為加油站用地，當時之法令依據為「山胞保留地開發管理辦法」，依該辦法第五條明定：山胞保留地．．．．其所有權人欄登記為中華民國，管理機關為省政府民政廳。是縣政府及鄉公所既非所有權人亦非管理機關，自無權就保留地為處分或為其他管理行為，是以原告於行政訴訟理由指稱南澳鄉公所為土地代管機關，並經被告指示南澳鄉公所依「台灣省獎勵興公共設施辦法」與該公司簽訂土地契約即非屬實。Ｄ、況本案前因南澳鄉公所未依法定程序辦理，逕越權核發地權使用同意書並擅自與原告訂立投資契約書，製作公文竟有同一發文日期及文號而內容歧異兩種版本，致引紛爭，損害政府威信，其實情詳如監察院八十五年一月二十五日糾正案及公務員懲戒委員會八十六年度鑑字第八三七○號決議書。Ｅ、本案依台灣省政府民政廳八十五年七月二十六日八五民原字第二五五六八六號函示：有關原住民保留地可否設置加油站，前奉內政部八十四年十一月七日台八十四內地字第八四八二六六號函示：「加油站不屬原住民保留地開發管理辦法第二十三第一項所規定之項目，故民間企業欲租用原住民保留地設置加油站，無上開管理辦法第二十三條規定之適用。至原住民（自然人）可否依同法第十三條規定申請租用上開原住民保留地一節，按原住民（自然人）因經營工商業，得擬具事業計畫書向鄉（鎮、市、區）公所申請租用原住民保留地。貴公司係屬私法人，其代表人雖由具原住民身分之林玉鳳更替，惟仍屬私法人，自無上開法條之適用」。是以在八十九年二月十六日前原告自無法依原住民保留地開發管理辦法規定申請設置加油站，縱使原告辯稱申請案業經南澳鄉土地權利審查委員會審查通過，亦無該辦法之適用。Ｆ、況原告申請案，土地管理機關均未同意租用，且南澳鄉○○段四六三之四號原住民保留地（以下簡稱系爭土地）並經當時土地管理機關省府民政廳於八十五年八月五日八五民原字第三四一九號函示略以：請被告督同南澳鄉公所收回列管不得放租，並為增闢地方自治財源，同意由南澳鄉公所以公共造產經營加油站。Ｇ、依行政院原住民委員會八十九年二月十六日台八十九內字第○四五八九號函修正發布施行之「原住民保留地開發管理辦法」第二十四條規定：為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站．．，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。原住民為前項開發或興辦，申請租用原住民保留地時，應檢具開發或興辦圖說，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會審查通過，層報行政院原住民委員會核准後租用，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，租用原住民保留地；每一租期不得超過九年，期滿後得依原規定程序申請續租。公民營企業或未具原住民身分者（以下簡稱非原住民）申請承租開發或興辦，應由鄉（鎮、市、區）公所先公告三十日，公告期滿無原住民申請，始得依前二項規定辦理。另依行政院原住民委員會八十九年二月十四日台（八十九）原民中字第八九二六四○六號函修正發布實施之「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知七、依原住民保留地開發管理辦法第二十四條規定，原住民或公民營企業或非原住民申請承租開發原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩或興辦社會福利事業之申請案件，由縣（市）政府核定。但申請面積為十公頃以上應曾報本會核定；其作業程序應填具申請書，並檢具上開辦法第二十四條第三項所列有關文件，由（鄉、市、區）公所審查後陳報縣除應取得目的事業主管機關准開發或興辦文件外，並應由南澳鄉公所公告三十日，公告期滿無原住民申請時，始得依原住民保留地開發管理辦法第二十四條規定申辦。Ｈ、另原告於行政訴訟理由狀內亦指稱其所申辦案件依據之法令為「都市計畫法」及「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」，應屬位階最高之行政特別法，不能藉故引用位階較低之「原住民保留地開發管理辦法」來抵制（特別法優於普通法）乙節，查原住民保留地開發管理辦法係依據法律授權訂定，其法源依據為山坡地保育利用條例（為特別法），故其法律競合當為後者優先適用。丁、有關原告指摘「權利受到侵犯並有待填補之損害發生」部分，二造之主張：壹、原告方面：一、被侵害之權利：營業自由權二、有無進一步對原告造成有待填補之損害：有三、如果造成了損害的話：Ａ、損害之種類：財產上損害Ｂ、損害之發生與行政機關之拒絕間具有因果關係：因被告機關拒絕展延籌建期限，原告無法於八十九年一月一日時完成加油站之籌建，及向省政府申請核發加油站經營許可執照，原籌建核准屆時將因此失效，原告過去籌建期間之投資勢必盡歸徒勞而造成鉅額損害。Ｃ、填補損害之方法：１、金錢填補：參仟萬元貳、被告方面：被告未就此部分答辯。理由甲、程序部分：壹、訴訟類型之特定：一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」，為行政訴訟法第五條第二項所明定。二、本件原告向被告請求展延南澳加油站申請籌建期限，經被告於八十九年四月七日作成八九府旅商字第○三二○四六號函，拒絕原告之請求，又經臺灣省政府作成訴願決定駁回在案，依前揭行政訴訟法第五條第二項之規定，本件應適用之行政訴訟類型為課以義務訴訟。貳、本件應否命經濟部能源委員會參加訴訟一、「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟」，固為行政訴訟法第四十一條所明定，因此本案訴訟標的（原告向被告申請延展籌建期限之權利是否存在）如對於第三人與原告或被告有合一確定的必要時，本院應命該第三人參加訴訟。二、依據現行「加油站設置管理規則」可知，加油站設置之行政程序是：於申請基地經直轄市或縣（市）政府同意變更作為加油站使用後一年內，申請人應檢具相關文件，向當地直轄市、縣（市）政府申請核准籌建，並於核准後兩年內完成各項營運設備，並檢具有關證明文件，經直轄市、縣（市）主管機關審查合格後，再報請中央主管機關（依該規定第三條為經濟部）核發加油站經營許可執照。三、本件所涉爭議在於被告駁回原告之申請籌建期限展延是否違法不當，就加油站設置之行政程序而言，被告之拒絕處分係屬籌建階段的公權力行為，縱使因為該拒絕處分，將使原告（申請人）日後籌建核准遭主管機關撤銷，而不可能向中央主管機關申請核發經營許可執照，亦僅顯示經營許可以籌建完成為必要，籌建階段與申請核發經營許可階段仍屬兩個不同行政程序，被告或原告與中央主管機關，就系爭籌建期限延期申請應否許可，並非因此具有「同勝同敗」、「合一確定」之利害關係。四、職此，原告主張經濟部於八十二年六月一日核准設置加油站，至土地使用原即經由宜蘭縣政府指示由南澳鄉公所辦理執行程序，是本案究否有可歸責於原告事由，事涉三機構且有合一確定之必要，故應審酌令第三人參加訴訟而聲請本院命經濟部能源委員會為參加人參加本件訴訟，乃無理由，應不予允許，合先敘明。乙、實體部分：壹、兩造主張之整理：一、原告部分：Ａ、原告申請設置南澳加油站，經被告於八十二年二月十日以八二府建都字第一一○六號函明示同意，依據台灣省獎勵興建公共設施辦法核准籌建，並依該函指示南澳鄉公所應依据上開辦法與原告簽訂投資契約等相關事宜，嗣原告檢具書類文件向當時之主管機關經濟部申請設置，經經濟部以八十二年六月一經（八二）能字第○八五五五九號函准予興建。原告在獲准興建後，即耗費鉅資籌備及購買設備，惟被告在八十九年四月七日以可歸責於原告之事由事項，為駁回原告申請展延籌建之申請，該行政處分已屬違法且肇致原告權益受有重大損失。Ｂ、系爭拒絕處分違法之理由：１、請求展延籌建期限係不可歸責於原告：ａ、按現行加油站設置管理規則第十六條第四項但書規定：「有不可歸責於申請人之事由而有正當理由者，得申請延展」，（八十二年舊法第十、十四條亦定有不可歸責於申請人之事由申請延展之規定），原告係以不可歸責於原告之事由申請展延籌建南澳加油站。ｂ、本案之歷次展延在八十二年時由主管機關經濟部為准否之權，八十三年六月三十日改由省政府核定准駁，精省後改由縣政府主管，本案在精省前歷經八年均由經濟部及省政府以土地之承租使用因行政機關對法令的莫綜一是，致令未能正式訂立租約，乃非可歸責原告之事由而一再申請展延。精省後，宜蘭縣政府獲得主管機關之權限，竟以曲解法令，為民爭利而圖卸責解套，藉此全面否定本案之申請。ｃ、本件申請籌建南澳加油站原依據台灣省獎勵興辦公共設施辦法辦理，經宜蘭縣政府八十二年二月十日為核准。就利用基地部分因涉及原住民保留地，原告乃依據山胞保留地開管管理辦法（舊法）第二十三條定在八十二年六月檢具文件申請南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過，層報省市主管機關為核准，此有原告之申請書（附件二）及南澳鄉公所八十二年七月二十四日以八二鄉財經字第三八一六號正本行文宜蘭縣政府副本寄送原告公司，向宜蘭縣政府報請核准可考。ｄ、惟收受南澳鄉公所呈報土審會通過之函文及附件後迄今仍拒為核備，一再對系爭土地的租用為相異之判斷，引據未具法令效力之內政部八十四年十一月七日內字第八四八二六五號函為延宕本件土地租用申請，導致原告一再申請展延籌建。２、內政部八十四年十一月七日內字第八四八二六五號函牴觸中央法規標準法應屬無效：蓋依据中央法規標準法第六條應以法律規定之事項不得以命令定之。第十八條舊法規有利當事人而新法規未廢除或禁止所申請之事項者，適用舊法規本件申請時原法規並無廢止或修正，該內政部之會議紀錄有違法令規定，自應無效更不能以八十四年之決議溯及既往，否決八十二年之申請。３、原拒絕處分所持理由並不合法：Ａ、本件原告申請設置加油站使用土地乃坐落宜蘭縣南澳鄉○○段四六二－一、四六三－四、四六四－一號土地，其中四六二－二號之所有權乃私人所有，此有原所有權人出具之土地使用權同意書（見起訴狀証四），四六四－一號所有權人為林玉鳳，原告在獲准籌建後向伊價購金額高達二千萬元，並由林女參與聯亞公司之投資。Ｂ、另外，四六三－四號土地，原耕作權人徐文發，松進禎違法轉租平地人陳勝清，原告在獲准投資籌建，並經土地審查委員會通過後，依決議以市價四倍補償地上物所有權人，嗣再與徐、松之繼承人協調補償，支付渠等繼承人共五佰萬元（詳見九十年八月十四日陳明狀附件），系爭土地始暫時交由代管機關鄉公所為管理。Ｃ、又租（使）用原住民保留地是依據『原住民保留地開發管理辦法第二十三條』辦理，豈能任由鄉公所以曾受監察院彈劾為由，為圖卸責表明不同意，即可置人民權益於不顧，況且原決定處分書既表示南澳鄉公所無權利處分系爭土地，則宜蘭縣政府何需再以無權利處分土地之南鄉公所函覆不同意即為駁回展延之申請，既為無權利又何來有權利收回土地，又何來有權利表示不同意續租。Ｄ、加以行政院原住民委員會八十九年二月十六日台八九內字第○四五八九號函修正發佈施行「原住民保留地開發管理辦法」明白規定原住民保留地可興建加油站，並由縣政府核定即可設置。４、「山坡地保育利用條例」於本案屬於特別法，法律競合時當優先適用，惟依該條例第六條之規定：都市計畫內山坡地應依都市計畫核定程序， ‧‧‧公告實施。本案為南強都市計畫所屬公共設施之加油站預定用地，故應依「都市計畫法」第三十條訂定之「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」按都市計畫核定程序辦理都市計畫區內之山坡地（原住民保留地）興辦公共設施（加油站）。故本案應准予所請。二、被告部分：Ａ、原告請求延展籌建期限具可歸責事由故不應准許：依據經濟部訂頒「加油站設置管理規則」第十五條規定，申請加油站須檢附土地所有權狀或土地使用權同意書。本項業務係八十八年七月精省後移交縣（市）政府辦理。前由經濟部能源會所經辦，原告八十八年十二月送件申請展延，經被告實地勘查，得知公所已收回南澳鄉○○段四六二之一、四六三之四、四六四之一等三筆土地，故被告依據「加油站設置管理規則」第十六條第四項認定原告以賄賂行為取得土地使用權同意書後又被鄉公所收回，係屬可歸責於原告之事由，故否准其展延。Ｂ、南澳鄉並無權限管理或處分原住民保留地：１、本案涉及原住民保留開發管理辨法部分，查原告申請租用原住民保留地作為加油站用地，當時之法令依據為「山胞保留地開發管理辦法」，依該辦法第五條明定：山胞保留地．．．．其所有權人欄登記為中華民國，管理機關為省政府民政廳。是縣政府及鄉公所既非所有權人亦非管理機關，自無權就保留地為處分或為其他管理行為，是以原告於行政訴訟理由指稱南澳鄉公所為土地代管機關，並經被告指示南澳鄉公所依「台灣省獎勵興公共設施辦法」與該公司簽訂土地契約即非屬實。２、況原告申請案，土地管理機關均未同意租用，且南澳鄉○○段四六三之四號原住民保留地並經當時土地管理機關省府民政廳於八十五年八月五日八五民原字第三四一九號函示略以：請被告督同南澳鄉公所收回列管不得放租，並為增闢地方自治財源，同意由南澳鄉公所以公共造產經營加油站。Ｃ、原告不具原住民身分而無「原住民保留地開發管理辦法」之適用：本案依台灣省政府民政廳八十五年七月二十六日八五民原字第二五五六八六號函示：有關原住民保留地可否設置加油站，前奉內政部八十四年十一月七日台八十四內地字第八四八二六六號函示：「加油站不屬原住民保留地開發管理辦法第二十三第一項所規定之項目，故民間企業欲租用原住民保留地設置加油站，無上開管理辦法第二十三條規定之適用。至原住民（自然人）可否依同法第十三條規定申請租用上開原住民保留地一節，按原住民（自然人）因經營工商業，得擬具事業計畫書向鄉（鎮、市、區）公所申請租用原住民保留地。貴公司係屬私法人，其代表人雖由具原住民身分之林玉鳳更替，惟仍屬私法人，自無上開法條之適用」。是以在八十九年二月十六日行政院原住民委員會以八十九內字第○四五八九號函修正發布施行之「原住民保留地開發管理辦法」第二十四條前，原告自無法依原住民保留地開發管理辦法規定申請設置加油站，縱使原告辯稱申請案業經南澳鄉土地權利審查委員會審查通過，亦無該辦法之適用。Ｄ、另原告於行政訴訟理由狀內亦指稱其所申辦案件依據之法令為「都市計畫法」及「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」，應屬位階最高之行政特別法，不能藉故引用位階較低之「原住民保留地開發管理辦法」來抵制（特別法優於普通法）乙節，查原住民保留地開發管理辦法係依據法律授權訂定，其法源依據為山坡地保育利用條例（為特別法），故其法律競合當為後者優先適用。貳、本案爭點之集中與限縮：一、按在本案中，原告欲在前開土地上設置加油站，須接受三種法規範之規制，而且違反其中任何一項規範，均無法合法設置加油站。茲將其內容分述如下：Ａ、系爭土地之公法上管制：即系爭土地，依據公法上之土地管制規劃，得否在其上設置加油站。其所牽涉及之規定為「都市計畫法」、「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」，主管機關為各級地方政府（包括台灣省政府，被告及被告所轄之南澳鄉公所）。Ｂ、加油站工作物設置之許可：即設置加油站工作物時，加油站本身所須遵守之設置規則，所涉及之法令為「加油站設置管理規則」，主管機關為經濟部，核准機關為台灣省建設廳。Ｃ、原告使用系爭土地之私法上權源，所依據之法令：１、按原告欲在上開土地設置加油站，除了公法上之許可外，最重要者，莫過於在私法上取得使用系爭土地之使用權源。２、而前開設置加油站之土地中有數筆是屬於國有土地，且被列為「山胞（或原住民）保留地」，其管理機關精省前為台灣省政府民政廳，現為行政院原住民委員會。以上機關才有同意原告使用系爭國有土地之私法上處分權源。對此原告也知之甚明。３、而上開二機關行使私法上處分權時，做成決策之過程中又受有公法上之限制，其所涉及之法令為「原住民保留地開發管理辦法」、「土地法」。二、以上三項法規範對本件原告加油站設置行為處於平行規制之地位，意即均有完全之規範效力，其間沒有所謂「特別法與普通法」之規範效力競合問題，原告以上之具體主張與此觀念不符者甚多，本院爰不再逐一指駁，先此敍明之。三、本案兩造之爭點既然在被告拒絕原告展延「籌建」期限之請求是否合法，而被告拒絕之主要理由則集中在：１原告歷經多次延展之後，仍然無法取得加油站用地之私法上使用權限。２且系爭土地之代管機關南澳鄉公所事後也無意願繼續協助原告取得系爭土地之私法上使用權（按國有土地之管理機關與代管機關，在私法上之地位並不相同，管理機關之名稱登記於土地登記簿上，且對外享有私法上之處分權能，代管機關則無處分權能，此點原告知之甚明，所以其才會要求代管機關南澳鄉公所將其使用系爭加油站土地之申請轉呈被告，再轉台灣省政府民政廳核准，此項事實原告從不爭執），顯然原告已不可能取得系爭土地之使用權限，展延原告之「籌建」期限已變的毫無意義。３而且造成這樣的結果是因為原告自己之責任。４因此依據加油站設置管理規則第十六條第四項之規定，做出拒絕展延之決定。四、而加油站設置管理規則第十六條之規定內容如下：第一項：加油站經核准籌建後，應於核准次日起二年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：一、直轄市、縣（市）主管機關會同各該供油廠商檢查合格之加儲油設施查驗表。二、建築物之使用執照。三、消防主管機關核發之合格證明文件。四、環保主管機關核發之合格證明文件。第二項：同時申請設置加油站及兼營加氣站業務者，應於核准次日起二年內完成各項營運設備，並檢具前項及加氣站設置管理規則第八條第一項規定之證明文件，送直轄市、縣（市）主管機關審查。第三項：直轄市、縣（市）主管機關對於前二項完成建站送審之案件審查合格後，報請中央主管機關核發加油站經營許可執照；兼營加氣站業務者，另核發加氣站經營許可執照。第四項：未能於第一項、第二項期限內依規定申請核發許可執照，申請人得檢具不可歸責於申請人之事由之證明文件於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延長期限每次不得逾六個月。第五項：第一項、第二項或延展期限屆滿，未辦理延展者，直轄市、縣（市）主管機關得撤銷原籌建核准。第六項：加油站之用地屬經變更編定為特定目的事業用地者，直轄市、縣（市）主管機關撤銷籌建核准後，應通知地政機關，依非都市土地使用管制規則辦理。五、因此本案之爭點自然應該限縮在：Ａ、原告於八十一、二年間申請興建加油站時，是否已充份明瞭將來有無法取得土地使用權限之風險存在﹖ Ｂ、此項風險被告機關或南澳鄉公所是否負有排除之義務﹖還是由原告自行承當﹖ Ｃ、如果此項風險應由原告自行承當，現在是否排除，讓原告有合法取得使用權限，繼續籌建加油站之可能性﹖ Ｄ、原告於申請本件加油站籌建之展延時，上開風險（即無法獲得使用系爭土地之私法上權限）之繼續存在是否可以歸責於原告﹖參、本院之判斷：一、前已言之，本件由原告所提之宜蘭縣南澳鄉公所八十二年七月二十四日八二鄉財經字第三八一六號函之記載足知，原告申請之始即明知當時系爭國有土地之管理機關為台灣省政府民政廳。所以其申請租用系爭南澳段四六四之一、四六二之一、四六三之四號土地設置加油站之程序，乃是經由南澳鄉公所提經山胞保留地土地權利審查委員會通過後，函請被告轉請當時主管機關台灣省政府民政廳核准。所以本件當時存在著無法核准之風險為原告所明確知悉。二、而上開南澳鄉公所上開八十二年七月二十四日八二鄉財經字第三八一六號函影本雖為原告所提出，但被告堅決否認有收到上開函文，因此被告也未曾將上開請求核准之公文轉呈台灣省政府民政廳核准。此外原告所提之各項證據也無從斷定南澳鄉公所有向原告承諾負責排除以上風險。另外從原告所提之台灣省政府民政廳八十五年七月一日八五民原字第二二九九０號函、八十五年七月二十六日八五民原字第二五五八六號函、八十五年八月五日八五民原字第三四一九號函之記載，亦可明確判明原告自身不斷向台灣省政府民政廳陳情，希望台灣省政府民政廳能核准其使用上開土地，此等動作亦間接可證原告是自行承當此項法律上風險。但因為內政部八十四年十一月七日台（八四）內地字第八四八二六六五號函釋，表明加油站之設置不在八十四年三月二十二日修正實施之原住民保留地開發管理辦法第二十三條所定之開發項目內，所以一再向原告表明上情，亦間接向原告宣示無法核准其使用上開土地設置加油站之立場。三、固然上開八十四年三月二十二日修正實施之原住民保留地開發管理辦法第二十三條之規定，曾於八十九年二月十六日時再度修正，並變更條次，改為原住民保留地開發管理辦法第二十四條，而將加油站加入在原住民保留地許可興建之範圍內。不過：Ａ、管理機關變更已為行政院原住民委員會，申請之對象有變更。又因屬新項目（即加油站之設置）之增加，必須重行考慮相關申請條件，程序上有必要更新（即重為申請）。Ｂ、而且管理機關仍有實質審查權限（必須權衡工業資源開發或社會福利事業興辦與國土保安、環境資源保育、原住民生計、原住民行政之利弊得失），並須優先輔導原住民開發或興辦。Ｃ、因此即使原告現在重新申請，也未必能獲得同意。如果原告根本未申請，自然更不可能獲得使用系爭土地之同意。四、而本件原告於八十八年十二月十四日申請本件加油站籌建之展延時，上開辦法尚未修正通過，而且南澳鄉公所因為其鄉長白天斌被指在本案中違法越權核發土地使用權同意書給原告，且於八十一年九、十月間因收受原告公司交付之三十萬元而遭到彈劾，認為當初接受原告之申請設置加油站，行政程序上有瑕疵，現今不願再協助原告取得系爭土地之使用權（只是因為不明瞭相關規定，而使用「不同意承租辦理」等文字來表達其意願，不過前已言之，南澳鄉公所非系爭國有土地之管理機關，無私法上之處分權限，故其用語應作以上之瞭解）。此時原告既不依修正後之規定，重新提出申請，又因為先前之不當行為（指交付三十萬元予南澳鄉鄉長一事），以致在事發後，無法再取得南澳鄉公所之協助，而無法於既定之籌建時限內，排除上開風險，被告因此拒絕其展延之請求，即無不合，亦不生違法行政處分侵害人民權利之賠償問題。五、至於原告其餘各項主張，在上述之法律判斷架構下，並具有任何法律上的實質意義，對判決結果，亦不生影響，爰不逐項斟酌。參、綜上所述，本案原告之請求於法無據，原處分因此拒絕其請求並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請併予撤銷並命被告為金錢補償為無理由，應予駁回。據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十　　年　　　十　　　月　　　四　　　日臺北高等行政法院第五庭審判長法官　姜素娥法　官　林文舟法　官　帥嘉寶右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　　華　　　民　　　國　　九十　　年　　　十　　　月　　　八　　　日書記官　林麗美

臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第二七五六號

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臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第二七五六號

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