臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第六七六號｜法律人

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度簡字第六七六號原　　　告　世正開發股份有限公司代　表　人　甲○○ 被　　　告　臺北市政府代　表　人　乙○○市長）右當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年五月十三日台九十勞訴字第○○三三二○五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實緣原告世正開發股份有限公司承建位於臺北市○○路二十一巷底之南港軟體工業園區第二期新建工程。經被告臺北市政府所屬勞工局勞動檢查處於民國（下同）九十年三月十九日派員檢查時發現，原告與承攬人木成營造股份有限公司、台安電機股份有限公司分別僱用勞工共同作業時，未依勞工安全衛生法第十八條第一項第一款、第二款、第三款、第五款之規定，對於高度二公尺以上開口附近作業等具有嚴重危害勞工及發生職業災害之假設什項、水電工作場所，「確實巡視」並「指揮」命令停止該立即危險作業；採積極具體作為「連繫」及要求承攬人依勞工安全衛生設施規則第二八一條之規定，使勞工確實使用安全帶暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，遂以九十年三月三十日北市勞檢二字第九○六○六○二七○○號函通知改善。嗣於同年五月二日再派員檢查結果，審認原告仍有違反同一規定情事，遂移由被告依同法第三十四條第二款規定，以九十年六月六日府勞檢字第九○○六三五○四○○號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）四萬元整，原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如左：壹、原告起訴意旨略謂：一、聲明：訴願決定、原處分均撤銷。二、理由：㈠、原告於本案之南港軟體工業園區第二期工程中，並非相關勞工安全衛生法等所稱之「事業單位」或「原事業單位」：１、按勞工安全衛生法規範之對象為雇主及事業單位，其定義依該法第二條第二項及第三項分別為：「本法所稱之雇主，為事業主或事業之經營負責人。」、「本法所稱事業單位，為本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。」，由此二定義可知勞工安全衛生法所欲規範之事業單位，應限於實際僱用勞工從事工程施工之機構，尚不包含未僱用勞工從事工程施工而僅從事工程施工監督之機構，而所謂雇主亦應僅限於符合此定義之事業單位之事業主或經營負責人，原告於系爭工程中，僅係負監督之責，並未僱用勞工從事系爭工程之施工，自非屬原處分所引相關法令所謂之事業單位。２、查原告作成原處分所指違法事實及其所涉法令為：勞工安全衛生法第十八條第一項第一款、第二款、第三款及第五款等本案相關處分法令皆在課雇主與事業單位採取特定作為義務，以防止職業災害，並保障勞工安全與健康，是如非本案相關處分法令規範之雇主與事業單位，即無違反該等「本案相關處分法令」之可言。３、原告係受經濟部工業局委託進行系爭南港軟體工業園區二期開發計劃，依「經濟部工業局委託世正開發股份有現公司開發南港軟體工業園區特別約定條款協議書」第二條之「開發工作及權責劃分」規定之二２（３）規定，原告負責辦理工程施工及施工管理事宜，而該委託開發協議書第四條第二項復規定原告得自辦工程或以發包方式交於其他營建廠商承攬，無須自行執行實際之工程施工。因原告為一開發公司，依照原告公司執照所載營業項目，原告主要係從事投資開發國內外工業區、開發案之可行性評估諮詢顧問業務、受託辦理工業區開發評鑑等，並無法從事工程營造等業務，依法並無法僱用勞工直接從事工程之施工。故原告乃將工程分類發包交由其他廠商施工，原告並未直接處理施工事宜，與本案有關之工作，即委由承攬人榮民工程股份有限公司、台安電機股份有限公司、中國鋼鐵結構股份有限公司、木成營造股份有限公司負責施工。是此，原告並非勞工安全衛生法第二條第三項所稱之事業單位及第四條所指應適用該法之行業，被告及訴願決定機關就此部分之認定均有錯誤，且與事實不符。㈡、榮民工程股份有限公司、台安電機股份有限公司、中國鋼鐵結構股份有限公司、木成營造股份有限公司負責施工等承攬人僱用勞工從事工程施工，始應屬本案相關處分法令所謂之「事業單位」：１、查原告依前述委託開發協議書及作業程序之規定，將工程施工部分發包交由十二家廠商承攬，其中榮民工程股份有限公司負責基礎及結構工程，台安電機股份有限公司負責水電工程，中國鋼鐵結構股份有限公司負責鋼構工程，木成營造股份有限公司負責裝修及景觀工程，各承攬人復將其所承攬工作交由數家次承攬人承包。在此一工程施工架構下，各承攬人及次承攬人為實際僱用勞工負責工程施工之單位，依前揭勞工安全衛生法及本案相關處分法令之規定，該等公司始應為法令所規範之事業單位，並負責該等法令課予事業單位及其雇主之各項勞工安全衛生維護義務。２、今原告為履行其對工業局所負之義務而以居於業主地位所進行之各項協助工程監督工作行為，要非在「僱用勞工進行工作」，故不得以原告對工程進行必要之協助監督工作，遽指原告為前述法令所謂之事業單位。設今若工業局自行開發該園區，將各項工程發包交由各廠商負責施作，依照被告及訴願機關對相關法令之解釋，工業局是否亦將被認定係屬勞工安全衛生法所謂之事業單位而有被依該法處分之可能？其答案應為否定，蓋其只係工程業主而已，並不負責實際施工之工作，而原告之地位，於本案中與工業局相同，係立於不施工之工程業主地位，由此可知被告及訴願決定機關將原告認定為事業單位，應為解釋法律錯誤。３、另查原告是否為勞工安全衛生法所謂之事業單位，應以事實上有無僱用勞工進行工程施工為斷，不應因其受託人身分而為不同解釋。今原告並未僱用勞工從事系爭工程，其對他人所僱用之勞工如何進行施工，亦無契約上之指揮監督權，則何能課原告須作為勞工安全衛生法令上之義務主體，要求原告負責？該勞工安全衛生法令上義務主體應為實際僱用勞工之承攬及次承攬廠商，至為灼然。４、準此，原處分書及訴願決定書以原告為事業單位，其負責人為雇主，認定其違反勞工安全衛生法，當屬認事用法錯誤，應予撤銷。㈢、行政院勞工委員會九十年六月十八日台九十勞檢一字第○○二八三二五號函釋示，亦認本案情形之原告，並非勞工安全衛生法第十八條及相關法令所謂之原事業單位：１、查行政院勞工委員會九十年六月十八日台九十勞檢一字第○○二八三二五號函釋，其中六（一）⒌明載：「業主平行分包之原事業單位認定：如公共工程等業主將土建工程、機電工程、空調工程‧‧‧等平行分包，且分別交付承攬共同作業時，依現行法令，只能認定各平行包商為其所屬承攬人之原事業單位。」由本函可知行政院勞委會將平行分包之業主排除在勞工安全法第十八條所稱原事業單位外，而以各平行包商為該條所稱之原事業單位，此一解釋無非是考量到業主並非實際僱用勞工從事工作者，不應課其該條所規定之義務，而應由實際僱用勞工從事工作之平行包商負該條所規定之義務。基於同理，受業主委託，以業主之地位代業主將工程以平行發包方式交由他人承攬之受託人，亦不應解釋為該條所稱之原事業單位，而應以平行包商為該條所稱之原事業單位。２、依前揭行政院勞委會函釋，原告並非勞工安全衛生法第十八條所謂之原事業單位，基於該條與同法其他條文對所謂事業單位亦應為相同解釋，故原告並非該法各條所謂之事業單位。準此，原罰鍰處分書及訴願決定書認定原告為該法第五條、第十八條之事業單位，業已與該函釋意旨不符，應予撤銷。原罰鍰處分及訴願決定認為原告係該等法令所謂之事業單位於以處分，當屬適用法令錯誤。㈣、原告與承攬人及次承攬人並無勞工安全衛生法第十八條第一項所謂分別僱用勞工共同作業之情事，原處分之認定亦有違誤：１、查原處分及訴願決定均認原告與各承攬人及次承攬人有分別僱用勞工共同作業之情事，其理由係依據：⒈被告所屬機關勞工局勞動檢查處與本案承攬人「榮民工程股份有限公司林至毅」、「中國鋼鐵結構股份有限公司李義光」及監造人「宗邁建築師事務所李德旺」之談話紀錄所載，稱原告在本工程期間僱有勞工二十多名從事施工督導、品管及進度控管、工地巡察及各分項工程介面協調等項目；⒉ 前揭行政院勞工委員會九十年六月十八日台九十勞檢一字第○○二八三二五號函所載：「管理人員是否屬共同作業之認定：於同一時間、同一工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定。為單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業」。被告及訴願決定機關乃以前項談話紀錄，認定原告與本案承攬人有共同作業之事實。２、查行政院勞工委員會八十一年九月二十九日台八十一勞安一字第三○八九一號函：「事業單位如於其工作場所內之空地，劃出一部份供承攬人使用，其間用隔離區分，其勞工不致與承攬人之勞工混同工作，且相互間無作業干擾影響之情形，則非屬勞工安全衛生法第十八條所稱之共同作業」。由本函可知行政院勞工委員會認為不同事業單位之工作場所，若其間有所隔離區分，使彼此僱用勞工不致混同工作且無作業干擾影響之情形，則非屬勞工安全衛生法第十八條所稱之共同作業。原告所僱用二十多名勞工，平日從事施工督導、品管及進度控管等作業，其工作場所大多在原告所設置之辦公室內。而該辦公室與實際工程施工之工地均有明顯動線及安全護欄區隔，安全護欄上並設置「進入工區應戴安全帽」等警語，足見辦公室與工地確有明顯隔離區分，亦與承攬人所僱勞工不致混同工作。３、原告所僱用勞工為進行各分項工程介面協調，平日均與各承攬人於辦公室內會議室召開會議。如遇有施工現場介面問題，原告所僱用部分勞工始有至施工現場了解之需要。此外，原告為控制開發計畫之時程進度，原告所僱用部分勞工亦有至施工現場了解工程實際進度。上述行為均是原告為了解工作進度與監督始然，與「承攬人於同一時間、同一工作場所同樣實際參與作業」之狀態有別。原罰鍰處分及訴願決定認為原告與各承攬人有共同作業之事實，當屬認定事實錯誤。貳、被告答辯意旨略謂：一、聲明：原告之訴駁回。二、理由：㈠、按勞工安全衛生法第十八條第一項：「事業單位單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施。一、設置協議組織並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」及同法施行細則第三十一條：「本法第十八條之共同作業，係指原事業單位、承攬人‧‧‧僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作者。」訂有明文。㈡、原告並非業主，原告確實僱用勞工於該工程工區工作場所內從事營造作業，適用勞工安全衛生法，為該法所稱之事業單位，且為原事業單位。１、按勞工安全衛生法第四條第一項第四款暨第十五款規定：「本法適用於左列各業：四、營造業。十五、其他經中央主管機關指定之事業」。及行政院勞工委員會（下簡稱勞委會）於九十年三月二十八日依據勞工安全衛生法第四條第一項第十五款規定以台九十勞安一字第○○一二九八二號公告指定建築及工程技術服務業適用勞工安全衛生法，而建築及工程技術服務業依中華民國行業標準分類之定義為：「凡從事建築及各種工程之測量、鑽探、勘測、規劃、設計、監造、驗收及有關問題之諮詢與顧問等專業技術服務之行業均屬之」。經查原告營利事業登記證內之營業項目有：「⒌國內外工業區及土地投資、開發案之可行性評估諮詢及顧問業務。⒍國內外公民營聯合開發計劃案之諮詢及顧問業務。⒎受託辦理市地重劃之規劃。⒏山坡地之規劃諮詢顧問業務。⒐工業區規劃開發技術諮詢顧問業務。」，故由前述勞委會九十年三月二十八日公告，原告已適用勞工安全衛生法，為勞工安全衛生法所稱之「事業單位」。２、又行政院勞工委員會八十八年一月十四日台八十八勞安一字第○○三二二號函釋示：「建築投資業如為實際從事勞工安全衛生法第四條及勞工安全衛生法施行細則第五條適用之事業，適用勞工安全衛生法，不以該事業單位是否領有執照為認定之依據」，準此，建築投資業（原告為建築投資開發之事業單位，即為建築投資業）如為實際從事營造業行為，即適用勞工安全衛生法。原告既承受經濟部工業局委託負責該工程之工程施工及施工管理等相關工程事宜：「經濟部工業局（即甲方）委託世正開發股份有限公司（即乙方）開發南港軟體工業園區契約書」第四條開發工作及權責劃分：二、權責劃分乙方辦理施工及施工管理事宜。「經濟部工業局（即甲方）委託世正開發股份有限公司（即乙方）開發南港軟體工業園區特別約定條款協議書」第二條開發工作及權責劃分：（原契約書第四條）二、權責劃分乙方辦理工程施工及施工管理事宜。經濟部工業局九十年四月二十四日工（九○）地字第○九○○○一二七○○○號函亦認定原告負責該工程施工。上開工程事宜即屬營造業行為，故原告乃適用勞工安全衛生法範圍。３、勞工安全衛生法第二條第一項所稱「勞工」，謂受僱從事工作獲致工資者。故並非侷限於從事體力勞動工作者始謂勞工，而是包括受原告僱用從事工作獲致工資之該工程工程師及辦理工程施工管理事宜之員工均屬勞工。另同法第二條第三項所稱「事業單位」，謂本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。復按同法施行細則第三條規定：「本法所稱就業場所，係指於勞動契約存續中，由雇主所提示，使勞工履行契約提供勞務之場所；所稱工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所；所稱作業場所，係指工作場所中，為特定之工作目的所設之場所」。故工作場所營造業以工地轄區（含工務所）為同一「工作場所」為認定標準。４、原告於九十年五月九日訴願補充理由書之事實及理由四內稱：「‧‧‧為辦理工程施工管理事宜，原告自須僱用勞工，從事南港軟體工業園區第二期工程相關規劃及監督等作業‧‧‧原告雖僱用勞工於工務所作業，但該工務所純係為監督工程進度之方便而設，非屬施工之作業場所，‧‧‧」，因此原告業已坦承為辦理該工程施工管理事宜，原告自須僱用勞工於該工程工作場所（含工務所）內從事工程相關規劃及監督作業，故由前述答辯理由暨勞委會九十年三月二十八日公告指定，原告已適用勞工安全衛生法。５、據承攬人榮民工程股分有限公司（下簡稱榮工公司）之該工地負責人林至毅九十年四月二日談話紀錄：「世正公司於南港軟體工業園區第二期工程中派有約二十餘人進行工程監督、進度管制、工程界面整合及辦理工程計價收發文等行政作業。工程合約係榮工公司與世正公司簽訂，依據合約規定，世正公司有權利管控本公司承做部分之工程品質、進度管制及計價事宜，遇有工程界面問題及現場施工問題之協調會議，亦係由世正公司主持主導。現場工程施工問題及界面問題之處理亦係由世正公司至現場負責協調、督導及指揮聯繫施工問題」。另據承攬人中鋼構公司之該工地負責人李義光九十年四月二日談話紀錄：「世正有工程師在現場指導監督，工程處約有二十八人負責各工種施工及工程介面協調，及指揮連繫施工事宜」，故原告於該工程中派有約二十餘人負責進行工程監督、進度管制、現場工程界面整合協調及辦理工程計價及指揮連繫各工種施工事宜，已實際從事營造業行為，因此原告已適用勞工安全衛生法且為勞工安全衛生法所稱之「事業單位」，故原告亦為該工程之「原事業單位」。６、復證諸由原告之該工程處林進福副處長主持、承攬人木成公司之主任技師宋建礎亦代表原告參加之該工程第二十九、三十一、三十四次施工協調會議紀錄可知，原告負責指揮、監督、連繫、調整、巡視各工種施工、控管、檢驗工程品質、工程介面協調等營造業施工事宜。７、原告於本案中係公司法人領有營利事業登記證，為營利之事業單位，並且僱用勞工從事前開之營造業行為，係居於「事業單位」角色，並非「業主」地位，即原告應負勞工安全衛生法上之原事業單位責任。８、原告實際僱用勞工（九十年五月二日檢查日含該工程工程師及辦理工程施工管理事宜之勞工共二十六人）從事營造業行為，係屬適用勞工安全衛生法之事業單位已如前述，且原告之勞工二十六人亦確實與承攬人中鋼構公司之勞工八人、木成公司之勞工九人、臺安公司之勞工二十三人等於該工程工區工作場所（所有工區含工務所及各承攬人之施工場所）內共同作業，符合同法施行細則第三十一條所稱共同作業之規定。㈢１、原告實際僱用勞工從事營造業行為，係屬適用勞工安全衛生法之事業單位，且原告亦確實與承攬人之勞工於該工程工區工作場所內共同作業，故原告與承攬人中鋼構公司等均屬本案相關處分法令所謂之「事業單位」，而該次檢查發現缺失部分除原告外亦均分別予行政處分。２、另經濟部工業局為工程主管機關，為公務機構，並非事業單位，其為公共工程業主，且其監工工程師為公務員並非勞工，不適用勞工安全衛生法，概與原告為事業單位之地位根本不同。３、原告承受經濟部工業局委託開發該工程，辦理工程施工及施工管理事宜，而委託開發契約書內亦詳列上開事宜，另該工程之作業程序內開發團隊組織架構內，原告統轄開發部門、營建管理部門、施工部門，負責辦理開工、提報施工計畫、施工進度、施工品質管制系統、工程施工、規劃設計施工介面協調安衛環保稽查、編製工程日報、進度月報、工程結算書、竣工申報，準備驗收、會同初驗、瑕疵改善、工程保固、申辦使用執照接水接電等，且南港軟體工業園區第二期工程清安小組現況組織表明訂原告之該工程處職掌：「世正開發公司南港軟體工業園區工程處綜理園區所有安全衛生及環境清潔、環評、環保相關事宜，分別由宋建礎高級工程師負責督導執行。清安小組召集人由二期工程承造人木成營造股份有限公司擔任，受世正開發公司南港軟體工業園區工程處管轄及督導，負責執行園區二期工程所有安全衛生及環境清潔等現場工作。其他清安小組成員由園區各分包所組成，受世正開發公司南港軟體工業園區工程處及清安小組召集人統籌執行現場工作」，而清安小組各次會議暨各次工程協調會議原告均列席，故原告為負責工程施工及施工管理事宜之統包或大包兼提供資金之金主，亦即是原事業單位。４、原告為負責該工程施工及施工管理事宜之統包或大包，而木成公司與中鋼構公司及臺安公司等為原告之承攬人或小包，由此原告當然應按行政院勞工委員會九十年六月十八日台九十勞檢一字第○○二八三二五號函所載：「一、目的：以責任照顧制度精神，要求營造業、製造業等原事業單位（大包）建立照顧承商（小包）勞工之安全衛生管理體系」，建立該工程之勞工安全衛生管理體系，以照顧承商（小包）之勞工，保護勞工安全。惟原告並未善盡其法定之職責，致被告於九十年五月二日派員至該工程工地實施勞動檢查時發現「原告負責該工程施工及施工管理等相關工程事宜，在與承攬人中鋼構公司、木成公司、臺安公司分別僱用勞工共同作業時，對於承攬人所僱勞工於高度二公尺以上Ｈ區地上二、四樓開口無防墜設置及Ｆ區北側分電盤臨時用電未於各電路設置漏電斷路器、暨Ｆ區地上三樓及Ｈ區地上四樓開口配管作業勞工未配掛安全帶等危險性作業，原告之工作場所負責人未即指揮命令停止立即危險作業、未確實巡視、未採積極具體作為予以連繫調整其工作所必要之安全防護設備或措施、暨未採取進場許可等具體防止職業災害之措施，違反勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款之規定」，以上缺失，經原告之高級工程師兼行政室主任宋建礎（亦即承攬人或小包木成營造公司之主任技師）會同檢查時所發現，宋建礎並代表原告於勞動檢查結果會談紀錄上簽名確認無誤。㈣１、前開行政院勞工委員會九十年六月十八日函示之注意事項，其發布日期係九十年三月十九日之後。且該函示亦如同原告所稱，業主並非實際僱用勞工從事工作之事業單位，不應課其該條所規定之義務，惟原告於本案中係公司法人，為營利之事業單位，並且僱用勞工從事前開之營造業行為，係居於「事業單位」角色，並非「業主」地位，原告將該工程交付木成營造股份有限公司、中國鋼鐵結構股份有限公司、榮民工程股份有限公司、臺安電機股份有限公司及東元電機股份有限公司（空調工程）等承攬，並實際從事營造業行為且共同作業，原告自無法以等同業主而免除法定上「原事業單位」應善盡之特定義務與責任。２、原告之代表人甲○○，亦是臺安公司之代表人及東元公司之代表人，另原告之經營負責人王明德又是木成公司之代表人，因此原告之代表人同時亦是其承攬人之代表人，由原告指揮、協調、連繫與調整、巡視、監督其勞工及其承攬人勞工施工及管理作業之狀況，原告應即為該工程勞工安全衛生法所稱之原事業單位。３、勞工安全衛生法第十八條第一項已明列為防止職業災害發生，原事業單位應負之責任，再者同法條第二項規定：「事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任」。故事業單位應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任的要件為該事業單位確未參與共同作業，也即是如事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業，若該事業單位之勞工亦參與共同作業時，則該事業單位即是原事業單位，此乃法定之職責，不容原告推諉卸責，而由前述原告負責該工程之工程施工及施工管理等相關工程事宜，且實際從事前開營造業行為，暨原告僱用勞工二十六人與承攬人僱用之勞工於該工程工地（工區）工作場所內共同作業，故原告確為該工程之原事業單位。㈤１、原告之勞工高級工程師宋建礎，並多次代表原告參加該工程協調會和清安小組會議及代表世正公司工程處於會議紀錄內簽名，然宋建礎又兼任承攬人木成營造股份有限公司之主任技師，該木成公司為營造公司，其主任技師負承攬工程之施工責任，並應於開工、竣工報告單及申請審查表上簽章，故宋建礎工作確屬營造行為，而其兼任為原告及承攬人之勞工作業，故由前述原告之勞工確與承攬人之勞工混同於該工區工作場所共同作業。２、另原告將該工程交付榮工公司、中鋼構公司、木成公司、臺安公司及東元公司等承攬，各承攬人之工作場所涵蓋該工程之整個工區範圍，原告之工務所且設於承攬人木成公司組合屋之二樓，原告之勞工上、下班或至該工區範圍內從事相關作業、及塔式吊車吊掛作業之迴轉半徑操作作業範圍內，其間並無隔離區分，因此原告之勞工與承攬人之勞工混同作業，非隔離區分，且相互間亦有作業干擾影響之情形，且原告之勞工工作場所亦涵蓋整個工區，且亦如前述相關證人談話紀錄等證辭，故原告之勞工確實與承攬人之勞工於該工程工作場所內共同作業。３、依前開行政院勞工委員會九十年六月十八日函示之注意事項：原則上營造業以工地轄區為同一「工作場所」為認定標準，從而營造工程之全部工區及雇主為支配、管理該工程所設立之工務所（或工程處）均屬同一工作場所，又營造工程之工地主任、現場工程師於同一期間、同一工作場所隨時檢驗各承商是否依合約按圖施工者，認定為共同作業。本案原告並已承認「日常」均派遣監造及工程師等人員至工地現場進行監督，以掌握工程進度及監督工地安全衛生，顯與承攬人僱用之勞工於「同一期間」、「同一工作場所」從事工作，已符合為勞工安全衛生法施行細則第三十一條所稱之「共同作業」。㈥、本案原告前曾三次提起訴願，而臺北市政府訴願審議委員會亦分別於九十年八月三十一日以府訴字第九○一○五七五九○○號、九十年九月三日以府訴字第九○ 一○五七六一○○號及九十年十一月十五日以府訴字第九○一七七七九○○○號訴願決定書決定將其三次訴願駁回。理由壹、本件應適用之法規：一、按「本法適用於左列各業：一、‧‧‧四、營造業。五、‧‧‧。」、「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生措施：一、‧‧‧五、防止有墜落、崩塌等之虞作業場所所引起之危害。‧‧‧前二項必要之設備及措施等標準，由中央主管機關定之。」、「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」、「有左列情形之一者，處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰：一、違反第五條第一項‧‧‧之規定，經通知限期改善而不如期改善。」、「有左列情形之一者，處新台幣三萬元以上六萬元以下之罰鍰：一、違反第五條第二項‧‧‧之規定，經通知限期改善而不如期改善。二、違反‧‧‧第十七條、第十八條‧‧‧之規定」分別為勞工安全衛生法第四條第一項、第五條第一項第五款、第三項、第十八條第一項、第三十三條第一款及第三十四條第一款、第二款所明定。二、又「本法第十八條之共同作業，係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作者。」復為同法施行細則第三十一條定有明文。三、另「本標準依勞工安全衛生法第五條規定訂訂之。本標準未規定者，適用其他有關勞工安全衛生法令之規定。」、「雇主僱用勞工於二公尺以上高度之屋頂、開口部分、階梯、樓梯、坡道、工作臺等場所從事作業，應於該處設置護欄或護蓋等防護設備。」、「雇主對於施工架之構築、拆除及重組等組配作業，應選任經訓練之施工架組配作業主管負責監督指揮施工。」復為營造安全衛生設施標準第一條、第十條及第二十六條所明訂。四、再「本規則依勞工安全衛生法第五條規定訂之。」、「雇主對勞工於高差超過一 ‧五公尺以上之場所作業時，應設置能使勞工安全上下之設備。」、「雇主對於在高度二公尺以上之高處作業，勞公有墜落之虞者，應使勞工確實使用安全帶、安全帽及其他必要之防護具。‧‧‧」亦為勞工安全衛生設施規則第一條、第二二八條及第二八一條所規定。五、「勞工安全衛生法第十八條所稱之共同作業，係指原事業單位、承攬人、再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力且應依事實認定。惟單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業。該條文規定之精神，係在積極防止形成共同作業時，各相關事業單位間彼此之作業指揮及聯絡方式不一，易造成職業災害，故課原事業單位應採取第十八條第一項之必要措施。」、「勞工安全衛生法第十八條所稱之「共同作業」，係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定。惟單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業。」復為行政院勞工委員會八十五年八月十三日台八十五年八月十三日台八十五勞安一字第一二六六六○號函及八十六年一月六日台八十六勞安一字第一四九二二九號函釋明在案。貳、本件兩造爭執要點：一、查本件原告世正開發股份有限公司承建位於臺北市○○路二十一巷底之南港軟體工業園區第二期新建工程（八八建一二七），與承攬人木成營造股份有限公司、台安電機股份有限公司分別僱用勞工共同作業時，未依勞工安全衛生法第十八條第一項第一款、第二款、第三款、第五款之規定，對於高度二公尺以上開口附近作業等具有嚴重危害勞工即發生職業災害之假設什項、水電工作場所，為「確實巡視」並「指揮」命令停止該立即危險作業；亦未採積極具體作為「連繫」及要求承攬人依勞工安全衛生設施規則第二八一條之之規定，使勞工確實使用安全帶暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施，經臺北市政府勞工局勞動檢查處於九十年三月二十九日派員檢查時發現，並於九十年三月三十日以北市勞檢二字第九○六○六○二七○○號函通知改善，嗣於九十年五月二日再派員檢查結果，仍有違反同一規定情事，此有二次分經原告之會同檢查人員楊英杰及宋建礎簽認之勞動檢查會談紀錄、該通知書等影本附卷可稽，違規事實洵堪認定。二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：㈠、勞工安全衛生法所欲規範之事業單位，應限於實際僱用勞工從事工程施工之機構，尚不包含未僱用勞工從事工程施工而僅從事工程施工監督之機構，而所謂雇主亦應僅限於符合此定義之事業單位之事業主或經營負責人，原告於系爭工程中，僅係負監督之責，並未僱用勞工從事系爭工程之施工，自非屬原處分所引相關法令所謂之事業單位。㈡、今原告並未僱用勞工從事系爭工程，其對他人所僱用之勞工如何進行施工，亦無契約上之指揮監督權（本於類似業主地位，對承包商之勞工，並無直接指揮監督權）。㈢、行政院勞工委員會九十年六月十八日台九十勞檢一字第○○二八三二五號函釋，可知行政院勞委會將平行分包之業主排除在勞工安全衛生法第十八條所稱原事業單位外，而以各平行包商為該條所稱之原事業單位，基於同理，受業主委託，以業主之地位代業主將工程以平行發包方式交由他人承攬之受託人，亦不應解釋為該條所稱之原事業單位，而應以平行包商為該條所稱之原事業單位。㈣、縱認原告係勞工安全衛生法第十八條之事業單位，原告僅派員負責清安工作之督導，及要求各包商執行特定之維護及改善工作，為單純了解清安工作進度與監督清安工作執行，並未負責實際之工程工作。乃在履行經濟部工業局於委託開發協議書就工程施工及營建管理所課之義務，故立於業主經濟部工業局之地位，對園區勞工安全衛生事務進行必要之「了解」與「監督」，並非越俎代庖與施工單位立於相同地位「執行」勞工安全衛生法第十八條所規定之工作。㈤、台北市政府勞動檢查處以談話紀錄，認定原告有與各包商共同作業之事實，屬認定事實錯誤。綜上所陳，原告並非勞工安全衛生法適用、規範之行業，亦無與系爭工程承攬人分別僱用勞工共同作業云云。參、本院判斷如下：一、原告確實僱用勞工於該工程工區工作場所內從事營造業行為，且屬勞工安全衛生法適用之行業，是以為該法所稱之事業單位，且為原事業單位。１、按勞工安全衛生法第四條第一項第四款暨第十五款規定：「本法適用於左列各業：四、營造業。十五、其他經中央主管機關指定之事業。」及行政院勞工委員會於九十年三月二十八日依據勞工安全衛生法第四條第一項第十五款規定以台九十勞安一字第○○一二九八二號公告指定建築及工程技術服務業適用勞工安全衛生法（下簡稱勞委會），而建築及工程技術服務業復依中華民國行業標準分類之定義為：「凡從事建築及各種工程之測量、鑽探、勘測、規劃、設計、監造、驗收及有關問題之諮詢與顧問等專業技術服務之行業均屬之。」，行政院勞工委員會九十年三月二十八日台九十勞安一字第○○一二九八二號公告指定建築及工程技術服務業適用勞工安全衛生法，而依行政院主計處編印之「中華民國行業標準分類」（第七次修訂，九十年一月）中，建築及工程技術服務業之定義為：「凡從事建築及各類工程之測量、鑽探、勘測、規劃、設計、監造、驗收及有關問題之諮詢與顧問等專業技術服務之行業均屬之。」。上開函釋，符合前開規定意旨，自得予以援用。２、再者，勞工安全衛生法施行細則第五條附表一，就勞工安全衛生法第四條所列營造業，係規定：「營造業之定義：（一）從事房屋、鐵路、公路、水道、隧道、橋樑、堤壩、港埠、碼頭、發電廠、飛機場、游泳池、遊樂區、住宅區等之修建、拆除之事業。（二）從事土地之填築、水井及河道之開鑿、港灣之疏濬之事業。（三）從事電信線路、水電媒氣管道之敷設、拆除及修理之事業。（四）從事建築物之油漆、粉刷、裱蓆之事業。」、「營造業之範圍：土木工程業。電路及管道工程業。油漆、粉刷、裱蓆業。其他營造業。」，從而，建築投資業倘實際從事營造業行為，即應適用勞工安全衛生法，至於其公司執照及營利事業登記證是否登記有營造業務之營業項目，則非所問。３、查原告係受經濟部工業局委託開發南港軟體工業園區第二期工程，依原告提出之「經濟部工業局委託世正開發股份有限公司開發南港軟體工業園區契約書」第四條、「經濟部工業局委託世正開發股份有限公司開發南港軟體工業園區特別約定條款協議書」第二條規定：「開發工作及權責劃分：一、本計畫開發工作主要包括：１、土地取得。２、工程規劃、設計及監造。３、工程施工及管理。４、開發後土地出租及建物出租售及未租售土地及建物之管理。５、開發資金之籌措、運用與管理。６、其他有關開發工作。二、權責劃分：１、甲方（即經濟部工業局）．．２、乙方（即原告）：⑴配合甲方協調台北市政府及有關機關配合辦理本計畫開發之相關事宜。⑵委託技術顧問機構辦理工業區編定之可行性規劃、環境影響評估、工程規劃、設計、施工監造及相關研究、測量、調查、鑽探等工作。⑶協助辦理土地取得及地籍整理等有關工作事宜。⑷辦理工程施工及施工管理事宜。⑸負責開發資金之籌措、運用與管理，並撥付本計畫相關規劃及開發費用。⑹編製開發成本資料及辦理成本結算事宜。⑺辦理土地出租及建物出租售作業及管理未出租售土地及建物等相關事宜。⑻其他配合事宜。３、乙方執行本計畫辦理相關事務，除辦理土地出租及建物出租售作業及管理未出租土地及未出租售建物不得以自己名義為之外，其他事項須以自己名義辦理，並自為債權債務之主體。．．」，是有關辦理工程施工及施工管理事宜乃原告之合約義務，並且須以原告之名義辦理，原告雖以協議書第四條「開發計畫執行」第二點規定（原告得自辦工程或以發包方式交予其他營建廠商承攬，無須自行執行實際之工程施工）置辯，惟仍無解其依約應以自己名義辦理工程施工及施工管理事宜所負之責任，是原告主張其乃基於與經濟部工業局相同地位之業主身分將各項工程平行分包，並非勞工安全衛生法所稱之事業單位云云，要無足取。４、據承攬人榮工公司之該工地負責人林至毅九十年四月二日談話紀錄：「世正公司於南港軟體工業園區第二期工程中派有約二十餘人進行工程監督、進度管制、工程界面整合及辦理工程計價收發文等行政作業。工程合約係榮工公司與世正公司簽訂，依據合約規定，世正公司有權利管控本公司承做部分之工程品質、進度管制及計價事宜，遇有工程界面問題及現場施工問題之協調會議，亦係由世正公司主持主導。現場工程施工問題及界面問題之處理亦係由世正公司至現場負責協調、督導及指揮聯繫施工問題」。另據承攬人中鋼構公司之該工地負責人李義光九十年四月二日談話紀錄：「世正有工程師在現場指導監督，工程處約有二十八人負責各工種施工及工程介面協調，及指揮連繫施工事宜」，故原告於該工程中派有約二十餘人負責進行工程監督、進度管制、現場工程界面整合協調及辦理工程計價及指揮連繫各工種施工事宜，已實際從事營造業行為，因此原告已適用勞工安全衛生法且為勞工安全衛生法所稱之「事業單位」，故原告亦為該工程之「原事業單位」。５、另經濟部工業局為工程主管機關，為公務機構，並非事業單位，其為公共工程業主，且其監工工程師為公務員並非勞工，不適用勞工安全衛生法，概與原告為事業單位之地位根本不同。６、況原告所提經濟部工業局八十九年一月四日工五字第○八八○二八一三四○號函頒「南港軟體工業園區第二期工程工程規劃、設計及施工作業程序」總則一，係規定：「針對工業局委託開發之南港軟體工業園區第二期工程，為確立開發團隊『各單位』權責分工，特訂此作業程序。」，其中，依該作業程序總則三（七）規定，原告乃「受託開發『單位』」，其餘開發「部門」、營建管理「部門」、施工「部門」，均係原告指派（或委託）之「部門」【非作業程序所指權責分工之「單位」，詳作業程序總則三（八）、三（九）、三（十）】，而該作業程序總則三（三）亦規定：「『工程協調小組』係指由工業局、總顧問（即顧問機構）、受託開發單位（即原告）、規設監造單位（即宗邁建築師事務所）推派代表組成，負責四單位間之橫向聯繫、協調及開發工作推動、追蹤之編組。」，因此，原告仍應負其「受託開發『單位』」依約應以自己名義辦理工程施工及施工管理事宜所負之責任。按本件原告既受經濟部工業局委託負責系爭工程之施工及管理等相關事宜，則原告實際從事營造業行為之事實，堪以認定，自應適用勞工安全衛生法。二、復查勞工安全衛生法第十八條所稱之「共同作業」，係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所同樣實際參與作業（勞工安全衛生法施行細則第三十一條參照），而非以事業單位是否參與各承攬人所承攬之業務為認定基礎且參與不限於勞力，並應依事實認定之。玆以下證據證明有「共同作業」之事實：㈠、依據臺北市政府勞工局勞動檢查處與榮工公司之該工地負責人林致毅於九十年七月十六日之談話紀錄：「‧‧‧世正公司於南港軟體工業園區第二期工程中派有約二十餘人進行工程監督、進度管制、工程界面整合及辦理上程計價收發文等行政作業。‧‧‧現場工地施工問題及界面問題處理亦係由世正公司至現場負責協調、督導及指揮連繫施工問題。‧‧‧」木成營造股份有限公司宋建礎於九十年七月十六日之談話紀錄亦檢附九十年四月十七日、五月二日及五月八日之相關工程清安小組會議紀錄皆有高級工程師宋建礎對次代表原告參加該工程清安小組會議，並於會議紀錄內簽名，然宋建礎又兼任承攬人木成營造股份有限公司之主任技師，經核木成公司既為營造公司，其主任技師即負承攬工程之施工責任，並應於開工、竣工報告單及申請審查表上簽章，故宋建礎工作確屬營造行為，而其兼任原告（即原事業單位）及承攬人之勞工作業，故原告之勞工確與承攬人之勞工混同於該工作場所共同作業，合先敘明。㈡、復證諸由原告之該工程處林進福副處長主持、承攬人木成公司之主任技師宋建礎亦代表原告參加之該工程第二十九、三十一、三十四次施工協調會議紀錄可知，原告負責指揮、監督、連繫、調整、巡視各工種施工、控管、檢驗工程品質、工程介面協調等營造業施工事宜。㈢、原告實際僱用勞工（九十年五月二日檢查日含該工程工程師及辦理工程施工管理事宜之勞工共二十六人）從事營造業行為，係屬適用勞工安全衛生法之事業單位已如前述，且原告之勞工二十六人亦確實與承攬人中鋼構公司之勞工八人、木成公司之勞工九人、臺安公司之勞工二十三人等於該工程工區工作場所（所有工區含工務所及各承攬人之施工場所）內共同作業，符合同法施行細則第三十一條所稱共同作業之規定。㈣、原告之勞工高級工程師宋建礎，並多次代表原告參加該工程協調會和清安小組會議及代表世正公司工程處於會議紀錄內簽名，然宋建礎又兼任承攬人木成營造股份有限公司之主任技師，該木成公司為營造公司，其主任技師負承攬工程之施工責任，並應於開工、竣工報告單及申請審查表上簽章，故宋建礎工作確屬營造行為，而其兼任為原告及承攬人之勞工作業，故由前述原告之勞工確與承攬人之勞工混同於該工區工作場所共同作業。㈤、另原告將該工程交付榮工公司、中鋼構公司、木成公司、臺安公司及東元公司等承攬，各承攬人之工作場所涵蓋該工程之整個工區範圍，原告之工務所且設於承攬人木成公司組合屋之二樓，原告之勞工上、下班或至該工區範圍內從事相關作業、及塔式吊車吊掛作業之迴轉半徑操作作業範圍內，其間並無隔離區分，因此原告之勞工與承攬人之勞工混同作業，非隔離區分，且相互間亦有作業干擾影響之情形，且原告之勞工工作場所亦涵蓋整個工區，且亦如前述相關證人談話紀錄等證辭，故原告之勞工確實與承攬人之勞工於該工程工作場所內共同作業。㈥、又原告雖稱所屬勞工與承攬人之勞工係隔離區分，未混同工作云云。惟查原告在該工程期間僱有勞工二十多名從事施工督導、品管及進度控管、工地巡察及各項工程介面協協調等項目，此有上開談話紀錄影本附原處分卷可稽，故應非原告所稱「僅派員負責清安工作之督導，及要求各包商執行特定之維護及改善工作，為單純了解清安工作進度與監督清安工作執行，並未負責實際之工程工作。」三、原告對高度二公尺以上開口附近作業等具有嚴重危害勞工即發生職業災害之假設什項、水電工作場所，未「確實巡視」並「指揮」命令停止該立即危險作業；亦未採積極具體作為「連繫」及要求承攬人依勞工安全衛生設施規則第二八一條之規定，使勞工確實使用安全帶暨未採工作許可等其他防止墜落職業災害之必要措施。原告於同一工程重複發現違反前次檢查通知限期改善之相同情形時，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全健康。據此，臺北市政府勞工局勞動檢查處於九十年三月十九日及五月二日派員檢查，發現原告有違反前開勞工安全衛生法第十八條第一項第一、二、三、五款規定之事實，洵堪認定。肆、從而，被告揆諸首揭規定，對原告裁處罰鍰新台幣四萬元整之處分，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第三項前段判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　五　　　月　　三十　　日臺北高等行政法院第五庭法官　劉介中右為正本係照原本作成。本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　五　　　月　　三十　　日書記官黃明和

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度簡字第六七六號

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