臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第一八六號
關鍵資訊
- 裁判案由區域計畫法
- 案件類型行政
- 審判法院臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
- 裁判日期92 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院簡易判決 九十一年度簡字第一八六號 原 告 甲○○ 訴訟代理人 陳明律師 被 告 新竹市政府 代 表 人 乙○○市長） 訴訟代理人 丙○○ 右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十月二十四日台（九 十）內訴字第九○○六八一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 一、事實概要： 本件被告以原告所有新竹市○○段六二一地號為山坡地保育區農牧用地，因民眾 檢舉，並經香山區公所民國八十九年五月二十五日八九香民字第四四六三號函查 報上開土地確有部份作為道路使用，因未查獲違規開闢道路使用之人，被告乃以 八十九年十月十一日（八九）府地用字第七二四三八號函請土地所有權人即原告 於文到三個月內確實依編定使用，否則將依區域計畫法第二十一條規定核處，嗣 香山區公所以九十年一月二十日九○香民字第七○五號函查報上開土地仍作道路 使用後，被告以九十年二月一日府地用字第○六二二二號函裁處原告新台幣（下 同）六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。 二、兩造聲明： ㈠原告聲明求為判決： 訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決： 原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。 三、兩造之陳述： ㈠原告主張之理由： ⒈原告雖曾將系爭土地同意由吳龍雄使用，然其前提係需合法使用，且僅限於吳 龍雄個人使用，原告並未同意其他人使用，其後富群公司將系爭土地闢為道路 使用，非原告同意範圍，且原告發現上開土地遭該公司違法闢為道路使用，即 於八十八年十一月二十四日委託劉邦任將上開土地恢復農用，詎料迎曦飯店明 湖店事後竟違法復將系爭土地闢為道路，劉邦任於事後發現系爭土地遭他人非 法作為道路使用後，於八十八年十一月三十日再度將系爭土地恢復農用，事後 遭到富群建設股份有限公司僱工回填，再度違法作為道路使用，此有該飯店之 董事長黃水永於九十年四月十三日新竹地方法院刑事庭庭訊時具結證稱：「我 知道八十八年十一月間有雇怪手挖過二次，因為挖得車輛無法通行，所以由我 們飯店雇工人去回填．．庭呈僱工收據憑單」等語，及富群花園社區管理委員 會所委任之告訴代理人羅秉成律師於檢察官履勘現場時所自承，同時富群花園 社區管理委員會所委任之告訴代理人魏順華律師於九十年四月十三日新竹地方 法院刑事庭庭訊時亦稱：「第二次回填就是由富群建設公司鋪回」足證系爭土 地係先前遭富群建設違法闢為道路使用部分，業經原告回復農用而無違法情形 ，八十八年十二月間上開土地之所以作為道路使用完全係富群公司不法再度重 新鋪設柏油所致，違法之行為人為富群公司，並非原告。⒉按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「採取之方法應有助於目的 之達成。」「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信 賴。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意 。」為行政程序法第四條、第七條第一款、第八條、第九條分別定有明文。系 爭土地遭富群公司、迎曦飯店明湖店違規將之開闢作為道路使用，原告一再函 請被告依區域計畫法第二十一條之規定，令渠等立即恢復農用，或依法代執行 ，依法執行公權力。然查被告不僅對於原告所請求之事項置之不理，反函覆本 案土地係作道路使用，供附近民眾通行，且依現況並無立即之危害，應無須由 其予以強制拆除云云，然查倘若被告認為上開土地做為道路使用無須拆除，何 以於九十年二月一日以（九十）府地用字第○六二二二號函令原告將前揭土地 恢復農用，並處以罰鍰！且被告明知上開道路違規遭富群公司闢為道路使用， 依法農地應恢復農用，並已於九十年二月一日處罰原告，竟於九十年六、七月 間於系爭土地上系鋪設柏油路供富群公司、迎曦飯店明湖店使用，被告知法違 法，一方面不處分將上開土地闢為道路之行為人富群公司，反而處罰無辜之土 地所有權人，要求農地恢復農用，然另一方面竟違法於上開土地鋪設柏油，以 利富群公司、德利開發科技股份有限公司所興建房屋順利銷售，顯有圖利財團 之嫌。按被告一方面以原告違反區域計劃法第二十一條於山坡地保育區農牧用 地，違法作道路使用處分原告，且勒令原告限期回復即將系爭土地上之道路予 以挖除，更進而科處原告罰鍰。被告另於答辯狀記載：「本府．．．就（於系 爭土地上）原有已開闢供公眾通行之道路舖設柏油．．．」認為此為確保公眾 通行安全所必需。何以原告舖設道路（實則此非原告所為）為違法應受被告處 罰，而被告舖設柏油即屬確保公眾通行安全所必需而為法之所許？前後矛盾。 查鄭世傳及劉邦任因八十八年十一月二十四日、八十八年十一月三十日二次挖 除行為，遭新竹地院各判處有期徒刑伍月，原告如遵守被告回復農地農用之行 政處分，必亦被起訴判刑；如不遵守前述行政處分，則被裁罰如本案然，被告 對於此種嚴重不利原告之兩難情況，依行政程序法第九條，本應一律注意，乃 該機關全未注意，仍予以裁罰，其處分顯於法有違。 ⒊被告九十一年一月三十一日府工養字第○九一○○○七三一六號函覆監察院之 查復書中，第㈤項之調查結論明確記載：「經查該系爭土地作為富群建設股份 有限公司及迎曦飯店明湖店之建築基地對外聯絡道路，係因陳訴人同意將其所 有系爭土地無條件提供富群建設股份有限公司使用，致富群建設股份有限公司 於系爭土地上鋪設柏油，現陳訴人欲恢復使用原狀，遭當地民眾阻擾以致無法 恢復原狀，究其緣由係因私權爭執，應俟私權爭執處理完畢，再行恢復系爭土 地使用原狀。」被告既然於九十一年一月三十一日，認定原告無法恢復農用原 狀之原因為私權爭執，並認定原告應於私權爭執處理完畢後，再行恢復系爭土 地使用原狀，則其在原告私權爭執尚未處理完畢前之九十年二月一日，即對原 告課以六萬元之罰鍰，該處分與前述認定即有未合。 ⒋系爭土地為二人共有，原告僅係部分共有人，另一共有人中華民國，管理機關 為財政部國有財產局，原告從未將上開土地闢為道路使用，被告僅因原告為上 開土地之所有權人即處罰原告，然上開土地由原告與中華民國所共有，原告之 應有部分僅為十分之四，被告僅處罰原告，而未處罰另一共有人中華民國，顯 有違誤。 ⒌綜上所述，原處分及訴願決定均未查明事實，顯有違誤及不當，請判決如原告 訴之聲明等語。 ㈡被告主張之理由： ⒈按區域計畫法第十五條第一項規定「區域計畫公告實施後，不屬於第十一條之 非都市土地，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並 編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」又按第二十 一條規定「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市） 政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使 用或拆除其地上物恢復原狀。．．．」，另依非都市土地使用管制規則第六條 規定略以：「經編定為某種使用之地，應依其容許使用之項目使用。．．．」 ，查系爭土地係屬非都市土地，於七十三年十月即經被告公告編定為山坡地保 育區「農牧用地」，該用地容許用之項目並無得作道路使用之項目，卻開闢作 道路使用，違反區域計畫法第十五條第一項規定暨非市土地使用管制規則第六 條規定，被告依區域計畫法第二十一條規定核處罰鍰並無違誤。 ⒉依內政部九十年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號函釋，關於區域計 畫法第二十一條執行對象，係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理 人，又依司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰 之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件 。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危 險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受 處罰」，查原告為土地所有權人，又係由原告於七十九年二月間同意他人無條 件使用，致開闢該道路，實有過失，且被告於通知改善期間原告亦無異議，被 告處罰原告應無違誤。 ⒊富群建設公司於接獲被告函文後以八十九年七月三日八九富建字第○五七號函 陳系爭土地該公司於八十一年購地前即已開闢作道路使用，被告隨即以八十九 年七月七日（八九）府地用字第四七○五二號函請新竹市香山區公所再予詳查 是否確為該公司所闢建，該所於八十九年七月十八日以八九香民字第六一四九 號函復原查報表所載違規使用人係依據檢舉函所陳查填，是否為該公司所闢建 無案可稽，被告因無積極證據可證明違規開闢道路使用之人即為該公司，故被 告並未同時處罰該公司。 ⒋區域計畫法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該 管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，『並得』限 期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。．．．」，依內政部八 十九年五月六日台（八九）內中地字第八九七九二六二號函釋該條文立法意旨 ，「係指縣（市）政府對於土地違規使用者，應依該條文所規定金額限度內， 處以罰鍰；並得斟酌違規情形之輕重，決定是否一併處以限期令其變更使用、 停止使由用或拆除其地上物恢原狀之連帶懲處」，查系爭土地係違規作道路使 用，依現況應無立即之危害，且原告亦有予以回復作農業使用之意願及義務， 是應無由被告予以強制拆除之必要。另查系爭土地為經公告劃定之山坡地，是 以其恢復原狀等事宜，如有開挖整地之行為，依據水土保持法第十三條規定， 水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即原告自應依上 開規定辦理，而非被告代為之。 ⒌查系爭土地上道路因管線挖掘致路面坑洞凹凸不平，有危害公眾通行安全之虞 ，被告道路養護單位基於職責及依當地里長要求，並考量為了公共通行安全， 就原有已開闢供公眾通行之道路舖設柏油，以確保公眾通行安全，本案業經原 告依國家賠償法請求國家賠償，現正由台灣新竹地方法院審理中。 ⒍查本案土地於八十八年七月四日申請自耕能力證明時，即經新竹市北區區公所 以八十八年八月六日八八北經第九八九三號函，以該土地已部分開闢作道路使 用，不符區域計畫有關土地使用管制法令規定，予以駁回，又參照行政院農業 委會林務局農林航空測量所於八十二年間航空攝影之臺灣地區像片基本圖即有 該道路標示，按國有財產局係於八十九年一月四日始登記為管理機關，而原告 於六十八年八月三十日即登記為所有權人，且係由原告同意他人無條件使用致 開闢該道路，故被告僅對原告處罰。 ⒎綜上所述，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。 理 由 一、本件被告以原告所有系爭土地係屬山坡地保育區農牧用地，因民眾檢舉，並經香 山區公所民國八十九年五月二十五日八九香民字第四四六三號函查報上開土地確 有部份作為道路使用，因未查獲違規開闢道路使用之人，被告乃以八十九年十月 十一日（八九）府地用字第七二四三八號函請土地所有權人即原告於文到三個月 內確實依編定使用，否則將依區域計畫法第二十一條規定核處，嗣香山區公所以 九十年一月二十日九○香民字第七○五號函查報上開土地仍作道路使用後，被告 以九十年二月一日府地用字第○六二二二號函裁處原告新台幣（下同）六萬元罰 鍰。至於其處理過程被告訴訟代理人陳述略稱，被告係依據民眾檢舉指系爭土地 違反區域計畫法，經函請香山區公所查報係何人開闢之道路，經香山區公所於八 十九年五月二十五日以八九香民字第四四六三號函復係富群公司開闢的，被告乃 發函要求該公司回復原狀。但後來富群公司否認是他開闢的，所以我們又行文香 山區公所再查，香山區公所說這逿根據檢舉檢舉的，無法查知是何人開闢的，依 被告調閱航空攝影圖比對，在八十二年就有系爭道路，原告於七十九年二月十一 日曾立同意書，同意將系爭土地無條件給吳龍雄，所以我們就以八十九年十月十 一日（八九）府地用字第七二四三八號函通知所有人（即原告）於文到三個月內 確實依規定使用土地，原告未依限完成就處罰原告云云。 二、惟查： ㈠系爭土地原屬原告與案外人葉阿屘共有，原告於七十九年間將出售與案外人吳 龍雄，未辦理所有權移轉登記，曾由原告出具使用同意書（葉阿屘亦另有出具 使用同意書），承諾無條件予吳龍雄使用，吳龍雄將提供富群公司開闢系爭道 路，其後原告訴請台灣新竹地方法院判決確認渠與吳龍雄間買賣關係不成立， 獲判決勝訴確定，乃另出售案外人鄭世傳、劉邦任，惟由土地上有舖設柏油路 面之系爭道路，被認為不符合農用，以致新竹市北區區公所否准發給符合農業 使用證明書，而無法辦理所有權移轉登記，遂由原告授權鄭世傳、劉邦任將系 爭土地回復原狀，鄭世傳、劉邦任獲授權後，於八十八年十一月二十四日將系 爭道路所舖設之柏油路面予以挖掘，嗣經迎曦飯店明湖店僱工回復原狀，鄭、 劉二人復於同月三十日再度將之挖掘，案經富群社區管理委員會告發及呂明仁 告訴提出後，台灣新竹地方法院以鄭世傳、劉邦任連續損壞道路，致生往來之 危險，各判處有期徒刑五月，經渠等上訴台灣高等法院後，該院始以富群社區 ○○○道路可供通行，系爭道路係私有土地，甲○○雖曾立同意書予吳龍雄無 條件使用，惟並非同意與富群公司開闢道路，系爭道存在亦非久遠，並無成立 公用地役權，渠二人挖掘系爭道路時有插告示牌，不成立毀損罪或公共危險罪 為由，將之改判無罪等情，有原告提出之台灣新竹地方法院八十九年度訴字第 三二八號及台灣高等法院九十年度上訴字第一七五九號判決影本，並有台灣新 竹地方法院檢察署及法院偵審上開案件時，迎曦飯店明湖店董事長黃水永於九 十年四月十三日新竹地方法院刑事庭庭訊時具結證稱：「我知道八十八年十一 月間有雇怪手挖過二次，因為挖得車輛無法通行，所以由我們飯店雇工人去回 填．．庭呈僱工收據憑單」等語，及富群花園社區管理委員會所委任之告訴代 理人羅秉成律師於八十九年三月二十四日，檢察官履勘現場時稱被毀損之路面 ，於一個月後已由富群公司回復原狀，另一告訴代理人魏順華律師於九十年四 月十三日新竹地方法院刑事庭庭訊時亦稱，第二次回填就是由富群建設公司鋪 回等語，有各該筆錄附卷可按。另被告九十一年一月三十一日府工養字第○九 一○○○七三一六號函復監察院有關調查本案之結論亦稱，系爭土地作為富群 公司及迎曦飯店明湖店之建築基地對外連絡道路，係因陳述人（即原告）同意 將其所有系爭土地無條件提供富群公司，致富群公司於系爭土地上舖設柏油， 現陳述人欲回復恢復使用原狀，遭當地民眾阻擾以致無法回復原狀，究其原由 係因私權爭執，應俟爭執處理完畢，再行恢復系爭土地使用原狀云云，均足證 明被告所稱不知何人開闢系爭道路，故處罰土地所有權人（即原告），與事證 不符，被告是否處罰富群社區管理委員會或明曦飯店人員，非本案審酌之範圍 ，惟被告處罰原告時，對上開極為明確之事證，竟毫不理會，其處分顯屬違背 法令。 ㈡本件依原處分所載，係以原告違反區域計畫法第十五條第一項之規定，依同法 第二十一條之規定處罰鍰新台幣六萬元，惟查區域計畫法第二十一條於八十九 年一月二十六日曾經總統公布修正，而據被告稱系爭道路，經其調閱八十二年 之航照圖即已存在等語，是本件縱認原告有違反區域計畫法第二十一條之情事 其違法之行為係在八十九年修法之前，依行為時區域計畫法第二十一條規定： 「違反第十五條第一項之管制使用者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其 變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」並無處以行政罰之規定；且依中央法規 標準法第十八條但書之規定，應適用最有利於行為人之法律。按行政程序法第 七條第一款規定，行政行為採取之方法應有助於目的之達成。本件原告前授權 鄭世傳及劉邦任挖掘道路，將系爭土地恢復農用，該二人即曾為台灣新竹地方 法院各判處有期徒刑五月，上訴台灣高等法院後始獲平反，足徵被告無論如何 處罰原告，原告均無法將系爭土地恢復農業使用，倘原告果係本於主管機關之 立場，欲貫徹執行區域計畫法，惟有依區域計畫法第二十一條規定，拆除其工 作物使其恢復原狀，始能達成，惟被告不但未貫徹執行區域計畫法，且據原告 主張，被告未經土地所有權人同意，於九十年六、七月間逕行在系爭土地上舖 設柏油路面；被告對原告此項主張並不爭執，並有被告九十年八月二十二日（ 九十）府工養字第五六八四七號函可憑，雖被告稱其係在原有柏油路面加舖一 層云云，惟如前所述，系爭道路前由鄭世傳及劉邦任僱用挖土機將之鏟除，嗣 經明曦飯店明湖分店予以填平，該二人復於同月三十日以相同方式挖掘路面等 情，有台灣台北地方法院八十九年度訴字第三二八號及台灣高等法院九十年度 上訴字第一七五九號判決影本可稽，並有照片影本二紙足資證明原有道路柏油 路面已全被挖除，倘富群社區管理委員會或迎曦飯店明湖分店人員事後回填時 ，能不理會原告之反對在系爭道路上加舖柏油路面，則該道路應屬新舖之柏油 路面，被告謂其係因路面凹凸不平，影響人車行走安全，其在原有柏油路面加 舖一層，似與常情有違，按「非都市土地使用管制規則」規定，農路限於農業 經營所需要，以集村方式興建農舍者及甲種、丙種建築用地，因未面臨建築線 ，無道路可供出入需要者為限。本件被告既係區域計畫法之主管機關，並曾以 被告在系爭土地上舖設系爭路違反區域計畫法第十五條之規定，而依同法第二 十一條之規定處罰原告，自應就其在農地上舖設柏油路面不違法，而原告加舖 即屬違法之理由詳細說明，予當事人充分瞭解，以照折服。 三、綜上所述，本件原處分於法不合，訴願決定予以維持，亦非妥適，原告訴請撤銷 ，為有理由，爰將訴願決定及原處分併予撤銷，著由被告另為適法之處理。 四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第一百九十五 條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭 法 官 林金本 右為正本係照原本作成。 本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內 向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後 方得上訴。 中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日 書記官 簡信滇
