臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第六八一六號
關鍵資訊
- 裁判案由都市計畫法
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期92 年 01 月 09 日
臺北高等行政法院判決 九十年度訴字第六八一六號 原 告 甲○○○ 訴訟代理人 丁○○ 被 告 臺北市政府 代 表 人 乙○○市長） 訴訟代理人 丙○○ 右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十月十五日台（九十 ）內訴字第九○○二八一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要：緣原告於臺北市大同區○○○路○段一五三號十樓經營「龍城旅社」 ，系爭建築物位於都市計畫第三種商業區內，案經臺北縣警察局中和分局於八十 九年三月七日查獲訴外人戴中興於臺北市○○○路○段一五三號大樓開設應召站 ，在各大報紙刊登色情廣告，供不特定男子以電話召妓，指示電詢男子前往同棟 原告經營之「龍城旅社」，由原告帶領男客吳○○及王○○至各房間內容留與應 召女郎從事性交易，並從中抽得三百元營利，以涉嫌妨害風化罪嫌移送地檢署偵 辦。被告認原告違規使用為色情場所，違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法 臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十三條規定，乃 依都市計畫法第七十九條第一項規定，以八十九年十二月一日府都一字第八九一 ○二八七六○○號函裁處原告新台幣二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、兩造聲明： ㈠原告聲明：訴願決定及原處分均應撤銷。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。 三、兩造之爭點：被告認定原告違規使用系爭建築物為色情場所，違反都市計畫法第 三十五條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使 用分區管制規則第二十三條規定，乃依都市計畫法第七十九條第一 項規定，裁處原告新台幣二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適 法？ ㈠原告主張之理由： ⒈被告及訴願決定機關認事用法均有違誤，先就用法違誤部份陳明： ⑴按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造．．．違反本法或各 級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理 人新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或 恢復原狀．．．」為都市計畫法第七十九條第一項之明文。查原告於臺北市 ○○○路二段一五三、一五五號開設「龍城旅社」並經營旅館業務，並未與 訴外人戴中興共同媒介色情，對於建築物本身之使用並沒有違反都市計畫法 、都市計畫法臺北市施行細則及臺北市土地使用分區管制規則，理由如下： ①查被告所經營之「龍城旅社」係領有合法旅館執照，並實際經營，依臺北 市土地使用分區管制規則第二十三條之規定得經營一般旅館業，因之被告 並無違反上開法例之規定，事實至明。 ②被告稱原告於上址作性交易仲介場所之使用云云，查被告僅以檢察官之起 訴書，即認定被告將龍城旅社作性交易仲介場所使用，除證據顯然不足夠 外，縱令被告有媒介色情（被告完全否認），被告亦係利用經營旅館之業 務之附隨行為觸犯刑法，就建築物之使用並無違反任何相關法令。另外， 被告就原告將上址專供性交易仲介場所使用，並未舉證以明，亦屬率斷。 ③又依都市計畫法第一條之明文可知其立法目的，係在於為改善居民生活環 境，並促進市鄉有均衡之發展。故都市計畫乃是針對土地及建築 物本身之使用加以分區管制，因之與土地、建築物之本身使用無涉之情事 ，則應非屬都市計畫法所規範之範疇。按退萬步言，原告縱若於出租房間 之時媒介色情（被告完全否認），亦依被告於所經營商業行為中之附屬行 為違反刑法之規定，就建築物本身之使用，（旅社係出租房間專供旅客住 宿之用）並無違反都市計畫法等相關法令。誠如若某人領有一般銷售業之 執照，卻利用來販賣未稅國產香煙，伊於販賣香煙之行為，並未違反都市 計畫法之相關規定，但其附屬行為卻觸犯菸酒專賣條例。於上例，政府機 關斷不可能以：販賣未稅香煙非土地分區使用管制規則所列為由，認定違 反都市計畫法等相關規定。 ④臺北市都市計畫法第十條之一規定：「前條各使用分區使用限制如左．． ．二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得有礙 商業之便利、發展或妨害公共安全、衛生之使用。」按從上開法文即可知 ，臺北市都市計畫第十條之一之規範是針對建築物本身使用，並非針對行 業別，此其一也。又行為人對於建築物之違反使用，亦必須達到有礙商業 便利、妨害公共安全及衛生使用之程度，始能該當。因之縱原告有所謂利 用出租房問媒介色情之情事，惟其亦是偶一為之，其行為尚不足認定為已 妨害商業便利，發展或妨害公安、衛生之使用之事實至明。 ⑤又行政機關依都市計畫法七十九條第一項之規定為行政處分之前提，必須 行為人使用土地或建築物違反都市計畫法相關規定，始足該當，此可從法 條文義觀之自明。查原告使用「龍城旅社」所在之建築物完全符合相關都 市計畫法之規定，縱令被告於使用建築物之時（旅館業），其外在或附屬 行為（此部份行為不涉及建築物之使用），觸犯刑章。惟原告就建築物之 使用本身並無違反任何都市計畫法等相關規定。至於使用建築物以外之行 為是否觸犯刑法，則應與都市計畫法等相關規定無關，也即原告媒介色情 行為應是與刑法有關，應非屬都市計畫法等規定所能規範。 ⑵被告就原告於案發之時，開設並實際經營「龍城旅社」之事實並不否認，此 有經濟部九十年六月八日經（九○）訴字第○九○○六三一二三二○號訴願 決定書可稽。鑒於原告確實經營「龍城旅社」，因之就上開建築物本身之使 用，並無違反臺北市土地分區管制規則之規定之事實至明。姑不論原告是否 因媒介色情被判有罪，縱令原告有罪，此亦原告個人行為是否觸犯刑事法令 ，就建築物使用之本身實無違法。因之被告行為是否觸犯刑事妨害風化罪顯 與被告使用建築物是否違反分區使用管制有別。被告不查，遂認原告就建築 物之使用有違反都市計畫法等相關規定，其適用法律實有違誤。又本件被告 顯係利用擴大行政權之範圍，以期能收整頓色情之效，亦有濫用行政權之虞 。 ⒉被告對原告是否有媒介色情之情形，應負完全舉證責任：⑴被告僅依警訊筆錄及檢察官之起訴書，即認定原告有媒介色情之情事，誠屬 率斷。 ⑵本件係案外人戴中興直接於報紙刊登廣告，引誘不特定男子與其聯絡，再媒 介應召女郎至不特定之地點姦淫，原告所經營之「龍城旅社」僅為戴中興所 隨機租用之不特定場所之一，被告並無與其有犯意聯絡或行為之負擔，僅單 純出租房間收取房租，並無被告所稱違規使用為色情場所，此可從戴中興及 其他相關證人之筆錄可證外，本案自八十九年三月七日案發至今業經一年半 ，因證據不明顯，至今仍在士林地方法院審理中。 ⒊綜上所述，被告作成原處分所持之理由，明顯有認事用法違誤之處。 ㈡被告主張之理由： ⒈按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為為促進商業發展而劃定，其土地及 建築物之使用，不得有礙商業之便利。」都市計畫法臺北市施行細則第十條之 一：「．．．二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不 得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。．．．」臺北市土 地使用分區管制規則第二十三條：「在第三種商業區內得為左列規定之使用： 一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。．．．。（三二）第五十一組：公害 最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病 院。．．．。（八）第五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫法第七十九 條規定明揭：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．，違反本法或各 級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人 新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原 狀。．．．」 ⒉查原告實際是負責之「龍城旅社」所使用之臺北市大同區○○○路○段一五三 號十樓建築物，位於都市計畫第三種商業區內，未經許可，即於系爭建築物內 進行媒介性交易行為（被告另以九十年二月六日府都一字第九○○一二六○四 ○○號補正），違規使用為性交易仲介業場所，案經被告所屬警察局於八十九 年三月七日查獲，並以八十九年十一月十五日北市警行字第八九三一五○四三 ○○號函查報在案，按刑事案件報告書及台灣士林地方法院檢察署檢察官起訴 書（八十九年度偵字第四三二八號）所揭：「甲○○○因妨害風化案件，已經 偵查終結，認應該提起公訴，依起訴書所示之犯罪事實．．．甲○○○．．． ，竟與戴中興．．．基於共同意圖營利之犯意聯絡及概括犯意，自民國八十七 年間某日起，由戴中興在各大報紙刊登色情廣告，供不特定男子以電話召妓， 戴中興再指示電詢男客前往臺北市大同區○○○路○段一五三號十樓甲○○○ 所開設之『龍城旅社』等候，現場由甲○○○帶領男客至各房間，．．．由甲 ○○○從中抽得三百元以營利，並恃以為生，資為常業。」 ⒊再查原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫法第三種商業區內，使用組別及 使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第二十三條之規定，然該條 內並無規定可允許或有條件允許使用為性交易仲介業，故今查獲於系爭建築物 內進行媒介性交易行為，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範。觀 諸原告之違法情節即已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，以八十 九年十二月一日府都一字第八九一○二八七六○○號處分書（九十年二月六日 府都一字第九○○一二六○四○○號函補正），處使用人（原告）新台幣二十 萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。 ⒋次查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內 之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第三種商業區內 ，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供性交易仲介業場所 之組別，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「商業區」之規定 係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市 計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳 細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制 規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，裁處原 告，其間並無疑義。 ⒌再查系爭建築物內「龍城旅社」之負責人為原告本身並無疑義，負責人對於其 使用之建築物應負保管及合法使用之責任，並不影響其為實際負責人之事實。 ⒍末查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務 者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性 ；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客 體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖 ，各有其適用。從而，原處分並無不合。 理 由 一、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．，違反本法或各級政府依本法所發 布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三 十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。．．．」都市計畫 法第七十九條定有明文。次按都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第二款明定 ：「二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商 業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」第二十六條明定：「本府得依 本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度 之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」再按臺北市土地使用分區管 制規則第二十三條：「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（ 一）第二組：多戶住宅。．．．。（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二 、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．。（八） 第五十二組：公害較輕微之工業。」 二、本件原告於臺北市大同區○○○路○段一五三號十樓經營「龍城旅社」，系爭建 築物位於都市計畫第三種商業區內，案經臺北縣警察局中和分局於八十九年三月 七日查獲訴外人戴中興於臺北市○○○路○段一五三號大樓開設應召站，在各大 報紙刊登色情廣告，供不特定男子以電話召妓，指示電詢男子前往同棟原告經營 之「龍城旅社」，由原告帶領男客吳○○及王○○至各房間內容留與應召女郎從 事性交易，並從中抽得三百元營利，以涉嫌妨害風化罪嫌移送地檢署偵辦。被告 認原告違規使用為色情場所，違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北市施 行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十三條規定，依都市計畫 法第七十九條第一項規定，以八十九年十二月一日府都一字第八九一○二八七六 ○○號函裁處原告新台幣二十萬元罰鍰，並勒令停止使用等情。有原處分函、訴 願決定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。 三、查原告因前揭事實，經台北縣警察局中和分局移送台灣台北地方法院檢察署呈請 臺灣高等法院檢察署核轉台灣台北地方法院檢察署檢察官偵查終結，認原告涉有 刑法第二百三十一條第二項常業圖利使人為性交罪嫌，以八十九年度偵字第四三 二八號起訴書提起公訴，起訴書明載犯罪事實為：「甲○○○係址設台北市大同 區○○○路○段一五三號十樓『龍城旅社』之負責人，竟與載中興（另案由最高 法院審理中）基於共同意圖營利之犯意聯絡及概括犯意，自民國八十七年間某日 起，由戴中興在各大報紙刊登色情廣告，供不特定男子以電話召妓，載中興再指 示電詢男客前往臺北市大同區○○○路○段一五三號十樓甲○○○所開設之『龍 城旅社』等候，現場由甲○○○帶領男客至各房間，連續容留男客與不特定女子 從事性交易之行為，每次收費新台幣（下同）三千三百元至三千五百元不等，由 甲○○○從中抽得三百元以營利，並恃以為生，資為常業。」；經臺灣土林地方 法院八十九年訴字第五七六號判決如起訴事實；嗣經原告上訴，雖經臺灣高等法 院九十一年上訴字第六一一號判決撤銷改判，惟仍認原告「連續意圖使女子與他 人為性交之行為，而容留以營利，處有期徒刑陸月，如易科罰金以參佰元折算壹 日」，且於理由欄明載：「被告與共犯戴中興間就上開犯行，有犯意之聯絡及行 為之分擔」等語，有上開起訴書及判決書附卷可稽，從而，原告犯罪實應堪認定 。 四、次查原告使用為色情媒介場所之系爭建築物，位於都市計畫法第三種商業區內， 使用組別及使用項目，應依臺北市土地使用分區管制規則第二十三條之規定，然 上該第二十三條規定係正面列舉，該規定內並無允許或有條件允許使用為性交易 仲介業，原告經警查獲於系爭建築物內進行媒介性交易行為，顯已違反臺北市土 地使用分區管制規則之規範，至臻明確。按臺北市土地使用分區管制規則係屬「 正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本 案系爭建築物位於第三種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項 目，皆無可供性交易仲介業場所之組別；次按都市計畫法、都市計畫法臺北市施 行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使 用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定， 對臺北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺 北市土地使用分區管制規則，被告依都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及都 市計畫法第七十九條之規定，裁處原告新台幣二十萬元，並勒令停止違規使用， 於法有據。 五、原告主張都市計畫乃是針對土地及建築物本身之使用加以分區管制，因之與土地 、建築物之本身使用無涉之情事，則應非屬都市計畫法所規範之範疇。原告縱若 於出租房間之時媒介色情（被告完全否認），亦屬被告於所經營商業行為中之附 屬行為違反刑法之規定，就建築物本身之使用，並無違反都市計畫法等相關法令 云云；惟按原告係系爭建築物內「龍城旅社」之負責人，對於其使用之建築物應 負保管及合法使用之責任，依台北市土地使用分區管制規則第二十三條㈠允許使 用項下之第三十七組明定有「旅館及運輸服務業」、第第四十一組亦定有「 一般旅管業」，可知經營旅館業者係第三類商業區允許使用之項目；惟旅館業之 經營僅係提供客人休息、住宿為其內容，刑法妨害風化章所定之犯罪行為，旅館 業者並無阻卻之規定，易言之，經營旅館並媒介色情，要無主張媒介色情係經營 旅館之附隨行為，而阻卻其違章或違法之餘地。原告此項主張，顯不足採。次觀 都市計劃法台北市施行細則第十條之一明定商業區之使用限制為：「以建築商場 （店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安 全、衛生之使用」，查色情之交易有礙公共衛生，乃社會共識，色情媒介業之經 營，顯已將旅館構成有礙公共衛生之使用至明，被告依都市計劃法及都市計劃法 台北市施行細則為處分之依據，並無不合。 六、綜上所述，原告將系爭龍城旅社使用為媒介色情交易之場所，顯已違反都市計劃 法台北市施行細則第十條之一有關商業區使用限制，被告依都市計劃法第七十九 條裁定處分新台幣二十萬元，並勒令停止違規使用，核無不合，訴願決定予以維 持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭 審 判 長 法 官 林樹埔 法 官 曹瑞卿 法 官 闕銘富 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中 華 民 國 九十二 年 一 月 九 日 書 記 官 吳芳靜
